陳云

〔摘要〕 城市新貧困治理經(jīng)過(guò)二十多年的努力，取得了巨大成就，體系日臻完善。但也存在治理主體單一且有缺位現(xiàn)象、治理理念狹隘滯后、治理內(nèi)容簡(jiǎn)單且形式單一等問(wèn)題。城市貧困治理下一階段的主要任務(wù)是推進(jìn)治理主體的多元化，形成家庭—社區(qū)—社會(huì)機(jī)構(gòu)—政府協(xié)同負(fù)擔(dān)的全面治理體系，促進(jìn)中西方慈善倫理的有機(jī)結(jié)合以及構(gòu)建城市貧困測(cè)量的指標(biāo)體系，全面落實(shí)分類救助。

〔關(guān)鍵詞〕 城市新貧困，貧困治理，社會(huì)救助

〔中圖分類號(hào)〕D669 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）02-0094-05

20世紀(jì)80年代以來(lái)，城市貧困現(xiàn)象呈現(xiàn)出一個(gè)顯著變化，即由“三無(wú)”（無(wú)經(jīng)濟(jì)收入、無(wú)勞動(dòng)能力、無(wú)贍養(yǎng)人）人群構(gòu)成的傳統(tǒng)貧困擴(kuò)展到新貧困。城市新貧困群體是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、制度轉(zhuǎn)型的產(chǎn)物，主要包括三類人群：（1）家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，或家庭人均收入雖然高于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但支出過(guò)高造成負(fù)擔(dān)沉重的城市居民（主要是下崗職工和“4050”人員）；（2）因城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的福利分割而無(wú)法享受平等權(quán)利，在生活上陷入貧困的在城農(nóng)民工；（3）自身能力與市場(chǎng)需求錯(cuò)位，遭到勞動(dòng)力市場(chǎng)排斥，缺乏自信，難以融入社會(huì)的新失業(yè)群體。該群體的規(guī)模伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)呈現(xiàn)日益擴(kuò)大的趨勢(shì)。城市新貧困群體的復(fù)雜構(gòu)成及多元化需求給新時(shí)期城市貧困治理事業(yè)提出了更高要求。如何為新貧困人群提供人性化救助與服務(wù)、提高貧困治理的效率是城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可回避的現(xiàn)實(shí)課題。

一、城市新貧困治理的進(jìn)程

城市新貧困問(wèn)題的爆發(fā)源自20世紀(jì)80年代末開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌、企業(yè)改制、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)和城市化進(jìn)程的推進(jìn)。城市新貧困治理事業(yè)正是始于這一時(shí)期，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：（1）1993年3月至1999年10月為探索階段，1993年，上海市率先推出城市居民最低生活保障措施，拉開(kāi)了城市貧困救助政策改革的序幕。1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于在各地建立城市居民最低生活保障制度的通知》進(jìn)一步加大了推行城市最低生活保障措施的力度。經(jīng)過(guò)逐步試點(diǎn)、推廣，到1999年，城市最低生活保障政策在全國(guó)基本鋪開(kāi)。（2）1999年10月至2014年1月為提高完善階段。1999年《城市居民最低生活保障條例》正式出臺(tái)，標(biāo)志著城市居民最低生活保障政策正式成為國(guó)家的一項(xiàng)法規(guī)制度。此后，城市最低生活保障不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，提高救助水平，救助規(guī)模、強(qiáng)度明顯增大，構(gòu)筑了一套針對(duì)城市低保人群的社會(huì)救助體系。此外，對(duì)臨時(shí)救助的探索和實(shí)踐也同時(shí)展開(kāi)。（3）2014年2月《社會(huì)救助暫行辦法》和10月《國(guó)務(wù)院關(guān)于全面建立臨時(shí)救助制度的通知》的發(fā)布，標(biāo)志著我國(guó)的城市新貧困治理事業(yè)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。《辦法》首次對(duì)我國(guó)的社會(huì)救助制度進(jìn)行了全面系統(tǒng)的頂層設(shè)計(jì)，確立了社會(huì)救助制度的新格局。經(jīng)過(guò)二十多年的探索和實(shí)踐，我國(guó)基本形成了以城市居民最低生活保障制度為主、其他類別社會(huì)救助（包括醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、司法等方面的救助）為輔的城市新貧困治理體系，取得了顯著成效。

