(西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所,四川南充 637002)

黨的十八大以來,新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體以空前力度加強(qiáng)了反腐敗斗爭(zhēng),堅(jiān)持“老虎”“蒼蠅”一起打,有腐必反,有貪必肅,在兩年多時(shí)間里取得了令人矚目的效果。中央以實(shí)際行動(dòng)昭示反腐不設(shè)限、肅貪不手軟的堅(jiān)定決心,極大地振奮了全黨全國(guó)人民反腐敗斗爭(zhēng)的信心,提升了黨的形象,鞏固了黨的執(zhí)政地位。這既體現(xiàn)了新一屆黨中央懲治腐敗的決心與力度,同時(shí)也說明了已危及黨和國(guó)家生死存亡的腐敗問題的普遍性與嚴(yán)重性。盡管目前的反腐敗斗爭(zhēng)已經(jīng)取得了一些階段性成果,但仍然著力治標(biāo)而遠(yuǎn)未觸及腐敗的根本,滋生腐敗的土壤依然存在。習(xí)近平在十八屆中央紀(jì)委五次全會(huì)上強(qiáng)調(diào)指出,反腐敗斗爭(zhēng)形勢(shì)依然嚴(yán)峻復(fù)雜,主要是在實(shí)現(xiàn)不敢腐、不能腐、不想腐上還沒有取得壓倒性勝利[1]。王岐山在《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表文章明確提出:“要繼續(xù)強(qiáng)化‘不敢腐’氛圍,逐步實(shí)現(xiàn)‘不能腐’‘不想腐’?！盵2]可見,隨著反腐敗斗爭(zhēng)的深入,重點(diǎn)是解決“不能腐”的問題,也就是解決權(quán)力進(jìn)籠(把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里)的問題。

1　權(quán)力腐敗的制度根源:權(quán)力過分集中且缺乏有效的監(jiān)督和制約

權(quán)力腐敗的成因是錯(cuò)綜復(fù)雜的,但最為關(guān)鍵的在于其制度根源,即領(lǐng)導(dǎo)者尤其是“一把手”的權(quán)力過分集中且缺乏有效的監(jiān)督和制約。2014年10月,中央紀(jì)委、監(jiān)察部網(wǎng)站集中公布了2014年中央巡視組第一輪巡視整改情況,據(jù)初步統(tǒng)計(jì),超半數(shù)地區(qū)、單位的整改通報(bào)中提到了不同級(jí)別的“一把手”出現(xiàn)問題,“個(gè)別地方和單位存在‘一把手’說了算”(寧夏),甚至“‘一把手’違紀(jì)違法案件呈上升趨勢(shì)”(山東)。此外,領(lǐng)導(dǎo)干部插手工程建設(shè)、違規(guī)帶病提拔干部等也都是各地區(qū)、單位巡視和整改中面臨的共性問題[3]。2014年9月,人民論壇網(wǎng)-《國(guó)家治理》周刊與中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院新政治經(jīng)濟(jì)學(xué)與中國(guó)改革研究中心聯(lián)合發(fā)布的《如何治理“一把手”腐敗》年度研究報(bào)告精要,通過對(duì)2000年到2014年3月底所有公布的廳局級(jí)官員腐敗案例(在367個(gè)廳局級(jí)腐敗官員中,曾經(jīng)擔(dān)任“一把手”職務(wù)的有219名,占比約60%)的分析指出,在我國(guó)當(dāng)前的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制下,“一把手”對(duì)所在單位具有舉足輕重的影響,近年來腐敗往往具有“窩案”的特點(diǎn),官員一倒一大片,這與“一把手”腐敗的特點(diǎn)是密切相關(guān)的[4]。

