褚松燕

（國家行政學院，北京 100089）

全球視野中的中國政治發(fā)展

褚松燕

（國家行政學院，北京 100089）

本文基于既有研究和語境變化對政治發(fā)展進行了再界定，將權力和參與作為政治發(fā)展的核心要素，分析了代議制民主所存在的價值共享悖論與道路多元的現(xiàn)實，結合當前代議制民主危機顯化、非選舉的代表增多和互聯(lián)網帶來的多重選擇渴望等時代環(huán)境，從政治發(fā)展的長短期取向、路徑選擇、影響因素等方面對中國的政治發(fā)展進行了分析，認為中國需立足自身歷史與現(xiàn)實，把握全球范圍內政治發(fā)展的圖景和新趨勢，圍繞權力和參與，有步驟地形成以中國價值體系為支撐的權力能力、權力制約與公眾參與的制度體系，逐步實現(xiàn)中國的政治發(fā)展目標。

政治發(fā)展；現(xiàn)代化；代議制民主；權力；參與

隨著中國經濟實力的展示和和平崛起的表態(tài)，國際上中國研究日益成為顯學，西方既有理論模式解釋中國的發(fā)展道路顯得乏力。然而中國作為國際社會的一員，同時也是一個人口規(guī)模龐大、地理幅員廣袤的發(fā)展中國家，是人類社會延續(xù)時間最長的文化共同體和王朝統(tǒng)治時間最長的國家，其政治發(fā)展和經濟發(fā)展一樣備受矚目，在全球視野中理解政治發(fā)展的共享價值和一般核心要素，立足中國自身的歷史與現(xiàn)實去探索政治發(fā)展道路，不僅是中華民族復興的必由之路，而且是為全球的政治發(fā)展實踐和理論提供中國經驗的要義所在。

一、政治發(fā)展的再界定

1.政治發(fā)展的緣起

一般來說，政治發(fā)展是第二次世界大戰(zhàn)之后在美國開始興起的，主要是美國學界配合政府國際戰(zhàn)略而研究當時新獨立的國家實現(xiàn)政治轉型的產物。對于當時新獨立的眾多國家來說，經濟上如何實現(xiàn)從傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代工業(yè)的轉型，政治上如何實現(xiàn)從傳統(tǒng)政治結構和宗主國殖民束縛向現(xiàn)代政治體系轉型，都是基礎的核心問題，其中，政治轉型直指政體建設，又是最為根本的問題。因此，針對

新獨立國家面臨的問題和未來發(fā)展走向，政治發(fā)展又構成更為宏觀的迄今為止仍影響深遠的理論的重要部分，這就是現(xiàn)代化理論，而政治發(fā)展在一定意義上就等同于政治現(xiàn)代化。

現(xiàn)代化理論立足于傳統(tǒng)與現(xiàn)代二分，將現(xiàn)代化視為“經濟領域的工業(yè)化，政治領域的民主化，社會領域的城市化以及價值觀念領域的理性化的互動過程”[1]，盡管奧康內爾于20世紀70年代就指出，非西方社會發(fā)生的變化作為現(xiàn)代化的一部分，只是利用了西方的某些形式和發(fā)明，而“決不意味著這些社會是西方化了的”[2]，簡言之，即現(xiàn)代化不等于西方化。但西方發(fā)達國家成為完成現(xiàn)代化、實現(xiàn)現(xiàn)代性的參照系不可避免。于是，據此設置出各種指標作為發(fā)展中國家經濟、社會、政治等領域的發(fā)展指引一度為發(fā)達國家和發(fā)展中國家所重視并在國際領域廣泛使用，如20世紀70年代比較流行的英格爾斯現(xiàn)代化評價指標體系，以及當前已為人們熟知的人類發(fā)展指數(shù)等，都成為現(xiàn)代化理論指導下評價全世界現(xiàn)代化水平的成熟體系。而同一時期拉美一批學者對發(fā)展中國家發(fā)展之艱難所進行的理論解釋，如阿根廷的勞爾·普雷維什提出的中心-外圍依附理論，以及此后阿明、弗蘭克、卡多索和埃文斯等在此基礎上提出的不發(fā)達的發(fā)展理論和依附性發(fā)展理論等，相較于現(xiàn)代化理論的強勢擴散而顯得無足輕重。同時，由于發(fā)達國家二戰(zhàn)后的繁榮提供了“現(xiàn)代化”結果展示的優(yōu)越示范效應，現(xiàn)代化理論遂占據解釋和引導發(fā)展中國家發(fā)展道路和目標的主導地位，而發(fā)達國家經由長期歷史實踐所形成的政治架構作為現(xiàn)代化的一個方面也隨之成為發(fā)展中國家效仿甚至照搬的模版，奧康內爾的觀點也因此并未成為主流。于是，政治發(fā)展的相關研究預設了現(xiàn)代化導向政治民主的邏輯前提，往往以發(fā)展中國家的現(xiàn)實出發(fā)，以發(fā)達國家的當下作為發(fā)展中國家未來的目標，從而將現(xiàn)代化與政治民主同步起來。政治結構上的權力分立、產生權力的選舉形式，以及與之相應的自由、平等、公正等理念結合起來，與發(fā)達國家實質形式多元的民主政體結合起來，就構成了當時政治發(fā)展的基本判斷。

