呂耀懷

(蘇州科技學(xué)院 教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009 )

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論政務(wù)誠(chéng)信對(duì)全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的引領(lǐng)及其實(shí)現(xiàn)

呂耀懷

(蘇州科技學(xué)院 教育與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州 215009 )

相對(duì)于商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法誠(chéng)信建設(shè)來(lái)說(shuō)，政務(wù)誠(chéng)信具有獨(dú)特的引領(lǐng)功能。以政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)為抓手，其他方面的誠(chéng)信問(wèn)題就可能迎刃而解。為了充分發(fā)揮政務(wù)誠(chéng)信在全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)中的引領(lǐng)功能，必須從主體條件——政府官員的誠(chéng)信自律、內(nèi)在保障——政府組織內(nèi)部激勵(lì)誠(chéng)信的制度安排和外部制約——以法律強(qiáng)制與輿論監(jiān)督促動(dòng)政務(wù)誠(chéng)信等方面全面加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。

誠(chéng)信建設(shè)；政務(wù)誠(chéng)信；他律；自律

近些年來(lái)，學(xué)界對(duì)于誠(chéng)信問(wèn)題尤其是政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題的關(guān)注，可說(shuō)是達(dá)到了空前的高度。人們似乎都認(rèn)識(shí)到政務(wù)誠(chéng)信是全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的關(guān)鍵之所在，是解決誠(chéng)信問(wèn)題的突破口。然而，如何抓住這個(gè)突破口？如何以政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)來(lái)帶動(dòng)、引導(dǎo)全社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)？諸如此類涉及政務(wù)誠(chéng)信之引導(dǎo)機(jī)制及其實(shí)現(xiàn)路徑方面的具體問(wèn)題，至今未見(jiàn)有專門(mén)且有一定深度的研究。筆者基于政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)對(duì)其他方面之誠(chéng)信建設(shè)的引領(lǐng)來(lái)展開(kāi)對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的研究；在對(duì)政務(wù)誠(chéng)信之主體條件、內(nèi)在保障及外部制約的討論中都著眼于政務(wù)誠(chéng)信對(duì)其他方面誠(chéng)信的引領(lǐng)功能，力圖通過(guò)各種具體措施將政務(wù)誠(chéng)信的引領(lǐng)作用落到實(shí)處，確立政務(wù)誠(chéng)信引領(lǐng)全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的運(yùn)行軌道和現(xiàn)實(shí)途徑。

一、政務(wù)誠(chéng)信的引領(lǐng)功能

黨的十八大政治報(bào)告在第六部分論及“全面提高公民道德素質(zhì)”時(shí)指出，“深入開(kāi)展道德領(lǐng)域突出問(wèn)題專項(xiàng)教育和治理，加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法公信建設(shè)”。此處提到四個(gè)方面的誠(chéng)信建設(shè)，而政務(wù)誠(chéng)信被置于首位。政務(wù)誠(chéng)信為何被置于首位？這是因?yàn)橄鄬?duì)于商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信和司法誠(chéng)信建設(shè)來(lái)說(shuō)，政務(wù)誠(chéng)信具有獨(dú)特的引領(lǐng)功能。

所謂政務(wù)誠(chéng)信，指的是政府行政行為中所蘊(yùn)含的誠(chéng)信，是誠(chéng)實(shí)守信原則對(duì)于政府各種公共管理活動(dòng)的具體要求。而政務(wù)誠(chéng)信對(duì)于其他方面誠(chéng)信的引領(lǐng)功能，是由政府在社會(huì)生活中的主導(dǎo)地位及其影響力所決定的。