一是城市最低生活保障的質(zhì)量不斷提高。所謂質(zhì)量提高，主要指最低生活保障的覆蓋面不斷擴(kuò)大、救助水平不斷提高的同時(shí)，加大了對(duì)貧困者及其家庭的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，入保和退保機(jī)制更加透明、暢通。這一變化從表1中數(shù)據(jù)的走向即可觀察到。在1999年至2009年的10年間，城市低保救助范圍逐年擴(kuò)展，與此伴生的是救助水平低，很多城市連貧困家庭最基本的生存需求都難以保障。從2010年至今，保障人數(shù)逐漸下降，救助水平卻不斷提高。一方面是因?yàn)槠髽I(yè)改制所導(dǎo)致的下崗失業(yè)高峰隨著退休、子女入職等因素逐漸消退，另一方面是政府加大了對(duì)福利欺詐、福利依賴等問(wèn)題的治理，清退了一批“騙保”“賴?！薄叭饲楸！薄皺?quán)力保”“關(guān)系?！?，凈化了低保制度的運(yùn)作環(huán)境，提高了運(yùn)作成效。

表1 城市低保情況統(tǒng)計(jì)表

資料來(lái)源：1. 唐鈞：“2002年城市居民最低生活保障制度的‘跳躍式發(fā)展”；2.中國(guó)社會(huì)救助網(wǎng)數(shù)據(jù)中心，http：//106.120.238.38：815；3.民政部《民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)報(bào)告》。

二是加大了對(duì)貧困人群特殊需求的滿足力度。政府在尊重貧困群體需求多元化的基礎(chǔ)上，不斷完善醫(yī)療、住房、教育、就業(yè)、臨時(shí)等方面的專項(xiàng)救助體系，相繼出臺(tái)大病醫(yī)療救助政策，經(jīng)濟(jì)適用房、廉租房、公租房等保障房援助政策，貧困助學(xué)政策、就業(yè)培訓(xùn)與安置政策、臨時(shí)救助政策等，構(gòu)筑了一道托底性社會(huì)保障安全網(wǎng)。

三是逐步將低保邊緣戶、農(nóng)民工、流動(dòng)人口等困難群體納入保障體系。各城市增加了對(duì)低保邊緣戶的救助項(xiàng)目，嘗試探索城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體的社會(huì)保障機(jī)制。尤其是《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)，首次在制度層面為城市流動(dòng)人口、低保家庭之外的邊緣人群，因重大疾病、突發(fā)事件、意外傷害等特殊原因陷入臨時(shí)性、緊迫性生活困境的貧困家庭接受救助作出了政策安排。同時(shí)，該辦法也吹響了城市貧困治理體系新一輪改革的號(hào)角。城市新貧困治理體系改革的對(duì)象是城市貧困治理在主體、內(nèi)容、理念等方面存在的問(wèn)題。