政治發(fā)展的代表人物阿爾蒙德秉持結構-功能主義，他認為政治發(fā)展就是“在社會經濟現(xiàn)代化較為廣泛的環(huán)境中已經和正在發(fā)生的一系列相互關聯(lián)的政治體系、過程和政策的變化”[3]，1982年，阿爾蒙德來華做學術演講指出，政治發(fā)展是國家的發(fā)展和國家的民主化，而“政府的權力和效能，和公眾對政府的影響程度，是兩個衡量政治發(fā)展的標準?！盵4]阿爾蒙德以西方發(fā)達民主國家政治體系的結構分化為參照，認為發(fā)展中國家已經不可能像西方發(fā)達民主國家那樣依次經歷統(tǒng)一、體系發(fā)展、經濟建設、參與、福利這五種類型的挑戰(zhàn)，而是同時面臨這幾個方面的挑戰(zhàn)和相應的結構分化。對政治秩序情有獨鐘的亨廷頓將政治現(xiàn)代化最關鍵的方面總結為權威理性化、結構的離異化和大眾參政化[5]，以及由此產生的能夠實現(xiàn)各種廣泛目標的能力，而作為過渡型國家的發(fā)展中國家與作為現(xiàn)代國家的發(fā)達國家之間的顯著差別 “令人信服地證明了現(xiàn)代性意味著穩(wěn)定而現(xiàn)代化則意味著動亂這一論點?！盵6]盡管阿爾蒙德和亨廷頓也都注意到文化因素對發(fā)展中國家政治現(xiàn)代化的影響，其他的政治發(fā)展經驗性研究也囊括了范圍很廣的現(xiàn)象，從而使得政治發(fā)展的概念也具有巨大的包容性，可以指民主化、制度化、政治參與的擴展、國家能力的強化、政治文化的現(xiàn)代化等等，但研究者們大多將現(xiàn)代化看作不可逆的以西方為標桿的全球同質化的過程，因而也使現(xiàn)代化理論受到批判。

適應時代的理論才具有生命力。21世紀以來，以羅納德·英格爾哈特（Ronald Inglehart）為代表的政治學者對傳統(tǒng)的現(xiàn)代化觀點進行了修正：“第一，現(xiàn)代化不是線性的，它不一定朝一個方向運動……現(xiàn)代化也不是不可逆轉的；第二，社會和文化變遷具有路徑依賴性，歷史的作用不容忽視，……一個社會的價值體系反映著現(xiàn)代化驅動力與傳統(tǒng)的持續(xù)影響之間的互動；第三，現(xiàn)代化不是西方化，……工業(yè)化過程始于西方，但美國并不是全球文化變遷的樣板；第四，現(xiàn)代化并不自動帶來民主，從長遠看，它只是帶來了使民主日益成為可能的社會和文化變遷。[7]處于現(xiàn)代化理論宏觀敘事當中的政治發(fā)展概念也因此需要放在當前的時代背景中來進行再界定。

2.政治發(fā)展的語境變化

毋庸諱言，在發(fā)達國家主導的既有國際社會中，參政和福利是突出的政治話語，發(fā)展中國家盡管所面臨的經濟發(fā)展、政府能力、公平分配等壓力更大，但在國際社會主流語境和信息時代發(fā)達國家的傳播優(yōu)勢面前，也被動性地卷入到參政和福利話語中，從而使自身的發(fā)展困境更為復雜化?？傮w上來說，當前發(fā)展中國家面臨的問題比20世紀50年代更為復雜，一方面，信息技術的發(fā)展使發(fā)達國家生活模式的示范效應趨于增強，發(fā)達國家的價值觀排序實現(xiàn)了向發(fā)展中國家的大規(guī)?！皟A銷”；另一方面，發(fā)展中國家在國際產業(yè)鏈中向中上游邁進的空間受到壓縮，人口與資源之間的緊張關系加劇，傳統(tǒng)文化與道德的約束更趨式微，公眾權利要求的高漲對政府能力和社會整合水平的挑戰(zhàn)愈加頻繁，發(fā)展中國家必須同時解決政府能力、政治參與、經濟增長、公平分配、社會價值觀維系等問題，阿爾蒙德所描述的發(fā)展中國家的政治發(fā)展戰(zhàn)略類型已經難以為當前諸多發(fā)展中國家提供指引。發(fā)達國家在當前現(xiàn)代化的全球加速推進過程中也面臨著治理困境，特別是2008年金融危機之后，西方發(fā)達國家作為現(xiàn)代性標桿的號召力日益乏力，政府背負巨額債務，社會結構僵化造成社會流動緩慢甚至停滯，政治參與冷漠，2011年倫敦騷亂、占領華爾街等社會反對國家活動更顯示出發(fā)達國家政府能力衰弱、公平分配、社會排斥等問題。這些問題有的是以往繁榮時期福利政策的延遲后果，有的是全球現(xiàn)代化流動的結果，有的是政府政策和具體行為失當?shù)慕Y果，但不管是什么造成的，都開始促使人們思考發(fā)達國家所代表的政治現(xiàn)代性本身的榜樣價值。

從全球一般情況來看，相較于20世紀后半葉立足于相對靜態(tài)現(xiàn)代性目標朝向的現(xiàn)代化過程構成要素的政治發(fā)展來說，當前的政治發(fā)展已經超越既有的現(xiàn)代化語境，更具解釋張力的“治理”概念正在擴展其對人類社會發(fā)展的反思和未來發(fā)展的主張，或者說，當前的政治發(fā)展已經開始從現(xiàn)代化語境逐漸轉向治理語境，成為發(fā)展中國家和發(fā)達國家需要共同面對的發(fā)展問題。各國的政治架構和功能都在面臨著共同挑戰(zhàn)，例如如何在全球化進程中以地方化保持競爭優(yōu)勢，如何在不斷發(fā)展的現(xiàn)代性里鑲嵌延續(xù)過往的傳統(tǒng)精華，如何在統(tǒng)一與分割的標準上取舍來恰當發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢，如何對本源于西方社會演進和社會契約論基礎上的代議制民主進行價值再塑造和道路再建設，如何通過社會和文化選擇機制凝聚與政體相適配的共同體成員，等等。

