柴梅，劉晶，馬平

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052；2.寧夏大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，銀川 750001）

新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所設(shè)立的構(gòu)想：借鑒國內(nèi)成功經(jīng)驗

柴梅1，劉晶1，馬平2

（1.新疆農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院，烏魯木齊 830052；2.寧夏大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，銀川 750001）

新疆農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境關(guān)系到農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展和整個社會的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，基層的環(huán)保工作需要基層機構(gòu)的先行設(shè)立。國內(nèi)其他地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所在機構(gòu)管理模式、監(jiān)管主體、權(quán)力下放、信訪機制、信息化管理等方面都提供了成功經(jīng)驗，為新疆設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的具體構(gòu)想打下了良好的實踐基礎(chǔ)。

新疆；鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所；經(jīng)驗借鑒；設(shè)立構(gòu)想

導(dǎo)論

黨的十八大首次將生態(tài)文明列入全面建設(shè)小康社會的目標，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境是環(huán)境保護工作的重要組成部分，是改善區(qū)域環(huán)境質(zhì)量的重要措施，是保護和促進農(nóng)村經(jīng)濟、社會持續(xù)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，確保農(nóng)村居民身體健康及提高生活質(zhì)量的迫切需要。新疆是以農(nóng)牧業(yè)為主的欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)業(yè)人口占總?cè)丝诘?3%，人口分布點多、面多。近年來，沙漠化、草地面積減少、水土流失等問題加劇，同時隨著一些污染企業(yè)從城市遷入農(nóng)村，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村環(huán)境污染問題日益突出。然而，由于缺少專門的環(huán)境保護機構(gòu)，環(huán)保管理的觸角要延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)困難重重。因此，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級環(huán)保所，可以提高農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力、提高環(huán)保工作效率和應(yīng)對突發(fā)事件的快速反應(yīng)能力，為改善農(nóng)村環(huán)境，加快生態(tài)建設(shè)做出更大貢獻。

一、新疆環(huán)保機構(gòu)的現(xiàn)狀

新疆位于中國西北邊陲，面積166萬平方公里，占中國國土總面積1/6，是中國面積最大的省級行政區(qū)。截至2012年末，新疆總?cè)丝? 232.78萬人，其中少數(shù)民族人口約占60%。全區(qū)轄有14個地州市，其中包括5個自治州、7個地區(qū)、2個地級市；有88個縣（市），其中包括32個邊境縣（市）、6個民族自治縣、5個縣級直轄市；有857個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中包括42個民族鄉(xiāng)。新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團是自治區(qū)的重要組成部分，轄有14個師、175個農(nóng)牧團場，總?cè)丝诩s257萬人。

近年來，隨著經(jīng)濟社會快速發(fā)展，環(huán)境污染問題有著明顯向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的趨勢，環(huán)境保護工作形勢日趨嚴竣，環(huán)境監(jiān)管任務(wù)逐年加重，現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管體制已不能適應(yīng)實際工作需要，對現(xiàn)有環(huán)境監(jiān)管體制進行理順迫在眉睫。目前，環(huán)保部門機構(gòu)和工作的重心幾乎都在市縣層面，新疆的環(huán)保部門一般只設(shè)立到縣（市、區(qū)）一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級既無機構(gòu)又無人員，農(nóng)村地區(qū)成為環(huán)保工作的薄弱地帶。根據(jù)2014年《新疆統(tǒng)計年鑒》的數(shù)字顯示，截至2013年，新疆環(huán)保機構(gòu)有335個，共3 438個工作人員，其中，科技人員104個，監(jiān)測人員985個，監(jiān)察人員1 042個。由這3 000多人組成的環(huán)保隊伍，監(jiān)管城市環(huán)境污染已經(jīng)疲于應(yīng)付，面對廣大的農(nóng)牧區(qū)，就更顯得力所不及了。為適應(yīng)當(dāng)前環(huán)保執(zhí)法新形勢，改變以往“重縣城輕農(nóng)村、重污染治理輕生態(tài)保護”的執(zhí)法理念，急需在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)。

