[摘要]自治條例是民族自治地方貫徹實施民族區(qū)域自治法，妥善處理自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系、維護民族平等的重要保障。但是，由于立法工作者能力不足、立法理論缺失和法律規(guī)定不明確等因素的制約，導(dǎo)致自治條例存在對不能變通的法律規(guī)定做出變通，違背法律平等要求對法律規(guī)定進行細化，超越法定權(quán)限為上級國家機關(guān)設(shè)定義務(wù)，脫離實際需要簡單復(fù)制上位法規(guī)定等違背憲法及其相關(guān)法要求的問題。為此，應(yīng)從加強立法隊伍建設(shè)和立法理論研究，對《憲法》和《民族區(qū)域自治法》的有關(guān)規(guī)定進行必要的解釋和修改等幾個方面，推動自治地方人大有效開展自治條例修改和完善工作。[關(guān)鍵詞]民族自治地方;自治條例;存在問題;對策建議

一、導(dǎo)論（一）研究的背景???? 民族區(qū)域自治制度既是“黨的民族政策的源頭”[1] ，也是中國特色社會主義制度的重要組成部分，①對鞏固和發(fā)展平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系具有重大意義。為有效貫徹實施民族區(qū)域自治制度，全國人大在《憲法》中對民族區(qū)域自治作出了專門規(guī)定，制定了《民族區(qū)域自治法》（以下簡稱《自治法》）。從法治角度講，民族自治地方的自治機關(guān)能否準(zhǔn)確理解并認(rèn)真貫徹《憲法》和《自治法》規(guī)定，嚴(yán)格履行法定職責(zé)，開展自治條例制定工作，是決定民族區(qū)域自治制度能否有效實施的關(guān)鍵因素。???? 長期以來，對民族區(qū)域自治制度的涵義雖然存在“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實行的區(qū)域自治”[2]和“各民族共治或聯(lián)合自治”[3-4]兩種解釋，但前者有著更為廣泛的社會影響，居于主導(dǎo)地位。但在155個自治地方仍然存在多民族結(jié)構(gòu)的背景下，②主流觀點難以滿足民族關(guān)系的治理需要，對制定自治條例的工作產(chǎn)生了一定的消極影響，使得一些自治地方迄今仍未制定自治條例，已經(jīng)制定的自治條例也與客觀的民族結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的法律需求不相適應(yīng)。由此可見，對民族區(qū)域自治實質(zhì)內(nèi)涵的理解與《憲法》的規(guī)定存在偏差，是制約民族區(qū)域自治制度的發(fā)展和完善的關(guān)鍵所在。???? 習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上指出，“民族區(qū)域自治，既包含了民族因素，又包含了區(qū)域因素，民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方。”[1]這一對民族區(qū)域自治實質(zhì)內(nèi)涵的權(quán)威解釋，不僅為終結(jié)理論與實務(wù)界存在的長期爭論提供了重要依據(jù)，而且明確了堅持和完善民族區(qū)域自治制度的原則和方向。

（二）研究意義???? 在全面深化改革、全面推進依法治國的時代背景下，運用法治思維和法治方式開展民族工作，是妥善處理民族關(guān)系、維護民族平等的根本保證。為此，黨的十八屆四中全會將“堅持和完善民族區(qū)域自治制度”確定為“推進社會主義民主政治法治化”的重要內(nèi)容，③《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見》進一步強調(diào)，“要加強民族工作法律法規(guī)建設(shè)，認(rèn)真貫徹落實民族區(qū)域自治法，修訂完善有關(guān)民族工作的法規(guī)條例?！盵5]???? 在這一背景下，以習(xí)近平總書記對民族區(qū)域自治的權(quán)威解釋為指導(dǎo)，對自治條例進行系統(tǒng)清理和研究，發(fā)現(xiàn)其中存在的問題并對其進行修改和完善，是認(rèn)真貫徹落實《自治法》的重要環(huán)節(jié)，也可以為沒有制定自治條例的自治地方開展相關(guān)工作提供必要的經(jīng)驗支持，對完善民族區(qū)域自治制度、依法處理民族問題具有重要的現(xiàn)實意義。

（三）研究內(nèi)容???? 黨的十八屆四中全會指出，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國”。③這就要求自治地方人大在開展自治條例的制定和修改工作時，必須嚴(yán)格遵循憲法及憲法相關(guān)法的規(guī)定。???? 根據(jù)《憲法》、《自治法》和《立法法》的規(guī)定，自治地方人大在制定自治條例時必須遵循以下原則：其一，應(yīng)當(dāng)符合當(dāng)?shù)孛褡宓恼?、?jīng)濟和文化的特點;④其二，不得超越憲法、自治法和其他法律規(guī)定的權(quán)限;⑤其三，不得違背法律或者行政法規(guī)的基本原則，不得對憲法和自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就自治地方所作的規(guī)定作出變通規(guī)定。⑥???? 為此，本文從三個方面開展研究工作：一是自治條例存在的違背憲法及其相關(guān)法要求的主要問題;二是導(dǎo)致這些問題的主要原因;三是加強自治條例修改工作的對策建議。

（四）研究方法???? 從法理上講，將自治條例與憲法及其相關(guān)法的規(guī)定進行比較研究，是發(fā)現(xiàn)自治條例存在問題的根本路徑。為此，本文比較研究方法，從規(guī)范實證的角度，對自治條例存在的違背憲法及其相關(guān)法要求的主要問題進行研究。???? 同時，當(dāng)下制定的自治條例有139件，為保證分析的針對性和有效性，本文采取抽樣分析法，選擇25個自治州和4個自治縣的自治條例作為研究的文本依據(jù)開展研究工作。⑦???? 此外，從法理上講，自治條例之所以存在違背憲法及其相關(guān)法要求的問題，與立法者的工作能力、理論界的理論支持和現(xiàn)行法律規(guī)定的影響有著緊密關(guān)聯(lián)。因此，本文將主要采用對相關(guān)理論文獻和法律文件進行清理與分析的方法，探討存在問題的成因以及相應(yīng)的對策建議。