根據(jù)歷史還原論的觀點(diǎn)：政府來(lái)源于社會(huì)，是以社會(huì)為基礎(chǔ)的和由社會(huì)所決定的[1]。在政府與社會(huì)的關(guān)系中，雖然政府產(chǎn)生于社會(huì)，但政府卻因其掌握了以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾的公共權(quán)力而總是處于主導(dǎo)地位。政府的這種主導(dǎo)地位是社會(huì)上的任何個(gè)人或非政府組織*此處的“非政府組織”取其廣義，包括盈利性組織和非盈利性組織。所無(wú)法取代的，二者不可同日而語(yǔ)。在社會(huì)基礎(chǔ)上產(chǎn)生的政府必然要作用于社會(huì)，這種作用主要表現(xiàn)為政府通過(guò)自己的管理活動(dòng)來(lái)影響社會(huì)。在任何國(guó)家，社會(huì)生活中都不可避免地存在著各種利益矛盾、觀念差異和組織沖突，政府作為社會(huì)公眾利益的代表機(jī)構(gòu)，有責(zé)任和義務(wù)運(yùn)用社會(huì)公眾讓渡給它的權(quán)力去協(xié)調(diào)各類社會(huì)矛盾，保護(hù)社會(huì)公眾利益，維護(hù)社會(huì)生活的正常秩序。[2]因?yàn)檎谏鐣?huì)上處于主導(dǎo)地位，故其對(duì)社會(huì)的影響力要大于或強(qiáng)于任何個(gè)人或非政府組織。政府在社會(huì)生活中的管理或協(xié)調(diào)行為，涉及社會(huì)生活的方方面面，而任何個(gè)人或非政府組織的影響面與政府行為的影響面相比，則顯得較為狹窄或更為有限。政府行使的公共權(quán)力往往伴隨著國(guó)家強(qiáng)制力的支撐。因此，其影響深度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)任何個(gè)人或非政府組織對(duì)社會(huì)的影響深度。

正是由于政府的主導(dǎo)地位及其對(duì)社會(huì)影響的廣度與深度遠(yuǎn)非任何個(gè)人或非政府組織所能相比，因此，政府在其管理或協(xié)調(diào)行為中所呈現(xiàn)出的政務(wù)誠(chéng)信就有可能在全社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)中發(fā)揮引領(lǐng)作為，政務(wù)誠(chéng)信的狀況就可能對(duì)全社會(huì)的誠(chéng)信狀況產(chǎn)生廣泛且深遠(yuǎn)的影響。

政務(wù)誠(chéng)信的引領(lǐng)作用，除了基于政府的主導(dǎo)地位及其對(duì)社會(huì)影響的廣度與深度之外，就中國(guó)社會(huì)而言，還有著特定的國(guó)情背景，即傳統(tǒng)文化的土壤及在此基礎(chǔ)上形成的社會(huì)心理。

中國(guó)社會(huì)雖處于向現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，但傳統(tǒng)文化的影響極其深遠(yuǎn)。歷史悠久的中國(guó)傳統(tǒng)文化將政府或政府官員與民眾、社會(huì)的關(guān)系視為上與下的關(guān)系，并特別強(qiáng)調(diào)上對(duì)下的影響，即政府或政府官員對(duì)民眾、社會(huì)的影響。翻檢典籍可以看到，中國(guó)歷史上的一些著名思想家都對(duì)此有過(guò)大抵相似的論述。例如，孔子說(shuō)：“政者，正也。子帥以正，孰敢不正？”(《論語(yǔ)·顏淵》)，他還指出：“茍正其身矣，于從政乎何有？不能正其身，如正人何？”(《論語(yǔ)·子路》)荀子認(rèn)為：“君者儀也，民者景也，儀正而景正。君者槃也，民者水也，槃圓而水圓”(《荀子·君道》)；朱熹亦稱：“上行下效，捷于影響”(《大學(xué)章句集注》)。中國(guó)古代的思想家們已經(jīng)認(rèn)識(shí)到，政府或政府官員如果能在道德上起帶頭作用，便可收到“不令而行”、“不勞而治”的功效；反之，政府或政府官員若缺德、無(wú)德，則“雖令不從”，會(huì)對(duì)社會(huì)的道德風(fēng)尚產(chǎn)生不良影響。

雖然歷史已經(jīng)演進(jìn)到與孔子、荀子、朱熹等古代圣杰所處時(shí)代完全不同的社會(huì)，但在一般的平民百姓及社會(huì)生活中，仍然可見(jiàn)古代圣杰上述思想的蹤影。例如，“上梁不正下梁歪”的俗語(yǔ)，既簡(jiǎn)潔又形象地描述了政府或政府官員道德與民眾道德或社會(huì)道德?tīng)顩r的關(guān)系。而長(zhǎng)期形成的“村看村、戶看戶、群眾看干部”的社會(huì)心理，更是鮮明地表現(xiàn)出政府及政府官員行為對(duì)民眾、社會(huì)的引領(lǐng)作用。由此可知，在民主意識(shí)尚未被充分重視的中國(guó)社會(huì)，在上對(duì)下的影響依然嚴(yán)重存在的情況下，政府或政府官員的政務(wù)誠(chéng)信，對(duì)于全社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)來(lái)說(shuō)，完全有可能起到引領(lǐng)和推動(dòng)的作用。如果政府以及作為政府代表的政府官員能夠做到政務(wù)誠(chéng)信，能夠在誠(chéng)信方面率先垂范，那么，作為普通公民的百姓“孰敢”不誠(chéng)信？全社會(huì)的誠(chéng)信建設(shè)又孰能不得以推進(jìn)呢？充分發(fā)揮政務(wù)誠(chéng)信在全社會(huì)誠(chéng)信中的引領(lǐng)作用，就是抓住了誠(chéng)信建設(shè)的關(guān)鍵。當(dāng)代中國(guó)的誠(chéng)信建設(shè)以政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)為抓手，就可能事半功倍；政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題一旦得到切實(shí)解決，其他方面的誠(chéng)信問(wèn)題也就可能迎刃而解。反之，若不能真正解決政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題，則其他方面的誠(chéng)信建設(shè)用力再多，也可能無(wú)濟(jì)于事，或即使在其他方面的誠(chéng)信建設(shè)上有所進(jìn)展，也可能為尚未解決的政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題所消解和侵蝕。

