[摘要]我國(guó)尚無(wú)完整專(zhuān)門(mén)的《核安全法》，有關(guān)核安全的法律規(guī)范散存于相關(guān)的法律文件之中，其主要問(wèn)題是：專(zhuān)門(mén)法律缺位，效力層次低下，出臺(tái)時(shí)間滯后，規(guī)范內(nèi)容零散?！逗税踩ā返闹贫☉?yīng)依循立法程序，闡述立法的必要性與可行性，證明法案內(nèi)容的合法性與合理性?！逗税踩ā繁仨氃O(shè)置的基本法律制度有行政許可制度、核安全信息公開(kāi)制度、核安全事故處置制度、核損害賠償制度和核安全監(jiān)督制度。為了加快立法步伐、提高立法質(zhì)量，《核安全法》的制定，應(yīng)采用有效的立法機(jī)制、立法技術(shù)。

[關(guān)鍵詞]《核安全法》； 立法論證； 立法機(jī)制； 良法

[中圖分類(lèi)號(hào)]D9225[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A[文章編號(hào)]16724917（2015）02011106

自20世紀(jì)以來(lái)，核能已滲入到人類(lèi)社會(huì)的方方面面，核電與水電、火電一道成為人類(lèi)能源來(lái)源的三大支柱，核技術(shù)已廣泛應(yīng)用到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、醫(yī)療、國(guó)防等領(lǐng)域，極大地提高了社會(huì)生產(chǎn)力、改善人民生活品質(zhì)。但是，核能的開(kāi)發(fā)與利用也蘊(yùn)含著一定的核安全風(fēng)險(xiǎn)，需要采取法律等手段予以防范與消除。我國(guó)安全利用核能所取得的成績(jī)有目共睹，但核安全立法還存在者一些許多問(wèn)題與不足。《核安全法》已被列入《十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》的第二類(lèi)項(xiàng)目。目前，該法的起草工作正在緊鑼密鼓地進(jìn)行著，法學(xué)家們應(yīng)當(dāng)回答以下追問(wèn)：《核安全法》是一部什么樣的法律？它應(yīng)當(dāng)承擔(dān)什么樣的功能？立法機(jī)關(guān)應(yīng)該采取哪些機(jī)制和手段加快該法的立法進(jìn)程？

一、無(wú)《核安全法》的核安全立法狀況

在概念上，《核安全法》意指對(duì)從事核設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行和退役，核安全設(shè)備的設(shè)計(jì)制造安裝，以及其他核活動(dòng)，進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整的專(zhuān)門(mén)法律文件。目前，我國(guó)尚無(wú)完整專(zhuān)門(mén)的《核安全法》，有關(guān)核安全的法律規(guī)范散存于相關(guān)的法律文件之中，它們主要有以下幾個(gè)層次：（1）法律，即全國(guó)人會(huì)常委會(huì)制定的《中華人民共和國(guó)放射性污染防治法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《放射性污染防治法》）；（2）行政法規(guī)，主要有國(guó)務(wù)院制定的《民用核設(shè)施安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》《核電廠核事故應(yīng)急管理?xiàng)l例》《核材料管制條例》等9部法律文件；（3）部門(mén)規(guī)章，包括國(guó)家核安全監(jiān)督管理部門(mén)及相關(guān)部門(mén)制定的幾十部行政規(guī)章，以及數(shù)量眾多的規(guī)范性文件。（4）國(guó)際條約，我國(guó)加入并生效的12部核安全相關(guān)國(guó)際公約，包括《及早通報(bào)核事故公約》《核事故或輻射緊急情況援助公約》《核材料實(shí)物保護(hù)公約》《核安全公約》等。上述法律文件分別規(guī)定了核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位的行為，明確了核設(shè)施的設(shè)計(jì)準(zhǔn)則和核安全目標(biāo)，規(guī)定了核設(shè)施選址、設(shè)計(jì)、建造、調(diào)試、運(yùn)行和退役的要求，對(duì)保證核設(shè)施的安全運(yùn)行及工作人員和公眾安全、保護(hù)環(huán)境起到了重要的規(guī)范作用，但也存在著一些不容忽視的問(wèn)題。