為什么“一把手”腐敗現(xiàn)象會(huì)如此突出?只要稍作分析就很容易發(fā)現(xiàn),“一把手”腐敗主要集中在授權(quán)和分權(quán)這兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一是“一把手”在選用干部問題上的權(quán)力過分集中。在現(xiàn)實(shí)政治生活中,各部門、各單位選拔干部的工作通常是“少數(shù)人在少數(shù)人里選人”,而實(shí)權(quán)往往集中于“一把手”。盡管從形式上看,干部選拔任用也有一整套完整的程序,包括民主推薦、組織考察、充分醞釀、討論決定,但在這一過程中,“一把手”實(shí)際上擁有無可置疑的決定權(quán)。這種選人用人機(jī)制本質(zhì)上仍然是一種自上而下的任命制,因而很容易在領(lǐng)導(dǎo)干部隊(duì)伍中形成各式各樣的山頭、圈子。一些腐敗分子之所以走上重要領(lǐng)導(dǎo)崗位,并不是因?yàn)樗麄兊虏偶鎮(zhèn)?而是因?yàn)樗麄冞M(jìn)入了某一個(gè)政治小圈子,成為某個(gè)高層領(lǐng)導(dǎo)干部的“紅人”。一些大權(quán)在握的“一把手”正是充分利用自己在選用干部工作上的權(quán)力,大搞用人腐敗,在各部門、各單位到處安插自己的親信,然而一旦東窗事發(fā),隨著“一把手”腐敗案件被查,便會(huì)牽扯出大量塌方式腐敗問題。已經(jīng)揭露出來的秘書幫、石油幫、山西幫、“西山會(huì)”等,就是圍繞幾個(gè)落馬“大老虎”形成的山頭和圈子。二是領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)力結(jié)構(gòu)缺乏合理的分權(quán)制衡。很長(zhǎng)時(shí)期以來,上一層級(jí)對(duì)下面層級(jí)的監(jiān)督往往是一陣風(fēng)式的,通常是雨過地皮濕,很難發(fā)揮實(shí)際作用；同一層級(jí)內(nèi)部在決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間缺乏科學(xué)的分工與制約機(jī)制,難以開展有效的監(jiān)督；領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)的權(quán)力運(yùn)行過程往往實(shí)行暗箱操作,處于下層的干部和群眾很難了解內(nèi)情,談不上進(jìn)行有效的監(jiān)督與制約。這樣,便形成了所謂的“上級(jí)監(jiān)督下級(jí)太遠(yuǎn),同級(jí)監(jiān)督同級(jí)太軟,下級(jí)監(jiān)督上級(jí)太難”的狀況。于是,一些腐敗分子一旦大權(quán)在握,便抓住機(jī)會(huì),無所顧忌,以改革的名義,大肆推行自己的權(quán)力意志,通過大干快上,制造了各種政績(jī)工程、形象工程,并在這一過程中,暗地里又進(jìn)行著大量的權(quán)權(quán)交易、權(quán)錢交易、權(quán)色交易,大搞利益輸送,導(dǎo)致腐敗之風(fēng)在社會(huì)上蔓延開來。

由此可見,近些年來我國(guó)政治生活中權(quán)力腐敗現(xiàn)象之所以愈演愈烈的制度根源,就在于領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力過分集中且缺乏有效的監(jiān)督和制約,而正是這種不科學(xué)、不合理的權(quán)力結(jié)構(gòu)和授權(quán)方式,為權(quán)力腐敗現(xiàn)象提供了生存繁衍的制度基礎(chǔ)。我國(guó)著名反腐敗專家李永忠于2012年出版的《蘇共亡黨之謎:從權(quán)力結(jié)構(gòu)之傷到用人體制之亡》一書,透徹剖析了最終導(dǎo)致“蘇聯(lián)模式”失敗的兩個(gè)最根本因素:一是集決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)于一體的權(quán)力結(jié)構(gòu),二是層層任命制而非選舉制的選人用人體制。應(yīng)當(dāng)看到,“蘇聯(lián)模式”的這些弊端對(duì)我國(guó)政治生活有著不可估量的影響,蘇聯(lián)劇變同樣也可以給我們提供深刻的歷史教訓(xùn)。因此,李永忠在一次專訪中坦率直言,當(dāng)前反腐面臨的最大問題是要徹底改革我們?cè)?jīng)沿用了幾十年的兩個(gè)體制,即權(quán)力結(jié)構(gòu)和用人體制,如果這兩個(gè)體制不改,不管反腐敗抓多少人,還會(huì)產(chǎn)生源源不斷的腐敗分子[5]。

對(duì)于我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制中長(zhǎng)期存在的權(quán)力過分集中這一主要弊端,鄧小平早在改革開放初期,通過系統(tǒng)總結(jié)國(guó)際共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的歷史經(jīng)驗(yàn)和新中國(guó)建立以后特別是“文化大革命”的沉痛教訓(xùn),就已經(jīng)得出極為深刻的認(rèn)識(shí):“從黨和國(guó)家的領(lǐng)導(dǎo)制度、干部制度方面來說,主要的弊端就是官僚主義現(xiàn)象,權(quán)力過分集中的現(xiàn)象,家長(zhǎng)制現(xiàn)象,干部領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制現(xiàn)象和形形色色的特權(quán)現(xiàn)象?！盵6]327他對(duì)權(quán)力過分集中這一嚴(yán)重弊端的尖銳批評(píng),至今讀來讓人振聾發(fā)聵:“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤,固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān),但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行,制度不好可以使好人無法充分做好事,甚至?xí)呦蚍疵??！薄安皇钦f個(gè)人沒有責(zé)任,而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性。這種制度問題,關(guān)系到黨和國(guó)家是否改變顏色,必須引起全黨的高度重視?！薄叭绻粓?jiān)決改革現(xiàn)行制度中的弊端,過去出現(xiàn)過的一些嚴(yán)重問題今后就有可能重新出現(xiàn)?！盵6]333為了避免重蹈歷史覆轍,鄧小平特別強(qiáng)調(diào):“必須使民主制度化、法律化,使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變,不因領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。”[6]146在他看來,只有用民主法制建構(gòu)“好的制度”,才能保證黨不變色,保證國(guó)家的長(zhǎng)治久安。鄧小平的這些重要思想和觀點(diǎn),對(duì)于我們今天正在開展的反腐敗斗爭(zhēng),仍然具有十分重要的指導(dǎo)意義。

