馬文君

(梁山縣職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校 政治組，山東 梁山 272600)

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論政務(wù)誠信的制度保障

馬文君

(梁山縣職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校 政治組，山東 梁山 272600)

在政務(wù)誠信的制度保障系統(tǒng)中，政務(wù)公開制度是首要的，是政務(wù)誠信建設(shè)的突破口和表現(xiàn)載體；政務(wù)監(jiān)督制度是根本的，能促成政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)、減少政務(wù)失信的發(fā)生、保障政務(wù)誠信的維系；誠信獎(jiǎng)懲制度是直接的，對政務(wù)誠信起著激勵(lì)和約束、引導(dǎo)和示范、強(qiáng)化和促進(jìn)的作用；誠信教育制度是重要的，對誠信德性的塑造、誠信習(xí)慣的養(yǎng)成起著不可替代的作用。

政務(wù)誠信；政務(wù)公開；政務(wù)監(jiān)督；誠信獎(jiǎng)懲；誠信教育

政務(wù)誠信是國家治理的重要資源，是整個(gè)社會誠信狀況的風(fēng)向標(biāo)。以政務(wù)誠信引領(lǐng)商務(wù)誠信、社會誠信和司法公信，是破解國家信用體系建設(shè)這一重大現(xiàn)實(shí)課題的必然選擇。現(xiàn)實(shí)呼喚理論的關(guān)照，學(xué)界以政務(wù)誠信為研究熱點(diǎn)乃勢所必然。

對政務(wù)誠信的研究，大致包括內(nèi)涵界定、內(nèi)容分析、價(jià)值探討、缺失補(bǔ)救和路徑探討幾方面，本文主題即屬路徑探討。有關(guān)政務(wù)誠信制度保障的研究，在政務(wù)公開、政務(wù)問責(zé)、政務(wù)考評、政務(wù)監(jiān)督等方面都取得了豐碩成果。在借鑒現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，筆者對政務(wù)誠信的制度保障系統(tǒng)中最重要的四個(gè)要素進(jìn)行逐一探討，注重從微觀上分析它們對政務(wù)誠信建設(shè)的價(jià)值并探索它們的實(shí)現(xiàn)方式或完善途徑；而對四要素間關(guān)系的把握則側(cè)重宏觀層面，注重系統(tǒng)的整體性、有序性。

一、政務(wù)公開制度是政務(wù)誠信的首要制度保障

政務(wù)公開是政治體制改革、政府職能轉(zhuǎn)變的主要著力點(diǎn)，對于建設(shè)廉潔、高效、誠信的政府、促進(jìn)政治文明建設(shè)和推進(jìn)國家治理能力的現(xiàn)代化都具有重要而深遠(yuǎn)的意義。具體說來，政務(wù)公開之于政務(wù)誠信的價(jià)值，主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，政務(wù)公開是政務(wù)誠信建設(shè)的突破口。政務(wù)公開透明是政務(wù)誠信的基石，政務(wù)誠信建設(shè)要從政務(wù)公開做起，這是由政務(wù)公開的特性所決定的?！霸谥袊?，政府信息公開的前身是以主動(dòng)公開為主要特征的政務(wù)公開?！盵1]35這表明政務(wù)公開的突出特征是主動(dòng)性，即政務(wù)部門在政務(wù)活動(dòng)前就把活動(dòng)的內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、效果和要求公示于眾。這種主動(dòng)的政務(wù)公開實(shí)際上是一種承諾，它是公眾監(jiān)督政府、評價(jià)政務(wù)活動(dòng)的依據(jù)。公眾通過驗(yàn)證政府公開承諾的真實(shí)性與諾言的實(shí)現(xiàn)程度，就可以對政務(wù)活動(dòng)做出肯定或否定的評判?？隙ǖ脑u判說明政府誠信有權(quán)威，反之則表明政府失信無威望。政務(wù)誠信就在政府機(jī)關(guān)公開承諾、公務(wù)人員力行踐諾中樹立了。