二、城市新貧困治理中存在的問(wèn)題

截至2013年底，全國(guó)城市低保對(duì)象共有1097.2萬(wàn)戶、2064.2萬(wàn)人，城市低保邊緣群體人數(shù)至少也在2064.2萬(wàn)人①，農(nóng)民工總量近2.7億人②。此外，根據(jù)勞動(dòng)與社會(huì)保障部的調(diào)查報(bào)告，目前我國(guó)每年實(shí)際新增勞動(dòng)力均在1000萬(wàn)人左右，只有40%～50%能夠?qū)崿F(xiàn)就業(yè)。其中，15歲至29歲的青年總體失業(yè)率為9%，高于目前6.1%左右的全社會(huì)平均失業(yè)率，而且他們中的大部分為長(zhǎng)期失業(yè)③。按照各類人群的現(xiàn)有規(guī)模，可以保守估計(jì)我國(guó)城市新貧困群體總?cè)藬?shù)約為3億人。也有學(xué)者指出，如果按照發(fā)達(dá)國(guó)家的比例測(cè)算方法，以當(dāng)?shù)仄骄M(fèi)支出的60%來(lái)估算，我國(guó)城市相對(duì)貧困人口（有城市戶口）會(huì)達(dá)到1.5億～1.8億 〔1 〕，再加上絕對(duì)貧困人口數(shù)以及在城外來(lái)貧困人口數(shù)，城市貧困的總體規(guī)模也不下于3億人。換言之，我國(guó)以最低生活保障為主體的城市貧困救助實(shí)際容納量?jī)H為需求量的6.7%，存在巨大的救助缺口，是國(guó)家財(cái)政難以承受的。盡管城市新貧困治理也取得了一些成效，但如上這種狀況也說(shuō)明治理中存在一些不可忽視的問(wèn)題。

（一）治理主體單一且有缺位現(xiàn)象。貧困治理的主體缺位問(wèn)題實(shí)質(zhì)是治理責(zé)任落空問(wèn)題，但又不是全部落空，而是新貧困群體內(nèi)部各細(xì)分群體的社會(huì)救助責(zé)任部分落空問(wèn)題。在二十多年的最低生活保障制度實(shí)施過(guò)程中，治理主體的單一及缺位實(shí)際造成低保人群和非低保困難人群的分化。

城市低保群體社會(huì)救助主體單一，政府是低保群體社會(huì)救助責(zé)任的主要承擔(dān)者。從1999年《城市居民最低生活保障條例》出臺(tái)至今，城市最低生活保障不斷擴(kuò)大覆蓋范圍，提高救助水平，救助規(guī)模和強(qiáng)度明顯增大。2014年，北京市城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)提高到每人每月650元，上海市調(diào)整為每人每月710元，廣州市也增長(zhǎng)到每人每月600元。雖然各城市的低保標(biāo)準(zhǔn)因各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政狀況多有差異，但整體增長(zhǎng)的趨勢(shì)非常明顯。此外，城市各公共服務(wù)部門(mén)也依據(jù)低保認(rèn)定，給城市貧困家庭提供生活能源供應(yīng)、子女入學(xué)、重大疾病、喪葬等方面的綜合救助，從而形成了一整套針對(duì)城市低保群體的救助體系。相較于政府的突出地位，社會(huì)團(tuán)體、慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作等民間力量的參與程度不足無(wú)疑會(huì)限制針對(duì)低保群體的福利供給的類型與質(zhì)量。

在政府救助范圍以外的低保邊緣群體、農(nóng)民工群體和新失業(yè)群體的社會(huì)保障責(zé)任則基本被轉(zhuǎn)移給家庭和市場(chǎng)。但是，一方面，小型化、低收入、各種重大突發(fā)事件、家庭成員的流動(dòng)分離等因素造成這部分人群的家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，家庭諸方面的福利缺失現(xiàn)象十分嚴(yán)重。另一方面，該群體在次級(jí)勞動(dòng)力市場(chǎng)中的臨時(shí)就業(yè)、短時(shí)就業(yè)，難以獲得用工單位的福利保障。市場(chǎng)保障缺乏規(guī)范引導(dǎo)和嚴(yán)格監(jiān)督，企業(yè)的社會(huì)保障責(zé)任履行不到位也是造成該群體保障薄弱的重要原因。