二、國內(nèi)成功經(jīng)驗的借鑒

目前，國內(nèi)部分省市也已經(jīng)建立了基層環(huán)保所，根據(jù)已閱讀的文獻記載，大都集中在沿海一帶，其中遼寧、天津、山東、江蘇、浙江、山西、河南、陜西、甘肅、云南、成都等省市部分市、區(qū)，都對當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)村環(huán)保事業(yè)做出了積極的探索和貢獻?，F(xiàn)將他們的成功經(jīng)驗總結(jié)如下。

（一）鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所機構(gòu)管理模式的多樣性選擇

1.垂直管理模式

所謂垂直管理模式，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)是市、縣環(huán)保機構(gòu)的下設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級管理機構(gòu)。實行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理“人、財、物、事”。實行垂直管理的特點就是垂直性、相對獨立性，業(yè)務(wù)運行基本上脫離同級政府的行政管理框架。目前，采用這種模式進行基層環(huán)保隊伍建設(shè)的，公認的較好的是“余姚模式”。寧波的余姚、象山、寧海，山東的即墨，遼寧的建昌都采用這種模式。余姚市環(huán)保局對下設(shè)環(huán)保所實行垂直管理，每個環(huán)保所配備環(huán)保工作人員。環(huán)保所除不具備法人主體的資格外，環(huán)境保護工作的宣傳、執(zhí)法、服務(wù)等其他職能均可承擔(dān)。此種模式不受地方政府的束縛和干涉，能夠全面控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)新上有污染的企業(yè)或項目，有效杜絕農(nóng)村新污染源的產(chǎn)生。

2.屬地模式

所謂屬地管理模式是和垂直管理模式相對而言的。采用這類管理機制的政府部門通常實行地方政府和上級部門的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”，上級主管部門負責(zé)管理業(yè)務(wù)“事權(quán)”，地方政府負責(zé)管理“人、財、物”，且納入同級紀檢部門和人大監(jiān)督。采用這種模式建設(shè)基層環(huán)保隊伍的有慈溪市，同時，鎮(zhèn)海、鄞州、北侖等地采取了類似的做法。慈溪市在全市20個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）設(shè)立了環(huán)境監(jiān)察中隊，共有57人從事專職環(huán)保工作，由所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）提供辦公場所、落實相應(yīng)編制和經(jīng)費。其主要工作職責(zé)是參與污染糾紛的調(diào)解、建設(shè)項目監(jiān)管、排污申報登記、環(huán)境宣傳、生態(tài)市建設(shè)、清潔生產(chǎn)等。據(jù)介紹，這一做法的最大特點是，一個街道可以集中專職環(huán)保人員開展環(huán)保工作。

3.管理模式的創(chuàng)新

山西省陽城縣全面推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)實現(xiàn)全覆蓋，改變基層環(huán)保所垂直管理的模式，建立了條塊結(jié)合、垂直管理與屬地管理相結(jié)合的體制，將基層環(huán)保所納入環(huán)保部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)雙重管理、雙重考核范疇，實現(xiàn)了“五有一專一保障一開展”?！拔逵小?，就是有場地、有牌子、有辦公設(shè)施、有制度、有工作職責(zé)；“一專”，就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備了1—2名專職環(huán)保管理員；“一保障”，就是工作經(jīng)費和人員待遇得到了保障；“一開展”就是有效開展工作。河南省平頂山市建立了縣、鄉(xiāng)、村三級環(huán)境保護管理體系，形成了以“縣環(huán)保局-鄉(xiāng)環(huán)保所-村環(huán)保專干”為主，縣鄉(xiāng)村環(huán)保協(xié)會為輔的良好格局。

（二）監(jiān)管主體的多元化

我國盡管有少數(shù)省市在農(nóng)村設(shè)立了環(huán)保管理機構(gòu)，但是往往也因為工作人員不足，經(jīng)費欠缺等原因，使得農(nóng)村的環(huán)保工作得不到有效落實。因此，在環(huán)保治理過程中，政府及其派出機構(gòu)不是唯一的主體，社會的公共機構(gòu)、私人機構(gòu)、企事業(yè)單位、社會團體和公民都為共同的環(huán)境利益、同樣的環(huán)境目標加入基層環(huán)保治理的體系中。杭州市余杭區(qū)各環(huán)保所與轄區(qū)行政村及社區(qū)建立聯(lián)動機制，每一個行政村（社區(qū)）設(shè)立一名環(huán)保聯(lián)絡(luò)員，各環(huán)保所紛紛行動，通過村民自薦有一定威信的同志擔(dān)任環(huán)保聯(lián)絡(luò)員。環(huán)保部門對聯(lián)絡(luò)員開展培訓(xùn)，定期召開環(huán)保聯(lián)絡(luò)員會議。在創(chuàng)建生態(tài)文明村的過程中，一些村莊將村里熱心環(huán)保、愿意發(fā)揮余熱的老干部、老黨員、老教師、老工人、老模范組織起來，成立了環(huán)保協(xié)會，對生態(tài)文明村的創(chuàng)建起到了積極作用。