再次，政務(wù)公開能提升政務(wù)誠信水平。隨著我國社會主義政治文明建設(shè)的有序推進(jìn)，各級政府的政務(wù)公開水平得到了質(zhì)的提升。這種提升，一方面遏制了腐敗的蔓延勢頭，從源頭上消除了政務(wù)失信滋生的溫床，提升了政府的公信力。這是因?yàn)檎?wù)公開是反腐敗的有力武器，正如有學(xué)者引用布蘭代斯法官所說：“陽光是最好的消毒劑，保密永遠(yuǎn)都是腐敗的基礎(chǔ)，它削弱了公眾對民主國家的信賴感。”[3]70可見，政務(wù)公開能夠通過減少政務(wù)失信、遏制權(quán)力濫用方式贏得群眾支持，提升政務(wù)誠信水平。另一方面，這種提升使得政務(wù)活動(dòng)更好地尊重民意、傾聽民聲，及時(shí)有效地答復(fù)公眾訴求，使民眾感受到政府的誠意，從而增強(qiáng)政府威信。從更深層面看，政務(wù)公開越是發(fā)展，民眾對政府的陌生感、威權(quán)感越是降低，人們能夠正確看待自己與政府的關(guān)系，對政府公信力就會提出更高要求，這種壓力將推動(dòng)政務(wù)誠信水平不斷提升。

可見，政務(wù)公開是政務(wù)誠信建設(shè)的前提和實(shí)現(xiàn)途徑，它的程度表征著政務(wù)誠信的水平，加強(qiáng)其制度建設(shè)勢在必行。結(jié)合實(shí)際情況，可以從以下幾方面健全我國的政務(wù)公開制度。

第一，公務(wù)人員要轉(zhuǎn)變觀念，為政務(wù)公開制度建設(shè)奠定思想基礎(chǔ)。觀念一轉(zhuǎn)天地寬。公務(wù)人員只有思想認(rèn)識到位，才能掃清政務(wù)公開的思想障礙，為其順利運(yùn)行提供思想保證和精神動(dòng)力。轉(zhuǎn)變觀念，領(lǐng)導(dǎo)要帶頭，“行政領(lǐng)導(dǎo)要樹立起全新的政務(wù)公開理念”；普通公務(wù)員也要跟進(jìn)，“公務(wù)員要增強(qiáng)民主意識和法治觀念”[4]。這就是說，行政人員應(yīng)轉(zhuǎn)變自己是“管理者”、“掌權(quán)者”的觀念，樹立“服務(wù)者”意識，樹立民主、平等、法治理念，明確權(quán)力是人民群眾賦予的，為群眾辦事是自己的責(zé)任而不是對群眾施恩，從而積極主動(dòng)地推動(dòng)政務(wù)公開制度建設(shè)。

第二，立法機(jī)構(gòu)要完善立法，為政務(wù)公開制度建設(shè)奠定法律基礎(chǔ)。鄧小平早就指出，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗盵5]333。而好制度需要完善的法律來保障。因而，加強(qiáng)政務(wù)公開立法乃當(dāng)務(wù)之急。目前，我國專門規(guī)定政務(wù)公開事項(xiàng)的法律法規(guī)主要是《中華人民共和國政府信息公開條例》。該條例是粗線條的，也大大落后于政務(wù)公開的實(shí)踐。從國家層面制定一部政務(wù)公開法，把政務(wù)公開納入法治軌道，是保證政務(wù)公開科學(xué)、有序和有力的根本性措施；政府部門也應(yīng)制定政務(wù)公開的行政法規(guī)，把各地先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)上升為規(guī)則條文，使政務(wù)公開制度建設(shè)駛上依法治國的“快車道”。

第三，政府機(jī)關(guān)要?jiǎng)?chuàng)新形式，為政務(wù)公開制度建設(shè)探索實(shí)現(xiàn)路徑。筆者認(rèn)為以下幾種形式是切實(shí)可行的：一是包括政務(wù)發(fā)布、政務(wù)微博和政務(wù)微信等方式在內(nèi)的電子政務(wù)，這是政務(wù)公開最有效的方式。公眾點(diǎn)擊政府網(wǎng)站或加入政務(wù)發(fā)布群，就可以瀏覽、下載相關(guān)內(nèi)容，掌握自己感興趣的相關(guān)信息。二是包括網(wǎng)絡(luò)問政、電視問政等方式的互動(dòng)類政務(wù)公開。通過這種方式，政府工作人員把自己的形象、素質(zhì)、應(yīng)變能力等都展露出來，既能拉近與群眾的距離，也能充分激發(fā)群眾的參與熱情。三是包括座談會、群眾路線實(shí)踐活動(dòng)、特定事項(xiàng)發(fā)布會等傳統(tǒng)模式，對其應(yīng)進(jìn)一步完善，做到與時(shí)俱進(jìn)。