2　實(shí)現(xiàn)民主與法治相統(tǒng)一，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里

近年來有一種頗為流行的觀點(diǎn)認(rèn)為,世界上有不少國(guó)家在民主轉(zhuǎn)型過程中遭遇了嚴(yán)重的困難,有些國(guó)家在完成初步的民主轉(zhuǎn)型后又遭遇了民主政體的失敗,因此,為了社會(huì)的有序和穩(wěn)定,中國(guó)的現(xiàn)代化事業(yè)和反腐敗斗爭(zhēng)也應(yīng)當(dāng)法治在先,民主緩行。這種觀點(diǎn)表面上看有一定道理,然而實(shí)際上卻過于簡(jiǎn)單化,而且在實(shí)踐中是極其有害的。針對(duì)新興民主化國(guó)家的困境,著名美國(guó)學(xué)者福山曾經(jīng)提出“三支柱說”,即惟有實(shí)現(xiàn)國(guó)家能力、法治和民主這三個(gè)支柱之間的均衡,才能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)久的善治。他認(rèn)為,如果說威權(quán)過渡到民主相對(duì)容易,那么傳統(tǒng)國(guó)家演進(jìn)到現(xiàn)代國(guó)家則尤為艱難。新興民主化國(guó)家如阿富汗、烏克蘭等遇到的困難不在于民主的后天缺陷,而在于國(guó)家能力的先天不足。即便是民主相對(duì)完善的印度,也存在國(guó)家能力不足、公共服務(wù)缺失的嚴(yán)重問題[7]。福山的分析不無道理,我們不能簡(jiǎn)單地把這些國(guó)家在民主轉(zhuǎn)型中遭遇的困難都統(tǒng)統(tǒng)歸咎于民主惹的禍。并且,“法治在先,民主緩行”觀點(diǎn)的偏頗和失誤還在于,它從根本上割裂了民主與法治的內(nèi)在聯(lián)系,這不僅會(huì)延誤國(guó)家治理現(xiàn)代化的全面推進(jìn),而且也可能導(dǎo)致社會(huì)主義民主和法治建設(shè)偏離正確方向。2014年9月5日,習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)強(qiáng)調(diào),發(fā)展社會(huì)主義民主政治,是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的題中應(yīng)有之義[8]。學(xué)者俞可平認(rèn)為,我們不能夠就依法治國(guó)來談?wù)撘婪ㄖ螄?guó),就法治來談法治。對(duì)十八屆四中全會(huì)精神,對(duì)依法治國(guó)的理解,還應(yīng)當(dāng)有更寬廣的視野。十八屆三中全會(huì)確定了全面深化改革的這樣一個(gè)總目標(biāo),這個(gè)總目標(biāo)就是鞏固發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度,所以依法治國(guó)也應(yīng)該放到國(guó)家現(xiàn)代化這樣一個(gè)總目標(biāo)當(dāng)中去理解,還應(yīng)當(dāng)放到發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治,建設(shè)社會(huì)主義政治文明這樣的一個(gè)高度來理解[9]。實(shí)際上,十八屆三中、四中全會(huì)精神一脈相承、緊密相連,其實(shí)質(zhì)就是實(shí)現(xiàn)民主與法治的有機(jī)統(tǒng)一,全面推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。而從當(dāng)前反腐敗斗爭(zhēng)的角度來看,同樣需要把民主與法治有機(jī)結(jié)合起來,才能把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。

回顧和總結(jié)我國(guó)歷史上反腐敗斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),可以為我們提供許多有益的啟示。在中國(guó)歷史上,開展反腐敗斗爭(zhēng)最為著名的當(dāng)推明太祖朱元璋和清朝嘉慶皇帝。明太祖朱元璋是我國(guó)封建社會(huì)以“嚴(yán)刑峻法”治國(guó)的著名皇帝。明朝建立之初,朱元璋總結(jié)了元朝敗亡的教訓(xùn),極力主張“立國(guó)之初,當(dāng)先正綱紀(jì)”,因而“重典治吏”成為明朝懲治腐敗的指導(dǎo)思想。他曾大開殺戒,想盡種種酷刑來對(duì)付貪官污吏,成為我國(guó)兩千多年封建社會(huì)中殺戮貪官最多的皇帝。有學(xué)者估算,在朱元璋當(dāng)政的31年中,大約有10萬到15萬貪官人頭落地。當(dāng)時(shí),全國(guó)13個(gè)省從府到縣的官員很少能夠做到滿任,大部分都被殺掉了。同時(shí),他還加強(qiáng)了立法工作,針對(duì)官員的貪污腐敗,建立了一套由《明律》《大誥》《鐵榜》以及律文以外的一些詔令、單行科條組成的嚴(yán)密法律體系。此外,還設(shè)立了專門機(jī)構(gòu),建立了一整套監(jiān)察制度,強(qiáng)化對(duì)官員的監(jiān)督。然而,盡管明代監(jiān)察制度之完備,人員之龐大,權(quán)力之威重,作用之巨大,堪稱中國(guó)歷史之最,但隨著時(shí)間的推移,朱元璋發(fā)動(dòng)的這場(chǎng)“重典反腐”斗爭(zhēng)便難以繼續(xù)推進(jìn),起初的威懾作用大大削弱,而且隨著既得利益階層的增多,反對(duì)者或明或暗地予以抵制,最后只好不了了之。對(duì)此,朱元璋只有無奈地哀嘆,“我欲除貪贓官吏,卻奈何朝殺而暮犯”[10]。