（二）治理理念狹隘滯后。 近年來(lái)，社會(huì)轉(zhuǎn)型與結(jié)構(gòu)調(diào)整的持續(xù)推進(jìn)使得個(gè)體主義貧困觀被不斷突破，政府認(rèn)識(shí)到當(dāng)前形勢(shì)下，絕大多數(shù)貧困是人群在結(jié)構(gòu)性因素作用下“被貧困”的結(jié)果，主動(dòng)干預(yù)、積極救助是緩解不平等、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定和諧的必要做法。但是，政府在大力推進(jìn)社會(huì)救助體系建設(shè)的過(guò)程中暴露出“施恩”與“防止福利依賴”的思想。城市部分基層社區(qū)懷著“慈者，愛(ài)出于心，恩被于物”的觀念來(lái)看待政府與貧困者之間的救助關(guān)系，把最低生活保障作為政府的恩賜，強(qiáng)調(diào)受助者應(yīng)該知恩圖報(bào)，用公益勞動(dòng)來(lái)報(bào)答政府的恩情，并借此防止窮人產(chǎn)生依賴心理，成為政府和社會(huì)的負(fù)擔(dān)，避免“懶漢和無(wú)賴”的產(chǎn)生。這種觀念與現(xiàn)代福利思想中把接受救助作為窮人的平等權(quán)利的理念存在一定差距。

同時(shí)，社會(huì)主體參與貧困救助在思想基礎(chǔ)上也面臨著不利局面。中國(guó)傳統(tǒng)的民間救助行為有著深厚的倫理基礎(chǔ)，儒家的“性善仁愛(ài)”、道家的“無(wú)為貴生”、佛教的“慈悲為懷”激勵(lì)著古代先民積極投身慈善事業(yè) 〔2 〕。但是，新中國(guó)成立后因各種原因民間救助一度中斷長(zhǎng)達(dá)30年之久，在思想基礎(chǔ)的繼承方面存在斷裂。況且，以宗法血緣關(guān)系為基礎(chǔ)的“熟人社會(huì)”所奉行的互助倫理與現(xiàn)代語(yǔ)境中的“慈善”存在明顯差別，難以滿足全民參與型慈善事業(yè)發(fā)展的需要。與此同時(shí)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展下工具理性的泛濫使得利益與道德、利己與利他的天平發(fā)生傾斜，將一部分人的價(jià)值觀導(dǎo)向私利化，利己主義成為民間互援互助行為發(fā)展的阻礙?？傊?，中國(guó)現(xiàn)代慈善事業(yè)面臨著嚴(yán)峻的倫理困境。

（三）治理內(nèi)容簡(jiǎn)單且形式單一。在現(xiàn)代福利體制下，維護(hù)人的基本權(quán)益，保障個(gè)體最基本的自由與生存是社會(huì)保障的基本思想。城市社會(huì)保障的內(nèi)容涉及生存、安全、保健、教育等各個(gè)方面。我國(guó)城市的貧困救助內(nèi)容也覆蓋廣泛，以武漢市為例，低保戶可以獲得房屋交易過(guò)戶、廉租房、房屋安全鑒定、白蟻服務(wù)、殯葬、創(chuàng)業(yè)、有限電視、水電、天然氣、垃圾清運(yùn)等方面的救助服務(wù)。這些救助內(nèi)容雖然涉及面甚廣，但多是圍繞基本生活需求而展開(kāi)的政府服務(wù)，貧困群體在能力提升、心理健康、社會(huì)參與等方面的需求難以獲得充分保障。與此同時(shí)，各項(xiàng)服務(wù)都是以免費(fèi)、減免、補(bǔ)貼等貨幣形式提供，基本屬于現(xiàn)金型救助方式。雖然方便快捷，但作為純粹客觀形式，不能彌補(bǔ)主觀維度救助內(nèi)容的缺失。