二、自治條例存在的主要問題

從對29個自治條例與憲法及其相關(guān)法的比較研究的情況來看，這些自治條例都存在對不能變通的法律規(guī)定作出變通、違背法律平等原則對法律規(guī)定進行細化、超越法定權(quán)限為上級國家機關(guān)設(shè)定義務(wù)、脫離實際需要簡單復(fù)制上位法規(guī)定等與憲法及其相關(guān)法要求不符的問題。???? （一）對不能變通的法律規(guī)定予以變通

《立法法》明確規(guī)定，民族自治地方人大制定的自治條例不得對憲法和自治法的規(guī)定以及其他有關(guān)法律、行政法規(guī)專門就自治地方所作的規(guī)定做出變通。但29個自治條例仍不同程度地存在違反《立法法》等相關(guān)法律的規(guī)定，對《憲法》和《自治法》的規(guī)定進行變通的現(xiàn)象。

第一，對民族區(qū)域自治主體的變通?！稇椃ā泛汀蹲灾畏ā芬?guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”。⑧從邏輯上講，二者均是從“地方”的角度界定自治主體的。但所有自治條例都將民族自治地方規(guī)定為“某族實施區(qū)域自治的地方”或“某族人民實施區(qū)域自治的地方”，與憲法原意有出入。

第二，對國家機關(guān)工作人員構(gòu)成的變通。???? 一是對人大常委會主任或副主任由誰擔(dān)任的規(guī)定。《憲法》和《自治法》規(guī)定，人大常委會中“應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任或者副主任”。⑨有2個自治條例將其變通為 “應(yīng)當(dāng)由實行區(qū)域自治的民族的公民擔(dān)任主任”，副主任“可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備?！???? 二是對人大常委會其他組成人員的規(guī)定?！稇椃ā泛汀蹲灾畏ā窙]有在人大常委會的其他組成人員中為實行區(qū)域自治的民族設(shè)定特別對待，但有24個自治條例對實行區(qū)域自治的民族的公民在人大常委會組成人員中所占比例，作出了特別的限制性規(guī)定，不符合憲法要求。其中，有3個自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)超過半數(shù)”，有1個自治條例規(guī)定“應(yīng)占三分之一以上”，有14個自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)高于其人口所占比例”，有3個自治條例規(guī)定“應(yīng)與其人口比例相適應(yīng)”，有2個自治條例規(guī)定“可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備”。??三是對司法機關(guān)組成人員的規(guī)定。《自治法》規(guī)定，“人民法院和人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)成員和工作人員中，應(yīng)當(dāng)有實行區(qū)域自治的民族的人員?！雹庥?4個自治條例將“領(lǐng)導(dǎo)成員”變通為“院長、副院長或者檢察長、副檢察長，”縮小了上位法規(guī)定的范圍;有16個自治條例將“實行區(qū)域自治的民族的人員”變通為“實施區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”，擴大了上位法規(guī)定的范圍。

第三，對相關(guān)優(yōu)惠政策的變通。???? 一是招生優(yōu)惠政策。《自治法》規(guī)定，高等或中等專業(yè)學(xué)校招收新生時“對少數(shù)民族考生適當(dāng)放寬錄取標(biāo)準(zhǔn)和條件”。11有4個自治條例將政策的適用范圍擴展到在自治地方內(nèi)“工作、居住十年以上的漢族公民”。???? 二是助學(xué)優(yōu)惠政策?！蹲灾畏ā芬?guī)定，應(yīng)當(dāng)對“家庭經(jīng)濟困難的少數(shù)民族學(xué)生”給予幫助。有3個自治條例將政策的適用范圍變通為“農(nóng)村少數(shù)民族學(xué)生和貧困的漢族學(xué)生”。???三是招工優(yōu)惠政策?！蹲灾畏ā芬?guī)定，上級國家機關(guān)隸屬的在自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位依照國家規(guī)定招收人員時，優(yōu)先招收“當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族人員”。有7個自治條例將政策的適用范圍變通為“當(dāng)?shù)厝藛T”。

（二）違背法律平等要求對法律規(guī)定進行細化

通過制定自治條例對《自治法》和其他法律作出的抽象規(guī)定予以細化，使其具有可操作性，是自治地方貫徹實施國家法律的重要途徑。但一些自治地方人大在對以下抽象的法律規(guī)定進行細化時，沒有遵循憲法和法律的基本原則，違背了民族平等的要求。

第一，對人民政府組成人員構(gòu)成的細化?！蹲灾畏ā芬?guī)定，在人民政府的組成人員中“應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員” 。對這一規(guī)定進行細化時，需要準(zhǔn)確理解“合理配備”的含義和標(biāo)準(zhǔn)，實踐中有兩種類型的解釋。一是有7個自治條例將“合理配備”界定為可以按各民族結(jié)構(gòu)合理配備或應(yīng)與其人口比例相適應(yīng)。二是有11個自治條例將“合理配備”界定為應(yīng)對實行區(qū)域自治的民族（和其他少數(shù)民族）所占比例給予特別對待。其中，有1個自治條例規(guī)定“可以超過半數(shù)”，有1個自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)配備百分之七十以上”，有2個自治條例規(guī)定“所占的比例不低于三分之一”，有7個自治條例規(guī)定“應(yīng)當(dāng)高于其人口所占比例”。此種類型的規(guī)定不符合民族平等的要求。

第二，對自治機關(guān)所屬工作部門組成人員構(gòu)成的細化?！蹲灾畏ā芬?guī)定，在自治機關(guān)所屬工作部門的干部中，“應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員?！睂嵺`中有三種類型的規(guī)定：一是有11個自治條例規(guī)定“應(yīng)與其人口所占比例相適應(yīng)”;二是有2個自治條例規(guī)定“所占比例不低于三分之一”或者“略高于其人口比例”;三是有9個自治條例規(guī)定在領(lǐng)導(dǎo)成員中“應(yīng)當(dāng)至少配備1名實行區(qū)域自治的民族或者其他少數(shù)民族人員?！焙髢煞N類型的規(guī)定不符合民族平等的要求。

