[摘 要]從1978年開(kāi)始征收的超標(biāo)排污費(fèi)、污水排污費(fèi)等，是我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中市場(chǎng)性政策工具使用的發(fā)端，迄今為止已有數(shù)種之多，包括稅收、用者付費(fèi)、排污權(quán)交易、綠色信貸、生態(tài)補(bǔ)償、補(bǔ)貼等。它們的應(yīng)用在我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中產(chǎn)生了一些效果，但有待進(jìn)一步完善。生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的特性，政府的政策目標(biāo)，市場(chǎng)性政策工具自身，以及由政策制定者的素質(zhì)、生態(tài)意識(shí)和制度環(huán)境組成的政策環(huán)境等因素，均會(huì)對(duì)政策選擇和實(shí)施效果產(chǎn)生影響。最后，本文將對(duì)如何完善市場(chǎng)性政策工具提出一些建議。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域生態(tài)環(huán)境；治理；市場(chǎng)性政策工具；影響因素

[中圖分類號(hào)]X321 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1674-6848（2015）02-0109-06

[作者簡(jiǎn)介]甘黎黎（1981—），女，湖北宜昌人，華東交通大學(xué)人文社科學(xué)院講師，主要從事公共政策與分析和環(huán)境管理研究。（江西南昌 330013）

[基金項(xiàng)目]江西省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“區(qū)域一體化態(tài)勢(shì)下的區(qū)域公共管理與創(chuàng)新——基于原中央蘇區(qū)的實(shí)證研究”（13ZZ07）的階段性成果。

一、研究背景

“隨著經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模的逐步上升，其活動(dòng)引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題的范圍已超越地理的和代際的界限?！雹僖运Y源為例，“約40%的世界人口②”生活在中度①到高度缺水的地區(qū)。同時(shí)，人類不適當(dāng)?shù)幕顒?dòng)又污染著水源，“在發(fā)展中國(guó)家，90%的污水和的70%工業(yè)廢水”②直接排放到江河中。過(guò)去那種依靠單一地區(qū)就能解決當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境問(wèn)題③的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去，現(xiàn)在，解決氣候變化、臭氧消耗以及生物多樣性喪失等問(wèn)題均需要區(qū)域合作。區(qū)域合作既是國(guó)家間的合作，也是某個(gè)國(guó)家內(nèi)地區(qū)之間的合作?！斑x擇合適的政策工具，可以起到事半功倍的作用”④，有利于我國(guó)現(xiàn)有區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的改善，有利于實(shí)現(xiàn)人與自然的和諧、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的協(xié)調(diào)。反之，“將不得不承受由于環(huán)境破壞和資源浩劫而帶給我們的災(zāi)難性后果?！雹?/p>

此外，學(xué)術(shù)取向的轉(zhuǎn)換也提供了一些新契機(jī)和新視角。國(guó)外對(duì)政策工具的研究已相當(dāng)成熟，著作甚多，但是對(duì)環(huán)境政策的研究，“現(xiàn)有文獻(xiàn)非常不均衡，有關(guān)美國(guó)、英國(guó)和德國(guó)的文獻(xiàn)最多，其他國(guó)家的則太少?！雹迖?guó)內(nèi)的研究成果雖然無(wú)法與國(guó)外相媲美，但此類研究也正在如火如荼的進(jìn)行，涌現(xiàn)了一批學(xué)者，也呈現(xiàn)了一些著作，但是對(duì)環(huán)境治理的政策性工具的研究比較欠缺⑦。因此，從此角度加大研究力度有一定的理論價(jià)值。

目前，我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的政策工具已日益繁多，按照政府在政策中干預(yù)的程度為劃分標(biāo)準(zhǔn)，可以將政策工具分為規(guī)制性政策工具⑧、市場(chǎng)性政策工具⑨和自愿性政策工具⑩。因篇幅有限，不能一一涉及，但因市場(chǎng)性政策工具使用時(shí)間長(zhǎng)但實(shí)施效果不理想，有待進(jìn)一步優(yōu)化，因此，本文將以中國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中的市場(chǎng)性政策工具為研究對(duì)象，展開(kāi)論述。

