韓巍

摘 要 新世紀(jì)之后，我國民辦職業(yè)教育原本有著良好的發(fā)展勢頭，但在國家相關(guān)政策調(diào)整的影響下，民辦職業(yè)教育遭遇了較大挫折。當(dāng)前我國民辦職業(yè)教育發(fā)展面臨諸多問題，主要包括制度環(huán)境方面存在普遍性的政策歧視、待遇偏低造成的人才流失、定位不清造成的發(fā)展不規(guī)范以及發(fā)展模式落后、專業(yè)設(shè)置與產(chǎn)業(yè)發(fā)展不匹配等。在未來，促進(jìn)民辦職業(yè)教育發(fā)展應(yīng)在以下方面進(jìn)行頂層設(shè)計：加大對民辦職業(yè)院校的支持，促進(jìn)民辦職業(yè)院校轉(zhuǎn)變發(fā)展模式；矯正歧視性政策，將民辦職業(yè)教育納入職業(yè)教育發(fā)展的整體框架；堅持養(yǎng)老金制度的正確方向，加快企業(yè)年金體系建設(shè)；做好民辦職業(yè)教育的定位和分類工作。

關(guān)鍵詞 民辦職業(yè)教育；政策歧視；發(fā)展模式；定位

中圖分類號 G719.2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A 文章編號 1008-3219（2015）19-0008-05

一、我國民辦職業(yè)院校發(fā)展現(xiàn)狀

進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國民辦高職院校發(fā)展迅速。2012年，全國民辦高職院?？倲?shù)為309所，是2003年（155所）的2倍[1]。從增速上看，2004～2009年民辦高職院校的增速相對較快，2009年之后趨于平穩(wěn)。新世紀(jì)之后民辦職業(yè)教育的這種快速發(fā)展，一方面源于政策扶持，另一方面也是由于我國實行高等教育擴(kuò)招政策。由于公辦高等職業(yè)院校資源不足，無法滿足擴(kuò)招的需要，從而給民辦高職院校發(fā)展創(chuàng)造了空間。

學(xué)生數(shù)量方面，2008年之前，民辦高職院校在校生數(shù)呈較大幅度的增長趨勢，每年的增幅在50%～65%之間，民辦高職發(fā)展迅速。但2008年之后，在全國高校招生規(guī)模趨于穩(wěn)定的大背景下，民辦高職在校生數(shù)也趨于平穩(wěn)并且略有下降，2009年、2012年就出現(xiàn)了負(fù)增長。招生數(shù)和畢業(yè)生數(shù)方面也表現(xiàn)出了類似特征，民辦高職招生數(shù)量在2009、2010年兩年出現(xiàn)下降，2011年開始略有回升，畢業(yè)生數(shù)的情況滯后于招生數(shù)情況兩年，也有同樣的特征。從圖2中可以看出，2010年之后，民辦高職畢業(yè)生數(shù)和招生數(shù)趨于一致，表明我國民辦高職教育進(jìn)入了平穩(wěn)期。

圖2 2004～2012年民辦?？茖W(xué)生數(shù)（單位：人）

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》。

注：由于統(tǒng)計年鑒中沒有專門統(tǒng)計民辦高職的學(xué)生數(shù)，同時民辦?？圃盒Ｖ薪^大部分屬于民辦高職類院校，所以此處用民辦?？茖W(xué)生數(shù)的數(shù)據(jù)說明民辦高職學(xué)生數(shù)的情況。

中等職業(yè)教育方面，受到國家相關(guān)政策調(diào)整（主要是中職國家助學(xué)金政策）的影響，從2009年起，民辦中職學(xué)校數(shù)量急劇下滑。2012年，全國民辦中職學(xué)校數(shù)為2649所，大致相當(dāng)于2006年的水平，而發(fā)展最高峰時期的2008年，這一數(shù)據(jù)是3234所。