第一，專(zhuān)門(mén)法律缺位。我國(guó)目前調(diào)整核安全關(guān)系的法律文件數(shù)量不小，但法律層次的僅有一部，即全國(guó)人大常委會(huì)于2003年6月通過(guò)的《放射性污染防治法》。但該法與《核安全法》差別明顯：《放射性污染防治法》的立法目的是防治放射性污染，保護(hù)環(huán)境和人體健康，它主要從一般層面上調(diào)整人的活動(dòng)所引起的放射性污染，只涉及一部分核安全管理的內(nèi)容；而《核安全法》的立法目的是預(yù)防和消除核事故，保障核設(shè)施及核活動(dòng)安全，它調(diào)整核設(shè)施的選址、設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和退役等全過(guò)程活動(dòng)。由于《放射性污染防治法》無(wú)法全覆蓋《核安全法》的調(diào)整范圍，應(yīng)當(dāng)納入法律調(diào)整范圍的鈾礦資源的勘探和開(kāi)采、整個(gè)核燃料循環(huán)、放射性廢物處置、放射性物質(zhì)運(yùn)輸、核技術(shù)應(yīng)用、市場(chǎng)準(zhǔn)入、事故應(yīng)急、核損害賠償、法律責(zé)任等，都缺少法律規(guī)定。

第二，效力層次低下。法律文件效力層次的高下，直接關(guān)系到它可以設(shè)置的法律責(zé)任、強(qiáng)制措施的種類(lèi)與幅度，以及法律約束力的強(qiáng)度與可執(zhí)行性。我國(guó)的核安全立法，除屬于法律的《放射性污染防治法》的部分條款對(duì)核安全活動(dòng)有所規(guī)范調(diào)整外，其他的都是由行政法規(guī)、行政規(guī)章做出規(guī)定，法律位階普遍比較低，權(quán)威性不高、可執(zhí)行性差。特別是，在核安全監(jiān)管方面，執(zhí)法部門(mén)只能根據(jù)位階較低的法律文件開(kāi)展監(jiān)管活動(dòng)，核安全監(jiān)管的效果大打折扣。

第三，出臺(tái)時(shí)間滯后。截止2013年底，我國(guó)共有在運(yùn)核電機(jī)組17臺(tái)，在建核電機(jī)組29臺(tái)，是世界上在建核電機(jī)組規(guī)模最大的國(guó)家。根據(jù)《核電中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃（2011—2020年）》，到2015年我國(guó)運(yùn)行核電裝機(jī)達(dá)到4000萬(wàn)千瓦，在建規(guī)模1800萬(wàn)千瓦；到2020年運(yùn)行核電裝機(jī)達(dá)到5800萬(wàn)千瓦，在建規(guī)模3000萬(wàn)千瓦，這意味著我國(guó)核電事業(yè)迎來(lái)了高速發(fā)展時(shí)期。但是，中國(guó)的核電事業(yè)卻處于監(jiān)管不力的尷尬狀態(tài)，核安全的相關(guān)立法嚴(yán)重滯后、法律規(guī)定不完善，核能事業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展受到了制度的制約。

第四，規(guī)范內(nèi)容零散。我國(guó)目前尚無(wú)專(zhuān)門(mén)的《核安全法》，核安全法律規(guī)范散存于不同層面，不同層次的法律文件之中，缺少系統(tǒng)性和全面性，且未對(duì)核安全的基本原則、制度及監(jiān)督管理體制等重大問(wèn)題作出相應(yīng)的規(guī)定，遠(yuǎn)不能適應(yīng)目前核安全工作的實(shí)際需要。作為法律的《放射性污染防治法》，是一部旨在防治放射性污染，保護(hù)環(huán)境，保障人體健康的法律文件，其中僅有少部分條款屬于核安全方面的法律規(guī)范；9部行政法規(guī)之間，因?yàn)槌雠_(tái)時(shí)間跨度較大，存在相互沖突、彼此矛盾的問(wèn)題。

綜上，準(zhǔn)確地把握我國(guó)現(xiàn)行核安全立法的狀況，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，可為全國(guó)人大常委會(huì)正式制定《核安全法》工作，做好充分的立法準(zhǔn)備。