清朝嘉慶皇帝親政之初便開始強(qiáng)力反腐,他原以為只要?dú)⒌舸筘澒俸瞳|,清除其黨羽,再掀起一個(gè)懲貪高潮,腐敗的勢(shì)頭就會(huì)應(yīng)聲而止?？墒鞘屡c愿違,雖然殺了和珅,同時(shí)在11個(gè)全國(guó)總督當(dāng)中,有6個(gè)被他撤換,然而,反腐高潮過后,腐敗勢(shì)頭并未受到遏制。于是,嘉慶皇帝決心繼續(xù)加大“新政”力度,對(duì)貪官發(fā)現(xiàn)一個(gè)就撤換一個(gè),絕不手軟。從嘉慶七年到嘉慶十年,幾乎每個(gè)月都有重要的人事調(diào)整。全國(guó)的省部級(jí)高官,都被輪換了個(gè)遍?？墒歉瘮〉膭?shì)頭,仍然沒有絲毫減弱。各地基層政府的財(cái)政虧空,仍然越來越多。當(dāng)“新政”推行到末尾時(shí),當(dāng)初推行的一系列政策被證明對(duì)扭轉(zhuǎn)大清王朝的現(xiàn)狀并無多大作用,這時(shí)嘉慶皇帝開始不斷地自我懷疑,接著發(fā)生的“洪亮吉事件”更讓他惶恐不已。他認(rèn)為,如果按照“新政”之路走下去,最終的結(jié)果勢(shì)必是洪亮吉這樣的“全盤否定派”得勢(shì),大清王朝必然走上一條不歸路。至此,洪亮吉案的發(fā)生,實(shí)際上標(biāo)志著“嘉慶新政”的終結(jié)。

明太祖朱元璋、清朝嘉慶皇帝都曾強(qiáng)力推行的反腐敗斗爭(zhēng)之所以失敗,可從以下兩個(gè)方面究其根本原因。先從制度根源來分析。由于封建社會(huì)實(shí)行專制統(tǒng)治,政治權(quán)力高度集中,又缺乏對(duì)權(quán)力的有效制約,造成遍地皆是的腐敗機(jī)會(huì)。一切法律和制度都必須圍繞鞏固皇權(quán)而設(shè)定,各項(xiàng)監(jiān)察制度也是如此。最高的決定權(quán)操縱在皇帝手中。監(jiān)察官們?nèi)绻貌坏交实鄣闹С?還不可避免地遭到特權(quán)集團(tuán)的瘋狂抵抗,最終落得悲慘下場(chǎng)。這充分反映出如果以“人治”治天下,那么,就算是有再完美的制度也無濟(jì)于事[11]。歷史經(jīng)驗(yàn)深刻表明:“徒法不能以自行。”如果沒有民主,就不可能有真正的法治,因?yàn)樵诜芍?始終有一個(gè)更高的專制權(quán)威。這樣的所謂法制終歸還是難以限制和制約權(quán)力的腐敗。再?gòu)睦鎸用嫔戏治?。專制制度的本質(zhì)本來就是為少數(shù)人服務(wù),統(tǒng)治者雖然想通過反腐敗防止權(quán)力濫用,但出發(fā)點(diǎn)卻建立在敵視公眾、遠(yuǎn)離公眾的基礎(chǔ)上,反腐敗只能通過體制內(nèi)進(jìn)行。由于缺失了公眾監(jiān)督,體制內(nèi)官員通常因切身利益官官相護(hù),反腐敗自然失去了堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)。即使政治上層強(qiáng)力反腐,中下層也會(huì)“歪和尚念經(jīng)”,扭曲變樣,最后不了了之[12]。正因?yàn)槿绱?封建王朝不可能逃脫因腐敗而最終覆滅的歷史命運(yùn)。