圖3 2003～2012年民辦中職學(xué)校數(shù)（單位：所）

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》。

在校生方面，隨著學(xué)校數(shù)的減少，民辦中職在校生數(shù)也急劇減少。2012年，全國民辦中職在校生數(shù)為240.88萬人，低于2007年的水平。2012年，全國民辦中職招生數(shù)為837547人，少于2006年的942965人。從2011年起，民辦中職學(xué)校招生數(shù)開始少于畢業(yè)生數(shù)，表明民辦中職教育進(jìn)入了深度下滑調(diào)整期，如果缺乏有效的應(yīng)對措施和政策扶持，民辦中職教育將不斷萎縮。

圖4 2003～2012年民辦中職學(xué)生數(shù)（單位：人）

數(shù)據(jù)來源：歷年《中國教育統(tǒng)計年鑒》。

總體來看，進(jìn)入新世紀(jì)之后，我國民辦職業(yè)教育原本有著良好的發(fā)展勢頭，但在國家相關(guān)政策調(diào)整的影響下，民辦職業(yè)教育遭遇了較大的挫折。只有進(jìn)一步深化改革、創(chuàng)造條件才能改變民辦職業(yè)教育發(fā)展的頹勢，進(jìn)而實現(xiàn)民辦職業(yè)教育發(fā)展的突破。

二、我國民辦職業(yè)院校發(fā)展面臨的問題

（一）民辦職業(yè)教育與其他學(xué)段民辦教育相似的問題

1. 制度環(huán)境

在制度設(shè)定上，民辦教育作為教育事業(yè)組成部分的地位沒有得到足夠認(rèn)可，具體表現(xiàn)在以下方面。

第一，在職稱評定上，公辦與民辦職業(yè)院校之間存在歧視性的差別對待。職稱是對教師職業(yè)水平的評價，在我國現(xiàn)行的職稱制度下，職稱等級與教師的待遇水平緊密相關(guān)。而且，擁有較高等級的職稱能在聲望以及獲取其他資源方面更具優(yōu)勢，所以職稱評定是教師管理中非常重要的環(huán)節(jié)，也是激勵教師的重要制度安排。根據(jù)課題組的調(diào)研情況，與公辦院校相比，民辦院校在職稱的名額分配上存在較為明顯的缺陷，特別是在高級職稱這個本身數(shù)量就較為稀少的等次上，民辦院校獲得的名額更少[2]。從合理性的角度來看，職稱評定的依據(jù)是教師的專業(yè)技術(shù)水平，人為分配各個地區(qū)和學(xué)校的職稱數(shù)量已經(jīng)存在很大的不合理，只是在現(xiàn)實條件下不得已而采取的方式；而在公辦職業(yè)院校和民辦職業(yè)院校的職稱數(shù)量上人為作出傾斜，則更加無法反映出職稱評定的績效導(dǎo)向和公平性。

從影響上來說，歧視性的職稱評定一方面會造成民辦職業(yè)學(xué)校教師的激勵不足，雖然民辦職業(yè)院校在薪酬制度上可以弱化職稱與教師待遇的關(guān)聯(lián)，但是依然會造成教師心理上的不平衡，而且也不利于公辦與民辦職業(yè)院校教師之間的交流；另一方面，歧視性的職稱評定也不利于教師的有序流動，由于職稱數(shù)量的不對等，公辦職業(yè)院校的教師不愿也無法流動到民辦職業(yè)院校，阻礙了教師作為一種職業(yè)的完整性，而這又給作為事業(yè)單位的公辦職業(yè)院校改革，特別是人事制度改革造成了障礙。