總之，建立在思想基礎(chǔ)、法律基礎(chǔ)之上，采用多樣且切實(shí)可行的實(shí)現(xiàn)路徑的政務(wù)公開制度開啟了政務(wù)誠信建設(shè)的閘門，而要保障政務(wù)誠信持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，還要健全政務(wù)監(jiān)督制度。

二、政務(wù)監(jiān)督制度是政務(wù)誠信的根本制度保障

政務(wù)監(jiān)督制度是政務(wù)誠信保障制度系統(tǒng)中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和核心部分，建立健全政務(wù)監(jiān)督制度，才能確保政務(wù)誠信建設(shè)持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)政務(wù)誠信水平不斷提升。政務(wù)監(jiān)督制度對政務(wù)誠信建設(shè)的作用主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，政務(wù)監(jiān)督制度能夠促成政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)。當(dāng)行政人員有能力、有責(zé)任兌現(xiàn)諾言卻不愿兌現(xiàn)時(shí)，相關(guān)制約、監(jiān)督機(jī)制對其給以提示、督促、批評，諾言不兌現(xiàn)幾率就小得多。這種制約、監(jiān)督機(jī)制要求行政人員慎重許諾、有諾必踐，把政務(wù)誠信當(dāng)作自己的職責(zé)所在，形成誠實(shí)守信的習(xí)慣。相反，如果缺乏必要的監(jiān)督，行政人員當(dāng)諾不諾，或有諾不踐、有責(zé)不履，視信用如草芥，公眾對政府必然失望至極，政府公信力便蕩然無存。

馬克思人的解放理論的最終價(jià)值目標(biāo)是人的自由全面發(fā)展?！懊總€(gè)人的自由發(fā)展是一切人的自由發(fā)展的條件”[3]422，是馬克思畢生追求的崇高理想。馬克思通過理論與實(shí)踐的不斷探索，以實(shí)現(xiàn)每個(gè)人都能自由地發(fā)展自身的本性為旨?xì)w，讓人擺脫一切外在力量的枷鎖，不斷滿足人自由全面發(fā)展的需要，從而使人逐漸通達(dá)美好生活的境界。所以說，只有滿足人的自由全面發(fā)展的需要，人對美好生活的價(jià)值期許才能實(shí)現(xiàn)。

其次，政務(wù)監(jiān)督制度能夠減少政務(wù)失信的發(fā)生。從政務(wù)失信行為發(fā)生的內(nèi)在動(dòng)因看，某些負(fù)面的心理作用不可忽視：一是“吃虧”心理，覺得光自己守信服務(wù)群眾太“傻冒”；二是“逃票心理”，失信如對自己有利就是可取的，況且被發(fā)現(xiàn)幾率較??；三是賭徒心理，十次失信被發(fā)現(xiàn)一兩次，代價(jià)不大，合計(jì)起來還是劃算。防止或徹底杜絕這些負(fù)面心理，健全的政務(wù)監(jiān)督機(jī)制是靈丹妙藥，它有利于不敢失信、不能失信進(jìn)而不愿失信的社會氛圍的形成。在此氛圍內(nèi)，政務(wù)失信失去了滋生的土壤，政務(wù)誠信有了堅(jiān)實(shí)的保障。

再次，政務(wù)監(jiān)督制度能夠保障政務(wù)誠信的維系。政務(wù)監(jiān)督的功用主要表現(xiàn)在預(yù)防、糾錯(cuò)、補(bǔ)救和促進(jìn)四個(gè)方面。[6]“預(yù)防”有利于從源頭上防止政務(wù)失信的發(fā)生，為政務(wù)誠信的維系奠定基礎(chǔ)；“糾錯(cuò)”有利于改正政務(wù)活動(dòng)的失誤或錯(cuò)誤，為政務(wù)誠信的維系掃清障礙；“補(bǔ)救”有利于降低或彌補(bǔ)群眾蒙受的損失，為政務(wù)誠信的維系鋪平道路；“促進(jìn)”對政務(wù)誠信提出更高要求，為政務(wù)誠信的維系提供動(dòng)力。簡言之，預(yù)防打基礎(chǔ)，糾錯(cuò)、補(bǔ)救創(chuàng)條件，促進(jìn)供動(dòng)力，這四種功能相輔相成，共同保證政務(wù)誠信的持久維系。

