胡小梅+蘇紅+劉璐

[摘 要] 公共政策的價(jià)值目標(biāo)包括公平、效率、安全和自由。這既是公共政策的基本目標(biāo)，也是公共政策追求的核心價(jià)值，也有學(xué)者稱其為公共政策的“元目標(biāo)”。而網(wǎng)絡(luò)反腐作為數(shù)字化時(shí)代下催生的一種新鮮反腐方式，不僅影響著傳統(tǒng)的反腐模式，也同樣對(duì)公共政策核心價(jià)值有著深刻的影響。

[關(guān)鍵詞] 公共政策 政策目標(biāo) 網(wǎng)絡(luò)反腐

公共政策是掌握政策制定和執(zhí)行權(quán)的政府為協(xié)調(diào)社會(huì)各利益、實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)而制定的一系列公共行為規(guī)范和策略的總稱。學(xué)界把公共政策概括為四項(xiàng)：公平、效率、安全和自由。有學(xué)者把它們稱為公共政策的“元目標(biāo)”。網(wǎng)絡(luò)反腐作為數(shù)字化時(shí)代下催生的一種新鮮反腐模式，近幾年來(lái)在反腐中顯現(xiàn)出大好的前途光景，它不僅僅改變著人們的生活及工作方式、影響著傳統(tǒng)反腐模式，也對(duì)公共政策核心價(jià)值同樣有著深刻的影響。筆者試從公共政策的基本目標(biāo)入手，闡述網(wǎng)絡(luò)反腐敗對(duì)公共政策“元目標(biāo)”的影響。

一、網(wǎng)絡(luò)反腐對(duì)公共政策核心價(jià)值目標(biāo)——公平的影響

從政治角度看，公共政策是解決各種社會(huì)沖突，協(xié)調(diào)社會(huì)各種關(guān)系以達(dá)到對(duì)社會(huì)不同階層利益的平衡來(lái)保證社會(huì)公平的實(shí)現(xiàn)。公平是公共政策的核心價(jià)值目標(biāo)。按羅爾斯的差別原則即保護(hù)處于不利地位群體者的利益和機(jī)會(huì)平等原則的公平觀而言[1]，政府在制定公共政策時(shí)，不能將其自身喜好參入公共政策中，必須要考慮社會(huì)各種群體利益特別是優(yōu)先照顧社會(huì)弱勢(shì)群體的利益，從而才能保證社會(huì)的公平和穩(wěn)定。

然而，具體到公共政策領(lǐng)域，政府既是公共政策的制定者也是公共政策的執(zhí)行者，同時(shí)政府或官員“經(jīng)濟(jì)人”特征使其在公共政策的制定或執(zhí)行中存在有失“公平”的行為。例如2012年12月網(wǎng)上傳出“太原市公安局長(zhǎng)李亞力之子醉駕襲警”，“太原市公安局集體作偽證，包庇局長(zhǎng)李亞力之子”[2]的帖子。網(wǎng)絡(luò)及媒體所曝光的腐敗事件可以淺顯地給民眾這樣一種表象，即所謂公共政策或制度只是對(duì)于平常百姓而言的，對(duì)于政府公務(wù)人員特別是干部而言則不管用。若是觸及到他們的私人利益時(shí)，所有的規(guī)定和制度都是可以改變的。在其看來(lái)政策和制度也不過是人為制定出來(lái)的，那么當(dāng)其個(gè)人利益與公共利益產(chǎn)生沖突時(shí)，什么規(guī)定和制度都是可以人為地“改良”。由此可見，要使政府在制定和執(zhí)行公共政策時(shí)實(shí)現(xiàn)最大化的公平，需要有監(jiān)督者對(duì)其監(jiān)督以促進(jìn)公平的實(shí)現(xiàn)。現(xiàn)今，互聯(lián)網(wǎng)的普及程度和便捷性就是很好的一個(gè)平臺(tái)。政府可以借助網(wǎng)絡(luò)這一工具平臺(tái)收集公民意見，以此來(lái)制定切合民需的公共政策，并且公開公布公共政策的執(zhí)行情況;公民也可以通過互聯(lián)網(wǎng)表達(dá)自己需求和意見。通過網(wǎng)民的信息反饋，政府可以收集民意，同時(shí)也能得知公共政策的落實(shí)是否歪曲走樣。近年來(lái)，互聯(lián)網(wǎng)因其傳播快、影響大的特點(diǎn)在反腐中發(fā)揮了重要作用。

（一）網(wǎng)絡(luò)反腐能促進(jìn)分配的平等。按德博拉·斯通平等的觀點(diǎn)，公平意味著分配的平等，而分配又是公共政策的核心[3]。政府主要掌握著公共資源的分配權(quán)，但由于監(jiān)督上的不足導(dǎo)致腐敗的產(chǎn)生。腐敗一般又分為執(zhí)行性腐敗和政策性腐敗[4]。在政策執(zhí)行過程中的腐敗表現(xiàn)形式通常為替代、象征性執(zhí)行、選擇執(zhí)行和附加條件等來(lái)執(zhí)行公共政策幾種形式。政策上的腐敗則更為隱蔽，且受利人群也廣，從表面看來(lái)它是符合政策的，這樣就難以保證公共資源分配上的平等。然而，網(wǎng)絡(luò)的出現(xiàn)卻扭轉(zhuǎn)了這一局面?；ヂ?lián)網(wǎng)的開放性、匿名性和傳播快捷靈活性，不僅使網(wǎng)民可以通過多種方式參與政府對(duì)公共政策的制定，更重要的是可以通過網(wǎng)絡(luò)來(lái)監(jiān)督公共政策的執(zhí)行。比如，2009年6月22日武漢的六連號(hào)作假、搖號(hào)房事件，2009年8月13日北京海淀區(qū)限價(jià)房四連號(hào)事件。在這些事件中，通過隱蔽的制造符合政策的假象將大量的公共財(cái)產(chǎn)“名正言順”地歸于私人名下。然而，網(wǎng)民的質(zhì)疑和搜索調(diào)查，加上媒體的曝光追蹤，直接影響到相關(guān)政府機(jī)關(guān)對(duì)事件的高度關(guān)注并及時(shí)回應(yīng)和處理，最終也就促進(jìn)了公共資源分配的公平。