造成這種狀況的根本原因是我國(guó)的貧困認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于簡(jiǎn)單，無(wú)法反映貧困的程度、維度以及持久性等問(wèn)題。各城市對(duì)貧困的認(rèn)定，基本都以貧困線為標(biāo)準(zhǔn)，人均收入低于貧困線的家庭即為貧困戶，依據(jù)政策可以申請(qǐng)低保補(bǔ)助。在運(yùn)用家計(jì)調(diào)查“覓標(biāo)”的過(guò)程中，家庭收入和財(cái)產(chǎn)在現(xiàn)階段根本無(wú)法通過(guò)金融、證券、稅收、公積金管理、社會(huì)保險(xiǎn)等機(jī)構(gòu)進(jìn)行查詢核實(shí)，只能通過(guò)觀察家庭生活形態(tài)、考察日常消費(fèi)支出來(lái)確定家庭經(jīng)濟(jì)狀況。城市基層社區(qū)在執(zhí)行相關(guān)規(guī)定時(shí)，往往采用最直觀的辦法，規(guī)定諸多消費(fèi)禁區(qū)，包括住房、車輛、收藏、家用電器、服裝購(gòu)買(mǎi)、休閑娛樂(lè)、子女教育、水電費(fèi)開(kāi)支、寵物飼養(yǎng)等方面，把它們作為并列條件，滿足任何一項(xiàng)均喪失低保資格。這些“土政策”的出臺(tái)，實(shí)際擴(kuò)大了貧困內(nèi)涵，極大縮小了貧困的外延，造成對(duì)城市貧困群體的制度排斥〔3 〕，形成大批低保邊緣戶和其他階段性貧困戶，也無(wú)法更好地為低保家庭提供服務(wù)。

（四）治理體系僵硬缺乏彈性。城市貧困治理體系的僵硬可以概括為“進(jìn)去不易，進(jìn)去以后難得出來(lái)，出來(lái)以后難得進(jìn)去”。它具體表現(xiàn)為：其一，入口過(guò)緊，很多困難群體沒(méi)有納入救助體系；其二，貧困救助的范圍在逐年擴(kuò)大，低保的“雪球”越滾越大，缺乏救助機(jī)制運(yùn)行中的貧困動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和退出機(jī)制 〔4 〕；其三，一旦沒(méi)有進(jìn)入或被中途“拋出”貧困救助體系，就難以重新進(jìn)入，即“制度缺少新的入口或某種類似于‘召回的制度化機(jī)制” 〔5 〕。如此僵硬、封閉的體系，導(dǎo)致諸多惡劣后果：低保金在低水平上運(yùn)行，形成貧困陷阱；騙保等福利欺詐現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；應(yīng)保的未獲保，獲保的退保難等。造成上述現(xiàn)象的深層原因，既有貧困救助制度本身設(shè)計(jì)的缺陷（例如“設(shè)標(biāo)”過(guò)程中的身份限定和收入限定），也有制度在執(zhí)行過(guò)程中發(fā)生的過(guò)分細(xì)化、重新闡釋、變通、信息閉鎖等因素的共同作用。歸根結(jié)底，還是我們對(duì)貧困的認(rèn)識(shí)和治理理念問(wèn)題。

三、進(jìn)一步推進(jìn)城市新貧困治理的舉措

隨著《社會(huì)救助暫行辦法》的出臺(tái)，城市新貧困治理體系在制度層面的構(gòu)建漸趨完善，關(guān)鍵在于實(shí)踐層面如何操作以實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。筆者結(jié)合我國(guó)城市新貧困的治理實(shí)踐，認(rèn)為未來(lái)治理的路徑應(yīng)從以下幾個(gè)方面考慮：