有鑒于此，當前的政治發(fā)展已經不僅僅是發(fā)展中國家面臨的政治現(xiàn)代化問題，2008年以來，在“政府作用已經到了前所未有的程度”[8]的發(fā)達國家，國家研究的再興起或者說“國家的回歸”就佐證了政體建設、政府能力和公眾參與等問題已然是擺在發(fā)達國家理論和實踐議程中的基礎性問題，對既有政治體系進行反思與改進開始成為發(fā)達國家政治發(fā)展的重要議題。因此，正如李景鵬先生指出，“真正的政治發(fā)展是隨著社會形態(tài)的更迭而產生的政治結構和功能的變化?！磺袊?，既包括不發(fā)達國家也包括發(fā)達國家，都是按照各自的方式沿著社會發(fā)展的基本規(guī)律的方向曲折地向前發(fā)展著。”[9]從一般意義上看，政治發(fā)展指的是國家政治體系的綜合發(fā)展，既包括國家與政府體系的發(fā)展——權力的制度、結構和功能的完善，也包括非政府政治體系的發(fā)展--社會資本的發(fā)展和公民的塑造。這樣的界定，使得我們不僅可以分析包括中國在內的發(fā)展中國家的政治發(fā)展，而且可以從歷史的縱深和全球的廣度來分析發(fā)達國家的發(fā)展道路，以資借鑒。

3.政治發(fā)展的核心要素

對于政治發(fā)展的核心要素，學者們從不同視角有不同的看法，當前最有影響的視角是政治秩序的視角，福山將國家、法治、負責制政府作為現(xiàn)代政治制度的三大重要組件[10]，并認為在工業(yè)革命之后，國家建設、法治和民主成為政治發(fā)展的組件[11]。這無疑是宏觀歷史經驗敘事的真知灼見。筆者認為，政治發(fā)展的終極目的構成人的全面發(fā)展的一部分，無論是國家與政府體系的發(fā)展，還是非政府政治體系的發(fā)展，從過程看，都涉及權力的產生、運行、監(jiān)督和權力目標的實現(xiàn)，簡言之，就是既要產生能有效推動發(fā)展目標實現(xiàn)的權力體系，又要使權力被約束在社會共識的邊界之內。因此，對一個國家來說，政治發(fā)展要處理的核心問題包括兩大方面，一方面，需要解決民權政府產生的合法性以

及隨之而來的政府運行合法性問題；另一方面，需要解決民權政府代表民眾達成國家發(fā)展目標的能力與政治權力受到約束之間的關系問題。而這兩個問題又都與人的主體性有關。第一個問題簡言之是權力合法性問題。自啟蒙運動以來近三百年，民權政府產生的合法性通過逐漸成為共識的社會契約論邏輯基礎得以牢固確立，而政府運行的合法性問題在則西方則通過建立在定期選舉基礎上的政府輪替予以保障。第二個問題則是權力能力與權力制約問題，即既要使政府有達成制度提供和促進經濟社會發(fā)展目標的強有力的能力，又要使政府的權力受到制約，不至于因權力的濫用而導致腐敗、公民權利被踐踏、非政治領域的規(guī)律被拋棄等。政府的權力能力在西方發(fā)達國家通過選舉產生的政客與不隨政府更迭而永任的事務官之間的合作與博弈來保證，權力制約則體現(xiàn)在權力體系內部的權力制衡以及權力體系外部的媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督來實現(xiàn)，而權力合法性的維護、權力能力和權力制約的實現(xiàn)都離不開社會公眾的參與，社會公眾參與是不是能夠形成公共利益要靠能夠塑造公民的社會資本。也正因為如此，這兩個問題實際上涵蓋了政治發(fā)展的核心要素，即權力和參與。

權力要素，從政治過程看，包括權力的產生、運行、結果和效果整個鏈條，從民權政府的存在價值看，包括權力體系中的權力能力和權力制衡兩個方面。權力能力實則是我們常說的治國理政的能力，也是亨廷頓、福山等學者所呼喚的有效政府或強政府，政府無效或軟弱無能不僅使政治社會難以發(fā)展，而且“已成為當今世界許多嚴重問題的根源”[12]，權力制衡在權力體系內部最常見的是以權力制約權力，即在立法權、行政權和司法權之間形成某種與本國實際相適應的制衡結構，并輔之以專業(yè)化來使這一制衡結構所承載的權力制衡價值深入人心，增大權力腐敗和權力濫用的成本，從而使權力結構的構成部分既有能力達成目標又不至于因缺少制約而任意肆虐。

公眾參與要素同樣滲透于整個政治過程，如前所述，參與對現(xiàn)代政治的重要性都得到政治發(fā)展研究者的重視，所不同的僅在于對參與的量、質、階段、層次和范圍的強調上。選舉是權力產生階段的參與，投票率往往是參與的標志，聽證和協(xié)商是權力運行階段的參與，聽證程序和協(xié)商通道是參與的保障，對權力行使者的媒體監(jiān)督、社會監(jiān)督和評估則不僅是對權力結果和效果的參與，而且是貫穿權力全過程的參與，是以社會制約權力體現(xiàn)。選舉、聽證和協(xié)商等參與有助于權力能力的強化，而監(jiān)督和評估則有助于制約權力。