無論是防止政務(wù)失信的發(fā)生，還是促成政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)、保障政務(wù)誠信的維系，政務(wù)監(jiān)督制度都功不可沒，其促進(jìn)功能又為政務(wù)誠信水平的提升提供動(dòng)力，所以說，政務(wù)監(jiān)督制度是政務(wù)誠信建設(shè)的根本保障。為了確保政務(wù)誠信的持續(xù)健康發(fā)展，建議在以下方面加強(qiáng)政務(wù)監(jiān)督制度建設(shè)。

第一，改進(jìn)信訪制度。信訪制度是公民參與民主監(jiān)督的基本方式，對防止權(quán)力缺失或?yàn)E用起著舉足輕重的作用。可是，現(xiàn)有的信訪制度存在不足，主要表現(xiàn)為信訪接待部門分散在不同機(jī)關(guān)，容易造成機(jī)關(guān)之間的推諉扯皮甚至“護(hù)短”情形發(fā)生。針對這種情況，應(yīng)該整合各機(jī)關(guān)的信訪部門，設(shè)置全國統(tǒng)一的舉報(bào)電話和網(wǎng)絡(luò)平臺。舉報(bào)電話應(yīng)類似110、119或120，網(wǎng)絡(luò)平臺應(yīng)與新浪、搜狐等門戶網(wǎng)站合作，專門設(shè)置舉報(bào)窗口。所有舉報(bào)途徑都要?dú)w整合后的信訪機(jī)關(guān)統(tǒng)一管理，由它搜集處理舉報(bào)信息，最后提交紀(jì)委、監(jiān)察機(jī)構(gòu)。整合后的信訪機(jī)關(guān)要獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)，否則難以避免“護(hù)短”之嫌。

第二，完善新聞輿論監(jiān)督制度。新聞輿論監(jiān)督因其影響面廣、時(shí)效性強(qiáng)、信息獲取渠道多樣等特點(diǎn)，在行政監(jiān)督體系中發(fā)揮著獨(dú)特作用，不少腐敗案件的處理，新聞媒體功不可沒。不過，媒體因不具有公共權(quán)力，采訪取證時(shí)需要被監(jiān)督者的配合，如果不配合，監(jiān)督就難以到位?；诖耍瑖覒?yīng)出臺相關(guān)新聞輿論監(jiān)督的法律法規(guī)，賦予新聞媒體調(diào)查真相權(quán)力，政府相關(guān)部門有責(zé)任配合調(diào)查，只要不涉及國家安全、軍事等方面的秘密，就必須公開相關(guān)信息，否則要承擔(dān)法律責(zé)任。

第三，推廣電視(網(wǎng)絡(luò))問政。政府應(yīng)把電視(網(wǎng)絡(luò))問政常態(tài)化，事先制定計(jì)劃，其各個(gè)部門都要在預(yù)定時(shí)間接受問政。問政可采取電視直播方式，由群眾自愿報(bào)名參加。直播現(xiàn)場既可以由群眾代表直接詢問，也可以采取主持人根據(jù)熱線電話、網(wǎng)絡(luò)平臺留言內(nèi)容有選擇地進(jìn)行詢問的方式。后者因其可以集中共性問題或多數(shù)群眾關(guān)心的問題，具有更廣泛的民意基礎(chǔ)。

第四，拓寬政府評議渠道。政府部門評議一般通過電話、問卷、走訪、網(wǎng)絡(luò)等形式，對涉及民生利益的部門進(jìn)行滿意度調(diào)查，根據(jù)評議結(jié)果對相關(guān)部門及其責(zé)任人進(jìn)行獎(jiǎng)懲。完善這一方式，應(yīng)該委托獨(dú)立的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，設(shè)置科學(xué)合理的評價(jià)項(xiàng)目，通過網(wǎng)絡(luò)平臺、手機(jī)短信、微信、發(fā)放問卷等多種方式進(jìn)行綜合評估。評議執(zhí)行機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是保證評議結(jié)果公平、科學(xué)、可信的前提。

上述舉措相輔相成、形成合力，使政務(wù)監(jiān)督在政務(wù)誠信建設(shè)中更好地發(fā)揮核心保障作用。在政務(wù)公開和政務(wù)監(jiān)督的基礎(chǔ)上，還需要建立科學(xué)完備的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣制度，以便更好地保障政務(wù)誠信建設(shè)的推進(jìn)。