第二，在招生上，民辦職業(yè)院校也遭遇歧視性待遇以及與公辦院校的不公平競爭。由于多年來國家在教育事業(yè)監(jiān)管上存在缺陷，導(dǎo)致許多民辦職業(yè)院校辦學(xué)質(zhì)量較低，甚至發(fā)生了許多假借民辦職業(yè)教育之名進(jìn)行詐騙的事情，社會上普遍存在對民辦職業(yè)院校的不信任情緒。在這樣的背景下，一些公辦職業(yè)院校在招生上采取了一些不公平的手段與民辦職業(yè)院校競爭生源。許多學(xué)生在中學(xué)畢業(yè)之前就被公辦院校招錄，也不乏已經(jīng)進(jìn)入民辦院校卻被“挖走”退學(xué)的情況。不少民辦院校的招生宣傳更是被公辦中學(xué)和當(dāng)?shù)亟逃块T拒之門外，優(yōu)秀民辦職業(yè)院校的招生在很大程度上依靠的是學(xué)生及家長之間口口相傳的好口碑。由于民辦職業(yè)院校的辦學(xué)資金中學(xué)生學(xué)費占了較大比重，所以這種招生上的不公平待遇給優(yōu)秀民辦職業(yè)院校的發(fā)展造成了較大阻礙。如果說職稱評定上的歧視屬于制度路徑依賴的話，招生上的歧視就更多反映了教育部門和公辦院校的本位主義以及對規(guī)則的直接破壞。這種招生上的歧視性待遇如同市場上的地方保護(hù)和不公平競爭一樣，扭曲了教育資源的優(yōu)化配置，最終損害的是學(xué)生的成長和職業(yè)教育事業(yè)的發(fā)展。

產(chǎn)生這些政策歧視的根源是教育行政部門角色錯位和職能轉(zhuǎn)變的滯后。在計劃經(jīng)濟(jì)條件下，教育部門的職能是興辦和管理職業(yè)教育事業(yè)，職業(yè)院校作為隸屬于主管部門的事業(yè)單位在很大程度上依附于主管部門，教育部門履行其職能的方式也是直接管理職業(yè)院校。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，教育部門的職能要逐步轉(zhuǎn)變，從辦教育、辦學(xué)校轉(zhuǎn)變?yōu)椴季纸逃Y源，促進(jìn)教育公平和發(fā)展，其政策手段也發(fā)生了變化，從直接的組織行政管理變得更加多樣豐富，職業(yè)院校也從被動地位變?yōu)閾碛泻艽笞灾鳈?quán)的獨立法人。而當(dāng)前，教育部門則是在市場經(jīng)濟(jì)條件下依然遵循計劃經(jīng)濟(jì)的規(guī)則，將直接管理公辦職業(yè)學(xué)校以及提供具體服務(wù)作為其主要職能；由于民辦職業(yè)院校在組織上不直接隸屬于教育部門，因而在公辦和民辦職業(yè)院校之間形成親疏關(guān)系和身份壁壘，并采取歧視性政策。

2. 人才流失

教師是學(xué)校最核心的資源，但是民辦職業(yè)院校卻面臨著優(yōu)秀教師流失的問題，造成這一問題的主要原因是民辦院校與公辦院校教師的待遇差距。

工資待遇方面，在公辦院校開展績效工資改革之前，民辦院校教師的待遇至少不會低于公辦院校教師，甚至在這方面相對公辦院校具有一定的優(yōu)勢，民辦院校教師對工資的滿意度也較高。但是在公辦院校實施了事業(yè)單位績效工資制度之后，國家加大了對公辦院校教師的投入力度，民辦院校喪失了這方面的優(yōu)勢，甚至還成為了又一個劣勢。

由于待遇上的差別，民辦職業(yè)院校的教師不斷流向公辦院校，極大影響了民辦職業(yè)院校的教學(xué)和發(fā)展，即使尚未離開的民辦院校教師，也由于待遇差別而存在心理落差，進(jìn)而影響了整個教師隊伍的穩(wěn)定性。

3. 發(fā)展不規(guī)范

合理回報是民辦教育發(fā)展中最受關(guān)注的問題，《民辦教育促進(jìn)法》第五十一條規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。我國在制定民辦教育法律的過程中，在很大程度上借鑒了日本、韓國、臺灣等國家和地區(qū)關(guān)于私立教育立法的基本原則。由于制度環(huán)境和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等多種因素的差異，在這些國家和地區(qū)，私立學(xué)校往往是社會資金通過捐贈方式支持教育事業(yè)而設(shè)立的，不存在收益和和回報的問題。我國卻缺乏這種民辦教育生長和發(fā)展的土壤，民間資本受到逐利性的驅(qū)動，只投向具有收益的行業(yè)。在這種背景下，只能通過“合理回報”來吸引民間資本。需要指出的是，“合理回報”是國家對民辦學(xué)校出資人的一種鼓勵、獎勵措施，而不是允許其營利，并未影響民辦教育作為公益性事業(yè)的屬性[3]。