二、《核安全法》制定的主要理由

立法者提出一個(gè)法案時(shí)，要有充足的理由支持他的提案。[1]在《核安全法》制定過(guò)程中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)依循立法程序，尋找一定的事實(shí)和理論，闡述立法的必要性與可行性，證明法案內(nèi)容的合法性與合理性。

（一）《核安全法》制定的社會(huì)需要

目前，我國(guó)核安全法律法規(guī)體系已經(jīng)初步形成，核安全管理的各項(xiàng)內(nèi)容基本上做到有法可依，但沒(méi)有一部核安全管理的綜合性法律。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，核電行業(yè)發(fā)展較快，人民群眾對(duì)核安全的期待也不斷提高，現(xiàn)有法律法規(guī)體系需要進(jìn)一步完善。

第一，保障我國(guó)核能事業(yè)發(fā)展。經(jīng)過(guò)60多年的努力，我國(guó)和平利用核能的事業(yè)迅速發(fā)展，已形成較為完整的核工業(yè)體系。我國(guó)的核電事業(yè)發(fā)展至今已擁有數(shù)量龐大的核設(shè)施。種類(lèi)多、數(shù)量大的核設(shè)施給我國(guó)的核安全形勢(shì)帶來(lái)了巨大挑戰(zhàn)。核能、核技術(shù)在社會(huì)生活中的應(yīng)用日益廣泛，由此引發(fā)的利益糾紛、環(huán)境和衛(wèi)生等問(wèn)題日漸凸顯，急需專(zhuān)門(mén)制定《核安全法》來(lái)保障我國(guó)核能事業(yè)的發(fā)展。

第二，安全優(yōu)先的核能發(fā)展路徑。核患猛于虎。核事故一旦發(fā)生，危害深重，貽害久遠(yuǎn)。2014年3月24日，習(xí)近平出席第三屆核安全峰會(huì)并發(fā)表重要講話：“發(fā)展和安全并重，以確保安全為前提發(fā)展核能事業(yè)。我們要秉持為發(fā)展求安全、以安全促發(fā)展理念。任何以犧牲安全為代價(jià)的核能發(fā)展，都不是真正的發(fā)展?！盵2]《核安全法》應(yīng)堅(jiān)持安全優(yōu)先原則，立足于事故的預(yù)防，將核事故消滅在未萌之時(shí)，使人類(lèi)在享用清潔、環(huán)保的核能同時(shí)，也免受核事故的危害。

第三，構(gòu)建總體國(guó)家安全體系的需要。與各個(gè)歷史時(shí)期比較，當(dāng)下中國(guó)國(guó)家安全的內(nèi)涵和外延更加豐富，時(shí)空領(lǐng)域更加寬廣，內(nèi)外因素更加復(fù)雜。新形勢(shì)下，我們需要更新國(guó)家安全觀，“構(gòu)建集政治安全、國(guó)土安全、軍事安全、經(jīng)濟(jì)安全、文化安全、社會(huì)安全、科技安全、信息安全、生態(tài)安全、資源安全、核安全等于一體的國(guó)家安全體系”[3]。《核安全法》是確保國(guó)家核安全、構(gòu)建總體國(guó)家安全體系的必要法律手段，其立法過(guò)程應(yīng)該提速加快。

第四，完善核安全法律體系。我國(guó)已有的核安全立法，對(duì)核安全的基本原則、制度及監(jiān)督管理體制等重大問(wèn)題的規(guī)定都存在缺陷，尚不能適應(yīng)核安全工作的實(shí)際需要。制定《核安全法》有利于形成一個(gè)科學(xué)合理的核安全法律體系，為核安全法治建設(shè)奠定良法基礎(chǔ)。

第五，促進(jìn)核安全的國(guó)際合作。我國(guó)已加入的《核安全公約》第7條規(guī)定：“每一締約方應(yīng)建立并維持一個(gè)管理核設(shè)施安全的立法和監(jiān)管框架”。制定《核安全法》是我國(guó)政府應(yīng)履行的國(guó)際義務(wù)，凸顯我國(guó)負(fù)責(zé)任核大國(guó)的國(guó)際形象，有助于消除國(guó)外的疑慮，提高國(guó)際社會(huì)對(duì)我國(guó)核安全的信心。李克強(qiáng)總理在世界經(jīng)濟(jì)論壇2015年年會(huì)上的特別致辭：“我們還將創(chuàng)新對(duì)外投資合作方式，中國(guó)高鐵、核電、航空、電信等優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)‘走出去，對(duì)接當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)需求，也是在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中接受檢驗(yàn)?！盵4]制定《核安全法》，夯實(shí)核安全的法律基礎(chǔ)，會(huì)助推中國(guó)核電產(chǎn)業(yè)以更快的步伐走向世界。