三、誠信獎(jiǎng)懲制度是政務(wù)誠信的直接制度保障

與政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督相比，誠信獎(jiǎng)懲對政務(wù)誠信建設(shè)的作用更為直接，效果更為突出，因?yàn)樗苯釉u判個(gè)體的誠信行為，直接關(guān)系個(gè)體的榮譽(yù)和利益。具體說來，它對政務(wù)誠信建設(shè)的價(jià)值主要表現(xiàn)在以下幾方面。

首先，政務(wù)誠信需要獎(jiǎng)懲制度的激勵(lì)和約束。某學(xué)者指出，“獎(jiǎng)勵(lì)是一種激勵(lì)手段或機(jī)制，它……最大限度地刺激和挖掘公務(wù)人員潛在能力”，而“懲罰是一種監(jiān)控的手段或機(jī)制，它……最大限度地防范違法瀆職行為的發(fā)生”[7]250。獎(jiǎng)懲制度的這種激勵(lì)和約束機(jī)制，對我國當(dāng)前的政務(wù)誠信建設(shè)尤為重要。這是因?yàn)槲覈珓?wù)員制度建立時(shí)間不長，對公務(wù)員的管理機(jī)制尚不完善；公務(wù)員的素質(zhì)良莠不齊，千差萬別；社會尚未真正形成良好的誠信氛圍，違背誠信現(xiàn)象層出不窮。這種情形下，對自覺維護(hù)政府公信力的公務(wù)員給予獎(jiǎng)勵(lì)，就能激勵(lì)先進(jìn)，增大社會正能量；懲罰政務(wù)失信行為，則能警示后進(jìn)，鞭策他們遵守職業(yè)道德，約束自己行為，堅(jiān)守誠信底線。

其次，政務(wù)誠信需要獎(jiǎng)懲制度的引導(dǎo)和示范。誠信獎(jiǎng)懲制度通過對誠信典型的褒獎(jiǎng)和宣揚(yáng)，為公務(wù)人員弘揚(yáng)政務(wù)誠信樹立了榜樣，指明了方向；通過懲罰失信者，從反面樹立典型，警示公務(wù)人員要潔身自好、堅(jiān)守誠信。正反典型都是必要的，因?yàn)椤笆痉杜c模仿具有某種直觀的、形象的特點(diǎn), 這種道德教育與學(xué)習(xí)的方式無疑體現(xiàn)了與生活實(shí)踐的切近聯(lián)系”[8]。誠信典型的這種直觀、具體、貼近生活實(shí)際的特征，與公務(wù)人員日常工作實(shí)際比較貼近，便于他們接受，從而有利于誠信習(xí)慣的養(yǎng)成。從更深層面看，通過這種引導(dǎo)、示范作用，政府機(jī)關(guān)工作人員的“廉政、勤政、忠于職守之風(fēng)便能逐漸形成，而紀(jì)律松懈、官僚主義和腐敗現(xiàn)象便無處棲身”[9]。這樣，建立在公務(wù)人員誠信習(xí)慣基礎(chǔ)上的政務(wù)誠信建設(shè)便能持續(xù)健康發(fā)展。

再次，政務(wù)誠信需要獎(jiǎng)懲制度的強(qiáng)化和促進(jìn)。即便公務(wù)人員誠信習(xí)慣初步養(yǎng)成，它仍如春起之苗，尚顯稚嫩，需要外在力量給予呵護(hù)、強(qiáng)化，獎(jiǎng)懲制度就是特別有效的外在保障舉措。通過獎(jiǎng)勵(lì)，肯定守信的價(jià)值，樹立受獎(jiǎng)?wù)叩淖孕?，激發(fā)他們維護(hù)社會誠信的責(zé)任感和堅(jiān)守誠信價(jià)值觀的使命感；通過懲罰，讓失信者承擔(dān)責(zé)任、改正錯(cuò)誤，樹立改過自新、力爭跟進(jìn)、消除影響的決心。通過正反發(fā)力，獎(jiǎng)懲制度為公務(wù)人員誠信行為的形成提供了動(dòng)力，從而推動(dòng)政務(wù)誠信順利前行。

誠信獎(jiǎng)懲制度的激勵(lì)和約束、引導(dǎo)和示范、強(qiáng)化和促進(jìn)三大功能分別為公務(wù)人員政務(wù)誠信行為的培養(yǎng)鋪設(shè)了軌道、創(chuàng)設(shè)了目標(biāo)、提供了動(dòng)力，它們相輔相成、相互促進(jìn)，共同推動(dòng)政務(wù)誠信快速前行。因此，需要加強(qiáng)政務(wù)誠信獎(jiǎng)懲制度建設(shè)。結(jié)合我國實(shí)際，應(yīng)在以下幾方面完善政務(wù)誠信獎(jiǎng)懲制度。