實踐中，由于對合理回報缺乏明確界定和有力監(jiān)管，民辦職業(yè)院校中仍然存在不規(guī)范獲取合理回報的問題。一些民辦院校一方面享受著與公辦院校同等的稅收及其他優(yōu)惠政策，另一方面卻又如企業(yè)般營利以獲取利潤，違背了《民辦教育促進(jìn)法》的規(guī)定。

產(chǎn)生這種問題的原因，一方面是相關(guān)部門對民辦院校的監(jiān)管存在缺陷，沒有從其財務(wù)制度上約束民辦院校的營利沖動；另一方面則是我國對民辦院校的定位存在問題，民辦院校既被定性為公益性事業(yè)，但又可以獲取合理回報。雖然在理論上可以解釋合理回報的功能和邊界，但在實踐中卻難以檢驗和落實，進(jìn)而造成了民辦院校的定位混亂。特別是職業(yè)教育屬于和市場銜接較為緊密的教育門類，這種混亂更加無法保證民辦職業(yè)院校的規(guī)范運行。

（二）民辦職業(yè)教育的特殊問題

1. 民辦職業(yè)教育發(fā)展沒有進(jìn)入市場驅(qū)動的模式

與其他學(xué)段相比，職業(yè)教育的特征是人才培養(yǎng)與產(chǎn)業(yè)和市場的有效接軌，其在人力資本積累和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的邊際效用最為明顯。所以職業(yè)教育的發(fā)展同樣也要依靠與產(chǎn)業(yè)的有機(jī)結(jié)合，通過產(chǎn)業(yè)與職業(yè)教育的良性互動提升發(fā)展水平[4]。而職業(yè)教育的這種發(fā)展需要一定的沉淀成本，對于民辦職業(yè)院校來說，承擔(dān)這部分成本存在一定的困難。迄今為止，大多數(shù)民辦職業(yè)院校仍是以收取學(xué)生學(xué)費為生存和發(fā)展的驅(qū)動，因而在2008年國家實施取消中職教育學(xué)校學(xué)費的政策之后，許多民辦中職學(xué)校就遭遇了生存危機(jī)。

2. 職業(yè)教育辦學(xué)成本較高，民辦院校壓力大，專業(yè)結(jié)構(gòu)存在問題

職業(yè)教育注重應(yīng)用性，所以職業(yè)技能實訓(xùn)是職業(yè)教育的重要環(huán)節(jié)之一，這一點在理工農(nóng)醫(yī)類專業(yè)表現(xiàn)得尤為突出。而職業(yè)技能實訓(xùn)需要投入一定的資金建立實訓(xùn)基地或購買實訓(xùn)設(shè)備，對于大多數(shù)民辦職業(yè)院校來說，在沒有政府支持的情況下，要實現(xiàn)這部分投入存在較大壓力。

基于這種壓力，不少民辦職業(yè)院校只能開辦一些文秘、商務(wù)等文科類專業(yè)，從而降低辦學(xué)成本，而這樣的專業(yè)設(shè)置難以與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展相對接，事實上降低了民辦職業(yè)教育的水平，阻礙了民辦職業(yè)院校的長遠(yuǎn)發(fā)展。