（三）超越法定權(quán)限為上級國家機關(guān)設(shè)定義務(wù)

29個自治條例存在著大量規(guī)定自治地方“享受上級國家機關(guān)給予的……優(yōu)惠或照顧”、“征收的……收入，……全額留用”的條款。從法律關(guān)系的角度講，自治地方是享受優(yōu)惠或照顧的權(quán)利主體，而上級國家機關(guān)則是義務(wù)主體。因此，此類規(guī)定形式上是對自治地方應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利的確認(rèn)，而實質(zhì)上是在為上級國家機關(guān)設(shè)定義務(wù)。根據(jù)我國現(xiàn)行立法體制的規(guī)定，無論是自治地方的權(quán)利，還是上級國家機關(guān)的義務(wù)，都只能由全國人大通過憲法及其相關(guān)法予以規(guī)定。全國人大根據(jù)《憲法》規(guī)定，在《自治法》第6章對上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)作出了系統(tǒng)規(guī)定。上級國家機關(guān)在自治地方究竟應(yīng)實施哪些具體的優(yōu)惠政策和特別措施，應(yīng)由相應(yīng)的國家機關(guān)根據(jù)《自治法》規(guī)定的職責(zé)來確定，而自治條例需要解決的問題則是如何充分利用上級國家機關(guān)給予的優(yōu)惠或照顧政策。因此，自治地方人大在自治條例中通過確認(rèn)權(quán)利的方式，規(guī)定上級國家機關(guān)的義務(wù)的做法，超越了法定權(quán)限。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：???? 第一，資源輸出的利益補償。有7個自治條例規(guī)定，自治地方作為資源輸出地，應(yīng)當(dāng)享受上級國家機關(guān)給予的利益補償。一些自治條例還就一些專門領(lǐng)域的利益補償問題作出了專門規(guī)定。主要包括：???? 1.土地有償使用費。一是有3個自治條例規(guī)定，自治地方享受上級國家機關(guān)新增建設(shè)用地有償使用費的照顧。二是有7個自治條例規(guī)定，自治機關(guān)征收的新增建設(shè)用地的土地有償使用費，除上繳國家部分外全額留用。???? 2.育林基金、森林植被恢復(fù)費。一是有8個自治條例規(guī)定，自治機關(guān)在轄區(qū)內(nèi)收取的育林基金由自治地方全額留用或者自主安排。二是有7個自治條例規(guī)定，因工程建設(shè)、開發(fā)項目征占用林地征收的森林植被恢復(fù)費，自治地方享受比一般地區(qū)更多的返還照顧。???? 3.水資源費。一是有11個自治條例規(guī)定，自治地方征收的水資源費除上繳國家部分外全額留用或由自治地方全額留用。二是有7個自治條例規(guī)定，自治地方征收的水資源費，享受上繳省級的比例低于一般地方的照顧。???? 4.礦產(chǎn)資源補償費。一是有14個自治條例規(guī)定，自治機關(guān)征收的礦產(chǎn)資源補償費，除上繳國家部分外全額留用或者享受省對自治地方的留成照顧。二是有3個自治條例規(guī)定，自治地方征收的礦產(chǎn)資源補償費專項用于原產(chǎn)地的礦山治理和保護，并享受上級國家機關(guān)加大投入的照顧。???? 第二，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目優(yōu)先安排與配套資金減免。有20個自治條例規(guī)定，自治地方享受上級國家機關(guān)優(yōu)先安排基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目和減少或者免除配套資金的照顧。一些自治條例還對一些專門領(lǐng)域的問題作出了特別規(guī)定。主要包括：一是有3個自治條例規(guī)定，自治地方享受國家優(yōu)先安排資源開發(fā)項目的照顧和中央財政建設(shè)資金、國債資金、其他專項建設(shè)資金、政策性銀行貸款等政策優(yōu)惠。二是有4個自治條例規(guī)定，自治地方的干線公路和鄉(xiāng)村公路建設(shè)、養(yǎng)護，享受上級國家機關(guān)專項扶持和對民族地區(qū)的特殊政策優(yōu)惠照顧。三是有1個自治條例規(guī)定，在自治地方征收的公路規(guī)費應(yīng)當(dāng)專項用于自治地方的公路養(yǎng)護和建設(shè)。???? 第三，生態(tài)利益補償。一是有8個自治條例規(guī)定，自治地方在生態(tài)平衡、環(huán)境保護方面做出的貢獻，享受上級國家機關(guān)給予的利益補償。二是有2個自治條例規(guī)定，自治地方應(yīng)當(dāng)優(yōu)先獲得國家退耕還林、封山育林、人工生態(tài)林工程等生態(tài)建設(shè)項目的照顧。???? 第四，財政轉(zhuǎn)移支付。包括以下幾個方面的規(guī)定：一是有26個自治條例規(guī)定，自治地方享受一般性財政轉(zhuǎn)移支付、專項財政轉(zhuǎn)移支付、民族優(yōu)惠政策財政轉(zhuǎn)移支付和國家或上級國家機關(guān)確定的其他方式財政轉(zhuǎn)移支付及各項補貼的照顧。同時享受省、市等上級國家機關(guān)對自治地方共享收入（全部）返還的照顧。二是有8個自治條例規(guī)定，自治地方享受中央每年增值稅增量的返還照顧，對中央每年增值稅增量的直接返還部分，享受省全額返還的照顧。三是有8個自治條例規(guī)定，自治地方享受上級國家機關(guān)因財稅政策調(diào)整和行政區(qū)劃變更以及自然災(zāi)害等原因，致使自治地方財政減收或增支時給予的財政轉(zhuǎn)移支付。四是有7個自治條例規(guī)定，對國家利用自治地方內(nèi)的資源興辦的企業(yè)、事業(yè)單位給自治地方返還的稅利，不抵減上級財政對自治地方的補貼。???? 第五，教育投入的財政補助。有4個自治條例規(guī)定，自治地方享受上級財政教育經(jīng)費補助。???? 第六，企事業(yè)單位的隸屬關(guān)系。有12個自治條例規(guī)定，上級國家機關(guān)改變隸屬于自治地方的企業(yè)、事業(yè)單位的隸屬關(guān)系時，應(yīng)征得自治機關(guān)的同意。???? 第七，對外貿(mào)易優(yōu)惠。有8個自治條例規(guī)定，自治地方享受國家外貿(mào)出口的優(yōu)惠政策。???? 第八，民族貿(mào)易優(yōu)惠。一是有13個自治條例規(guī)定，自治地方的民族貿(mào)易和民族特需用品生產(chǎn)企業(yè)，享受國家在投資、金融、稅收等方面的優(yōu)惠照顧。二是有2個自治條例規(guī)定，自治地方境內(nèi)州、縣（市）所辦的國營工業(yè)企業(yè)及集體、個人、聯(lián)戶辦的工業(yè)企業(yè)均屬地方民族工業(yè)，享受上級國家機關(guān)的各項優(yōu)惠照顧。