二、常見(jiàn)的市場(chǎng)性政策工具

在采用市場(chǎng)性政策工具的條件下，如何吸引人們對(duì)環(huán)境的關(guān)注呢？解決該問(wèn)題的重點(diǎn)不是改變當(dāng)事人的價(jià)值結(jié)構(gòu)或偏好，而是利用市場(chǎng)機(jī)制改變當(dāng)事人的條件。{11}以市場(chǎng)性政策工具對(duì)市場(chǎng)的利用程度，將其分為兩類：利用市場(chǎng)和創(chuàng)建市場(chǎng)。

（一）利用市場(chǎng)的政策性工具

利用市場(chǎng)主要是基于稅收（庇古稅）的思想而實(shí)施的，即利用市場(chǎng)和價(jià)格信號(hào)去制定適合的資源配置政策。利用市場(chǎng)的政策工具主要包括補(bǔ)貼或補(bǔ)貼削減、綠色信貸、用者付費(fèi)、押金、保證金和環(huán)境保險(xiǎn)等（具體見(jiàn)表1）。

（二）創(chuàng)建市場(chǎng)的政策性工具

創(chuàng)建市場(chǎng)主要是基于科斯定理的思想而實(shí)施的，即通過(guò)界定資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)、建立可交易的許可證和排污權(quán)、建立國(guó)際補(bǔ)償體系等途徑，以較低的管理成本來(lái)解決資源和生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，具體政策見(jiàn)表2。

三、市場(chǎng)性政策工具選擇和實(shí)施效果的影響因素研究

我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中影響市場(chǎng)性政策工具選擇和實(shí)施效果的因素非常多，且異常復(fù)雜，現(xiàn)就幾個(gè)重要的影響因素展開(kāi)討論。

（一）生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的獨(dú)特性

要對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有清楚的認(rèn)識(shí)，這是選擇合適的市場(chǎng)性政策工具的前提。中國(guó)的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題有自身的特殊性，總體而言，“中國(guó)面臨著嚴(yán)重的環(huán)境問(wèn)題，而且由于是大國(guó)，某些方面的影響（例如溫室氣體排放）也是世界性的?！雹倬唧w來(lái)說(shuō)：在大氣環(huán)境方面，“中國(guó)某些城市的大氣污染仍然位于世界最糟糕的城市之列，能耗強(qiáng)度比OECD國(guó)家平均水平高20%左右，三分之一的水域受到嚴(yán)重的污染。廢棄物管理、荒漠化和自然與生物多樣性保護(hù)都面臨著挑戰(zhàn)?！雹凇俺鞘写髿舛趸驖舛茸?0世紀(jì)90年代初開(kāi)始持續(xù)下降以來(lái)，2002年后又呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。2002—2004年，全國(guó)固定源二氧化硫排放增加了13%?！雹墼诖髿猸h(huán)境方面，大氣污染物一般集聚在高層大氣，是面源污染物④，也屬于全球性污染物，是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須重點(diǎn)關(guān)注的污染問(wèn)題。在水環(huán)境方面，“由于農(nóng)業(yè)、工業(yè)和生活的污染排放，部分河流、湖泊和沿海水體受到嚴(yán)重污染。污染已經(jīng)使得水生態(tài)系統(tǒng)嚴(yán)重退化，對(duì)人類健康構(gòu)成了重要威脅，并有可能影響到經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)?！雹儆捎谒牧鲃?dòng)性，水污染會(huì)由地方污染物發(fā)展為區(qū)域污染物，是明顯的面湖污染，這同樣是區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中必須重點(diǎn)關(guān)注的問(wèn)題。在廢棄物的處理方面，“很多廢物在指定地點(diǎn)存放以等待處理（例如，接近50%的城市廢物），還有部分廢物以非受控制的方式傾倒。城市周邊垃圾隨意堆放點(diǎn)的快速增加，給人體健康和環(huán)境帶來(lái)了風(fēng)險(xiǎn)?！雹陔m然廢棄物一般不會(huì)自己移動(dòng)，但是在人力或其他外力影響下也會(huì)污染到更廣泛的區(qū)域，如城市的垃圾被轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，就會(huì)造成跨區(qū)域的污染。