三、促進(jìn)我國民辦職業(yè)院校發(fā)展的政策建議

（一）加大對民辦職業(yè)院校的支持，促進(jìn)民辦職業(yè)院校轉(zhuǎn)變發(fā)展模式

民辦職業(yè)院校作為職業(yè)院校的重要組成部分，在為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供高素質(zhì)勞動者方面發(fā)揮著重要作用，并且基于職業(yè)教育與產(chǎn)業(yè)密切關(guān)聯(lián)的特征，民辦職業(yè)院校將在未來扮演更積極的角色。所以，民辦職業(yè)院校的發(fā)展不僅是院校自身的事情，也關(guān)乎地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，政府有責(zé)任提供政策和資金支持，為民辦職業(yè)教育的發(fā)展創(chuàng)造條件。對于民辦職業(yè)院校來說，則要更加積極調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略，將與市場接軌作為未來發(fā)展的驅(qū)動力，擺脫依靠收取學(xué)生學(xué)費發(fā)展的傳統(tǒng)模式。

（二）矯正歧視性政策，將民辦職業(yè)教育納入職業(yè)教育發(fā)展的整體框架

從長期來看，需要將民辦職業(yè)教育納入地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的整體框架。一方面，要使民辦院校與公辦院校協(xié)同發(fā)揮作用，實現(xiàn)優(yōu)勢和功能互補，調(diào)動一切促進(jìn)職業(yè)教育發(fā)展的資源和積極性，創(chuàng)造更豐富、更具活力的職業(yè)教育發(fā)展空間；另一方面，要在資源配置上將民辦院校和公辦院校同等對待，獲取資源以地區(qū)職業(yè)教育發(fā)展的需要和公平競爭為基準(zhǔn)，不因“公辦”或“民辦”的身份差異而不合理地分配資源。

從根源上說，實現(xiàn)上述改變需要主管部門，特別是教育行政部門轉(zhuǎn)變角色和職能，實現(xiàn)從辦院校到辦事業(yè)的跨越。傳統(tǒng)上，由于教育資源全部由公辦院校壟斷，教育行政部門管理公辦院校就等同于管理職業(yè)教育事業(yè)。但是，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展催生了民辦院校，并在職業(yè)教育中發(fā)揮了越來越重要的作用。在這樣的情況下，教育行政部門需要將角色和職能轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)劃和布局當(dāng)?shù)芈殬I(yè)教育資源、監(jiān)督院校的辦學(xué)行為等。對于公辦院校來說，要結(jié)合事業(yè)單位改革，改變教育行政部門與院校的“父子關(guān)系”以及教育行政部門對院校的直接管理，從統(tǒng)籌資源的角度將公辦院校和民辦院校放到同一個平臺上加以布局。

（三）堅持養(yǎng)老金制度的正確方向，加快企業(yè)年金體系建設(shè)

教師待遇方面，特別是教師退休金水平方面，首先要明確養(yǎng)老金制度的正確方向，在此基礎(chǔ)上，針對民辦院校教師待遇水平提出相應(yīng)對策。

從未來發(fā)展方向來看，事業(yè)單位退休制度與城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度的并軌是大勢所趨，公辦院校教師作為事業(yè)單位職工被納入城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度體系也是題中之義。2015年初，中央已出臺相關(guān)政策，進(jìn)一步明確了這一方向。所以民辦院校教師的退休金待遇低于公辦院校的原因雖然是制度不同步，但問題并不在民辦院校，而在于公辦院校相關(guān)改革的滯后，因此未來發(fā)展的基準(zhǔn)應(yīng)該是公辦院校向民辦院?？待R而不是相反。

在此基礎(chǔ)上，民辦院校教師退休金水平較低的原因就應(yīng)從城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度的角度進(jìn)行考察。從國家養(yǎng)老保險制度發(fā)展戰(zhàn)略來看，未來的養(yǎng)老金構(gòu)成是多層次的，包括基本養(yǎng)老保險提供的基礎(chǔ)養(yǎng)老金、企業(yè)或單位提供的企業(yè)年金以及個人保障三個層次，其中基礎(chǔ)養(yǎng)老金僅僅起到?；镜淖饔?，養(yǎng)老金水平的高低主要看后兩項的情況。所以，對于民辦職業(yè)院校來說，需要院校為員工繳納一定水平的企業(yè)年金，以此保障職工的養(yǎng)老待遇。對于民辦職業(yè)院校來說，如果其從事的是非營利性教育事業(yè)，那么這筆經(jīng)費支出的一定比例就應(yīng)該由國家承擔(dān)，通過在稅收、財政補貼等方面的優(yōu)惠政策對民辦院校予以支持，而這又涉及到民辦院校發(fā)展中的分類管理這一重要主題。