（一）推進(jìn)新貧困治理主體的多元化。進(jìn)入新世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家的社會(huì)保障責(zé)任意識(shí)逐漸增強(qiáng)，積極加強(qiáng)社會(huì)救助體系建設(shè)，提高城市最低生活保障水平，出臺(tái)多項(xiàng)措施解決城市貧困家庭住房、醫(yī)療、教育等方面的困難，但也遭遇了西方福利國(guó)家所面臨的財(cái)政困境。對(duì)城市新貧困群體的幫扶救助單靠政府之力是不夠的。Evers在“福利三角”中，確定了國(guó)家、市場(chǎng)、家庭三方主體的責(zé)任義務(wù)。國(guó)家對(duì)應(yīng)公共組織，體現(xiàn)平等和保障的價(jià)值，通過(guò)正規(guī)渠道對(duì)社會(huì)資源進(jìn)行再分配；市場(chǎng)對(duì)應(yīng)正式組織，體現(xiàn)選擇和自主的價(jià)值，提供就業(yè)福利；家庭對(duì)應(yīng)非正式組織，體現(xiàn)團(tuán)結(jié)和共有的價(jià)值，在與個(gè)人、社區(qū)的互動(dòng)中提供非正規(guī)福利。在一定經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)和政治背景中，福利主體的三方互動(dòng)能有效分擔(dān)社會(huì)成員遭遇的風(fēng)險(xiǎn)〔6 〕（P3-31 ）。Johnson后來(lái)又在福利多元部門(mén)組合中加進(jìn)了志愿機(jī)構(gòu)，并指出分權(quán)和參與是實(shí)現(xiàn)福利多元化的有效途徑 〔7 〕 （P5 ）。吉登斯則提出“第三條道路”，主張?jiān)谏鐣?huì)福利國(guó)家中，實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任、社會(huì)責(zé)任和個(gè)人責(zé)任的有效平衡。變“福利國(guó)家”為“社會(huì)投資型國(guó)家”是“第三條道路”成功的關(guān)鍵。在社會(huì)投資型國(guó)家中，政府不應(yīng)對(duì)社會(huì)福利大包大攬，而應(yīng)當(dāng)通過(guò)合作與責(zé)任分工的方式，與其他社會(huì)機(jī)構(gòu)一起承擔(dān)起福利責(zé)任 〔8 〕 （P132 ）?？偠灾?，多部門(mén)合作互動(dòng)是現(xiàn)代福利供給的主要出路。

結(jié)合我國(guó)新貧困群體的實(shí)際情況，家庭、社區(qū)、社會(huì)機(jī)構(gòu)和國(guó)家必須協(xié)同擔(dān)負(fù)起扶弱濟(jì)貧的責(zé)任，形成由內(nèi)而外、由親到疏，層層推進(jìn)、層層擴(kuò)展的全面治理體系（見(jiàn)圖1）。在這個(gè)體系中，家庭主要提供情感依托，但小型化、核心化的家庭，抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力十分有限，對(duì)鄰里互助、社區(qū)幫扶的依賴強(qiáng)烈。通過(guò)推進(jìn)和睦家庭、友好鄰里、和諧社區(qū)建設(shè)，社區(qū)成員間形成有濃厚感情基礎(chǔ)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，分享一套共同的價(jià)值觀、規(guī)范和身份認(rèn)同。這樣的社區(qū)往往具有高水平的回應(yīng)能力，能夠?qū)ι鐓^(qū)貧困居民、困難家庭的需求產(chǎn)生積極回應(yīng)，充分調(diào)動(dòng)社區(qū)資源、動(dòng)員志愿服務(wù)，為貧困者提供便捷的、人性化救助和服務(wù)。與此同時(shí)，要大力推進(jìn)中間領(lǐng)域民間救助機(jī)構(gòu)的建立和發(fā)展，借助其專業(yè)化、規(guī)范化服務(wù)滿足弱勢(shì)群體日益多元化的需求。

社區(qū)和社會(huì)機(jī)構(gòu)共同構(gòu)成新貧困治理的民間主體。貧困人群所需要的不僅是金錢(qián)、物質(zhì)等方面的支援，更需要技能培訓(xùn)、生活照料、子女教育輔導(dǎo)、情感與心理壓力排解等多維多元的服務(wù)和救助。只有廣泛借助民間力量，才能滿足新貧困群體的需求。它們與政府保障相輔相成，為困難群體構(gòu)筑了全方位危機(jī)抵御機(jī)制。