眾所周知,中國(guó)共產(chǎn)黨人早在建立新中國(guó)之前,就對(duì)政權(quán)始興終亡這一歷史周期律問題有著深入的思考和認(rèn)識(shí)。毛澤東1945年在延安就曾充滿信心地表示:我們已經(jīng)找到了新路,我們能跳出這周期律。這條新路,就是民主。只有讓人民來監(jiān)督政府,政府才不敢松懈。只有人人起來負(fù)責(zé),才不會(huì)人亡政息[13]149。新中國(guó)成立后,毛澤東曾多次發(fā)動(dòng)和領(lǐng)導(dǎo)了群眾性的反腐敗運(yùn)動(dòng),多次嘗試過“大民主”實(shí)踐,但其結(jié)果卻是走向了民主的反面,以致發(fā)生“文化大革命”那樣重大的政治錯(cuò)誤。現(xiàn)在看來,由于種種歷史的和時(shí)代的局限,毛澤東當(dāng)時(shí)所理解的民主仍然存在明顯的誤區(qū)和欠缺。他主要不是把民主理解為一種目的和制度,而更多地是把民主看作手段和方法；他并不認(rèn)為民主和法治是不可分離的,往往離開法治講民主,這樣一來民主就演變?yōu)槿罕娦缘恼芜\(yùn)動(dòng)[14]。這一段歷史事實(shí)深刻表明:以毛澤東為核心的黨的第一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體并沒有能夠很好地解決歷史周期律問題,只是提出這個(gè)命題并給出了半個(gè)答案,即“民主”,而且實(shí)際上并沒有切實(shí)踐行民主。針對(duì)以往的沉痛歷史教訓(xùn),鄧小平強(qiáng)調(diào)指出:“民主和法制,這兩個(gè)方面都應(yīng)該加強(qiáng),過去我們都不足。”“民主要堅(jiān)持下去,法制要堅(jiān)持下去。這好像兩只手,任何一只削弱都不行。”[6]189所以說,以鄧小平為核心的黨的第二代中央領(lǐng)導(dǎo)集體為解決這個(gè)歷史難題,給出了另一半答案,即“法制”,并為民主法制建設(shè)付出了巨大努力,作出了歷史性貢獻(xiàn)。后來,以江澤民為核心的黨的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體,以及以胡錦濤為總書記的黨中央進(jìn)一步把“法制”上升到“法治”的高度,明確提出:依法治國(guó),建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家；依法治國(guó),首先要依憲治國(guó),依法執(zhí)政,首先要依憲執(zhí)政。黨的十八大以來,以習(xí)近平為總書記的黨中央,高瞻遠(yuǎn)矚,深謀遠(yuǎn)慮,以對(duì)歷史和人民高度負(fù)責(zé)的精神,再次提出歷史周期律問題,警示全黨全國(guó),切實(shí)研究解決這一難題[15]。十八屆三中全會(huì)通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》,對(duì)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)和推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)提出了明確要求。接著十八屆四中全會(huì)又通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》,提出全面推進(jìn)依法治國(guó)的決策部署,明確了建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系,建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的總目標(biāo)。而為實(shí)現(xiàn)這個(gè)總目標(biāo),必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo),堅(jiān)持人民主體地位,堅(jiān)持法律面前人人平等,堅(jiān)持依法治國(guó)和以德治國(guó)相結(jié)合,堅(jiān)持從中國(guó)實(shí)際出發(fā)。可見,長(zhǎng)達(dá)半個(gè)多世紀(jì)以來,中國(guó)共產(chǎn)黨人為了解決歷史周期律問題而進(jìn)行的長(zhǎng)期實(shí)踐充分表明:民主只有與法治相結(jié)合,才是跳出歷史周期律支配、實(shí)現(xiàn)國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)治久安的必由之路。

同時(shí),學(xué)術(shù)界關(guān)于反腐敗斗爭(zhēng)的理論研究也充分表明:任何一種社會(huì)治理手段都不是萬能的；反腐的治本之策,不僅要靠法治,而且也要靠民主,兩者必須有機(jī)結(jié)合,才能達(dá)到馴服權(quán)力的目的。這主要是因?yàn)?一方面,僅用法治的手段并不能夠解決腐敗問題。在現(xiàn)實(shí)生活中,民主是法治的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。離開人民的主體地位和根本利益,法治就成了無水之源和無本之木,民主的萎縮必然導(dǎo)致“人治”乃至專制統(tǒng)治。只有建立在高度民主基礎(chǔ)上的法治,才是良法善治。正是在這個(gè)意義上,可以說法治打造制約權(quán)力的籠子,而民主不僅決定了籠子的硬度和強(qiáng)度,而且決定了籠子的鑰匙掌控在誰的手中[16]。另一方面,僅用民主的方式也無法解決腐敗問題,民主也并不是解決一切問題的“萬能鑰匙”。法治是民主政治的內(nèi)在要素和根本保障,如果離開了法治、依憲治國(guó)、依憲執(zhí)政和個(gè)人的權(quán)利保障,民主獨(dú)立發(fā)展的結(jié)果很可能是集權(quán)主義的暴政[17]。對(duì)于這一點(diǎn),托克維爾早在一個(gè)半世紀(jì)以前就已有深刻的認(rèn)識(shí),他認(rèn)為,法國(guó)大革命時(shí)“民主革命在社會(huì)的實(shí)體內(nèi)發(fā)生了,但在法律、思想、民情和道德方面沒有發(fā)生為使這場(chǎng)革命變得有益而不可缺少的相應(yīng)變化。因此,我們雖然有了民主,但是缺乏可以減輕它的弊端和發(fā)揚(yáng)它的固有長(zhǎng)處的東西；我們只看到它帶來的害處,而未得到它可以提供的好處”[18]9。離開了法治的引領(lǐng)和規(guī)范,往往會(huì)使民主扭曲乃至走向極權(quán)政治。所以說,僅靠民主也無法解決腐敗問題,因?yàn)槊裰饕坏╇x開了法治,那絕不是現(xiàn)代意義上的民主政治,而只能導(dǎo)致無政府主義、民粹主義和多數(shù)人的暴政。