（四）脫離實際需要簡單復(fù)制上位法規(guī)定

29個自治條例都不同程度地存在以下直接復(fù)制和抄襲《自治法》的一些具體規(guī)定的立法現(xiàn)象，導(dǎo)致調(diào)整自治機關(guān)相關(guān)行為的具有可操作性的法律規(guī)范的缺失，嚴(yán)重制約了《自治法》規(guī)定的相關(guān)規(guī)則和制度的有效實施，無法滿足自治地方的法律需求。???? 第一，重復(fù)確認(rèn)自治機關(guān)的自治權(quán)。一是有29個自治條例確認(rèn)自治機關(guān)行使同級一般國家機關(guān)的職權(quán)和自治權(quán)。二是有17個自治條例確認(rèn)自治地方人大享有的自治條例和單行條例制定權(quán)。三是有28個自治條例確認(rèn)自治機關(guān)可以采取特殊政策和靈活措施，并對上級國家機關(guān)的決定、建議和命令予以變通和停止執(zhí)行的權(quán)力。四是有11個自治條例確認(rèn)自治機關(guān)享有的優(yōu)先合理開發(fā)自然資源的權(quán)力。《自治法》對自治機關(guān)享有的這些權(quán)力已作出明確規(guī)定。而且，依據(jù)《憲法》規(guī)定，自治機關(guān)享有哪些權(quán)力應(yīng)當(dāng)由憲法、自治法和其他法律規(guī)定，自治地方人大只能通過自治條例對自治機關(guān)如何行使憲法和法律賦予的自治權(quán)，作出規(guī)定。???? 第二，重復(fù)確認(rèn)國家的基本經(jīng)濟制度。有13個自治條例規(guī)定，自治機關(guān)堅持公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，鼓勵、支持和引導(dǎo)發(fā)展非公有制經(jīng)濟。但《自治法》對此已有明確規(guī)定。自治地方人大通過制定自治條例應(yīng)解決的問題是，自治機關(guān)如何堅持現(xiàn)行基本經(jīng)濟制度，采取哪些具體措施發(fā)展非公有制經(jīng)濟等具體問題。???? 第三，重復(fù)確認(rèn)保障民族權(quán)利、公民權(quán)利與維護民族關(guān)系的原則。一是有19個自治條例規(guī)定各民族公民享有憲法和法律賦予的權(quán)利，履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。二是有19個自治條例規(guī)定自治機關(guān)應(yīng)保障各民族公民的宗教信仰自由。三是有8個自治條例規(guī)定自治機關(guān)應(yīng)保障各民族的平等權(quán)利。四是有17個自治條例規(guī)定自治機關(guān)應(yīng)保障各民族使用和發(fā)展本民族語言文字的自由，保持或者改革自己風(fēng)俗習(xí)慣的自由。五是有25個自治條例規(guī)定自治機關(guān)在處理自治地方內(nèi)各民族的特殊問題時，必須與他們的代表充分協(xié)商，尊重他們的意見。《自治法》對這些問題已作出明確規(guī)定。自治地方人大應(yīng)通過制定自治條例進一步解決的問題是，在多民族背景下，自治機關(guān)應(yīng)采取哪些具體措施對公民權(quán)利和民族權(quán)利給予平等保護，在采取具體措施保障公民權(quán)利和民族權(quán)利時如何處理二者的關(guān)系，在處理各民族的特殊問題時如何組織和實施民主協(xié)商等重大問題。

三、自治條例存在問題的主要原因

自治條例之所以存在違背憲法及其相關(guān)法要求的問題，主要是由于立法工作者缺乏必要的立法能力，理論界對一些重大理論問題缺乏深入研究，現(xiàn)行法律存在一些含義不明確的規(guī)定等因素的制約造成的。