（二）促進(jìn)中西方慈善倫理的有機(jī)結(jié)合。城市新貧困救助體系的運(yùn)作，尤其是民間主體力量的調(diào)動(dòng)，需要特定道德規(guī)范和價(jià)值體系的引導(dǎo)與激發(fā)。在夯實(shí)貧困救助道德支柱的過(guò)程中，我們既不能一味消極批評(píng)中國(guó)傳統(tǒng)慈善倫理，也不能過(guò)分樂(lè)觀看待西方慈善倫理在中國(guó)推廣的前景。雖然古代民間救助行動(dòng)具有濃厚的家族情結(jié)和鄉(xiāng)鄰情結(jié)，但也不乏對(duì)與己無(wú)關(guān)的陌生人的關(guān)愛(ài)。而西方慈善文化是建立在宗教倫理的基礎(chǔ)之上，附著于公民社會(huì)高度的社會(huì)責(zé)任感，但中國(guó)缺乏培育公民意識(shí)、公益道德的傳統(tǒng)文化土壤。因此，我們應(yīng)當(dāng)古為今用，洋為中用，兼收并蓄，促進(jìn)中西方慈善倫理的有機(jī)結(jié)合。

當(dāng)代社區(qū)主義提倡在個(gè)人利益和公共利益、個(gè)人權(quán)利與社會(huì)責(zé)任之間尋求動(dòng)態(tài)平衡，尤其強(qiáng)調(diào)社區(qū)在重建道德、解決疏離方面的重要作用。在家族衰弱、宗族解體的現(xiàn)代社會(huì)，社區(qū)在一定程度上填補(bǔ)了傳統(tǒng)家族/宗族的空缺。在家庭—社區(qū)領(lǐng)域，血緣、親緣、地緣關(guān)系仍然是聯(lián)系大眾的紐帶，為中國(guó)傳統(tǒng)救助倫理在社區(qū)范圍的適用提供了良好的社會(huì)基礎(chǔ)。推進(jìn)家庭建設(shè)、鄰里建設(shè)和社區(qū)建設(shè)，倡導(dǎo)人們對(duì)家庭、親人、鄰里、社區(qū)的信任和責(zé)任是和諧社會(huì)慈之根本、善之原點(diǎn)。在此意義上， “仁愛(ài)貴生、慈悲為懷”的傳統(tǒng)救助理念可以以社區(qū)為依托獲得新生。

超出社區(qū)范圍，人們對(duì)陌生人的同情關(guān)愛(ài)、對(duì)社會(huì)責(zé)任的勇于擔(dān)當(dāng)是慈之?dāng)U展、善之延伸。強(qiáng)調(diào)“施由親始”的傳統(tǒng)倫理在這個(gè)領(lǐng)域影響力明顯不足，需要更多的向西方慈善思想借力借智。因此，應(yīng)深入發(fā)掘并重新闡釋儒家民本思想的現(xiàn)代意義，將之轉(zhuǎn)變?yōu)榕嘤?ài)思想和公民意識(shí)的土壤；倡導(dǎo)居民自愿參與針對(duì)陌生人、不求回報(bào)的志愿活動(dòng)、慈善捐助；強(qiáng)調(diào)公民的慈善責(zé)任，每個(gè)人都具有慈善能力，全民慈善就是全面參與；尊重慈善的民間化特質(zhì)，民辦官助，外部監(jiān)管與行業(yè)自律相結(jié)合，提高慈善機(jī)構(gòu)公信力?？傊?，成熟完善的民間慈善體系是對(duì)政府主導(dǎo)的社會(huì)保障制度的有益補(bǔ)充。政府需要積極轉(zhuǎn)變觀念、調(diào)整思路，多方借力，統(tǒng)籌兼顧，為城市新貧困群體構(gòu)筑全方位、人性化的救助體系。