如果說權力鏈條所涉及的體系、結構和制度需要體現(xiàn)權力能力和權力制衡的話，那么，公眾參與則應當滲透到權力鏈條的每個環(huán)節(jié)，或者去增強政府能力，或者去制約政府權力，由此形成既有發(fā)展合力又有對權力的制約的動態(tài)平衡，確保政治發(fā)展圍繞促進人的福利與發(fā)展來展開。而權力和參與這兩個要素在政治發(fā)展中首先體現(xiàn)在制度建設上，其次才是價值建設和能力建設。

二、當代中國政治發(fā)展的時代環(huán)境

在一定意義上，中國自國門在19世紀被迫打開之后就被動地卷入到現(xiàn)代化和全球分工格局當中，中華人民共和國建立后盡管懷有現(xiàn)代化的渴望，但國際環(huán)境和國內政治的風云變幻使現(xiàn)代化進程一度幾近停滯。改革開放之后，中國開始主動擁抱全球化和現(xiàn)代化，社會主義市場經濟逐漸建立，社會結構發(fā)生巨大變化，社會利益矛盾和利益沖突顯化，政治發(fā)展既處于歷史壓縮和加速度發(fā)展的節(jié)點，又處于現(xiàn)代民主政體普遍面臨的挑戰(zhàn)交疊的歷史時期。因此，分析中國政治發(fā)展的時代環(huán)境，就需要既從人類歷史的長河中去探尋其他國家政治發(fā)展的經驗和規(guī)律，又要立足中國的歷史傳承與當下全球政治發(fā)展的趨勢。

1.代議制民主：價值共享的悖論與道路多元的現(xiàn)實

代議制與民主的結合所形成的現(xiàn)代政體形式往往被視為政治發(fā)展研究不證自明的前提，盡管代議制民主在西歐的誕生有著歷史的偶然性。[13]代議制民主成為被普遍接受的現(xiàn)代政體實則與兩

個因素有關，一是皇權帝制的終結改變了既有的政府產生方式和政府的合法性基礎，民權替代皇權之后政府產生的合法性問題以及隨之而來的政府運行合法性問題成為首先需要解決的問題，基于領導能力和類似貴族責任基礎上的代議制與古典平民集會基礎上的民主的結合經過理論家的構想和歷史磨合解決了這一問題，托馬斯·潘恩將之稱為“嫁接在民主之上的代議制”[14]，對平民統(tǒng)治抱有敵意的漢密爾頓曾提出，“如果政府采取代議制民主形式，使選舉權得到保障和規(guī)制，立法、行政和司法機關授予真正精選出來而非名義上由人民選出來的人來運作，那么，這樣的政府就會是幸福、正規(guī)和耐久的?！盵15]而隨著托克維爾對美國的民主的贊頌，與代議制勾連起來的民主因為有著在結社中步調一致地和首尾一貫地奔向共同的目標的[16]公民所形成的社會基礎，自19世紀30年代之后漸漸擺脫了此前暴政的惡名，并逐漸成為一個“好東西”。二是西方殖民主義在全球的拓展，特別是19世紀英美法德等國家在亞非拉的殖民統(tǒng)治，使這些國家的政治思想、政治制度、政治實踐傳播到亞非拉地區(qū)，這些國家人民的生活也成為殖民地人民渴望的樣板，20世紀中期擺脫殖民統(tǒng)治和專制統(tǒng)治之后，已被宗主國所實踐的代議制民主形式成為這些國家的政體選擇，由此造就了代議制民主在全球的傳播。

盡管如此，時至今日，圍繞著“民主”的口水戰(zhàn)就不曾停歇，正如達爾所言，“沒有一種真正的民主理論——而只有各色各樣的民主理論”[17]，各種爭論都在“民主”一詞的前面加了不同的定語來試圖達到描述和說明現(xiàn)代政體形式的目的。盡管薩托利曾經在20世紀80年代對“民主”做了一次大清理以努力重建民主理論的主流[18]，但學界對于“民主”的爭論并未減少。例如，羅伯特·諾齊克基于權利對最弱意義上的政府的捍衛(wèi)[19]可視為弱民主的邏輯論證，羅伯特·達爾基于對美國民主實踐的洞察所提出的自由民主往往被視為弱代議制民主的標志，其政治表現(xiàn)形式是多頭政體，他認為，大規(guī)模民主需要有六個方面的政治制度：選舉產生的官員控制決策權，自由公正、定期的選舉，表達意見的自由，信息自由，結社自由，包容廣泛的公民身份[20]。經濟學人的民主指數(shù)、自由之家的自由地圖等都顯示了美英等國以占據其國內主流地位的弱民主觀念為標準衡量民主在世界范圍內的消長的情況。本杰明·巴伯則認為弱民主不是真正的民主，甚至也不是令人信服的政治方式[21]，他提出了參與式民主或強民主來修正弱民主，他首先強調平等的公民身份，認為強民主是參與模式中的政治，其“核心價值是政治自主，要求作為個人或團體的參與者都將其所持有的道德準則、原則、利益、私人觀點、洞察力和對善的觀念都投入到對政治自身的檢驗過程中去”[22]。強民主和弱民主實際上體現(xiàn)了研究者對代議制民主不同方面的關注，對代議制民主本身所應體現(xiàn)的價值都予以承認，而爭議的焦點則在于對價值的理解及其排序，于是，就形成了價值共享的悖論，從而給政治發(fā)展或政治現(xiàn)代化的道路帶來了各種分歧。