由此看來,無論是我國(guó)歷史上以及新中國(guó)成立以來反腐敗斗爭(zhēng)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),還是學(xué)術(shù)界關(guān)于反腐敗斗爭(zhēng)的理論研究都充分表明:民主與法治的關(guān)系是相互依賴、相輔相成的,如鳥之兩翼、車之兩輪,缺一不可。因而,我們?cè)谌嫔罨母锖屯七M(jìn)依法治國(guó)的進(jìn)程中,在當(dāng)前正在深入開展的反腐敗斗爭(zhēng)中,必須把民主與法治有機(jī)結(jié)合起來,整體推進(jìn)。由此不難理解,黨的十八屆四中全會(huì)在強(qiáng)調(diào)依法治國(guó)的同時(shí),又特別要求“堅(jiān)持人民的主體地位。人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉,人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民,以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)”[19]。因此,只有把民主與法治有機(jī)結(jié)合起來,這樣才能順利推進(jìn)全面深化改革和依法治國(guó)的發(fā)展進(jìn)程,才能真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子,從根本上取得反腐敗斗爭(zhēng)的決定性勝利。

3　權(quán)力進(jìn)籠的法治、民主路徑及其實(shí)施策略

從當(dāng)前國(guó)家治理現(xiàn)代化的緊迫需要而言,側(cè)重點(diǎn)是全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè),然而民主政治建設(shè)也必須同時(shí)跟進(jìn),使法治和民主建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

關(guān)于權(quán)力進(jìn)籠的法治路徑和實(shí)施策略,主要在于以下三個(gè)方面。

第一,實(shí)現(xiàn)反腐敗戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)變,即從運(yùn)動(dòng)式反腐轉(zhuǎn)向法治化反腐,從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本。

黨的十八大以來,我們的反腐敗斗爭(zhēng)主要是靠紀(jì)委的力量在推進(jìn)。這種反腐方式是以紀(jì)委為主導(dǎo),靠領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)集體的強(qiáng)力推動(dòng),運(yùn)動(dòng)式反腐的色彩仍然比較明顯。運(yùn)動(dòng)式反腐固然有自身獨(dú)特的優(yōu)勢(shì),即資源整合迅速、執(zhí)行效率較高、短期效果明顯,但從國(guó)家社會(huì)長(zhǎng)治久安的角度看,它也存在很大的局限性:著重于治標(biāo)而遲滯治本,沒有從根源上解決腐敗問題；帶有很強(qiáng)的個(gè)性化色彩,不利于形成良好的法治環(huán)境。因此,從運(yùn)動(dòng)式反腐轉(zhuǎn)向法治化反腐,從治標(biāo)轉(zhuǎn)向治本,這是反腐敗斗爭(zhēng)發(fā)展的必然要求。所謂法治化反腐,從根本上說,就是要依法反腐。要把反腐敗斗爭(zhēng)放在依法治國(guó)的大背景下來謀劃和推進(jìn),堅(jiān)持用法治思維和法治方式反腐敗,在反腐敗斗爭(zhēng)的戰(zhàn)略上實(shí)現(xiàn)由運(yùn)動(dòng)式反腐向法治化反腐的轉(zhuǎn)換。具體地說,就是要堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法律的框架里進(jìn)行反腐,理順紀(jì)檢機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)之間的關(guān)系,實(shí)現(xiàn)黨紀(jì)和國(guó)法的有效銜接。為此,必須全面推進(jìn)社會(huì)主義法治建設(shè),按照十八屆四中全會(huì)精神,“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn),加大監(jiān)督力度,做到有權(quán)必有責(zé)、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究,堅(jiān)決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究行為”[19]。2015年2月2日,習(xí)近平在省部級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會(huì)精神全面推進(jìn)依法治國(guó)專題研討班開班式上再次強(qiáng)調(diào):黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律,黨領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)施憲法法律,黨自身必須在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)。每個(gè)黨政組織、每個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部必須服從和遵守憲法法律,不能把黨的領(lǐng)導(dǎo)作為個(gè)人以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法的擋箭牌[20]。這就為當(dāng)前的反腐敗斗爭(zhēng)指明了發(fā)展方向和前進(jìn)道路。