（四）做好民辦職業(yè)教育的定位和分類工作

民辦教育的定位和“合理回報”問題自民辦院校誕生之日就困擾著其發(fā)展。實踐中，公益性定位的難以落實使得民辦職業(yè)教育的發(fā)展始終處于徘徊不定的狀態(tài)。一方面，打著公益性旗號的民辦院校獲得了實實在在的收益；另一方面，國家雖然對民辦職業(yè)教育的定位是公益性事業(yè)，但又在很多政策和資源分配上沒有將民辦院校與公辦院校同等對待。究其原因，最主要的就是我國民辦職業(yè)教育的公益性定位與其實際運行中的資源獲取、利用方式之間并不一致。在當(dāng)前民辦職業(yè)院校的發(fā)展土壤和發(fā)展環(huán)境之中，一味強(qiáng)調(diào)公益性和非營利性只能誘使民辦院校在“合理回報”上做文章。

基于此，有必要重新對民辦院校進(jìn)行定位，針對營利性和非營利性民辦院校分別制定相應(yīng)的管理、稅收等政策。營利性民辦職業(yè)院校在財務(wù)制度和稅收制度上應(yīng)當(dāng)向企業(yè)看齊，承認(rèn)其逐利性并以此為前提遵循市場規(guī)律開展辦學(xué)活動，在優(yōu)惠政策方面，只能享受針對教育事業(yè)的那一部分。非營利性民辦職業(yè)院校則以發(fā)展公益性的民辦職業(yè)教育事業(yè)、培養(yǎng)技能人才為首要目標(biāo)，要遵守社會組織的相應(yīng)財務(wù)和稅收制度，不僅可以享受國家對教育事業(yè)的政策優(yōu)惠，還可以享受針對社會組織的各項優(yōu)惠。與此同時，也要接受更加嚴(yán)格的財務(wù)和辦學(xué)方面的監(jiān)督，既要恪守財務(wù)上的問責(zé)性，又要保證辦學(xué)秩序。在這樣的分類體系下，不同定位的民辦職業(yè)院?？梢杂懈忧逦哪繕?biāo)，有利于堵住因定位模糊而產(chǎn)生的政策漏洞；對于教育行政部門來說，在開展監(jiān)管時也可以更有遵循，在政策和標(biāo)準(zhǔn)適用上更加明確，有利于民辦教育事業(yè)的有序發(fā)展。

參 考 文 獻(xiàn)

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[3]胡衛(wèi)等.辦學(xué)體制改革：多元化的教育訴求[M].北京：教育科學(xué)出版社，2010：224.

[4]馬慶發(fā)，等.中國職業(yè)教育研究新進(jìn)展2010[M].上海：華東師范大學(xué)出版社，2012：338.

On Private Vocational Schools in China： Status， Problems and Policy Recommendations

Han Wei

Abstract Since entering the new century， private vocational education should have a sound momentum of development in China. However， impacted by the adjustment of related national policies， private vocational education suffered a major setback. Currently， the development of private vocational education faces many problems， such as discriminatory policies， brain drain caused by low pay， irregularities caused by location unknown， development model behind， mismatch between specialty and industrial development. In future， to promote the development of private vocational education should be made top-level design in the following areas： first， increase support for private vocational institutions， promote the transformation of the development model of private vocational colleges； second， correct discriminatory policies， put the private vocational education into the overall development framework of vocational education； third， stick to the correct direction of pension system， accelerate the construction of enterprise annuity system； fourth， deal with location and classification work of private vocational education well.

Key words private vocational education； discrimination policy； development model； location

Author Han Wei， assistant research fellow of Chinese Academy of Labor and Social Security of the Ministry of Human Resources and Social Security （Beijing 100029）