（1）價值共享的悖論

盡管現(xiàn)實中的代議制民主政體都聲稱擁護民主的相關價值，但作為政治理念的民主與作為某種實踐形式的民主之間是有落差的。換言之，代議制政府作為政治發(fā)展的政府形式，已經被廣為接受，但是，是不是采用了代議制政府形式就能夠被稱為民主政府，就存在爭議，而爭議的焦點實則不在于是不是按照自由度打分或者按照民主指數(shù)打分反映出來的情況，而在于不同文化傳統(tǒng)的國家、群體對當代代議制民主國家所包容的價值存在著根本的認知沖突。因此，當代有關政體民主與不民主的指責和爭論呈現(xiàn)出一種吊詭的狀態(tài)，一方面，爭議各方存在著價值共享的基礎，都承認諸如自由、平等、權利、正義等價值，但另一方面，人們對這些價值又存在著認知上的差異甚至沖突，從而構成了價值共享悖論。這一悖論體現(xiàn)在兩個方面，一是所共享的價值本身具有可爭議性，例如對自由的認知，即便在西方發(fā)達國家也不盡相同，即便是以賽亞·伯林嚴密論證區(qū)分的積極自由和消極自由也仍然不乏批判者[23]。更遑論受文化傳統(tǒng)路徑依賴約束的不同國家對平等、正義、權利的認知的巨大差異。二是各國對有關價值的排序不同,造成對代議制民主的理解共識有限。不盡相同的民主

政體形式是各國價值壓力的產物，在價值排序中，自由置于首位與平等置于首位顯然會導致實踐中代議制民主具體設計的不同，如同樣作為聯(lián)邦制政體的美國和德國對參議院議員的產生方式規(guī)定就完全不同。

（2）道路多元：必然與偶然

代議制民主在具體形式上存在著差異，而政治發(fā)展的道路多元不僅打破了現(xiàn)代化理論原有的認知，而且呈現(xiàn)出必然狀態(tài)。

發(fā)達國家的政治發(fā)展與其現(xiàn)代化進程基本同步，走出的是從經驗到規(guī)范的道路，并經過漫長的歷史發(fā)展而形成了更細的多種分支。從權力要素看，這些國家主要是從幾百年的實踐經驗中，不斷用制度化的方式確認了選舉作為權力的產生方式以及分權制衡作為不同屬性權力之間的制約關系，參與主要體現(xiàn)在選舉上。以英國為例，其政治發(fā)展就呈現(xiàn)出隨著利益結構變化而規(guī)則變革繼而權力結構變革的特點。1215年大憲章就標志著君主與貴族之間基于利益分割開始權力的劃分，從1640年到1688年光榮革命，新興資產者加入到了權力享有者當中，1689年權利法案確立了君主立憲制后，隨著政黨爭取選票方式日益純熟，現(xiàn)代代議制民主政體得以確立。從參與要素看，參與主體呈現(xiàn)出逐漸擴展的趨勢，從貴族擴展到新興資產者，再擴展到具有一定收入水平的男性，再到1928年30歲以上的女性享有普選權以及之后男女公民資格的平等，這個過程跨越了七百多年，至此，英國的現(xiàn)代國家構建基本完成。正是權力要素與參與要素之間關系密切，使得英國社會團結的政治性大于其社會性[24]，權力與參與作用下的實踐經驗及時制度化，構成了從經驗到規(guī)范的轉化。美國、法國、德國也都是權力架構設立之后用參與要素填充，經歷了200多年，在20世紀中期在無差別的公民資格平等通過制度確認得以固化基礎上完全確立了現(xiàn)代代議制民主政體的運行模式。

英美等發(fā)達國家政治發(fā)展或者說政體建設與其現(xiàn)代化進程基本同步，其共同特點是：一是國家主權完整、獨立，為政治發(fā)展提供了相對不受外部干擾的條件；二是權力來源正當性認同得以確立，基于社會契約論基礎上的權力分配和權力制衡得以建立；三是權力與參與主體之間的政治斗爭與政治妥協(xié)使政治體系逐漸向階層、性別、族群開放，最終確認社會成員的平等身份；四是權力的可監(jiān)督性逐漸完善，公民資格諸權利的擴展與政府責任的擴展同步，使權力與參與之間的紐帶更趨強壯。上述各方面都在發(fā)展過程中通過制度化使之形成規(guī)范固化，為其后的權力和參與發(fā)展奠定基礎。

發(fā)展中國家和地區(qū)的政治發(fā)展走的則是從規(guī)范到經驗再到規(guī)范的道路，簡言之，就是先照搬西方制度，遭遇挫折后回到本土經驗，進而在本土經驗基礎上完成制度化過程。對此，亨廷頓、達爾、布萊克、阿爾蒙德、福山等的著作已經都分析了發(fā)展中國家和地區(qū)所面臨的情境與發(fā)達國家情境的不同之處。例如韓國、泰國、印尼等東亞國家[25]以及巴西等拉美國家在獲得獨立后都學習和復制了其宗主國的民主政治體系，權力開放，社會流動，但大約在十五年間，就陷入社會混亂、發(fā)展停滯，此后軍人干政，在大約三十年左右的時間里，將社會沖突壓制到一定程度，但同時放開市場，并由此獲得了經濟的高速發(fā)展，其結果是人員流動和機會開放使社會的利益結構發(fā)生了變化，公眾的權利要求和權力參與要求隨之大漲，權力來源的正當性認同通過權力產生方式的變革得以實現(xiàn)，代議制民主的權力要素和參與要素才得以順利耦合。