（三）完善目標(biāo)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)施分類救助和彈性救助。改進(jìn)目標(biāo)認(rèn)定，對(duì)貧困群體進(jìn)行分類和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)旨在豐富救助內(nèi)容和形式、擴(kuò)大救助范圍和質(zhì)量，緩解政府財(cái)政壓力。該體系建立的前提條件是更新貧困觀念，由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困，兼顧收入型貧困和支出型貧困，突破戶籍制度對(duì)貧困認(rèn)定的限制，拓展貧困關(guān)照的范圍。城市貧困形勢(shì)的發(fā)展要求城市貧困治理必須對(duì)各種貧困群體進(jìn)行統(tǒng)籌考慮和安排，尊重并平等對(duì)待所有貧困者的權(quán)利，突破戶籍和身份壁壘，整合各種救助資源，進(jìn)行通盤(pán)考慮和整體部署。實(shí)現(xiàn)此目標(biāo)的基本路徑是創(chuàng)新貧困認(rèn)定的方式方法，綜合貧困程度、貧困維度和貧困持久性指標(biāo)，設(shè)立“救助套餐”。

在貧困分類定級(jí)方面，要克服收入與消費(fèi)指標(biāo)的單一性，將客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)有機(jī)結(jié)合，進(jìn)行重要性排序和輕重組合，以反映貧困者在物質(zhì)占有與主觀感受、被動(dòng)無(wú)助與主動(dòng)自救等方面的程度差異。依據(jù)目前城市新貧困群體的整體狀況，可以從能力、支持（非正式救助服務(wù)）、保障（制度性救助）、負(fù)擔(dān)、貧困感受等五個(gè)指標(biāo)體系展開(kāi)度量，獲得物質(zhì)匱乏等級(jí)和痛苦感受等級(jí)，經(jīng)由數(shù)據(jù)分析參考專家判定，形成貧困等級(jí)組合，最終將貧困劃分為極貧、次貧、稍貧級(jí)別。同時(shí)，要對(duì)貧困維度進(jìn)行判定，克服僅以貨幣作為救助資源的單一性，收入消費(fèi)、子女入學(xué)、家庭成員重大疾病傷殘、自然災(zāi)害、住房困難、心理疾病、精神健康等項(xiàng)目都應(yīng)納入貧困度量中。貧困監(jiān)測(cè)要能夠反映貧困家庭資源匱乏的維度，反映其對(duì)不同救助資源需求的緊迫性、時(shí)效性，這樣有助于對(duì)不同性狀的貧困人群予以區(qū)別對(duì)待，提供多元化救助（文化教育、技能培訓(xùn)、生活照料、心理健康咨詢等都是有益的選擇），著重解決重大事件、迫切需求對(duì)貧困家庭的沖擊，積極調(diào)動(dòng)貧困家庭的生產(chǎn)能力。

通過(guò)對(duì)我國(guó)新貧困治理體系的發(fā)展及問(wèn)題的梳理不難發(fā)現(xiàn)，中國(guó)的新貧困治理仍面臨諸多問(wèn)題，但是目標(biāo)日漸清晰，那就是向更廣泛的貧困群體提供滿足其需要的資源，增強(qiáng)其生產(chǎn)生活的能力，減少社會(huì)發(fā)展障礙 〔9 〕。這需要在理念、制度安排、責(zé)任劃分、技術(shù)操作等方面進(jìn)行全面協(xié)同轉(zhuǎn)變，朝向拓展型選擇性貧困治理體系不斷邁進(jìn)。

注釋：

①此數(shù)據(jù)來(lái)自民政部《2013年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，詳見(jiàn)http：//news.china.com.cn，2014-06-17；由于判定標(biāo)準(zhǔn)差異，城市低保邊緣群體的實(shí)際數(shù)量很難統(tǒng)計(jì)，但各地基本一致認(rèn)同該群體的人數(shù)規(guī)模比低保對(duì)象多，換言之，低保邊緣群體規(guī)模至少等同于低保群體規(guī)模。

②此數(shù)據(jù)來(lái)自國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2013年農(nóng)民工檢測(cè)調(diào)查報(bào)告》，詳見(jiàn)http：//news.china.com，2014-05-12.

③此數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)城市“新失業(yè)群體”調(diào)查》，詳見(jiàn)http：//blog.sina.com.cn，2008-03-27.

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責(zé)任編輯 周 榮