（一）缺乏必要的立法能力???? 立法工作者的“思想觀念、法律意識、法理修養(yǎng)、文字功底，以及對本自治地方所需要調(diào)整的社會關(guān)系的認(rèn)識，在一定程度上直接制約著自治條例立法的進程和水準(zhǔn)。”[6]（P.175）因此，立法工作者是否具有較高的法律專業(yè)素養(yǎng)，是影響自治條例立法質(zhì)量的關(guān)鍵因素。當(dāng)下自治條例存在的諸多問題，都與立法者缺乏必要的立法能力息息相關(guān)。正是由于立法能力的缺乏，沒有準(zhǔn)確把握《憲法》和《自治法》的立法意圖和實質(zhì)含義，才導(dǎo)致了以下問題。???? 第一，沒有準(zhǔn)確把握民族區(qū)域自治的實質(zhì)涵義，導(dǎo)致對民族區(qū)域自治實施主體的違憲變通。從法理上講，對《憲法》和《自治法》規(guī)定的“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”的理解，應(yīng)以當(dāng)?shù)氐拿褡鍢?gòu)成為依據(jù)。如果少數(shù)民族聚居的地方具有“統(tǒng)一的民族成分”，那么民族區(qū)域自治就是少數(shù)民族在其聚居區(qū)實行的自治。依據(jù)列寧的觀點，只有其他民族成分的人口少于當(dāng)?shù)厝丝诳倲?shù)5%的地區(qū)，才符合“統(tǒng)一的民族成分”的要求。[7]（P.144）由于我國各民族自治地方的民族構(gòu)成都不符合這一要求，所以周恩來特別強調(diào)我國的民族區(qū)域自治是“民族自治和區(qū)域自治的正確結(jié)合”。[8]（P.258）在討論廣西自治區(qū)的建立時，周恩來指出廣西壯族自治區(qū)“是一個民族合作的自治區(qū)”;[8]（P.258）李維漢指出“從廣西各民族的比例關(guān)系來說，自治區(qū)的自治機關(guān)同時帶有聯(lián)合政府的性質(zhì)。”[8]（P.180）也正因為此，習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上明確指出，“民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方?！盵1]因此，各自治條例將民族自治地方規(guī)定為“某族實施區(qū)域自治的地方”或“某族人民實施區(qū)域自治的地方”，都違背了憲法原意。???? 第二，沒有準(zhǔn)確把握實施民族區(qū)域自治的根本目的，導(dǎo)致對自治機關(guān)及其所屬工作部門人員構(gòu)成的違憲變通和細化。由于對多民族背景下民族區(qū)域自治的實質(zhì)內(nèi)涵的錯誤理解，致使立法者認(rèn)為，實施該制度的根本目的在于保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，忽視了自治地方多民族結(jié)構(gòu)的客觀需要，以及《自治法》規(guī)定自治機關(guān)應(yīng)“保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”的立法意圖。由此導(dǎo)致立法者對自治地方人大常委會主任、副主任應(yīng)當(dāng)由誰擔(dān)任，自治機關(guān)及其所屬工作部門的人員構(gòu)成比例的違憲變通和細化。???? 第三，沒有準(zhǔn)確把握自治條例的調(diào)整對象和立法目的，導(dǎo)致超越立法權(quán)限為上級設(shè)定義務(wù)和簡單復(fù)制上位法規(guī)定的大量存在。從法理上講，自治條例的調(diào)整對象是自治地方內(nèi)部的社會關(guān)系，尤其是自治機關(guān)的權(quán)力行為。規(guī)范和約束自治機關(guān)的作為與不作為，促使其有效行使自治權(quán)，是制定自治條例的重要目的。但是，由于對民族區(qū)域自治的實質(zhì)涵義的片面理解，致使有些立法者認(rèn)為，所謂民族區(qū)域自治就是中央照顧地方、上級國家機關(guān)照顧自治州或自治縣，如何從上級國家機關(guān)要到更多好處，是自治條例應(yīng)當(dāng)解決的核心問題。[6]（P.121）由此導(dǎo)致自治地方都將制定自治條例作為一種爭取地方利益的手段，大量規(guī)定自治地方應(yīng)當(dāng)享受的優(yōu)惠或照顧，設(shè)定上級國家機關(guān)應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)。而對自治機關(guān)應(yīng)如何有效行使自治權(quán)，保障各民族的平等權(quán)利，并通過民主協(xié)商來協(xié)調(diào)各民族的利益訴求等重大問題，卻只采取了簡單復(fù)制《自治法》的做法。

（二）缺乏有效的理論支持

符合實踐需要的理論指導(dǎo)，是保證自治條例的合理性與合法性的重要基礎(chǔ)，而脫離實際的理論必然導(dǎo)致無效甚至有害的實踐?，F(xiàn)行自治條例之所以存在諸多問題，立法者之所以對《憲法》和《自治法》相關(guān)規(guī)定存在錯誤理解，都與以下不具有合理性的理論主張的影響有關(guān)。???? 第一，對民族區(qū)域自治實質(zhì)內(nèi)涵的片面解釋。將民族區(qū)域自治解釋為“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實行的自治”的觀點，[2]形成于20世紀(jì)80年代初，得到了理論界絕大多數(shù)學(xué)者的認(rèn)同。直到21世紀(jì)之初，才有學(xué)者基于自治地方在本質(zhì)上仍屬于民族雜居區(qū)的客觀事實，對其進行反思研究，并提出我國的民族區(qū)域自治實質(zhì)上是各民族共治或聯(lián)合自治的主張。[3-4]但這一主張卻遭到了強烈批判。有學(xué)者指出，“在民族自治地方內(nèi)，實行自治的少數(shù)民族享有自治權(quán)，其他民族或沒有法定自治權(quán)的民族在該區(qū)域內(nèi)不能享有自治權(quán)?！盵10]也有學(xué)者認(rèn)為，“民族自治地方雖然在一定程度上體現(xiàn)了各民族共治的特點，但核心和本質(zhì)還是自治民族在該區(qū)域內(nèi)依法行使比較廣泛的自治權(quán)利，特別是在地方事務(wù)和當(dāng)?shù)氐拿褡遄陨硎聞?wù)的管理上享有較多的自治權(quán)利?！盵11]而且，這些觀點也得到了一些實務(wù)部門的認(rèn)同。???? 第二，對實施民族區(qū)域自治的根本目的的片面解釋。由于將民族區(qū)域自治解釋為“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實行的自治”的影響，致使理論界普遍認(rèn)為，實施民族區(qū)域自治的根本目的在于保障“各少數(shù)民族行使在本民族的地方性事務(wù)上當(dāng)家作主的權(quán)利”，[2]并將理論研究的重心集中于該制度對保障聚居少數(shù)民族平等權(quán)利的功能與作用，忽視了這一制度對協(xié)調(diào)和處理自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，保障漢族和其他少數(shù)民族權(quán)利的積極意義，致使這方面的理論研究非常匱乏，難以滿足民族關(guān)系治理的實際需要。???? 第三，對自治條例的調(diào)整對象和立法目的的錯誤解釋。有學(xué)者認(rèn)為，自治地方與國家的關(guān)系、自治機關(guān)與上級機關(guān)的關(guān)系，是自治條例的重要調(diào)整對象。[12-13]同時，自治條例必須由相關(guān)人大常委會批準(zhǔn)才能生效，因此，從效力對象的角度講，自治條例不僅適用于自治地方，而且對上級國家機關(guān)也有規(guī)范作用，上級國家機關(guān)應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行。[14-16]為協(xié)調(diào)自治地方與上級國家機關(guān)的利益關(guān)系，自治條例應(yīng)當(dāng)規(guī)定上級國家機關(guān)的責(zé)任。[17-19]這些觀點對自治條例的制定產(chǎn)生了重大影響。