不同類型的污染物，應(yīng)該選擇不同的、有針對(duì)性的和效果突出的政策工具。例如要對(duì)啤酒瓶、桶裝水等固體廢棄物進(jìn)行回收利用，那么采取“押金—返還”的政策效果最明顯；如在處理SO2和CO2氣體排放引起的氣候變化的區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，產(chǎn)權(quán)交易正發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。

（二）政策目標(biāo)的復(fù)雜性

政策目標(biāo)是非常復(fù)雜的：如果目標(biāo)是單一的，就要明確目標(biāo)是什么，但是許多政策目標(biāo)又無(wú)法量化；如果政策目標(biāo)是多重的，是不同利益或價(jià)值的訴求，則需在沖突與妥協(xié)中達(dá)成“一致”。

雖然現(xiàn)在我國(guó)各級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)氐沫h(huán)境保護(hù)工作非常重視，但對(duì)于我們這樣一個(gè)發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)始終是地區(qū)政策制定者們回避不了的兩個(gè)目標(biāo)，這使得政府在決策和管理過(guò)程中往往容易陷入兩難境地。到底是經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，還是環(huán)境保護(hù)優(yōu)先，該如何做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)？但現(xiàn)實(shí)是，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先論的目標(biāo)催引下，往往是二者相協(xié)調(diào)讓位于經(jīng)濟(jì)發(fā)展絕對(duì)優(yōu)先，環(huán)境保護(hù)不得不讓位，地方政府所采用的市場(chǎng)性環(huán)境政策工具也形同虛設(shè)。

在解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)，情況變得更加復(fù)雜。舉例來(lái)說(shuō)，假設(shè)處于上游的A地區(qū)是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，處于下游的B地區(qū)是較發(fā)達(dá)地區(qū)。A地區(qū)的政策制定者在確定政策目標(biāo)時(shí)優(yōu)先考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并在發(fā)展中引進(jìn)了一些可能對(duì)水環(huán)境造成污染的企業(yè)，最終該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)水平有了一定提高，但是水環(huán)境污染情況卻變得嚴(yán)重；B地區(qū)在發(fā)展中非常注重環(huán)境保護(hù)，但是由于水的流動(dòng)性，處于下游的B地區(qū)卻深受A地區(qū)的政策制定的影響，對(duì)當(dāng)?shù)氐乃h(huán)境也造成了污染?？梢钥闯觯簝蓚€(gè)不同區(qū)域的政策目標(biāo)選擇的不同，會(huì)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境造成疊加影響。這種情況下，不同區(qū)域的政府必須對(duì)各自的政策目標(biāo)進(jìn)行協(xié)商，也可利用市場(chǎng)性政策工具來(lái)解決，典型可用的市場(chǎng)性政策工具就是生態(tài)補(bǔ)償。

（三）市場(chǎng)性環(huán)境政策工具自身

市場(chǎng)性環(huán)境政策工具有其自身的特點(diǎn)（見(jiàn)表3），政策工具之間也會(huì)相互影響，這些都會(huì)影響到實(shí)施效果。舉例來(lái)說(shuō)，貼標(biāo)簽計(jì)劃不必停止或避開(kāi)某些行業(yè)，就是因?yàn)檫@些計(jì)劃是從屬于環(huán)境稅的；同樣，各種形式的保險(xiǎn)和債務(wù)可以與其他工具并存，因?yàn)槠髽I(yè)繳納環(huán)境稅后仍需對(duì)其以后可能造成的環(huán)境危害承擔(dān)責(zé)任。③