為了充分發(fā)揮政務(wù)誠(chéng)信在全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)中的引領(lǐng)功能，就必須從主體條件、內(nèi)在保障和外部制約等方面全面加強(qiáng)政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)。

二、政務(wù)誠(chéng)信之引領(lǐng)功能的主體條件：政府官員的誠(chéng)信自律

政府行為由政府官員的行為所構(gòu)成，政府官員是政府的代表及政府行為的具體實(shí)施者。就政務(wù)誠(chéng)信而言，政府的政務(wù)誠(chéng)信也是由政府官員的誠(chéng)信行為展示出來(lái)的。因此，政府官員就是政務(wù)誠(chéng)信的主體。就其本質(zhì)而言，政務(wù)誠(chéng)信是政務(wù)活動(dòng)中的一種應(yīng)然的道德要求。而道德維度的政務(wù)誠(chéng)信，必須以政府官員的誠(chéng)信自律為依憑。這是因?yàn)槿魏蔚赖轮挥谐鲎缘赖轮黧w的自律，只有以自律的形式出現(xiàn)，才能表現(xiàn)出道德的特征，表現(xiàn)出道德不同于其他規(guī)范形式的獨(dú)特性和優(yōu)越性。

“自律”，是倫理學(xué)或道德哲學(xué)的一個(gè)重要概念。在西方倫理思想史上，康德第一個(gè)系統(tǒng)地闡述了道德的自律概念，并把它確立為倫理學(xué)或道德哲學(xué)的基礎(chǔ)?？档略凇兜赖滦味蠈W(xué)》中明確指出，“每個(gè)有理性東西的意志的觀念都是普遍立法意志的觀念”[3]83。這就是倫理學(xué)或道德哲學(xué)中著名的“意志自律”原則。根據(jù)康德的解釋，自律實(shí)質(zhì)上就是道德主體自主地為意志“立法”——設(shè)定道德法則，而這種自主的設(shè)定排除了任何外在因素的影響?？档聦⑼庠谝蛩貙?duì)于道德主體意志的影響稱之為“他律”?？档轮赋觯叭缛粢庵驹谒鼫?zhǔn)則與自身普遍立法的適應(yīng)性之外，從而，走出自身，而在某一對(duì)象的屬性中去尋找規(guī)定它的規(guī)律，就總要產(chǎn)生他律性”[3]94。法律、紀(jì)律等其他規(guī)范，都是從主體的外部施加對(duì)主體行為的強(qiáng)制，若主體的行為有違于法律、紀(jì)律，則往往可能受到法律、紀(jì)律等規(guī)范所依憑的制裁手段的懲罰。主體之所以服從法律、紀(jì)律等規(guī)范，不一定是由于主體具備服從法律、紀(jì)律等規(guī)范的自覺(jué)性，而往往可能是懾于法律、紀(jì)律等規(guī)范所伴隨的強(qiáng)制。只有道德這種規(guī)范形式才無(wú)須外部強(qiáng)制的威懾，因?yàn)榈赖滤缿{的不是伴隨著各種制裁手段、懲處威脅的外部強(qiáng)制，而是道德主體自身出于自由意志的自主、自愿的選擇，這樣的自律性使得道德與他律的法律、紀(jì)律等規(guī)范形式有了鮮明的對(duì)比和區(qū)別。道德的自律性不僅使其與因外部強(qiáng)制而呈現(xiàn)出他律性的法律、紀(jì)律等規(guī)范形式相區(qū)別，而且由此顯示出道德不同于其他規(guī)范形式的優(yōu)越性。正是因?yàn)榈赖率亲月傻?，無(wú)須外部壓力、強(qiáng)制或監(jiān)督，故即使在無(wú)人在場(chǎng)、神鬼不知的地方或區(qū)域，道德主體也能依憑其自身的道德品質(zhì)，自覺(jué)地履行道德要求。這就是道德的“慎獨(dú)”功能，即所謂“莫顯乎隱、莫顯乎微”(《禮記·中庸》)的特殊規(guī)范性。