（三）缺乏明確的法律指引

法律規(guī)定的內(nèi)容的明確性和清晰性，是影響法律實施效果的重要因素。《憲法》和《自治法》的一些規(guī)定的內(nèi)容不明確，是導(dǎo)致自治條例作出的細化和變通違憲的重要原因。主要存在以下兩類問題。???? 第一，一些法律規(guī)定比較抽象。例如“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”中的“聚居”，“應(yīng)當(dāng)合理配備實行區(qū)域自治的民族和其他少數(shù)民族的人員”中的“合理”，其含義都是非常抽象的。全國人大常委會應(yīng)當(dāng)行使立法解釋權(quán)，對這些關(guān)鍵性概念賦予明確含義或者具有可操作性的判斷標(biāo)準(zhǔn)。但迄今為止，全國人大常委會并未對《憲法》和《自治法》的有關(guān)規(guī)定開展過必要的解釋工作。???? 第二，一些法律規(guī)定之間存在沖突和矛盾。主要包括兩個方面的問題：一是關(guān)于實行區(qū)域自治的主體的規(guī)定。從語義學(xué)的角度講，《憲法》和《自治法》規(guī)定“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”，實行區(qū)域自治的主體應(yīng)當(dāng)“各少數(shù)民族聚居的地方”。但在規(guī)定自治機關(guān)人員組成的民族身份要求時，又使用了“實行區(qū)域自治的民族”和“其他居住在本行政區(qū)域內(nèi)的民族”等限定詞，由此可以認(rèn)為，實行區(qū)域自治的主體是“某一個特定民族”。二是關(guān)于實施民族區(qū)域自治的根本目的的規(guī)定。《自治法》序言規(guī)定“實行民族區(qū)域自治，體現(xiàn)了國家充分尊重和保障各少數(shù)民族管理本民族內(nèi)部事務(wù)權(quán)利的精神”。據(jù)此可以認(rèn)為，保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部事務(wù)的權(quán)利，是實施民族區(qū)域自治的根本目的。但《自治法》第48條又規(guī)定自治機關(guān)應(yīng)“保障本地方內(nèi)各民族都享有平等權(quán)利”。由此可以認(rèn)為，在多民族背景下，保障民族平等才是實施民族區(qū)域自治的根本目的。對此類可能產(chǎn)生歧義的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)予以修改和完善。?四、開展自治條例修改工作的對策建議為有效克服由于立法工作者的能力不足、立法理論支持的缺失和法律規(guī)定不明確等因素對立法質(zhì)量的制約，使自治地方人大能夠有效開展自治條例修改工作，應(yīng)當(dāng)加強立法隊伍建設(shè)和立法理論研究，并對《憲法》和《自治法》的有關(guān)規(guī)定進行必要的解釋和修改。???? （一）加強立法隊伍建設(shè)???? 自治地方人大及有關(guān)部門的立法工作者的素質(zhì)和能力，不能適應(yīng)多民族背景下開展自治條例制定和修改工作的需要，是導(dǎo)致立法質(zhì)量不高的關(guān)鍵因素。也是《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》強調(diào)要“加強邊疆地區(qū)、民族地區(qū)法治專門隊伍建設(shè)”③的重要原因。為建設(shè)一支高素質(zhì)的立法隊伍，當(dāng)下應(yīng)重點做好以下工作。???? 第一，加強立法工作者的理論培訓(xùn)。有效的理論培訓(xùn)，是提升立法工作者的素質(zhì)和能力的重要路徑。全國人大及其常委會和國務(wù)院主管民族事務(wù)的有關(guān)部門應(yīng)與省、自治區(qū)和直轄市的有關(guān)部門進行充分協(xié)商和研究，建立專門為自治地方培訓(xùn)立法工作者的機構(gòu)和機制，通過有效的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，提升立法工作者的思想政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)工作能力、職業(yè)道德水準(zhǔn)。???? 第二，擴大法治專門人才錄用比例，充實立法隊伍。一是在招錄公務(wù)員時，應(yīng)有計劃地招收一批法學(xué)院系培養(yǎng)的精通民族法學(xué)的專門人才。二是應(yīng)建立高等學(xué)校、科研院所與實務(wù)部門工作人員的流動機制，吸納專門研究民族法學(xué)的專家學(xué)者到自治地方從事立法實務(wù)工作。???? 第三，建立高等學(xué)校、科研院所與實務(wù)部門的合作機制。堅持專家立法與群眾立法的結(jié)合，是保證科學(xué)立法的重要途徑。自治地方人大在修改自治條例時，充分聽取專家學(xué)者的意見和建議，對提升立法質(zhì)量具有重要意義。因此，全國人大及其常委會和國務(wù)院主管民族事務(wù)的有關(guān)部門應(yīng)與省、自治區(qū)和直轄市的有關(guān)部門進行充分協(xié)商和研究，建立高等學(xué)校、科研院所與實務(wù)部門合作開展自治條例制定和修改工作的體制和機制。???? （二）加強立法理論研究???? 既有理論大都建立在兩個基本前提之上：一是將民族區(qū)域自治解釋為少數(shù)民族在其聚居的地方實行的自治;二是認(rèn)為實施民族區(qū)域自治的根本目的在于保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部的地方性事務(wù)。