（二）《核安全法》制定的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

我國(guó)制定《核安全法》，不僅具有強(qiáng)烈的社會(huì)需要，而且也具備較為成熟的社會(huì)條件。

第一，相關(guān)立法的制度支持。目前我國(guó)已基本形成了縱向上由法律、行政法規(guī)、部門(mén)規(guī)章等不同效力層次，橫向上由調(diào)整通用、核動(dòng)力廠、研究堆、核燃料循環(huán)設(shè)施、放射性廢物管理、核材料管制、民用核承壓設(shè)備監(jiān)督管理、放射性物質(zhì)運(yùn)輸管理等核活動(dòng)的法律規(guī)范所組成的核安全法律框架，這些法律都是制定《核安全法》的制度基礎(chǔ)。

第二，豐富的核安全管理實(shí)踐。我國(guó)核能事業(yè)從20世紀(jì)50年代起步，在長(zhǎng)期的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和管理實(shí)踐中積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。國(guó)家核安全管理部門(mén)依法對(duì)民用核設(shè)施實(shí)施安全審評(píng)和監(jiān)督執(zhí)法，積極開(kāi)展國(guó)際合作與交流，在促進(jìn)我國(guó)核事業(yè)發(fā)展的同時(shí)，積累了豐富的核安全監(jiān)管工作經(jīng)驗(yàn)，培養(yǎng)了一支素質(zhì)過(guò)硬的核安全人才隊(duì)伍，為《核安全法》的制定，積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。

第三，廣泛的民意基礎(chǔ)。我國(guó)的核能事業(yè)經(jīng)過(guò)了多年發(fā)展，由于核科普及公眾宣傳工作成效明顯，公眾對(duì)核的神秘感逐漸減弱，公眾的核安全意識(shí)不斷增強(qiáng)，對(duì)于進(jìn)一步提高核安全標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)核安全管理、增加核行業(yè)透明度的要求日益強(qiáng)烈，使得《核安全法》的制定，可能獲得了公眾的廣泛支持。

第四，國(guó)際核安全立法的有益經(jīng)驗(yàn)。世界上發(fā)展核能的國(guó)家一般都通過(guò)立法來(lái)引導(dǎo)和促進(jìn)核能事業(yè)的發(fā)展，保障國(guó)家核安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和公眾健康。一些重要的國(guó)際組織如國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)，也建立了一整套關(guān)于核安全的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)還加入了其中一部分國(guó)際公約。它山之石可以攻玉。域外核安全立法，為我國(guó)制定《核安全法》提供了有益的立法經(jīng)驗(yàn)。

綜合考慮國(guó)內(nèi)國(guó)際各方面情況，可以說(shuō)《核安全法》的制定正處于關(guān)鍵時(shí)刻?！坝捎谶^(guò)分審慎，便不大重視時(shí)機(jī)，就會(huì)坐失良機(jī)；翻來(lái)覆去地考慮，往往會(huì)失去考慮的結(jié)果?！盵5]全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)抓住當(dāng)下寶貴的立法時(shí)機(jī)，利用成熟的主客觀條件，動(dòng)員各方面力量，積極推進(jìn)核安全立法工作。

三、《核安全法》必設(shè)的基本制度

一部法律文件具有復(fù)雜的結(jié)構(gòu)，既有內(nèi)容因素也要形式因素，既有不可缺少的要素，也存在可有可無(wú)的偶素。就《核安全法》而言，行政許可制度、核安全信息公開(kāi)制度、核安全事故處置制度、核損害賠償制度和核安全監(jiān)督制度是必須設(shè)置的基本法律制度，是該法得以成立的要素。