作為政務(wù)誠(chéng)信之主體的政府官員，其政務(wù)誠(chéng)信的行為應(yīng)當(dāng)源自自身的誠(chéng)信品質(zhì)，即是其誠(chéng)信品質(zhì)在政務(wù)活動(dòng)中的外化或具有誠(chéng)信自律性的政務(wù)行為。這才是政務(wù)誠(chéng)信之道德價(jià)值的真正體現(xiàn)，才是真正具有道德意義的政務(wù)誠(chéng)信。如果作為政務(wù)誠(chéng)信之主體的政府官員，其外在的誠(chéng)信行為，不是源自自身的誠(chéng)信品質(zhì)，即不是出于自律，而是僅僅出自對(duì)相關(guān)法律規(guī)范或紀(jì)律規(guī)則的服從，那就是與任何道德品質(zhì)無(wú)關(guān)的他律，那樣的誠(chéng)信行為，不具有真正的道德價(jià)值，也因此而喪失了政務(wù)誠(chéng)信作為道德要求的任何獨(dú)特性和優(yōu)越性。一旦政務(wù)誠(chéng)信行為被局限在有壓力、有強(qiáng)制、有監(jiān)督的情況下才能做出，那么政務(wù)誠(chéng)信就不僅需要增加法律、紀(jì)律、監(jiān)督方面的成本，而且在暫無(wú)相關(guān)法律、紀(jì)律規(guī)范約束的情況下，作為政務(wù)誠(chéng)信之主體的政府官員就可能傾向于做出違背政務(wù)誠(chéng)信要求的行為，政務(wù)誠(chéng)信就可能被虛置。在實(shí)際生活中，法律、紀(jì)律規(guī)范往往存在著各種原因?qū)е碌臏笮裕豢赡茉谌魏尾徽\(chéng)信行為出現(xiàn)之前就已經(jīng)有相關(guān)的法律規(guī)范或紀(jì)律規(guī)范的制約，在這種情況下政府官員做出不誠(chéng)信行為的傾向是完全有可能的。而在這種暫時(shí)無(wú)法訴諸法律規(guī)范或紀(jì)律約束的情況下，政府官員的誠(chéng)信自律，即其出自誠(chéng)信品質(zhì)的自我約束就成為了防范不誠(chéng)信行為的唯一依憑。

政務(wù)誠(chéng)信的引領(lǐng)功能，最重要的就是這種道德意義上的誠(chéng)信導(dǎo)向功能。政務(wù)誠(chéng)信對(duì)于其他方面誠(chéng)信建設(shè)的引領(lǐng)，最基本的就是通過(guò)作為政務(wù)誠(chéng)信之主體的政府官員的示范，引導(dǎo)其他方面的誠(chéng)信建設(shè)也以主體之誠(chéng)信品質(zhì)的塑造、誠(chéng)信自律的形成為主要著眼點(diǎn)，引導(dǎo)其他主體也能夠基于自身的誠(chéng)信品質(zhì)，在各自行動(dòng)領(lǐng)域中做出符合誠(chéng)信品質(zhì)的道德行為，這就是所謂“得于心則形于外”[4]，而奠定了自身的誠(chéng)信品質(zhì)，就會(huì)自覺(jué)、自然、自動(dòng)地做出與這種品質(zhì)相應(yīng)的誠(chéng)信行為了。因此，在政務(wù)誠(chéng)信的建設(shè)過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)特別注重政府官員之誠(chéng)信品質(zhì)的培育與修養(yǎng)，并且政府官員在政務(wù)活動(dòng)中，應(yīng)當(dāng)讓公眾或普通百姓感受到他們的行為是其誠(chéng)信品質(zhì)的自然呈現(xiàn)，而不是迫于法律規(guī)范、紀(jì)律規(guī)范的不得已行為。如果政府官員真正具備了政務(wù)誠(chéng)信的道德品質(zhì)，那么公眾或普通百姓就能夠通過(guò)各種途徑感受到其行為的自律性。而那些并不具備誠(chéng)信品質(zhì)的政府官員，雖然也可能在某時(shí)某地做出某些政務(wù)誠(chéng)信行為，但由于這些行為并不是出自自律而是迫于壓力或懾于法律等的懲罰，就有可能在其他時(shí)候、其他情況下漏出馬腳，暴露出其不誠(chéng)信的品質(zhì)瑕疵。顯然，這樣的出自他律的所謂政務(wù)誠(chéng)信行為，是不能夠成為其他方面誠(chéng)信建設(shè)的正確引導(dǎo)的。