這些國家的經驗主要表現(xiàn)在以下三個方面：一是國際因素對政治發(fā)展影響巨大，移植西方政治制度后付出了代價，進而去重新尋找自己的發(fā)展道路；二是一定時期內在保持政治體系相對封閉靜態(tài)穩(wěn)定的基礎上推動經濟高速發(fā)展，完成工業(yè)化，但同時帶來社會結構和價值觀的變化；三是社會在經歷權力認同爭論后達成基本共識，倒逼權力開放與公民資格權利的進程相協(xié)調，通過本土制度化形成傳統(tǒng)與現(xiàn)代相融合的代議制民主政體。

2.當代民主發(fā)展的新趨勢

首先，代議制民主危機顯化，以工業(yè)化為基礎的社會契約論邏輯基礎出現(xiàn)動搖。一方面，產生于西方的代議制民主倡導權力與參與之間的邏輯聯(lián)系，但另一方面又主要將這種邏輯聯(lián)系限定在權力產生階段，且主要采取選舉形式，使決策被少數(shù)人壟斷，決策的公共性受到前所未有的質疑。20世紀60年代以后，西方民主國家的政府信任程度不斷下降，公眾對選舉的興趣發(fā)生根本性下跌，政治冷漠盛行，即便是這些國家采取了信息公開、邀請公眾參與舉措，也未能增進公眾參與和公眾對政府的理解與信任[26]。如美國1960-2012年歷屆總統(tǒng)選舉的投票率在20世紀70年代之后就從未達到60%，甚至1996年的投票率只有49.1%[27]，公眾對政府的信任度也從1958年的73%不斷下降，盡管在9.11后有短暫攀升，但到2013年僅有19%[28]。西方學界從20世紀80年代就展開了反思，期望用參與來彌補，如法國的貝爾納·馬南教授提出用“普遍進行的討論”代替“普遍接受的一致意見”才是現(xiàn)實的選擇[29]，21世紀以來，這種反思更為頻繁，且開始指向代議制民主的邏輯基礎——社會契約論，協(xié)商民主日益為人們所接受，政府與社會合作、協(xié)同治理、參與式治理等概念和實踐探索日益增多。

其次，非選舉的代表出現(xiàn)與增多，并與選舉產生的代表爭奪話語權。這種現(xiàn)象從20世紀60年代開始出現(xiàn)，隨著信息技術的發(fā)展，目前已經成為一種與代議制民主弱點相抗衡的趨勢。非選舉的代表包括定位特定公共利益的非政府組織，如透明國際、大赦國際、消費者協(xié)會、環(huán)保組織等，也包括倡導某種價值的個人，如馬丁·路德·金、阿桑奇等。相較于選舉出來的代表和官僚政府對決策議程和程序、內容的法定控制，這些非選舉的代表因其宗旨或倡導的理念直接打動社會公眾的利益需求或價值共鳴點，而顯示出比選舉產生的代表更為強大的感召力和吸引力，也顯得更具正當性，正在日益成為與選舉產生的代表并駕齊驅的民意代表。如當前在氣候變化和環(huán)保問題的討論和決策中，非政府組織的聲音已經不容忽視。

最后，互聯(lián)網信息技術增強了人們對直接民主和多重選擇的渴望。從1996年2月8日約翰·佩里·巴羅在達沃斯論壇上發(fā)表《網絡空間獨立宣言》之后，在政府主動公開信息和運用電子政務改進管理、提供服務[30]之外，社會公眾也主動將社會和政治生活的各個方面都被搬到網上晾曬，而且這種“曬”是非政黨的、超議會的、跨國界的。不僅如此，互聯(lián)網使人與人之間的聯(lián)系前所未有地便捷，并具有跨時空的同步性，這不僅壓縮了人際交往的縱向聯(lián)系，延長了人際交往的橫向聯(lián)系，而且使社會公眾媒體化，改變了政治生態(tài)[31]，權力向社會組織和公眾個人擴散，共享性增強，盡管直接民主在大規(guī)模人口的現(xiàn)代國家難以實現(xiàn)，但互聯(lián)網信息技術使某些領域內“準直接民主”成為可能，或者一個人在不同領域的利益至少可以通過互聯(lián)網找到專業(yè)人士來實現(xiàn)，于是，打破代議制民主“一人一票一代表”壟斷利益代表的核心規(guī)則正在被 “一人多利益多音多票多代表”的新的 “監(jiān)測式民主（Monitory democracy）”取代[32]。

三、中國政治發(fā)展的取向與路徑

中國作為后發(fā)現(xiàn)代化國家，一方面已經深深卷入全球化當中并擁抱了現(xiàn)代化和治理話語，政治架構具有鮮明的代議制民主色彩，另一方面又有著幾千年的豐富文化傳統(tǒng)，民本基礎上權力導向的強國家傳統(tǒng)具有強大的生命力。從權力和參與兩個要素考量，中國的政治發(fā)展在取向和路徑選擇上與其他國家既具有共識點，又在共識中彰顯著自身的特色。

1.中國政治發(fā)展的取向

中國歷史發(fā)展中所秉持的現(xiàn)實主義和現(xiàn)世主義，使我們路徑選擇上和先人一樣，在理想和現(xiàn)實之間尋找某種平衡。孫中山先生曾說過，“大凡一種思想，不能說是好不好，只看他是合我們用不合我們用。如果合我們用便是好，不合我們用便是不好。合乎全世界的用途便是好，不合乎全世界的用途便是不好。”[33]，因此，中國政治發(fā)展的道路實則是關照歷史和現(xiàn)實，走自己的路。從清末仁人志士

考察西洋引入現(xiàn)代憲制理念后，民主政治就成為中國政治發(fā)展的追求。但是，追求是曲折的，新中國選擇了社會主義民主政治道路，從長期取向看，中國政治發(fā)展的目標是在中國既有的傳統(tǒng)和文化基礎上探索出前無古人的超大規(guī)模國家各領域協(xié)調發(fā)展的具有中國特色的社會主義民主政治。