第一，探索政務(wù)誠信量化考核標(biāo)準(zhǔn)，為政務(wù)誠信獎(jiǎng)懲提供科學(xué)依據(jù)。某學(xué)者設(shè)計(jì)了公務(wù)員履行職責(zé)和社會生活兩方面的誠信量化考核標(biāo)準(zhǔn)[10]，值得我們借鑒。這一研究成果量化標(biāo)準(zhǔn)較細(xì)、操作性較強(qiáng)，政府機(jī)關(guān)可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整或充實(shí)。標(biāo)準(zhǔn)一旦確定，就不能隨意變動(dòng)，也不能因人調(diào)整，要堅(jiān)持分?jǐn)?shù)面前人人平等原則。量化結(jié)果公示無異議后，應(yīng)作為誠信獎(jiǎng)懲的基本依據(jù)，任何人都無權(quán)改動(dòng)或廢棄。

第二，委托社會服務(wù)機(jī)構(gòu)進(jìn)行考核操作，保障獎(jiǎng)懲的公平、公正、公開。確立統(tǒng)一的量化標(biāo)準(zhǔn)后，政府部門就不必各自實(shí)施誠信考核，可委托專門的社會機(jī)構(gòu)，根據(jù)既定考核標(biāo)準(zhǔn)，參照公務(wù)員工作實(shí)際成績以及單位、社會評價(jià)情況，對相關(guān)公務(wù)員進(jìn)行誠信考評。該機(jī)構(gòu)考核應(yīng)該公開標(biāo)準(zhǔn)、程序，結(jié)果應(yīng)公示，有異議者可以進(jìn)行質(zhì)疑和補(bǔ)救，以便保證結(jié)果的客觀性和公正性。

第三，健全監(jiān)督、救濟(jì)制度，保障獎(jiǎng)懲的合理性、規(guī)范性。要想保證獎(jiǎng)懲的科學(xué)性、合理性、公正性，每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督必不可少。從考核量化標(biāo)準(zhǔn)的制定到考核的具體實(shí)施，再到考核結(jié)果的公示，甚至對當(dāng)事人的后續(xù)觀察，都需要上級機(jī)關(guān)、監(jiān)察部門、各界群眾給予全程監(jiān)督。對于受獎(jiǎng)懲當(dāng)事人的救濟(jì)機(jī)制，可從行政途徑、司法途徑兩方面完善。行政途徑主要是行政復(fù)議、行政申訴、行政仲裁，司法途徑主要是行政訴訟或司法調(diào)解。

上述探索還要在實(shí)踐中進(jìn)一步完善、提高，以便政務(wù)獎(jiǎng)懲在政務(wù)誠信建設(shè)過程中發(fā)揮直接有力、作用及時(shí)、效果顯著的保障功能。不過，政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督、誠信獎(jiǎng)懲都是針對政務(wù)行為而言的，人的誠信德性才是誠信行為之本。而誠信德性的養(yǎng)成離不開誠信教育，誠信教育制度也是政務(wù)誠信的重要制度保障。

四、誠信教育制度是政務(wù)誠信的重要制度保障

誠信教育對政務(wù)誠信的保障作用是持久穩(wěn)定的，它指向世界觀、人生觀與價(jià)值觀等人的文化素養(yǎng)的內(nèi)在精神層面，這一特性決定了誠信教育對于政務(wù)誠信建設(shè)的不可或缺性。誠信教育對于政務(wù)誠信的價(jià)值可以從誠信教育的理論依據(jù)、實(shí)踐效果、現(xiàn)實(shí)狀況等方面來探討。

