黃軼雯

文章通過對遼寧省彰武縣400戶農(nóng)戶新農(nóng)保調(diào)查的有關數(shù)據(jù)進行分析，揭示出遼西北地區(qū)新農(nóng)保待遇水平低下的問題，新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率低，不能滿足農(nóng)民的養(yǎng)老開支。從新農(nóng)保養(yǎng)老金構成來看，提高遼西北地區(qū)新農(nóng)保待遇水平有五條途徑：一是提高農(nóng)民繳費水平；二是提高個人賬戶基金收益率；三是增加集體補助水平；四是提高地方財政補貼；五是增加中央財政補貼。通過分析和比較，提出中央財政補貼這一路徑的可行性，進而文章對如何完善中央財政投入機制進行了探討。

社會保障/新農(nóng)保/政府補貼

一、前言

2009年9月1日，國務院頒發(fā)了《關于開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險試點的指導意見》，決定從2009年12月1日開始，在全國范圍內(nèi)進行新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點（各地選10%的縣市），2012年實現(xiàn)全覆蓋。新農(nóng)保是我國繼取消農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)直補、新型農(nóng)村合作醫(yī)療等政策之后中央的又一項重大惠農(nóng)政策，對確保農(nóng)村居民基本生活，推動農(nóng)村減貧和逐步縮小城鄉(xiāng)差距，維護農(nóng)村社會穩(wěn)定意義重大。

遼西北是遼寧西北部地區(qū)，包括阜新市、鐵嶺市以及朝陽市三個市，由于自然、區(qū)位等條件限制，多年來三市經(jīng)濟社會發(fā)展水平與其它地區(qū)比較相對滯后。2009年，鐵嶺市的西豐縣，阜新市的彰武縣以及朝陽市的建平縣被列為遼寧省第一批新農(nóng)保試點縣，至今新農(nóng)保在這三個地區(qū)已運行五年多，積累了一些實踐經(jīng)驗和教訓，也出現(xiàn)了很多問題。

二、彰武縣“新農(nóng)?！贝鏊降拖?/p>

（一）遼寧省阜新市彰武縣“新農(nóng)?！闭{(diào)查

阜新市彰武縣，地處遼西北地區(qū)，屬于遼寧省貧困縣，在遼西北地區(qū)中具有代表性。2009年末，彰武縣被確定為遼寧省首批新農(nóng)保試點縣之一，開始進行新農(nóng)保的試點工作。截至2011年5月，彰武縣新農(nóng)保參保人數(shù)達到14.6 萬人，占總?cè)丝诘?7.4%，收繳養(yǎng)老保險費1233萬元，享受養(yǎng)老保險待遇45520人。

2010年7月19日—7月26日，遼寧工程技術大學公法學院開展大學生志愿服務新農(nóng)保活動，并同時組織了遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查活動，問卷的填答采取自填（集中填答）與結構式訪問（當面訪問）相結合，共在彰武縣抽取四個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，即豐田鄉(xiāng)、哈爾套鎮(zhèn)、滿堂紅鄉(xiāng)以及雙廟鄉(xiāng)為樣本，發(fā)放問卷400份，收回有效問卷392份，問卷的有效率為98%。

（二）彰武縣“新農(nóng)?！别B(yǎng)老金替代率低

彰武縣新農(nóng)保參保范圍為年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民。有100元/年至500元/年五個繳費檔次，農(nóng)戶可自由選擇檔次繳費，地方財政每人每年補貼30元，年滿60周歲、繳費年滿15年的參保人可以按月領取養(yǎng)老金。由于村集體經(jīng)濟欠發(fā)達，彰武縣無法給新農(nóng)保提供集體補助。假如通貨膨脹率等于人民幣一年期存款利率，那么，繳費15年后，按照最高檔500元/年繳費，60周歲后月領取額為112元，按照最低檔100元/年繳費，月領取額為69元/年（如表1-1所示）。不考慮農(nóng)民收入增長的情況下，按照2010年農(nóng)民人均純收入6907.93元計算，繳費15年，最低檔的新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率為12.0%，最高檔的新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率為19.5%，相比于我國城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的60%左右的替代率，新農(nóng)保養(yǎng)老金替代率非常之低。

（三）彰武縣“新農(nóng)保”養(yǎng)老金不能滿足養(yǎng)老開支

由于新農(nóng)保的替代率只有12%-19.5%，根本無法滿足農(nóng)民養(yǎng)老需求。遼寧省阜新市彰武縣新農(nóng)保調(diào)查顯示（見表1-2），80.7%的農(nóng)戶認為根本不夠用或不太夠用，13.0%的農(nóng)戶覺得勉強夠用，只有6.3%的人認為足夠或基本夠用。這說明新農(nóng)保的養(yǎng)老金給付待遇水平滿足不了大多數(shù)參保對象的養(yǎng)老開支，無法起到保障農(nóng)民基本生活的作用。