三、政務(wù)誠(chéng)信之引領(lǐng)功能的內(nèi)在保障：政府組織內(nèi)部激勵(lì)誠(chéng)信的制度安排

雖然政府官員的誠(chéng)信自律是政務(wù)誠(chéng)信之引領(lǐng)功能不可或缺的主體條件，但這一主體條件的具備和形成，又離不開(kāi)政府組織內(nèi)部與誠(chéng)信有關(guān)的各種制度安排的激勵(lì)。

康德雖然將自律確立為道德的主體特征因而完成了倫理思想史上所謂的“哥白尼式革命”，但他又將自律絕對(duì)化，只承認(rèn)道德的形式自律而絕對(duì)否定了他律的道德內(nèi)容。馬克思看到了康德從人的純粹理性中尋求道德價(jià)值根據(jù)的局限性，他批判地吸取了黑格爾關(guān)于道德價(jià)值的根據(jù)在于人之外的客觀歷史過(guò)程的合理思想，從具體的歷史過(guò)程和現(xiàn)實(shí)的社會(huì)關(guān)系中來(lái)考察道德自律問(wèn)題[5]。在馬克思看來(lái)，康德作為道德自律主體的那種脫離現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系的純粹理性存在物，在現(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中是根本不存在的。他指出，“人的本質(zhì)不是單個(gè)人所固有的抽象物，在其現(xiàn)實(shí)性上，它是一切社會(huì)關(guān)系的總和”[6]60。按照馬克思的觀點(diǎn)，只有從社會(huì)關(guān)系的角度出發(fā)來(lái)考察人、物、人與物的關(guān)系、人與人的關(guān)系時(shí)，才可能對(duì)與人相關(guān)的一切問(wèn)題包括人的道德自律作出具體的、合理的說(shuō)明。由此看來(lái)，雖然道德的形式是自律的，但道德的內(nèi)容卻是由客觀的社會(huì)關(guān)系所決定的，即客觀的社會(huì)關(guān)系形成了道德的他律。

社會(huì)關(guān)系對(duì)人們道德的制約在很大程度上表現(xiàn)為制度的制約。人的道德自律不是生而具有的，它是個(gè)體后天不斷社會(huì)化的結(jié)果，是一個(gè)從被動(dòng)接受到理性自覺(jué)、從外在他律逐步過(guò)渡到內(nèi)在自律的轉(zhuǎn)化過(guò)程。當(dāng)個(gè)體還沒(méi)有自覺(jué)的自律意識(shí)以及相應(yīng)的自律能力的時(shí)候，社會(huì)道德要有效地約束個(gè)體的行為，就必須依靠他律手段。在這種情況下，制度作為一種強(qiáng)制性的外在約束力量，就構(gòu)成了個(gè)體道德發(fā)展的強(qiáng)有力的外部保障和支撐體系。制度約束以利益為中介，利用人們“懷賞畏罰”的心理，直接作用于人們的具體行為。在這里，制度的作用“不僅在于使人服從，而且也幫助他們成為有道德的人”[7]40。也就是說(shuō)，制度作為一種他律的力量，不僅可以從外部約束個(gè)體的行為，而且還能促成個(gè)體道德自律的形成。

就政府官員而言，其直接的社會(huì)關(guān)系就是政府組織內(nèi)部的各種制約關(guān)系，而政府組織內(nèi)部的各種制度的存在，則構(gòu)成對(duì)政府官員或一般公務(wù)員之他律的一個(gè)重要方面。對(duì)于政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)來(lái)說(shuō)，如果在政府組織內(nèi)部建立相關(guān)的制度，形成對(duì)政府官員或一般公務(wù)員行為的誠(chéng)信他律機(jī)制，并有效發(fā)揮這些制度的作用，那么，久而久之，就有可能催生或促進(jìn)政府官員及一般公務(wù)員的誠(chéng)信自律。

政府組織內(nèi)部與政務(wù)誠(chéng)信相關(guān)的制度建設(shè)，至少包括政府機(jī)關(guān)的政務(wù)誠(chéng)信考核制度、政府官員的政務(wù)誠(chéng)信激勵(lì)制度和干部管理中的個(gè)人信用報(bào)告制度等等。