首先，從理論視角看，誠信教育有其人性論、德性論根據(jù)。某學(xué)者指出，“人雖然并不必然具有欺騙失信的天性，但人的自利傾向會在利害關(guān)系的作用下發(fā)酵膨脹，以致想盡辦法弄虛作假、千方百計(jì)逃避契約義務(wù)”[11]。也就是說，人的自利傾向是不誠信行為的內(nèi)在心理動(dòng)因。不過，這一傾向只是一種可能，只有在條件允許的情況下才導(dǎo)致失信行為發(fā)生?；诖?，一方面要健全監(jiān)督和懲戒制度，約束這一傾向；另一方面要進(jìn)行誠信教育，引導(dǎo)它朝正確方向發(fā)力。再從德性論論域看，誠信行為的養(yǎng)成也離不開教育。有學(xué)者指出，誠信等德性“最初主要以向善的潛能等形式存在,惟有通過教育、學(xué)習(xí)及道德實(shí)踐的過程，內(nèi)在的潛能才能不斷獲得現(xiàn)實(shí)的內(nèi)容,并成為真實(shí)的德性”[8]。因此，人雖有誠信的“潛能”，如不進(jìn)行“教育、學(xué)習(xí)及道德實(shí)踐”的刺激、強(qiáng)化，它就蒼白無力、形同虛設(shè)，這是從德性生成角度論證誠信教育的必要性；從德性發(fā)展角度看，德性“并不是一種先天的、永恒的規(guī)定；在其現(xiàn)實(shí)性上，它同樣處于生成過程之中，具有歷史的品格”[12]152。作為德性的誠信也“處于生成過程之中”，應(yīng)該是不斷發(fā)展變化的，它的發(fā)展提升也不是自發(fā)進(jìn)行的，需要主體不斷學(xué)習(xí)、不斷培育，而接受教育是必不可少的環(huán)節(jié)。

其次，從實(shí)踐角度看，誠信教育是可行的，對公務(wù)員誠信品質(zhì)的養(yǎng)成起著重要作用。一方面，誠信教育是塑造誠信德性的最直接的一種實(shí)踐活動(dòng)?！霸谝粋€(gè)社會中，對人們的德性狀況有根本影響的是環(huán)境，而有直接影響的則是教育，而且環(huán)境也在很大程度上受教育的影響?！盵13]人的誠信品質(zhì)的形成與發(fā)展受家庭環(huán)境、學(xué)校環(huán)境、工作環(huán)境及社會環(huán)境的影響，在上述環(huán)境系統(tǒng)中，教育是最直接、最有效的形式，是人的誠信品質(zhì)形成的重要影響因素。另一方面，誠信教育以造就誠信德性為根本任務(wù)?！白詠喞锼苟嗟乱詠淼钠犯窠逃悦赖碌呐囵B(yǎng)為核心教育目的，這也是一直以來道德教育的基本使命?！盵14]誠信作為人的一種“品格”，其培養(yǎng)也是道德教育的基本使命，其形成顯然離不開誠信教育，成功的教育制度是公務(wù)人員形成誠信品格、堅(jiān)守政務(wù)誠信的可靠保障。

再次，從現(xiàn)實(shí)情況看，我國目前的誠信教育存在不少問題，需要進(jìn)一步加強(qiáng)、改善。這些不足主要是：重說教輕領(lǐng)悟，說教方式忽視受教育者主動(dòng)性和能動(dòng)性的發(fā)揮，效果不彰且易引發(fā)受教育者反感；重規(guī)范輕踐行，讓公務(wù)員知道有哪些誠信規(guī)范并不是目的，關(guān)鍵是他們能夠在理解、認(rèn)同的基礎(chǔ)上去踐行規(guī)范，能在具體工作中把規(guī)范化為實(shí)際行動(dòng)，這才符合道德教育的本質(zhì)；重形式輕效果，再完美的形式如果缺乏充實(shí)的內(nèi)容，也難規(guī)避效果蒼白。

實(shí)際上，誠信德性是難以靠短期教育、突擊培訓(xùn)外加給受教育者的。道德教育作為外因，需要通過受教育者的自我感悟、自我修養(yǎng)等內(nèi)因才能更好地發(fā)揮作用，二者相輔相成才能產(chǎn)生良好效果。這要求誠信教育要?jiǎng)?chuàng)新形式，增強(qiáng)實(shí)效性，需注意以下幾個(gè)“結(jié)合”。

第一，理論傳授與情感培養(yǎng)相結(jié)合。理論傳授過程中要注意受教育者情感態(tài)度的培養(yǎng)，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)合適情景，讓受教育者談自己理解、談自己感受。只有把外在的東西內(nèi)化為受教育者自己的心得，在情感上產(chǎn)生共鳴，我們的教育目的才能實(shí)現(xiàn)。

第二，規(guī)范教育與誠信踐行相結(jié)合。對公務(wù)員的誠信教育需要傳授誠信規(guī)范并考查規(guī)范掌握情況，更重要的是考核他們踐行誠信德性的情況，這要求把誠信教育滲透于日常工作中，并通過領(lǐng)導(dǎo)考評、同事評價(jià)，特別是群眾監(jiān)督來驗(yàn)證誠信踐行情況。