改革開放以來，中國的高速經濟增長帶來了國家財富的增長，也帶來了人口的頻繁流動、社會利益的多元和社會結構的分層，政治發(fā)展更多地體現(xiàn)在以制度化方式來處理改革、發(fā)展與穩(wěn)定的關系，使權力和參與以及二者關系逐漸明確化。鄧小平曾在南方談話中提到，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在這個制度下的方針、政策，也將更加定型化?！盵34]按照他的戰(zhàn)略設想，到2022年左右，中國完成國家治理體系現(xiàn)代化和國家治理能力的大幅度提升。這是鄧小平作為國家領導人，按照中國的經濟社會發(fā)展狀況從國家發(fā)展的戰(zhàn)略層面做出的論斷。而中國的實踐也表明，到目前為止，中國仍然處于一種制度化的進程當中。值得注意的是，在這個進程中，工業(yè)化、開放化、城鎮(zhèn)化、信息化進程又伴隨著中國社會的老齡化、原子化等，這些因素疊加起來，使中國處于復雜風險社會當中，使社會公眾對發(fā)展的期望與國家滿足公眾期望的能力之間形成了張力。戴維斯的J曲線革命理論就警示了政治最不穩(wěn)定的時刻恰在于人們的期望值不斷上升而其期望得到滿足的可能卻在下降時[35]，這就要求政府有管理公眾心理預期的能力，因此，以治理能力的現(xiàn)代化推進國家治理體系的現(xiàn)代化事實上構成了中國政治發(fā)展長遠目標中的階段性目標或分領域目標，于是，中國政治發(fā)展的短期取向就體現(xiàn)在兩個方面：一方面是提高執(zhí)政黨的執(zhí)政能力，以順應社會經濟變化的要求，這是一個合法性的問題。另一方面就是提升政府的政治管理能力，動員和利用社會資源彌補社會統(tǒng)治的不足和缺陷。正因為如此，中共十八屆三中全會提出了“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！?/p>

這兩個方面綜合起來，就體現(xiàn)出權力和參與兩個要素在中國政治發(fā)展中的建構，即要求執(zhí)政黨和政府提高能力，做好權力制約，處理好黨和政府與社會公眾的關系，而這個過程同時也意味著社會公眾選擇權的拓展以及執(zhí)政黨和政府對此的回應，從短期看是通過制度化來保障政治穩(wěn)定，即是公民共同體的法治問題。然而制度化不僅意味著把某種行為表述為制度條文，更意味著完整的行為-結果-激勵制度鏈條基礎之上的執(zhí)行性。因此，即便有人為的精巧設計與忠實的執(zhí)行，制度化也需要在不斷的修正與調適中經歷數(shù)十年乃至百年才能夠完成，也正是在這個意義上，中國政治發(fā)展的長期取向有著重要意義。

2.中國政治發(fā)展的路徑

學界關于中國政治發(fā)展的共識點首先在于不能照搬西方民主政治模式，其次在于認識到中國共產黨是中國政治發(fā)展的最大推動力量[36]。而有關路徑的諸多討論卻存有差異，如有的學者認為應自上而下進行國家制度層面的改造，有的學者則認為應立足黨內民主和基層民主治理自下而上進行[37]，前者更關注政治發(fā)展的權力要素，后者更關注政治發(fā)展的參與要素。筆者認為，權力要素和參與要素在政治發(fā)展中同樣重要，而權力要素與參與要素之間的聯(lián)系尤為重要。

首先，從權力要素看，中國的政治發(fā)展需要好處理權力能力和權力制衡問題。中國共產黨十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出要“緊緊圍繞堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一深化政治體制改革，加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，建設社會主義法治國家，發(fā)展更加廣泛、更加充分、更加健全的人民民主”。這要求加快權力能力和權力制衡制度化的進程來推進政治發(fā)展。一是立足堅持中國共產黨的領導這一政治現(xiàn)實。目前，黨的領導已經告別革命黨思維，確立了執(zhí)政黨思維，但同時還需要摒棄行政黨思維，全面從嚴治黨，依法執(zhí)政，并改革執(zhí)政方式。二是完善人民代表大會制度，加快法治中國建設，在憲法的基礎上限制公共權力。人民代表大會應當立足其最高權力機關的地位，加強立法，完善代表選舉

制度，密切代表與選民的聯(lián)系，體現(xiàn)人民當家作主的制度取向。

其次，從參與要素看，中國的政治發(fā)展一直強調以保證人民當家作主為根本，公眾參與的渠道、方式、效果等都需要在評估的基礎上予以強化。一是強調公共信息公開和既有參與渠道、方式的暢通，從各層次各領域擴大公民的有序政治參與，形成凝聚權力能力和制約權力濫用的制度體系。二是需要鼓勵公民的社會參與，即鼓勵社會組織的發(fā)展和社區(qū)建設，鼓勵社會公眾運用社交媒體等形式的正常社會交往，形成公民塑造的社會氛圍，增強執(zhí)政權威的社會資本基礎。

最后，從權力與參與二要素之間的聯(lián)系看，協(xié)商民主是增強權力與參與聯(lián)系紐帶的不二選擇，這就需要區(qū)分咨詢民主與協(xié)商民主，咨詢民主是政府主導和發(fā)起的縱向的垂詢，如政府決策中的聽證，而協(xié)商民主是政府和社會公眾都可以發(fā)起的橫向的共商，如工商決策議程設置，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，就是拓寬權力主體與權利主體之間的互動，以達到公共事務治理的目標。