（四）政策制定環(huán)境

政策制定者的素質(zhì)至關(guān)重要。較強(qiáng)的生態(tài)意識(shí)有助于加深對(duì)生態(tài)環(huán)境信息的認(rèn)識(shí)和理解，有助于增強(qiáng)人們參與區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理的主動(dòng)性和積極性；相反，生態(tài)意識(shí)的不足會(huì)影響政策制定者、利益相關(guān)者的行為，進(jìn)而影響政策工具的選擇?！耙_定生態(tài)環(huán)境問(wèn)題是什么以及需要糾正什么，決策者不僅需要了解技術(shù)、生態(tài)學(xué)，還要了解社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)以及產(chǎn)權(quán)的政治學(xué)。”④換言之，政策制定者需要掌握豐富的生態(tài)學(xué)知識(shí)，對(duì)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題、環(huán)境政策工具等非常熟悉；需要熟練運(yùn)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，準(zhǔn)確計(jì)算每種政策工具的成本與收益，做出合理選擇；必須在國(guó)家利益與個(gè)人利益、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)等價(jià)值沖突中作出正確選擇。而現(xiàn)實(shí)中的政策制定者，素質(zhì)參差不齊，并不一定能達(dá)到以上要求，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

一是公務(wù)員的生態(tài)意識(shí)不強(qiáng)。⑤2007年《中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)綠皮書(shū)》中的數(shù)據(jù)表明，國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位負(fù)責(zé)人的環(huán)境意識(shí)得分為53.45分。⑥雖然在所有職業(yè)中排在最前，但是分?jǐn)?shù)仍不及格，還需進(jìn)一步提高。二是公眾的生態(tài)意識(shí)不強(qiáng)。當(dāng)前我國(guó)公眾非常關(guān)注環(huán)境污染問(wèn)題，2007年“中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)”的數(shù)據(jù)表明有66.9%的公眾認(rèn)為現(xiàn)階段我國(guó)生態(tài)環(huán)境問(wèn)題非常嚴(yán)重和比較嚴(yán)重。⑦但公眾的環(huán)保意識(shí)還不足，表現(xiàn)為“中國(guó)公眾環(huán)保民生指數(shù)”總體得分為42.1分，環(huán)保行為得分為36.6分，環(huán)保滿意度得分為44.7分，3項(xiàng)指標(biāo)均不及格。⑧

制度環(huán)境是政策工具是否能充分發(fā)揮效用的重要影響因素。具體來(lái)說(shuō)，我國(guó)市場(chǎng)性政策工具的制度環(huán)境有諸多不足：一是“條塊式”的行政區(qū)模式不利于區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理。無(wú)論是橫向，還是縱向，政府間在解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題時(shí)缺乏對(duì)接與協(xié)調(diào)，“存在縱向上的‘上有政策，下有對(duì)策，橫向上的‘零和博弈的困境?！雹嵊捎谌狈﹂L(zhǎng)效的誘導(dǎo)機(jī)制，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中，還“存在‘政府急，企業(yè)不急的難題?！雹饧由险唧w系的不完善、實(shí)施不到位等問(wèn)題，進(jìn)一步加劇了區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題治理的難度。二是市場(chǎng)機(jī)制不成熟。包括市場(chǎng)機(jī)制及其主體的內(nèi)在盈利邏輯使市場(chǎng)和企業(yè)在區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理中難以合作，政府的介入雖必要，但我國(guó)行政干預(yù)市場(chǎng)行為嚴(yán)重、產(chǎn)權(quán)制度不合理也直接影響了市場(chǎng)性政策工具的實(shí)施效果。三是缺乏有效的法律保障。四十多年間，我國(guó)有關(guān)環(huán)境保護(hù)的法律、法規(guī)在數(shù)量上達(dá)到上百部，①基本上形成了包括環(huán)境法律、環(huán)境行政法規(guī)、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)等在內(nèi)的環(huán)境法律體系。但是，在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的治理方面，環(huán)保法規(guī)彼此之間會(huì)存在一定的不協(xié)調(diào)和不匹配；現(xiàn)有環(huán)境法律、法規(guī)仍側(cè)重末端治理，缺乏源頭性治理；在區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的合作方面，存在立法空白，使得政府之間的協(xié)商對(duì)話難以展開(kāi)。