第二,加強(qiáng)反腐敗制度體系建設(shè),構(gòu)建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效機(jī)制。其中最為關(guān)鍵的是要形成“不能腐”的有效機(jī)制。這是因?yàn)?“不敢腐”“不想腐”主要強(qiáng)調(diào)的是官員的主觀心態(tài),因而也是靠不住的?！安荒芨笔菑闹贫仍O(shè)計(jì)上來杜絕一切以權(quán)謀私的可乘之機(jī),真正把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。制度反腐才是治本之策,目前的當(dāng)務(wù)之急是要加強(qiáng)反腐敗的制度體系建設(shè)。俞可平最近提出反腐敗應(yīng)建立一環(huán)扣一環(huán)的制度體系,這個(gè)閉環(huán)主要有六個(gè)環(huán)節(jié):首先是授權(quán),就是要把權(quán)力給予素質(zhì)比較高、群眾信得過的官員；第二是限權(quán),即進(jìn)行必要的分權(quán)限制；第三是建構(gòu)責(zé)任體制,有權(quán)力而不承擔(dān)責(zé)任是違背政治學(xué)公理的；第四是權(quán)力透明化,權(quán)力要在陽(yáng)光下運(yùn)行；第五是加強(qiáng)監(jiān)督,特別是要強(qiáng)化公共權(quán)力之外的社會(huì)監(jiān)督、民眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督；第六是加大對(duì)腐敗官員的懲罰力度。并認(rèn)為在這六個(gè)環(huán)節(jié)中,授權(quán)與限權(quán)是最為關(guān)鍵的[21]。在筆者看來,監(jiān)督也應(yīng)當(dāng)是關(guān)鍵一環(huán),這是保障權(quán)力正常運(yùn)行的關(guān)鍵。黨的十八大報(bào)告提出,“加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督,讓人民監(jiān)督權(quán)力,讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”[22]。而在各種監(jiān)督制度中,實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公示制度對(duì)預(yù)防和懲治腐敗具有特殊的重要作用,因而被稱為“陽(yáng)光法案”或“終端反腐”,這是當(dāng)今世界各國(guó)廣泛采用并且行之有效的反腐敗手段。截至2010年底,在世界銀行數(shù)據(jù)庫(kù)中的176個(gè)國(guó)家中,有146個(gè)國(guó)家建立了公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示制度,占83%,其中至少137個(gè)國(guó)家正在實(shí)施公務(wù)員財(cái)產(chǎn)公示法規(guī)[23]。

第三,以政黨為中心整合各種反腐敗資源,充分發(fā)揮國(guó)家政權(quán)體系以及社會(huì)力量在反腐敗斗爭(zhēng)中的作用。懲治和預(yù)防腐敗體系的構(gòu)建雖然要以政黨為中心,各級(jí)黨委以及紀(jì)委也要發(fā)揮主導(dǎo)作用,但懲治和預(yù)防腐敗的工作必須依靠國(guó)家政權(quán)以及全社會(huì)的力量來進(jìn)行。在懲治和預(yù)防腐敗的進(jìn)程中,國(guó)家與社會(huì)將扮演越來越重要的角色,發(fā)揮越來越關(guān)鍵的作用。所以,必須要強(qiáng)化人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督作用,加強(qiáng)審計(jì)機(jī)關(guān)在反腐敗工作中的獨(dú)立性和權(quán)威性,大力減少和下放行政審批事項(xiàng),實(shí)行簡(jiǎn)政放權(quán)。同時(shí),還要重視發(fā)揮各種社會(huì)組織和公民團(tuán)體對(duì)公共權(quán)力的制約力。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治建設(shè)的推動(dòng)下,社會(huì)力量也日益成熟,廣泛的大眾參與以及蓬勃發(fā)展的社會(huì)組織和社會(huì)公共空間,已日益成為預(yù)防腐敗的重要社會(huì)基礎(chǔ)和監(jiān)督力量。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看,懲治和預(yù)防腐敗是一項(xiàng)系統(tǒng)工程,需要多方參與、多面監(jiān)控、多元治理[24]。因而,反腐敗斗爭(zhēng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持以各級(jí)黨委及紀(jì)委為主導(dǎo),既要充分發(fā)揮體制內(nèi)各種組織資源的作用,但同時(shí)也要有效發(fā)揮體制外眾多社會(huì)力量的作用,讓社會(huì)和公眾來參與反腐敗。這樣,反腐敗斗爭(zhēng)才能具有堅(jiān)實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ),從而實(shí)現(xiàn)其可持續(xù)性。