政府機(jī)關(guān)的政務(wù)誠(chéng)信考核制度，其約束對(duì)象主要是不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)。不同層級(jí)的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)，可能會(huì)在政務(wù)誠(chéng)信方面有不同表現(xiàn)，而這方面的不同表現(xiàn)，可以量化為不同的考核結(jié)果。達(dá)到最低限度政務(wù)誠(chéng)信要求的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)，可以判定為合格的政務(wù)誠(chéng)信主體；達(dá)不到最低限度政務(wù)誠(chéng)信要求的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)，則判定為不合格的政務(wù)誠(chéng)信主體。對(duì)于那些考核優(yōu)秀的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)，應(yīng)當(dāng)予以表彰或鼓勵(lì)，以促其進(jìn)一步發(fā)揮并影響其他政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)改進(jìn)自己的行為；而對(duì)于那些考核不合格的政府機(jī)構(gòu)或部門(mén)，則要求限期整改，否則追究其主要領(lǐng)導(dǎo)的誠(chéng)信責(zé)任。

政府官員的政務(wù)誠(chéng)信激勵(lì)制度，其約束對(duì)象主要是一般的政府官員或公務(wù)員。前述政府機(jī)關(guān)的政務(wù)誠(chéng)信考核制度，責(zé)任主體是有領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的政府官員，而一般的政府官員或公務(wù)員則未必會(huì)直接受到該種制度的影響。設(shè)立針對(duì)一般的政府官員或公務(wù)員的政務(wù)誠(chéng)信激勵(lì)制度，就是為了使得政務(wù)系統(tǒng)或政府組織內(nèi)部的誠(chéng)信他律能夠全面滲透、形成全面影響。制定面向所有政府官員或公務(wù)員的政務(wù)誠(chéng)信守則，并配置相應(yīng)的激勵(lì)措施。例如，對(duì)在政務(wù)誠(chéng)信方面表現(xiàn)不好的官員或公務(wù)員予以相應(yīng)的警示或處罰，評(píng)獎(jiǎng)評(píng)優(yōu)、提拔任用時(shí)優(yōu)先考慮政務(wù)誠(chéng)信表現(xiàn)優(yōu)秀的政府官員或公務(wù)員等等。建立和實(shí)施這樣的政務(wù)誠(chéng)信激勵(lì)制度，可以在政務(wù)誠(chéng)信方面形成對(duì)政府官員或公務(wù)員的牽引力和導(dǎo)向力，促使政府官員或公務(wù)員在政務(wù)誠(chéng)信方面由他律逐步向自律轉(zhuǎn)化。

干部管理中的個(gè)人信用報(bào)告制度，是銜接政務(wù)誠(chéng)信之他律與自律的重要一環(huán)。有論者曾指出，“把個(gè)人信用報(bào)告引入干部管理工作，將信用狀況作為考察干部道德水準(zhǔn)的主要內(nèi)容和衡量標(biāo)準(zhǔn)，將推動(dòng)各級(jí)干部提升信用意識(shí)，保持良好的信用記錄，進(jìn)而提高政府信用意識(shí)”[8]。干部管理中的個(gè)人信用報(bào)告是政府官員或公務(wù)員自己提交的有關(guān)誠(chéng)信方面的報(bào)告，是一種自我陳述而非他人監(jiān)督記錄。這種報(bào)告雖然因其未表達(dá)他人看法而可能有不夠客觀的地方，但也因其本人陳述的自主性而具備走向自律的可能性，是最接近自律的他律方式。因此，在干部管理中建立和實(shí)施個(gè)人信用報(bào)告制度，既是對(duì)政府官員或公務(wù)員之誠(chéng)信品質(zhì)的一種壓力或考驗(yàn)，也是將制度之他律轉(zhuǎn)化為自律的一種具有獨(dú)特效用的途徑。

四、政務(wù)誠(chéng)信之引領(lǐng)功能的外部制約：法律強(qiáng)制與輿論監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)

可以作為政務(wù)誠(chéng)信之他律的，不僅有政府組織內(nèi)部的各種與政務(wù)誠(chéng)信相關(guān)的制度措施，還有政府組織外部制約政務(wù)誠(chéng)信的各種因素，其中最重要的就是對(duì)政務(wù)誠(chéng)信的法律強(qiáng)制與輿論監(jiān)督。