四、完善市場(chǎng)性政策體系的建議

中國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，而我國(guó)市場(chǎng)性環(huán)境政策工具本身存在諸多不足與缺失，完善市場(chǎng)性政策體系是我國(guó)必須解決的問(wèn)題。

首先，政府要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題清晰而深刻的認(rèn)識(shí)，并明確環(huán)境政策的目標(biāo)。具體而言，各級(jí)政府要協(xié)調(diào)轄區(qū)內(nèi)發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，確定合理的政策目標(biāo)；不同政府之間在共同治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境時(shí)，應(yīng)協(xié)商共同的政策目標(biāo)，盡量避免彼此之間目標(biāo)的沖突，畢竟，在對(duì)區(qū)域污染物和全球性污染物的治理時(shí)，“分散決策不可能形成滿意的結(jié)果”，②地區(qū)間的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)對(duì)區(qū)域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)?yè)p害。

其次，要優(yōu)化政策工具。一是借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，豐富和完善現(xiàn)有的市場(chǎng)性政策工具。以流域生態(tài)補(bǔ)償為例，在實(shí)際操作中，補(bǔ)償涉及多個(gè)行政區(qū)域，該如何進(jìn)行協(xié)調(diào)？補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)如何確定？這些在我國(guó)還未有明確的解決方案，還需學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，形成本土化的架構(gòu)。二是加強(qiáng)市場(chǎng)性政策工具與其他兩類政策工具的配合，取長(zhǎng)補(bǔ)短、優(yōu)化組合，發(fā)揮它們的合力。

最后，著手改善政策環(huán)境。一是要提高政策制定者的素質(zhì)和社會(huì)生態(tài)意識(shí)。從個(gè)人角度來(lái)講：在招錄公務(wù)員時(shí)，特別是涉及環(huán)保的部門(mén)時(shí)，可適當(dāng)提高對(duì)他們專業(yè)知識(shí)考察的難度；對(duì)于在職的行政領(lǐng)導(dǎo)和普通公務(wù)員，可以通過(guò)專業(yè)知識(shí)培訓(xùn)提高他們的相關(guān)素養(yǎng)，樹(shù)立地方政府行政領(lǐng)導(dǎo)正確的生態(tài)政績(jī)觀，提高普通公務(wù)員的環(huán)境合作理念；③對(duì)于提高普通公眾的生態(tài)意識(shí)，應(yīng)從小抓起，通過(guò)宣傳片、環(huán)保知識(shí)講座等方式，充分利用各種媒體進(jìn)行宣傳教育；從政府角度講，要培育行政組織的生態(tài)文化氛圍，并爭(zhēng)取區(qū)域內(nèi)各級(jí)政府的生態(tài)合作共識(shí)。二是要營(yíng)造有利于市場(chǎng)性政策工具運(yùn)行的制度環(huán)境。具體包括：完善現(xiàn)有的市場(chǎng)機(jī)制，給予市場(chǎng)性政策工具發(fā)揮作用的更廣闊的空間；進(jìn)一步完善有利于市場(chǎng)性政策工具運(yùn)行的法律法規(guī)；改革現(xiàn)有的政府管理體制，各級(jí)政府要加強(qiáng)對(duì)話與合作，協(xié)同治理區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

總之，我國(guó)區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題的解決不是一朝一夕能夠完成的，需要政府、企業(yè)、公眾和其他組織的多方對(duì)話與協(xié)作。而“協(xié)作是一個(gè)極為復(fù)雜的工程”，④各方應(yīng)共同努力，形成政府、市場(chǎng)和社會(huì)的多中心治理格局，才能最終達(dá)成目標(biāo)。

責(zé)任編輯：鄭 穎