關(guān)于權(quán)力進(jìn)籠的民主路徑和實(shí)施策略,主要在于以下兩個(gè)方面。

第一,建立科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu),解決權(quán)力過分集中且缺乏制約的問題。制度反腐的核心就是通過權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革,建立科學(xué)合理的權(quán)力結(jié)構(gòu),使權(quán)力不能過分集中于個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)者之手,從而建立起行之有效的分權(quán)制衡制度。黨的十八大報(bào)告明確提出,要健全權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系,確保決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào),確保國(guó)家機(jī)關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力；要完善黨的代表大會(huì)制度,落實(shí)和完善黨的代表大會(huì)代表任期制,試行鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨代會(huì)年會(huì)制,深化縣(市、區(qū))黨代會(huì)常任制試點(diǎn)[22]?？梢?建立健全權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制的問題,既涉及國(guó)家政治建設(shè)領(lǐng)域,也涉及執(zhí)政黨自身建設(shè)領(lǐng)域。近些年來各地進(jìn)行的黨代會(huì)常任制試點(diǎn),對(duì)于理順黨內(nèi)的權(quán)力授受關(guān)系、完善黨代表大會(huì)制度并充分發(fā)揮其功能,從而限制少數(shù)人領(lǐng)導(dǎo)者尤其是“一把手”權(quán)力過大的問題,建立健全科學(xué)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,具有十分重要的意義。黨代會(huì)常任制是實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的一項(xiàng)根本性制度設(shè)計(jì),其實(shí)質(zhì)在于保證黨員和黨代表的主體地位,保證黨代會(huì)切實(shí)有效地成為黨的最高決策機(jī)關(guān)和最高監(jiān)督機(jī)關(guān),提高黨內(nèi)決策民主化、科學(xué)化水平,增強(qiáng)黨內(nèi)民主監(jiān)督的成效,從而推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)。過去有些地方在試點(diǎn)探索中還出臺(tái)了一些具體的制度規(guī)定,要求黨政正職不具體管人事、財(cái)務(wù)、審批、執(zhí)法等事項(xiàng),由班子其他成員協(xié)助正職分管,以打破權(quán)力的壟斷和集中。這實(shí)際上進(jìn)一步明確規(guī)范了“一把手”的權(quán)限以及領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制,無疑有利于限制“一把手”的權(quán)力,克服“一把手”權(quán)力過分集中的現(xiàn)象[25],對(duì)于從權(quán)力結(jié)構(gòu)上解決目前領(lǐng)導(dǎo)體制中由于權(quán)力過分集中而導(dǎo)致權(quán)力腐敗的問題,具有非常重要的意義和價(jià)值。

第二,在選用干部工作中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,努力擴(kuò)大黨內(nèi)民主和人民民主。無數(shù)事實(shí)表明,實(shí)際上的官員任命制,是腐敗產(chǎn)生的一個(gè)重要原因。這就必須大力改革現(xiàn)有的選人用人體制,在選用干部問題上引入公開、公平的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,擴(kuò)大廣大黨員和群眾的民主參與,這樣才能從根本上清除用人腐敗滋生蔓延的制度空間。黨的十八大報(bào)告明確提出,要完善黨內(nèi)選舉制度,規(guī)范差額提名、差額選舉,形成充分體現(xiàn)選舉人意志的程序和環(huán)境；要全面準(zhǔn)確貫徹民主、公開、競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)方針,擴(kuò)大干部工作民主,提高民主質(zhì)量,完善競(jìng)爭(zhēng)性選拔干部方式,提高選人用人公信度[22]。這就是要求從根本上改變過去那種在用人問題上個(gè)別人說了算、任命制或者變相任命制的嚴(yán)重弊端。實(shí)際上,近些年來各地在“公推公選”“公推直選”領(lǐng)導(dǎo)干部的改革實(shí)踐中已經(jīng)創(chuàng)造了許多豐富的經(jīng)驗(yàn),對(duì)于防止用人腐敗,有著十分重要的意義,值得認(rèn)真總結(jié)研究。對(duì)于各地基層民主實(shí)踐中存在的這樣那樣的問題和不足,應(yīng)當(dāng)允許在實(shí)踐中不斷克服和完善,而不應(yīng)該簡(jiǎn)單叫停；對(duì)于實(shí)踐中積累的較為成熟的經(jīng)驗(yàn),則應(yīng)當(dāng)充分肯定,并及時(shí)提升其制度化水平,加以推廣應(yīng)用。至少我們應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)先行先試,然后再有序推進(jìn)。目前,可以在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,繼續(xù)擴(kuò)大村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)兩級(jí)的黨內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性選舉,待時(shí)機(jī)成熟時(shí)可以考慮向上延伸至縣一級(jí)。而在縣以上各級(jí)黨的委員會(huì)選舉中,也應(yīng)逐步擴(kuò)大差額的比例。同時(shí),還要切實(shí)加強(qiáng)用人問題上的責(zé)任追究。十八屆中央紀(jì)委第五次全會(huì)提出今后要實(shí)行“雙查”制度,既要追究主體責(zé)任、監(jiān)督責(zé)任,同時(shí)又要嚴(yán)肅追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任[26]。就是要通過建立倒逼機(jī)制,把那些提拔任用腐敗分子的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部拉下馬,讓他們失去利用權(quán)力結(jié)黨營(yíng)私、徇私舞弊的機(jī)會(huì)和條件。這對(duì)我國(guó)政治體制改革具有非常重要的意義。這次會(huì)議釋放出來的重要信號(hào)就是,通過反腐敗逐漸完善我國(guó)的民主政治制度,通過追究領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任,真正實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。這是我國(guó)反腐敗的歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn),同時(shí)也是我國(guó)政治體制改革的良好契機(jī)[27]。我們一定要抓住這一難得的契機(jī)和機(jī)遇,下大氣力革除我們領(lǐng)導(dǎo)體制中權(quán)力結(jié)構(gòu)和選用干部體制上的弊端,切實(shí)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,從根本上治理權(quán)力腐敗。

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