（三）環(huán)保局權(quán)力下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所

農(nóng)村的環(huán)保問題真正需要依靠基層環(huán)保所去發(fā)現(xiàn)和解決，所以，環(huán)保局應(yīng)該將權(quán)力下放，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所擁有解決問題的實權(quán)。山東省即墨市在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理工作上的探索就是建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境保護管理所。環(huán)保所的建立，包攬了農(nóng)村環(huán)境監(jiān)督管理的全部內(nèi)容，以往由市環(huán)保局有關(guān)科室負責(zé)的項目審批、排污收費和監(jiān)督企業(yè)治理污染等任務(wù)，完全由環(huán)保所接管，這為市環(huán)保局管理科、排污監(jiān)理所等科室騰出了力量和時間，從而致力于市區(qū)及市屬企事業(yè)單位的環(huán)境的細化管理。

（四）高效的信訪處理機制

高效的信訪機制能及時解決群眾反映的環(huán)保問題，化解社會矛盾，有效維護一方穩(wěn)定。姚莊、即墨等環(huán)保所都建立起了高效信訪處理機制，對于群眾反映的問題，將有關(guān)處理過程的信息及時向群眾回復(fù)，大大提高了環(huán)保部門的工作效率。

（五）提高環(huán)境監(jiān)管的信息化

硬件配套設(shè)施的建設(shè)是基層環(huán)保工作的基礎(chǔ)。環(huán)保工作點多面多，沒有專業(yè)的人員和配套技術(shù)，就會造成環(huán)保部門數(shù)據(jù)不準、信息不暢，環(huán)境監(jiān)管缺位、疲于應(yīng)付，對企業(yè)偷排漏排現(xiàn)象防不勝防。在解決這個問題上，嘉善縣環(huán)保局為了掃除基層環(huán)保監(jiān)管的“盲區(qū)”，建立起了環(huán)境監(jiān)控中心。環(huán)境監(jiān)控中心將重點工業(yè)污染源納入自動監(jiān)控系統(tǒng)，對于偷排漏排或超標排放，監(jiān)控中心的大屏幕上就會閃紅燈報警。環(huán)境監(jiān)控的“電子警”與環(huán)保所“片兒警”實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)，基層環(huán)保所的“片兒警”接到自動報警后，能在最短的時間內(nèi)趕赴現(xiàn)場調(diào)查取證，查明原因，依法進行處理，并迅速落實責(zé)任人員，依法進行調(diào)查處理。

三、新疆鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所設(shè)立的構(gòu)想

（一）設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)

環(huán)保進基層，機構(gòu)須先行?，F(xiàn)有的農(nóng)村環(huán)保機構(gòu)由于沒有固定模式，在機構(gòu)、人員、經(jīng)費、編制、職責(zé)等方面都缺乏統(tǒng)一的規(guī)章制度和監(jiān)管程序，在一定程度上影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所作用的發(fā)揮?；诖?，本文認為新疆各地州鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)根據(jù)實際情況設(shè)立環(huán)保所，建立一個以基層政府為主導(dǎo)、以鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保所為主要執(zhí)行和監(jiān)管力量、以村民委員會的社區(qū)治理為有效依托的多元環(huán)境治理體系，切實有效的落實農(nóng)村環(huán)境治理工作。這樣，既能在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導(dǎo)下充分發(fā)揮社區(qū)治理模式的特殊功能，又能體現(xiàn)各級政府在環(huán)境治理上的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