第三，價(jià)值引導(dǎo)與典型示范相結(jié)合。在誠信教育過程中，要“通過價(jià)值觀、人生觀等方面的正面引導(dǎo)”、“培養(yǎng)健全的情感定勢”[8]。也就是說，要注重分析誠信的價(jià)值，引導(dǎo)受教育者樹立誠信價(jià)值觀，為踐行政務(wù)誠信鑄造靈魂和指明方向。而誠信價(jià)值觀的塑造，不止通過言傳，還要通過典型示范，以典型人物的人格魅力影響受教育者。

第四，他律約束與自律升華相結(jié)合。誠信行為的養(yǎng)成離不開他律的硬性約束，也離不開自律的軟強(qiáng)化?！八傻赖率亲月傻赖碌幕A(chǔ)，自律道德是他律道德的升華，兩者互相協(xié)調(diào)、互相影響?！盵15]也就是說，他律需要自律的認(rèn)同、貫徹、促進(jìn)才得以升華、得以持久；自律需要他律的規(guī)范、監(jiān)督、糾正才能方向正確、不斷提升，雙方要統(tǒng)一起來，共同促進(jìn)政務(wù)誠信的發(fā)展。

政務(wù)公開制度、政務(wù)監(jiān)督制度、誠信獎(jiǎng)懲制度、誠信教育制度這四個(gè)主要因子構(gòu)成政務(wù)誠信的制度保障系統(tǒng)這一有機(jī)體，四因子之間相互影響、相互制約、相互作用、相互促進(jìn)。政務(wù)公開是政務(wù)監(jiān)督的前提與實(shí)現(xiàn)方式，做不到政務(wù)公開，政務(wù)監(jiān)督就會落空；政務(wù)監(jiān)督是政務(wù)公開的深化與保障手段，政務(wù)監(jiān)督不到位，政務(wù)公開就會流于形式。政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督在政務(wù)誠信建設(shè)中發(fā)揮著根本性、戰(zhàn)略性作用，指向的是行政機(jī)關(guān)的政務(wù)活動(dòng)，但難以規(guī)避間接、寬泛、力度弱的“短板”效應(yīng)。誠信獎(jiǎng)懲恰能補(bǔ)此不足，它的效力直指公務(wù)人員的行政行為，具有直接、具體、快捷的效果，在政務(wù)誠信建設(shè)中具有獨(dú)特作用。不過，誠信獎(jiǎng)懲難以離開政務(wù)公開與政務(wù)監(jiān)督而單打獨(dú)斗，沒有它們的保障，公正、公平、平等的獎(jiǎng)懲尺度就會偏頗，獎(jiǎng)懲效果就會打折。政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督、誠信獎(jiǎng)懲的作用對象是政務(wù)誠信活動(dòng)和政務(wù)誠信行為，對公務(wù)人員誠信德性的塑造則力不從心，這一任務(wù)的擔(dān)當(dāng)非誠信教育莫屬，只有錘煉品質(zhì)、培育精神，才能為政務(wù)活動(dòng)、行政行為筑牢內(nèi)在根基。吊詭的是，由于作用對象的單純性與內(nèi)在性，脫離了政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督、誠信獎(jiǎng)懲，單一的誠信教育根本無法保障政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)。因?yàn)槔硇缘恼\信德性與感性的自利趨向之間的張力需要外在機(jī)制的調(diào)解、緩和，鹿死誰手在很大程度上取決于制約機(jī)制是否健全。

簡言之，政務(wù)公開、政務(wù)監(jiān)督、誠信獎(jiǎng)懲、誠信教育這四個(gè)要素只有以有序的結(jié)構(gòu)組成系統(tǒng)時(shí)，它們的作用才發(fā)揮到最大，形成整體功能大于部分功能的理想效果；失卻其一，該系統(tǒng)便成一盤散沙，難以擔(dān)保政務(wù)誠信的實(shí)現(xiàn)，其長期維系、質(zhì)量提升更是奢望。

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(責(zé)任編輯：張 燕)

2015-09-23

江蘇省社會科學(xué)基金項(xiàng)目“政務(wù)誠信：提升政府公信力的內(nèi)在方面研究”(13ZZB006)

馬文君，男，梁山縣職業(yè)中等專業(yè)學(xué)校高級教師，主要從事倫理學(xué)研究。

D63-39

A

1672-0695(2015)06-0019-06