由此導(dǎo)致理論界對自治地方內(nèi)部的多民族結(jié)構(gòu)缺乏應(yīng)有重視，對與此相關(guān)的重大理論也沒有給予應(yīng)有關(guān)注。因此，在澄清對民族區(qū)域自治的實質(zhì)內(nèi)涵以及實施這一制度的根本目的的模糊認(rèn)識的基礎(chǔ)上，當(dāng)下亟需從自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系的協(xié)調(diào)與維護的角度，以習(xí)近平總書記在中央民族工作會議上強調(diào)民族工作應(yīng)當(dāng)“堅持各民族共同團結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的主題為核心，[1]對以下理論問題進行深入研究。???? 第一，民族權(quán)利的平等保障。在自治地方內(nèi)部仍然存在多民族的背景下，應(yīng)當(dāng)采取哪些具體措施對各民族的權(quán)利給予平等保護，是堅持和完善民族區(qū)域自治制度必須解決的根本問題。實踐中對民族平等權(quán)利保障措施的選擇，主要是圍繞保障少數(shù)民族當(dāng)家作主管理本民族內(nèi)部地方性事務(wù)的權(quán)利而展開的，所以一直比較重視“自治機關(guān)的民族化”，尤其是干部的民族化。但僅從主體少數(shù)民族的角度進行的制度設(shè)計，對自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系會產(chǎn)生怎樣的影響，是否有利于民族團結(jié)，能否滿足其他民族的合理需要，進而有效協(xié)調(diào)民族關(guān)系、維護民族平等，尚需從理論上進行深入研究。???? 第二，公民權(quán)利與民族權(quán)利的關(guān)系。馬克思主義認(rèn)為，民族平等包括群體平等和個體平等兩個方面。[20]這也是我國《憲法》規(guī)定的協(xié)調(diào)與處理民族關(guān)系問題的兩個基本原則。但是，由于當(dāng)下的理論與實踐沒有很好地處理群體平等與個體平等的關(guān)系，存在將二者混同或者作為平行的兩個方面來認(rèn)識和處理的傾向，忽視了二者的界限甄別和有機聯(lián)系與相互影響分析，造成了保障群體平等的措施異化為個體特權(quán)的現(xiàn)實問題，制約了不同民族之間相互認(rèn)同、團結(jié)互助局面的形成。[21]事實上，在治理實踐中之所以要針對特定群體在經(jīng)濟文化社會方面與其他群體存在的事實差異，采取區(qū)別對待的政策措施，其根本目的在于為公民提供平等發(fā)展的機會和條件，實現(xiàn)實質(zhì)平等。因此，在采取特別措施保護特定群體的權(quán)利時，如何妥善處理群體平等與個體平等的關(guān)系，是促進和維護民族平等需要特別關(guān)注的問題，應(yīng)從理論上進行深入研究。???? 第三，協(xié)商民主決策機制的完善?！蹲灾畏ā返?1條規(guī)定的協(xié)商民主決策機制，對自治機關(guān)協(xié)調(diào)不同民族的利益沖突，保護各民族合理的利益訴求，建構(gòu)和維護平等團結(jié)互助和諧的民族關(guān)系的具有重大意義。[22]但在治理實踐中這一制度并沒有得到足夠重視，至今尚未形成比較完備的運用該制度處理實際問題的程序機制。而理論界對全國人大為什么要規(guī)定這一制度，自治機關(guān)在處理各民族的特殊問題時又如何與他們的代表充分協(xié)商等相關(guān)問題，也缺乏研究。因此，為充分發(fā)揮協(xié)商民主制度的功能，更好地協(xié)調(diào)自治地方內(nèi)部的民族關(guān)系，應(yīng)對協(xié)商民主的程序機制、實現(xiàn)形式等重要問題進行深入探討。???? （三）加強法律修改工作???? 《憲法》和《自治法》的一些規(guī)定過于抽象或者存在沖突和矛盾，是導(dǎo)致自治地方人大在制定自治條例時作出一些不合理規(guī)定的重要原因，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會對這些規(guī)定進行清理并予以完善。???? 第一，對一些抽象的法律規(guī)定予以說明和解釋。全國人大常委會應(yīng)積極行使立法解釋權(quán)，對《憲法》和《自治法》等法律中所使用的“聚居”、“合理”、“本民族內(nèi)部的地方事務(wù)” 等相關(guān)概念，以及與“群體意義上的民族平等與具有不同民族身份的公民平等的關(guān)系”、“針對群體實施的相關(guān)政策措施的合理限度”等問題有關(guān)的規(guī)定，作出必要的解釋和說明，賦予其明確的含義，以消除因法律用語過于抽象，對準(zhǔn)確理解與有效實施此類法律規(guī)定存在的不利影響。???? 第二，對與民族區(qū)域自治實質(zhì)內(nèi)涵不符的相關(guān)規(guī)定進行清理和修改?！稇椃ā泛汀蹲灾畏ā穼⒚褡鍏^(qū)域自治界定為“各少數(shù)民族聚居的地方實行區(qū)域自治”，符合自治地方客觀存在的多民族結(jié)構(gòu)的要求。但是，一些有關(guān)的具體規(guī)定仍然受到了將民族區(qū)域自治解釋為“居于主體地位的少數(shù)民族在其聚居的地方實施的自治”的觀點的影響。因此，應(yīng)當(dāng)以習(xí)近平總書記指出的“民族區(qū)域自治不是某個民族獨享的自治，民族自治地方更不是某個民族獨有的地方”的觀點為指導(dǎo)，對一些與自治地方的多民族結(jié)構(gòu)不相符的規(guī)定予以修改和完善。