第一，行政許可制度。一般地，法律上沒(méi)有特別禁止的活動(dòng)均可認(rèn)為個(gè)人可自由從事而無(wú)須經(jīng)過(guò)許可。只有當(dāng)活動(dòng)對(duì)個(gè)人或環(huán)境具有損害風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，法律才會(huì)要求個(gè)人實(shí)施活動(dòng)前應(yīng)得到事先許可。由于核技術(shù)的特殊風(fēng)險(xiǎn)，法律要求涉及可裂變材料和放射性同位素的活動(dòng)得到事先許可。我國(guó)初步建立了核安全許可制度體系，僅環(huán)保部發(fā)放的核安全許可就有20項(xiàng)。[6]《核安全法》制定時(shí)，應(yīng)對(duì)已設(shè)置的核安全許可做出合理的分類(lèi)，該嚴(yán)控的嚴(yán)控，該放開(kāi)的放開(kāi)。

第二，核安全信息公開(kāi)制度。首先，明確核安全信息公開(kāi)的權(quán)利義務(wù)主體。核安全信息公開(kāi)的義務(wù)主體主要是政府機(jī)關(guān)，包括中央、省、市、縣等各級(jí)掌握核安全信息的政府部門(mén)。其次，規(guī)定核安全信息公開(kāi)的范圍、程序、費(fèi)用。核安全信息公開(kāi)的程序應(yīng)包括義務(wù)主體主動(dòng)公開(kāi)和權(quán)利主體申請(qǐng)公開(kāi)兩種程序。主動(dòng)公開(kāi)的程序是義務(wù)主體以法定的形式、在法定期間內(nèi)公開(kāi)發(fā)布。依申請(qǐng)公開(kāi)的程序是公眾基于請(qǐng)求權(quán)提出申請(qǐng)，義務(wù)主體在法定期限做出公開(kāi)或拒絕公開(kāi)環(huán)境信息的決定。再次，設(shè)置核安全信息公開(kāi)的法律救濟(jì)程序。將核安全信息公開(kāi)確定為行政機(jī)關(guān)的法定義務(wù)，并納入司法審查的范圍。政府如果無(wú)正當(dāng)理由不受理依法提出的信息公開(kāi)申請(qǐng)或沒(méi)有依法履行主動(dòng)公開(kāi)義務(wù)，公民可依法向有權(quán)機(jī)關(guān)提出申訴，也可以請(qǐng)求法院審查行政機(jī)關(guān)的不公開(kāi)決定，由法院裁定是否公開(kāi)。

第三，核事故處置制度?！逗税踩ā窇?yīng)就核事故應(yīng)急預(yù)案的制定、備案和實(shí)施等問(wèn)題做出明確的規(guī)定，由環(huán)境保護(hù)部會(huì)同有關(guān)部委共同制定核安全事故應(yīng)急預(yù)案，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，提交全國(guó)人大備案；環(huán)境保護(hù)部核安全局是應(yīng)急預(yù)案的實(shí)施主體。事發(fā)單位向主管機(jī)關(guān)報(bào)告和主管機(jī)關(guān)逐級(jí)上報(bào)制度，接到事故報(bào)告的單位向相關(guān)單位通報(bào)的制度，設(shè)立和啟動(dòng)事故處理專(zhuān)家委員會(huì)工作的制度，以及為維護(hù)社會(huì)秩序，面向社會(huì)公眾的信息發(fā)布制度，等等。

第四，核損害賠償制度?！逗税踩ā窇?yīng)當(dāng)提高核損害賠償?shù)呢?zé)任限額：核電廠營(yíng)運(yùn)人和乏燃料貯存、運(yùn)輸、后處理的營(yíng)運(yùn)人，對(duì)每一核事故所造成全部損害的最高賠償限額為30億元人民幣。其他核設(shè)施營(yíng)運(yùn)人對(duì)每一核事故所造成全部損害的最高賠償限額為10億元人民幣。如果損害賠償總額超過(guò)最高限額，國(guó)家提供最高金額為80億元人民幣的財(cái)政補(bǔ)償?！逗税踩ā愤€應(yīng)當(dāng)延長(zhǎng)訴訟時(shí)效。1986年國(guó)務(wù)院《關(guān)于處理第三方核責(zé)任問(wèn)題給核工業(yè)部、國(guó)家核安全局、國(guó)務(wù)院核電領(lǐng)導(dǎo)小組的批復(fù)》規(guī)定，受害人“必須在核事故發(fā)生之日起的十年內(nèi)提出”訴訟請(qǐng)求，其訴訟時(shí)效較短，遠(yuǎn)低于國(guó)際公約和其他國(guó)家和地區(qū)的規(guī)定?！逗税踩ā窇?yīng)當(dāng)規(guī)定，核事故受害人在知道或應(yīng)當(dāng)知道核事故對(duì)自己造成損害之日起3年內(nèi)，對(duì)核設(shè)施營(yíng)運(yùn)者行使賠償請(qǐng)求權(quán)。對(duì)人身?yè)p害的賠償請(qǐng)求權(quán)應(yīng)自核事故發(fā)生之日起30年內(nèi)行使。[7]