周佑勇在《論政務(wù)誠(chéng)信的法治化構(gòu)建》一文中曾這樣指出，“政務(wù)誠(chéng)信問(wèn)題涉及對(duì)政府公權(quán)力的規(guī)范和約束，直接影響到政府的公信力，不是單純靠道德就能解決的，還應(yīng)當(dāng)將其上升為一種法律范疇，納入法治化的軌道，使得誠(chéng)信不僅僅是一種道德層面的告誡和規(guī)勸，還具有法律上的約束力與強(qiáng)制力”[9]。納入法治化軌道的政務(wù)誠(chéng)信已經(jīng)不是道德約束而是成為了法律強(qiáng)制，但這種他律性質(zhì)的法律強(qiáng)制，卻是道德層面的政務(wù)誠(chéng)信得以存在的外部條件，也有助于作為自律的政務(wù)誠(chéng)信的形成與維系。這其中的道理已包含于他律與自律的一般關(guān)系之中，此處不再贅述。

政務(wù)誠(chéng)信法制化所追求的目標(biāo)，首先是依托憲法將政府行為的約束由政治道德層面提升到法律層面。人類的憲法常常被后世學(xué)者視為“契約”實(shí)證的表現(xiàn)形式，而作為實(shí)在“契約”形式存在的憲法對(duì)于憲政、民主、法治等價(jià)值的體現(xiàn)，目的就在于建立一個(gè)誠(chéng)信政府，更好地完成公眾的“委托”。為更好地貫徹憲法精神，建立良好的憲政秩序，必然要求以憲法為依據(jù)推進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信的法制化[10]。為此，國(guó)家法官學(xué)院譚紅教授在《誠(chéng)實(shí)信用原則應(yīng)當(dāng)入憲》一文中建議在憲法第27條增加“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員行使權(quán)力必須遵循誠(chéng)實(shí)信用原則”，作為第3款[11]。在國(guó)家根本大法中增加此款，可以通過(guò)最高層面的法律強(qiáng)制來(lái)確保政務(wù)誠(chéng)信形成對(duì)一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的行為約束。

政務(wù)誠(chéng)信的法制化，除了依托憲法之外，還應(yīng)當(dāng)制定一些能強(qiáng)制貫徹政務(wù)誠(chéng)信要求的具體法律或法規(guī)。事實(shí)上，2004年4月國(guó)務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》已明確將“誠(chéng)實(shí)守信”作為依法行政的基本要求。2004年7月1日起施行的《行政許可法》則首次將“信賴保護(hù)原則”寫(xiě)入我國(guó)法律之中，使其成為政府公正文明執(zhí)法的一項(xiàng)基本法律準(zhǔn)則[10]。此外，與落實(shí)政務(wù)誠(chéng)信相匹配的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》已于2007年1月17日國(guó)務(wù)院第165次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，并自2008年5月1日起施行?，F(xiàn)在的主要問(wèn)題，一是要補(bǔ)齊和完善相關(guān)的法律、法規(guī)，如有學(xué)者建議通過(guò)《政府信用保障條例》等立法，以確保有關(guān)政務(wù)誠(chéng)信的法律、法規(guī)能夠覆蓋所有政務(wù)行為，消滅可能存在的任何死角；二是相關(guān)法律、法規(guī)的執(zhí)行力度尚不夠，例如，在政務(wù)活動(dòng)中，信息公開(kāi)的內(nèi)容還難以滿足人民群眾的實(shí)際需求。真正關(guān)系人民群眾切身利益、公眾廣泛關(guān)注且從其他途徑難以獲得的政府信息，公開(kāi)得仍十分有限。

除了法律強(qiáng)制之外，輿論監(jiān)督也是促進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信的一種十分重要的外部制約因素。這里所說(shuō)的輿論，主要是指公民的輿論或公民通過(guò)各種社會(huì)媒體而表達(dá)的輿論。輿論雖然不具備法律那樣的國(guó)家強(qiáng)制力，但也能形成對(duì)不誠(chéng)信行為之主體的強(qiáng)大壓力。輿論壓力具有一定的強(qiáng)制性，使得個(gè)體自覺(jué)地或不自覺(jué)地接受輿論的支配，按照輿論的要求約束自己的行為。所謂“眾口鑠金，積毀銷骨”(《史記·魯仲連鄒陽(yáng)列傳第二十三》)，即充分顯示了輿論壓力的作用。輿論對(duì)于政務(wù)主體之行為的影響，主要是通過(guò)贊揚(yáng)、肯定和抨擊、否定這兩種不同的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)的。對(duì)于符合政務(wù)誠(chéng)信要求的行為，輿論予以肯定和贊揚(yáng)，以加強(qiáng)政務(wù)主體從事這種行為的傾向性，激勵(lì)政府官員或公務(wù)員更多地從事這種行為；而對(duì)于不符合政務(wù)誠(chéng)信要求的行為，輿論則予以否定和抨擊，以弱化政務(wù)主體從事這種行為的傾向性，力圖糾正、阻止和消除這樣的行為。早在中國(guó)古代，人們就已產(chǎn)生了對(duì)于輿論的這兩種作用方式的初步認(rèn)識(shí)?！秶?guó)語(yǔ)》云：“近臣諫，遠(yuǎn)臣謗，輿人誦，以自誥?！?《國(guó)語(yǔ)·楚語(yǔ)上》)其中的“輿人誦”，可以視為輿論的一種表達(dá)。這里的“誦”又分為兩種：其一是歌頌、贊美，如“輿人之頌”或“輿頌”；其二是譴責(zé)、非難，如“輿人之謗”。輿論要充分發(fā)揮其影響政務(wù)主體之行為的功能，就必須兼用這兩種不同的方式。