上述方面構成了我國當前政治發(fā)展的基本任務，即短期政治發(fā)展取向的實現(xiàn)需要改革和完善現(xiàn)有制度，以制度化來增強權力能力，優(yōu)化權力制衡，加強權力監(jiān)督，落實公眾參與。習近平同志在慶祝全國人民代表大會成立60周年大會上的講話指出，“評價一個國家的政治制度是不是民主的、有效的，主要看國家領導層能否依法有序更替，全體人民能否依法管理國家事務和社會事務、管理經濟和文化事業(yè)，人民群眾能否暢通表達利益要求，社會各方面能否有效參與國家政治生活，國家決策能否實現(xiàn)科學化、民主化，各方面人才能否通過公平競爭進入國家領導和管理體系，執(zhí)政黨能否依照憲法法律規(guī)定實現(xiàn)對國家事務的領導，權力運用能否得到有效制約和監(jiān)督”[38]。這八個“能否”標準的答案就在于權力和參與要素的制度化上。

3.中國政治發(fā)展的影響因素

改革開放以來的經濟發(fā)展和政治改革為中國政治發(fā)展積累了有利因素。一是中央政府權威穩(wěn)定，公眾滿意度高。中央政府在領導體制上初步形成了權力接班的基本制度化，如國家領導人限任化、高層集體領導制、梯隊接班制、條塊代表制、執(zhí)政黨權力非個人化等，中央政府對國家發(fā)展方向的把握和對社會公眾需求的有效回應收獲了較高的公眾滿意度①，這為中國政治發(fā)展目標的實現(xiàn)提供了穩(wěn)定的社會心理預期。二是中國政治結構的彈性使政治吸納效果明顯?！叭齻€代表”提出后，入黨開放化，中國共產黨學習和調適能力增強，有效擴大了執(zhí)政黨的社會基礎，而初任公務員逢進必考的制度設計和統(tǒng)一戰(zhàn)線、人民團體和群眾團體作用的發(fā)揮使權力體系實現(xiàn)有效的政治吸納。三是政府回應性和穩(wěn)健的改革意愿使政府能夠有效回應社會公眾的利益需求，改革中提煉出的“地方試點-總結經驗-普遍推開”制度化模式能夠有效緩解公眾期望與政府能力之間的距差。四是中國公眾的素質經由三十多年教育的普及化大幅提高，公眾心態(tài)日益趨于寬容和理性，形成了支持穩(wěn)健變革的社會力量。

但是，中國的政治發(fā)展還需要警惕一些可能的變數(shù)。一是國際競爭的外部壓力。一方面，由于我國的文化、主流價值觀與西方發(fā)達國家所謂的世界主流價值體系并不一致，西方發(fā)達國家對我國的和平崛起深懷恐懼，另一方面，中國的政治制度不同于西方的自由民主政體，一些國家將中國視為非民主國家，對中國的政治制度進行攻擊，并動用硬實力、軟實力和巧實力對中國的發(fā)展進行遏制。信息的流轉和價值的多元使不同政治制度之間的交流越來越多，這些外在的競爭壓力必然會從價值到制度、程序等層面影響我國的政治發(fā)展道路。二是中國的權力雙軌制解決有效的權力制衡與權力監(jiān)督情況。中國共產黨的領導所依托的權力軌道與人民代表大會作為國家最高權力機關的權力軌道之間的有機統(tǒng)合，在中國保持了強政府的優(yōu)勢，但權力制衡和權力監(jiān)督的制度鏈條還有較大的完善空間。三是公眾參與的整合情況。這在當前更多地體現(xiàn)為公眾參與的政治技術問題，即需要做好“我們+你們=咱們”的技術準備，在政治參與層面，既包括執(zhí)政黨和政府傳達整合信號，向公眾有效發(fā)送可接收的信息和從公眾有效獲得有價值信息，也包括執(zhí)政黨和政府對公眾參與信號的主動

接收和分析，在社會參與層面，執(zhí)政黨和政府還需要分離社會領域職能，盡快形成良性的制度環(huán)境，使社區(qū)和社會組織的發(fā)展步入自治的良性軌道。

綜上所述，當前中國的政治發(fā)展需要立足自身的歷史與現(xiàn)實，并結合全球范圍內政治發(fā)展的現(xiàn)實和新趨勢，抓住權力和參與這兩個核心要素，有步驟地形成以中國社會主義核心價值體系為支撐的權力能力、權力制約與公眾參與的制度體系，逐步實現(xiàn)中國的政治發(fā)展目標。

注釋：

① 例如皮尤民調顯示，自2006年以來，中國民眾對國家發(fā)展方向的滿意度一直在80%以上，參見Pew Research Center,Global Indicators Database,http://www.pewglobal.org/database/indicator/3/country/45/，最后檢索日期：2015年7月20日。

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China's Political Development in the Global Perspective

Chu Songyan

This paper redefines political development based on the existed research and the change of context.Using power and participation as the key factors of political development,the paper analyzes the paradox of shared values and the diversified paths of representative democracy.With the concerns of crisis representative democracies facing,the increasing of non-elected representatives and the multiple expectation of free choice,the paper analyzes the long and short term of orientation,the choice of path,and the influential factors of China's political development.The conclusion is that China needs to stand in its history and reality,as well as grasp the new trends of global political development,to shape the institutional system of state building,power constraints and public participation supported by its value set.

Political Development;Modernization;Representative Democracy;Power;Participation

D6

A

1009-3176（2015）05-052-（11）

（責任編輯 譚力）

2015-4-9

褚松燕 女（1973-）國家行政學院政治學教研部 教授 博士生導師