第五，核安全監(jiān)管制度。核安全立法缺位和不完善會(huì)造成政府部門(mén)工作不順暢、重復(fù)交叉管理、工作效率低下，給核設(shè)施營(yíng)運(yùn)單位等被監(jiān)管者增添不必要的負(fù)擔(dān)，不利于核能和核技術(shù)應(yīng)用的發(fā)展，不利于核安全?！逗税踩ā窇?yīng)著力解決多頭管理、職能交叉、責(zé)任不清的痼疾，確定一個(gè)利益超脫、地位獨(dú)立、職責(zé)明確、因應(yīng)迅捷的權(quán)威機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)核安全監(jiān)管工作。

四、加快《核安全法》出臺(tái)的立法策略

民主與科學(xué)是立法現(xiàn)成的兩個(gè)輪子?！逗税踩ā返闹贫ㄊ紫葢?yīng)當(dāng)遵循民主立法原則，以保證其內(nèi)容合理，體現(xiàn)廣大人民的意志和利益?！艾F(xiàn)代社會(huì)為了達(dá)成立法的分配正義，需要通過(guò)科學(xué)合理的立法程序，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，允許各種利益階層和群體參與到立法中來(lái)，充分有效地表達(dá)他們的利益訴求和意見(jiàn)主張，同時(shí)傾聽(tīng)別人的利益訴求和意見(jiàn)觀點(diǎn)，在立法過(guò)程中各種社會(huì)力量和社會(huì)利益充分博弈，最后相互妥協(xié)、達(dá)成共識(shí)，寫(xiě)進(jìn)法律條文中?！盵8]同時(shí)，還有堅(jiān)持科學(xué)立法原則，加快立法步伐、提高立法質(zhì)量。《核安全法》的制定，在明確立法指導(dǎo)思想、法律原則、基本法律制度、法律體例框架等的基礎(chǔ)上，應(yīng)采用有效的立法機(jī)制、立法技術(shù)。

第一，進(jìn)一步強(qiáng)化立法論證。立法給出理由是法治的題中之義?！霸谝粋€(gè)民主社會(huì)里，立法之所以被贊成，不是因?yàn)樗@得了具有超人的魅力的領(lǐng)袖的支持，而是因?yàn)榇丝塘⒎刻蕹?jiàn)的理由和證據(jù)說(shuō)服了公眾。”[9]我國(guó)社會(huì)主義法律制度體現(xiàn)了人民群眾的共同意志和利益，如果講清法律的屬性與功能，就能獲得人民群眾的認(rèn)可、尊重、遵守。鄧小平指出：“只要我們信任群眾，走群眾路線，把情況和問(wèn)題向群眾講明白，任何問(wèn)題都可以解決，任何障礙都可以排除?！盵10]2013年10月發(fā)布的十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃分為三類(lèi)，一類(lèi)包括條件比較成熟、任期內(nèi)提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目47件；二類(lèi)包括需要抓緊工作、條件成熟時(shí)適時(shí)提請(qǐng)審議的立法項(xiàng)目21件；三類(lèi)為研究論證項(xiàng)目，這些項(xiàng)目具有一定的立法必要性和可行性，但涉及問(wèn)題較為復(fù)雜，立法條件尚不完全具備，由有關(guān)方面繼續(xù)研究論證?！逗税踩ā繁涣腥氲诙?lèi)“需要抓緊工作、條件成熟時(shí)提請(qǐng)審議的法律草案（21件）”項(xiàng)目之中。因而，作為提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位的全國(guó)人大環(huán)資委，首先應(yīng)在立法論證上下足功夫，闡明《核安全法》的屬性與功能，爭(zhēng)取人民群眾以及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的支持，盡快地將《核安全法》由第二類(lèi)項(xiàng)目，轉(zhuǎn)化為第一類(lèi) “條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請(qǐng)審議的法律草案”項(xiàng)目，推進(jìn)法案早日出臺(tái)生效。