與政務(wù)誠(chéng)信相關(guān)的輿論監(jiān)督，其實(shí)施既需要有一定的客觀條件，也要求監(jiān)督主體具備相應(yīng)的主體條件。輿論監(jiān)督的客觀條件，主要是指使輿論監(jiān)督得以成為可能的政府機(jī)構(gòu)或政府事務(wù)的信息公開(kāi)，因?yàn)槿绻畽C(jī)構(gòu)或政府事務(wù)的信息處于保密狀態(tài)，則公眾無(wú)法進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督；而如果作為輿論監(jiān)督之主體的公眾缺乏政治參與及政務(wù)監(jiān)督的積極性和相關(guān)素質(zhì)，則他們就不愿意參與監(jiān)督或監(jiān)督的水準(zhǔn)會(huì)大打折扣。因此，為了確保輿論監(jiān)督在促進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信方面能起到有效的作用，就一定要切實(shí)貫徹《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，使得政務(wù)信息盡可能地向社會(huì)公眾公開(kāi)，不公開(kāi)的政務(wù)信息只能是屬于保密范圍的例外；一定要努力提升公民參與監(jiān)督的自覺(jué)性、積極性以及相應(yīng)的監(jiān)督力度，形成對(duì)政務(wù)不誠(chéng)信行為的強(qiáng)大壓力，鼓勵(lì)優(yōu)秀的政務(wù)誠(chéng)信行為，促進(jìn)政務(wù)誠(chéng)信要求的內(nèi)化。

結(jié)語(yǔ)

政務(wù)誠(chéng)信對(duì)于全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的引領(lǐng)，不僅是必要的，而且具備現(xiàn)實(shí)的可能性。由以上討論可知，只要從主體條件、內(nèi)在保障和外部約束三個(gè)方面來(lái)建設(shè)政務(wù)誠(chéng)信，而且在這三個(gè)方面的建設(shè)中都能有意識(shí)地朝著提升政務(wù)誠(chéng)信之引領(lǐng)功能的方向，政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)就能真正成為全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的突破口，就能在全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)中起到真正的關(guān)鍵作用?；蛘呖梢赃@樣說(shuō)，政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)之對(duì)于全社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的有效引領(lǐng)，預(yù)設(shè)在其自身的建設(shè)之中，取決于其是否以引領(lǐng)為旨?xì)w來(lái)提升政務(wù)主體的誠(chéng)信品質(zhì)、形成激勵(lì)誠(chéng)信的內(nèi)部制度安排及完善相關(guān)的法律強(qiáng)制措施和輿論監(jiān)督途徑。有人可能會(huì)認(rèn)為，政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)不必以其可能的引領(lǐng)作用為旨?xì)w。然而，在我們看來(lái)，如果那樣的話，即便政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)本身會(huì)有成效，但卻因未能對(duì)全社會(huì)形成更有效的誠(chéng)信引領(lǐng)而導(dǎo)致其減少了本來(lái)可以實(shí)現(xiàn)的某些價(jià)值。在這個(gè)意義上，我們可以認(rèn)為，只有指向能夠充分發(fā)揮政務(wù)誠(chéng)信之引領(lǐng)功能的政務(wù)誠(chéng)信建設(shè)，才可以作為正確選擇的目標(biāo)。

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(責(zé)任編輯：張 燕)

2015-08-15

江蘇省社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“政務(wù)誠(chéng)信：提升政府公信力的內(nèi)在方面研究”(13ZZB006)

呂耀懷，男，蘇州科技學(xué)院教育與公共管理學(xué)院教授，主要從事倫理學(xué)研究。

D63-39

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1672-0695(2015)06-0001-06