三、提高遼西北地區(qū)“新農(nóng)?！贝鏊降穆窂竭x擇

（一）提高“新農(nóng)?！贝鏊降奈鍡l路徑

從新農(nóng)保養(yǎng)老金構成來看，包括個人賬戶養(yǎng)老金和基礎養(yǎng)老金。個人賬戶月計發(fā)標準是個人賬戶全部儲存額除以139，這部分由參保人每年繳費再加上地方政府補貼30元/年以及基金利息、集體補助等組成?；A養(yǎng)老金月計發(fā)標準為55元，這部分中西部地區(qū)由中央政府全部承擔，東部地區(qū)中央政府承擔50%。從新農(nóng)保養(yǎng)老金構成及來源可以看出，提高新農(nóng)保待遇水平主要有以下五條路徑：一是提高個人繳費水平；二是提高個人賬戶資金收益率；三是增加集體補助；四是提高地方財政補助；五是增加中央財政補貼。

（二）提高個人繳費水平農(nóng)民難以承受

個人賬戶養(yǎng)老金主要由農(nóng)民個人繳費構成，但是鑒于遼西北地區(qū)的經(jīng)濟狀況，提高新農(nóng)保繳費水平農(nóng)民難以承受。

調(diào)查對象中，76.3%屬于純務農(nóng)農(nóng)民，這類家庭經(jīng)濟來源單一，收入低下。由表1-3顯示，12.4%的農(nóng)戶年家庭收入小于5000元，1659元/年的繳費額占這類家庭年收入的33.2%以上。26.6%的農(nóng)戶年家庭收入在5001-10000元之間，1659元/年的繳費額占這類家庭年收入的33.2%—16.6%。39%的農(nóng)戶年家庭收入在10001-20000元之間，1659元/年的繳費額占這類家庭年收入的16.6%-8.3%。綜合來看，以年家庭收入的8%為限，78%的家庭繳費1659元/年超過年家庭收入的8%，而且農(nóng)村家庭的恩格爾系數(shù)高，日常支出比重大，剩余收入很少，難以同時負擔幾個人這樣的繳費水平。

（三）提高個人賬戶資金收益率成本和風險過大

對于數(shù)量龐大的養(yǎng)老保險基金，許多學者建議將新農(nóng)保個人賬戶資金引入市場，參與風險投資，以提高個人賬戶資金收益率，更好的實現(xiàn)保值增值。由于銀行利率低，提高個人賬戶資金收益率需開辟其他投資渠道，參與市場。但是，從遼西北地區(qū)來看，市場經(jīng)濟欠發(fā)達，投資渠道有限，金融證券市場不健全，股票市場風險太大。新農(nóng)?；鹗寝r(nóng)民未來的“養(yǎng)命錢”，資金的安全性是首要考慮的問題。在制度、法律、組織結構、市場條件、專業(yè)隊伍都不完善的遼西北地區(qū)，提高新農(nóng)保個人賬戶資金成本和風險太大，政府應抱著謹慎的態(tài)度保證新農(nóng)?；鸬陌踩?。

（四）增加集體補助水平是無源之水

彰武縣調(diào)查發(fā)現(xiàn)97.7%的參保農(nóng)戶沒有村集體和社區(qū)補貼，在遼西北經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，自從打破了人民公社體制實行土地承包到戶后，農(nóng)村集體組織及其經(jīng)濟逐漸被弱化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)很少，土地經(jīng)營收入缺乏。相對來說，阜新市集體企業(yè)數(shù)量少、規(guī)模小、效益差，農(nóng)村集體經(jīng)濟基礎薄弱，基本上不可能拿出補助。所以，試圖通過增加集體補助來提高新農(nóng)保養(yǎng)老金待遇水平這一路徑也是不可行的。

（五）提高地方財政補貼壓力大

從阜新市財政情況來看，阜新市地處遼西北地區(qū)，經(jīng)濟不發(fā)達，人均財政收入1654.8元（見表1-5），不到全省平均水平的一半，新農(nóng)保人均地方財政補貼占人均地方財政收入的21.8%，再加上2010年新農(nóng)合每年人均補貼120元，共480元，共占市級地方財政收入的29.0%，負擔沉重。企圖依靠提高市級政府財政補貼，以提高新農(nóng)保待遇水平同樣不具有可行性。