第二，活用人大主導(dǎo)立法機(jī)制。人大是我國(guó)的權(quán)力機(jī)關(guān)，立法權(quán)是憲法賦予人大及其常委會(huì)的一項(xiàng)重要職權(quán)。人大要在立法的規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、審議、修改、表決等各個(gè)環(huán)節(jié)充分發(fā)揮主導(dǎo)作用。對(duì)涉及綜合性、全局性、基礎(chǔ)性等重要法律草案的起草，由全國(guó)人大相關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)組織有關(guān)部門(mén)參與起草?！妒萌珖?guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃》已明確：全國(guó)人大環(huán)資委為《核安全法》的提請(qǐng)審議機(jī)關(guān)或牽頭起草單位。在下一步的立法工作中，立法機(jī)關(guān)應(yīng)形成立法機(jī)關(guān)主導(dǎo)，有關(guān)部門(mén)參加，專(zhuān)家學(xué)者、企事業(yè)單位、人大代表和人民群眾共同參與起草法律草案的工作機(jī)制，有利于使各方面的意見(jiàn)和關(guān)切得到充分表達(dá)，調(diào)動(dòng)一切積極因素，廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)，防止部門(mén)利益，加快立法進(jìn)度、提高立法質(zhì)量。

第三，運(yùn)用第三方評(píng)估機(jī)制。早在1984年開(kāi)始有關(guān)方面就開(kāi)始起草《原子能法》，因其牽涉的部門(mén)較多，部門(mén)之間意見(jiàn)分歧較大，協(xié)調(diào)難度大，難以形成立法共識(shí)，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。針對(duì)此類(lèi)狀況，《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》要求：明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化。對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，由決策機(jī)關(guān)引入第三方評(píng)估，充分聽(tīng)取各方意見(jiàn)，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決?！逗税踩ā返闹贫?，應(yīng)以《原子能法》的起草為前車(chē)之鑒，對(duì)各個(gè)政府部門(mén)間爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，引入第三方評(píng)估機(jī)制，選擇利益超脫、地位中立、能力突出的有關(guān)單位，提出客觀公正的觀點(diǎn)，以克服立法中部門(mén)間因利益沖突而導(dǎo)致的扯皮現(xiàn)象。

第四，加強(qiáng)立法輿論的引導(dǎo)作用?！霸谀撤N意義上，人類(lèi)制度的存在與變遷無(wú)時(shí)無(wú)刻、無(wú)處不在地依賴(lài)人類(lèi)的思想與情感。換言之，人類(lèi)制度生長(zhǎng)、興盛于社會(huì)之中，因而它依賴(lài)社會(huì)的意見(jiàn)”。[11]公眾對(duì)某一問(wèn)題的認(rèn)知與評(píng)價(jià)，對(duì)立法決策有著很大的影響。進(jìn)入工業(yè)社會(huì)后，由人類(lèi)制造的風(fēng)險(xiǎn)逐漸走向全球化，取代了以往自然風(fēng)險(xiǎn)的主導(dǎo)地位，地震、洪水、臺(tái)風(fēng)等自然災(zāi)害，車(chē)禍、礦難、財(cái)產(chǎn)損失等人為事故，大氣污染、河流污染、土壤污染等環(huán)境污染，核電、轉(zhuǎn)基因、生物技術(shù)等技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)，相互疊加，給人們的心理帶來(lái)了很大的沖擊。“風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論指出了政治和公共焦慮的新模式。”[12]國(guó)家必須不斷做出風(fēng)險(xiǎn)決策，在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)、判斷、選擇與應(yīng)對(duì)中求發(fā)展。核工業(yè)一直都是相對(duì)神秘的領(lǐng)域，核能除涉及高科技外，也與高風(fēng)險(xiǎn)相聯(lián)系。日本福島核事故后，全球?qū)四馨l(fā)展的爭(zhēng)議空前激烈，引發(fā)公眾的核恐懼心理，核電事業(yè)的發(fā)展面臨著嚴(yán)峻的信任危機(jī)。有關(guān)方面應(yīng)加強(qiáng)立法輿論的引導(dǎo)作用，通過(guò)立法增強(qiáng)核領(lǐng)域的信息透明度，加大核安全的科普宣傳，引導(dǎo)公眾正確、科學(xué)認(rèn)知核安全狀況，消除其恐核心理，為《核安全法》的制定營(yíng)造客觀理性的社會(huì)氛圍。