無論以哪種方式設(shè)立基層環(huán)保機構(gòu)，都要注意四點：一是在機構(gòu)的設(shè)置上要與工作目標保持一致，要進行環(huán)境執(zhí)法，更要加強環(huán)境服務(wù)，必須將環(huán)境執(zhí)法與服務(wù)有機結(jié)合。二是基層環(huán)保機構(gòu)設(shè)置要根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)保實際工作量而設(shè)，不能求全求大，更不能不考慮本地實情，照搬他人做法。三是基層環(huán)保崗位設(shè)置中崗位職責(zé)要清晰，定位要明確，能清楚知道基層環(huán)保崗位到底應(yīng)該做什么。四是基層環(huán)保機構(gòu)設(shè)立時不僅要考慮到專業(yè)化，更重要的是要具備能和當(dāng)?shù)匕傩?、企事業(yè)單位的協(xié)調(diào)和溝通能力，只有上下，而無左右，影響地方環(huán)保工作的正常開展。

（二）強化法制

通過加強符合新疆地區(qū)環(huán)保實際部門規(guī)章的立法工作，賦予基層環(huán)保所必要的行政強制權(quán)，加大對違法行為的處罰力度，解決違法成本低、守法成本高的問題；賦予基層環(huán)保所對重點違法排污企業(yè)限期治理權(quán)，對發(fā)生重特大環(huán)境違法案件或污染反彈率較高地區(qū)實行暫停審批建設(shè)項目權(quán)；賦予基層環(huán)保所對拒不執(zhí)行行政處罰決定的企業(yè)行使查封、扣押關(guān)鍵設(shè)施等強制執(zhí)行權(quán)。

（三）加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保隊伍建設(shè)

環(huán)保隊伍是環(huán)境保護事業(yè)發(fā)展的基石，是環(huán)境監(jiān)督管理的基本力量。在新疆建立環(huán)保所的一個主要任務(wù)就是盡快組建鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保人員隊伍。由人事部門根據(jù)事業(yè)單位規(guī)范化建設(shè)要求，對全縣環(huán)保監(jiān)管轄區(qū)進行劃分，按照編制對人員調(diào)整充實，組建完備的基層環(huán)保監(jiān)管隊伍。在基層環(huán)保人員的配備上可以采取在編人員、臨時人員和志愿者相結(jié)合的用人方式，以大大緩解人員短缺的問題。

在提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保隊伍的素質(zhì)方面可以從以下方面著手：一是加強學(xué)習(xí)，通過學(xué)歷繼續(xù)教育、在職培訓(xùn)和業(yè)余自學(xué)，加強基層環(huán)保人員的理論水平、法律水平和專業(yè)技術(shù)水平，同時，鑒于新疆的實際，最好著力引進和培養(yǎng)雙語人才，便于基層工作的溝通和解決。二是在工作實踐中鍛煉。通過落實階段性的目標任務(wù)，將在編環(huán)保人員安排到環(huán)保工作一線，并不斷進行輪崗，在工作中增長才干，鍛煉成才，使優(yōu)秀環(huán)保工作人員脫穎而出。同時，對于臨時工作人員工作一年以上的，如果愿意轉(zhuǎn)正也給予優(yōu)先錄用的優(yōu)惠政策。三是加強交流。對環(huán)境管理、環(huán)境監(jiān)察和環(huán)境監(jiān)測人員定期組織輪訓(xùn)，通過專題研討、經(jīng)驗介紹等方法，更新知識結(jié)構(gòu)，擴大交流。

[1]曹愛方.基層環(huán)保出現(xiàn)“余姚模式”和“慈溪做法”寧波環(huán)保“觸角”全面伸向農(nóng)村[N].寧波日報，2008-07-31（A02）.

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F127

A

1673-291X（2015）05-0260-03

2014-12-10

國家社會科學(xué)基金項目“新疆少數(shù)民族農(nóng)牧區(qū)環(huán)境保護現(xiàn)狀調(diào)查與法制建設(shè)研究”（12CM053）階段性成果之一

柴梅（1982-），女，新疆烏魯木齊人，碩士研究生，講師，從事人力資源管理、區(qū)域經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展方面的研究；通訊作者：劉晶（1981-），女，碩士研究生，講師，從事環(huán)境法研究；馬平（1973-），女（回族），副教授，從事區(qū)域經(jīng)濟與農(nóng)村發(fā)展研究。

[責(zé)任編輯 王佳]