再從遼寧省財政情況來看，表1-4顯示，2010年遼寧省人均地方財政收入4582.5元，屬于全國中上等水平，2010年遼寧省地方財政收入2004.84億元，而地方財政支出為3195.82億元，財政赤字，其中，社會保障與就業(yè)項目支出最多，為579.84億元，占遼寧省地方財政支出的18%。遼寧省地方財政赤字，入不敷出。同時對社會保障與就業(yè)的財政支出已將近總支出的五分之一，再提高遼寧省對新農(nóng)保的補貼水平必會壓縮對其他項目的支出，并且提高空間有限，難以承擔提高遼西北地區(qū)新農(nóng)保待遇水平的重任。

（六）增加中央財政補貼是唯一選擇

既然提高農(nóng)民繳費水平等四條路徑都行不通，那么只有提高中央財政補貼這一條路徑了。假設中央財政在“入口”和“出口”方面對遼西北地區(qū)實行全額補貼，新農(nóng)保制度在遼西北地區(qū)“實現(xiàn)對農(nóng)村適齡居民全覆蓋”的情況下，這里將測算一下，中央財政三個市實行全額補貼的金額。

中央財政對遼西北地區(qū)基礎養(yǎng)老金的年補貼數(shù)額=遼西北地區(qū)60周歲以上農(nóng)村人口數(shù)×55×12，通過計算得出4.13億元。中央財政對遼西北地區(qū)個人賬戶的年補貼數(shù)額=遼西北地區(qū)16-59周歲的農(nóng)村人口數(shù)×30，通過計算得出0.87億元（見表1-6）。中央財政對遼西北地區(qū)新農(nóng)保全補的金額僅為5億元，占2010年中央財政收入42488.47億元的0.01%，占2010年中央財政新增收入6572.76億元的0.08%，比重非常小，中央財政完全有能力增加對遼西北地區(qū)新農(nóng)保的補助。

四、中央財政對遼西北地區(qū)新農(nóng)保增加補貼的機制設計

（一）增加“入口”補貼

中央財政對新農(nóng)保補貼可以通過補“入口”實現(xiàn)。即定額遞增補貼。按繳費額的一定比例補貼，會擔心出現(xiàn)馬太效應，影響分配的公平性，過于拉大參保農(nóng)戶之間的差距，因此，在設計繳費期補貼，建議對最低繳費檔次給予國家規(guī)定的最低補貼額，繳費每超過一個檔次，按一定比例適當提高補貼額。補貼金額由中央和地方共同分擔，如：年繳費100元，補貼30元，年繳費200元，補貼40元，依次類推，年繳費500元補貼70元，對于遼西北地區(qū)，中央財政應給于適當?shù)难a助，可分擔地方財政補貼的三分之一。按定額遞增式補貼，實質(zhì)上是多繳多得，對于選擇較高檔次的農(nóng)民適度增加補貼，各個檔次之間補貼（30元/年-70元/年）相對于按比例補貼方式（30元/年-114.8元/年）差距較小，更加符合政策目標，既堅持公平又兼顧效率。

（二）增加“出口”補貼

為提高遼西北地區(qū)“新農(nóng)?！钡拇鏊?，中央財政可分別對符合領取條件的農(nóng)民給予兩方面的補貼。

均一化出口補貼。這是對所有符合領取標準的農(nóng)民給予的補貼，目的是保障農(nóng)民的基本生活水平。文件規(guī)定中央財政對中西部全額補助55元/年，對東部給予50%的補助，但是，遼西北地區(qū)雖屬東部地區(qū)經(jīng)濟卻不發(fā)達，地方財政壓力大。因此，國家應該使用更多量化的指標來衡量發(fā)達和欠發(fā)達地區(qū)，且精確到縣級，以縣為單位進行補貼，能更好的實現(xiàn)政策公平，保證遼西北地區(qū)的“新農(nóng)?！贝鏊?。具體來說，政府可以以人均財政收入、農(nóng)民純收入以及人均生產(chǎn)總值三項指標為標準，兩項指標以上低于西部地區(qū)平均水平的，中央財政100%支付基礎養(yǎng)老金。

繳費掛鉤出口補貼。為鼓勵青年農(nóng)民參加新農(nóng)保，中央財政可以對繳費期限較長的農(nóng)民給予長期繳費的補貼，即長繳多得的原則。具體可規(guī)定在遼西北地區(qū)，農(nóng)戶繳費每超過最短繳費期（15年）一年，在基礎養(yǎng)老金98.65元的基礎上，每月增加1%的補貼，鼓勵參保人早繳費、延長繳費年限。長繳多得既具有效率又保證了公平。

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