第五，重視不同法律間的協(xié)調(diào)。這里，需要關(guān)注的是《核安全法》與《原子能法》之間的關(guān)系。《原子能法》屬于我國(guó)法律體系中的經(jīng)濟(jì)法部門(mén)，立法目的是規(guī)范核能研究、開(kāi)發(fā)和利用，促進(jìn)核能產(chǎn)業(yè)發(fā)展。而《核安全法》屬于行政法部門(mén)，立法目的是預(yù)防與消除核事故，保障核設(shè)施與核活動(dòng)安全，保護(hù)生態(tài)環(huán)境和人體健康?！啊对幽芊ā凡莅付ㄎ挥诖龠M(jìn)核能產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，《核安全法》草案則強(qiáng)調(diào)對(duì)核安全的調(diào)整，兩法草案并行不存在交叉”。[13]可以說(shuō)，優(yōu)先制定《核安全法》的方案具有很強(qiáng)的可行性。特別是日本福島核事故后，世界范圍高度關(guān)注核安全問(wèn)題。在這種情況下，國(guó)家優(yōu)先制定《核安全法》，表明安全至上的國(guó)家立場(chǎng)，以消除公眾的核恐懼心理。而且，先行制定《核安全法》，可以通過(guò)建立一套權(quán)威、有效的核安全管理制度，為《原子能法》的制定，為核能事業(yè)的發(fā)展奠定法律基礎(chǔ)。

第六，法教義學(xué)的理論支持。以法教義學(xué)為基礎(chǔ)的現(xiàn)代法學(xué)的一個(gè)重要使命，是為良法的形成提供理論基礎(chǔ)?！敖切﹤ゴ蟮姆ǖ錄](méi)有一部可以脫離同時(shí)代的法學(xué)而產(chǎn)生”。[14]《核安全法》制定過(guò)程中，法學(xué)家們應(yīng)就核安全活動(dòng)性質(zhì)，現(xiàn)有立法狀況，法案與相關(guān)法律的上下左右關(guān)系，法案可能產(chǎn)生的影響等問(wèn)題，做深入細(xì)致的法教義學(xué)分析，為立法工作提供有效的學(xué)理支持。

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》明確提出：法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。良法是體現(xiàn)著“法”的理念與精神的實(shí)在法，是內(nèi)容與形式的統(tǒng)一體?！逗税踩ā返闹贫?，應(yīng)當(dāng)成為立法機(jī)制創(chuàng)新的“試驗(yàn)田”，正確運(yùn)用立法技術(shù)規(guī)范，使其能夠充分地體現(xiàn)廣大人民意志、反映客觀規(guī)律，確保其良法的品質(zhì)。

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Abstract： There is still no complete specialized nuclear safety law in our country now， the nuclear safety legal norms are scattered in the related legal documents which lead to the main problems as follows： the absence of specialized laws， low effectiveness， late legislation and scattered standard contents. The legislation of nuclear safety law should follow the legislative process， elaborate its necessity and feasibility in order to prove the legitimacy and the rationality of its legislation contents. It is necessary for the nuclear safety law to set up basic legal institutions such as administrative licensing system， nuclear safety information disclosure system， nuclear safety accident disposal system， nuclear damage compensation system and nuclear safety supervision system. In order to quicken the steps of legislation and improve the quality of the nuclear safety law， we should adopt effective mechanism of legislation and legislative technology.

Key words：nuclear safety law； legislation argumentation； legislation mechanism； good law

（責(zé)任編輯劉永?。?/p>