注釋：???? ①參見胡錦濤《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗——在中國共產(chǎn)黨第十八次全國代表大會上的報告》（2012年11月8日）。???? ②從我國少數(shù)民族聚居的現(xiàn)狀來看，由于歷史進程中人口流動的影響，使得單一少數(shù)民族聚居的地方并不存在，已經(jīng)建立的155個民族自治地方都有多個民族，“小聚居”只具有相對意義。例如，西藏的常住人口有48個民族，其中藏族人口占90.48%，其他少數(shù)民族人口占1.35% ，漢族人口占8.17% ;新疆的常住人口有56個民族，其中維吾爾族人口占45.84%，其他少數(shù)民族人口占14.06%，漢族人口占41.1%;內(nèi)蒙古的常住人口有55個民族，其中蒙古族人口占17.11%，其他少數(shù)民族人口占3.36%，漢族人口占79.54%;寧夏的常住人口有56個民族，其中回族人口占34.77%，其他少數(shù)民族人口占0.65%，漢族人口占64.58%;廣西的常住人口有56個民族，其中壯族人口占31.39%，其他少數(shù)民族人口占5.79%，漢族人口占62.82%。參見《中國2010年人口普查資料》（光盤版）基于民族身份分地區(qū)的人口統(tǒng)計資料。???? ③《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（2014年10月23日）。???? ④ 參見《中華人民共和國憲法》第116條;《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第19條;《中華人民共和國立法法》第66條第1款。???? ⑤參見《中華人民共和國憲法》第115條;《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第4條;《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第3條。???? ⑥參見《中華人民共和國立法法》第66條第2款。???? ⑦包括阿壩、甘孜、涼山、黔南、黔西南、黔東南、文山、德宏、大理、西雙版納、迪慶、怒江、楚雄、大理、甘南、臨夏、黃南、玉樹、果洛、海西、海南、海北、延邊、湘西、恩施等25個自治州，以及北川、峨邊、馬邊、木里等4個自治縣。???? ⑧《中華人民共和國憲法》第4條第3款;《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第2條第1款。???? ⑨《中華人民共和國憲法》第113條第2款;《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第16條第3款。???? ⑩《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第46條第3款。???? 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第71條。???? 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第67條。???? 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第17條第1款。???? 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第18條。???? 《中華人民共和國憲法》第4條規(guī)定：“國家根據(jù)各少數(shù)民族的特點和需要，幫助各少數(shù)民族地區(qū)加速經(jīng)濟和文化的發(fā)展?！钡?22條規(guī)定：“國家從財政、物資、技術(shù)等方面幫助各少數(shù)民族加速發(fā)展經(jīng)濟建設(shè)和文化建設(shè)事業(yè)。國家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！???? 阿壩（第23條）、涼山（第27條）、迪慶（第38條）、玉樹（第25條）、海南（第43條）、海西（第31條）、甘南（第23條）。???? 參見《中華人民共和國憲法》第115條。???? 《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第48條。???? 筆者曾與一些民族事務(wù)管理部門和民族自治地方的政府領(lǐng)導(dǎo)進行過交談，絕大多數(shù)人都認(rèn)為民族自治地方是聚居少數(shù)民族在其聚居區(qū)實施自治的地方。???? 參見《中華人民共和國憲法》第113、114條;《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第16、17、18條。???? 《中華人民共和國憲法》第112、114條;《中華人民共和國民族區(qū)域自治法》第16、17、18、49、53條。

參考文獻：???? [1]丹珠昂奔.沿著中國特色解決民族問題的道路前進——中央民族工作會議精神學(xué)習(xí)體會[N].中國民族報，2014-11-07.???? [2]烏蘭夫.民族區(qū)域自治的光輝歷程[N].人民日報，1981-07-14.???? [3]朱倫.民族共治論：對當(dāng)代多民族國家族際政治事實的認(rèn)識[J].中國社會科學(xué)，2001，（4）???? [4]戴小明.當(dāng)代中國民族區(qū)域自治的價值分析[J].中國民族，2004，（9）.???? [5]中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強和改進新形勢下民族工作的意見》[N].人民日報.2014-12-23.???? [6]張文山.自治權(quán)理論與自治條例研究[M].北京：法律出版社，2005：175.???? [7]列寧.列寧選集（第25卷）[M].北京：人民出版社，1988：144.???? [8]周恩來.周恩來選集[M].北京：人民出版社，1984：258.???? [9]李維漢.統(tǒng)一戰(zhàn)線問題與民族問題[M].北京：人民出版社，1981：180.???? [10]額爾敦初古拉.應(yīng)充分發(fā)揮自治主體民族的主人翁作用[N].中國民族報，2012-07-27.???? [11] 雍海賓，宋芳.民族共治和民族區(qū)域自治的法學(xué)思考[J].西北民族大學(xué)學(xué)報，2004，（6）.???? [12]張文山.突破傳統(tǒng)思維的瓶頸——民族區(qū)域自治法配套立法問題研究[M].北京：法律出版社，2007：196.???? [13]宋才發(fā).自治區(qū)的立法自治權(quán)及自治條例問題研究[J].民族研究，2007，（4）.???? [14]史筠.關(guān)于制定自治區(qū)自治條例的幾個問題 [J] .民族研究，1993，（6）???? [15]吳宗金，敖俊德.中國民族立法理論與實踐[M].北京：中國民主法制出版社，1998：391.???? [16]劉錦森.淺議自治條例、單行條例與地方性法規(guī)的區(qū)別[J].新疆人大，2000，（5）.???? [17]仝蕾.我國自治條例的憲政圍城及其解構(gòu)[J].內(nèi)蒙古社會科學(xué)，2007，（2）.???? [18]丁毅民，等.淺談《民族區(qū)域自治條例》的內(nèi)容[J].固原師范?？茖W(xué)校學(xué)報，1987，（3）.???? [19]周競紅.試論自治州、縣兩級自治條例的制定與修訂——民族自治地方立法權(quán)實踐管窺[J].，西南民族大學(xué)學(xué)報，2009，（1）.???? [20]王天璽.民族法概論[M].昆明：云南人民出版社，1988：116.???? [21]田釩平.民族平等的實質(zhì)內(nèi)涵與政策限度[J].民族問題研究，2012，（3）.???? [22]田釩平.論民族自治地方自治機關(guān)協(xié)商民主決策機制的完善[J].民族研究，2010，（4）.