（二）網(wǎng)絡(luò)輿論有利于網(wǎng)民信息獲知的公平，從而促進(jìn)機(jī)會(huì)的平等。信息的獲知先后往往也決定了機(jī)會(huì)獲取的平等程度。制定和執(zhí)行公共政策的政府官員掌握著政策信息的優(yōu)先獲知權(quán)，作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們難免會(huì)利用這些信息優(yōu)勢(shì)為己謀私利。網(wǎng)絡(luò)反腐實(shí)質(zhì)就是網(wǎng)民通過互聯(lián)網(wǎng)制造的網(wǎng)絡(luò)輿論并擴(kuò)大影響力，從而引起相關(guān)部門的高度關(guān)注。官方為了平息輿論而快速做出反應(yīng)。從這一層面理解，網(wǎng)絡(luò)反腐也可以視為是一種網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，它是體制外的一種監(jiān)督方式。導(dǎo)致政策性腐敗的原因之一就是缺少監(jiān)督，而官方對(duì)公共政策和政策執(zhí)行信息不夠公開透明，導(dǎo)致公民缺少對(duì)政策信息的知情機(jī)會(huì)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的出現(xiàn)，這一局面也就得以改變。例如2011年6月21日微博出現(xiàn)的“郭美美事件”，讓人們討論并思考是否該公開我國(guó)慈善機(jī)構(gòu)的財(cái)政信息。最近幾年，政府將公務(wù)員，特別是黨政干部的財(cái)產(chǎn)信息公開拿到桌面上討論，并反思政務(wù)信息的及時(shí)公開程度。可以說，網(wǎng)民通過“人肉搜索”、在各論壇網(wǎng)站上發(fā)貼等監(jiān)督形式對(duì)公共政策的制定和執(zhí)行可謂是影響頗深。

二、網(wǎng)絡(luò)反腐有利于公共政策基本目標(biāo)——效率的實(shí)現(xiàn)

對(duì)于效率目標(biāo)，學(xué)術(shù)界早已經(jīng)有了一致的觀點(diǎn)，即以最小投入獲得最大產(chǎn)出。按此定義，網(wǎng)絡(luò)反腐即通過極少的或無(wú)成本的網(wǎng)民“曝料”實(shí)現(xiàn)反腐，以“少投入”或無(wú)成本“投入”而得到最大“產(chǎn)出”即反腐敗的成功，足以說明網(wǎng)絡(luò)反腐的高效率。德博拉·斯通認(rèn)為我們要追求的目的和東西并非是效率本身，我們只是通過效率來(lái)得到我們認(rèn)為有價(jià)值的東西，而效率其實(shí)是一種比較的結(jié)果[3]。筆者較認(rèn)同斯通的觀點(diǎn)，認(rèn)為網(wǎng)絡(luò)反腐的效率并不是我們所要追求的目的本身，并且其反腐的效率也是比較的結(jié)果，是與傳統(tǒng)反腐比較所顯現(xiàn)的高效率和低成本，尤其是在反腐敗的過程和結(jié)果上表現(xiàn)顯著。

（一）從反腐過程來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)反腐互動(dòng)性強(qiáng)和透明度高。傳統(tǒng)反腐在接到舉報(bào)后，首先進(jìn)行登記，然后向上反映情況，再到遞交資料，最后才是受理。傳統(tǒng)反腐的層層審批的復(fù)雜程序，不僅降低了反腐過程透明度，隔離了公民的知情權(quán)，更重要的是可能在層層遞交材料的過程中走漏消息，給腐敗分子打擊報(bào)復(fù)舉報(bào)人和阻礙反腐進(jìn)展提供機(jī)會(huì)。相比傳統(tǒng)反腐而言，互聯(lián)網(wǎng)就是一個(gè)“開放和自由溝通”的平臺(tái)，也就形成了網(wǎng)絡(luò)在反腐敗過程中互動(dòng)性強(qiáng)并且透明度高。比如，2008年末到2009年初在網(wǎng)絡(luò)上掀起的一大風(fēng)波——“天價(jià)煙”事件，激起了民眾的高度關(guān)注，各大網(wǎng)站對(duì)該官員的批駁和聲討不斷。網(wǎng)絡(luò)輿論的不斷升溫，迫使官方做出了回應(yīng)，并于2008年12月28日以“公款購(gòu)買高檔香煙奢侈消費(fèi)行為”免去了該官員的職務(wù)。在短短18天時(shí)間，網(wǎng)民充當(dāng)整個(gè)反腐的“調(diào)查者”和“監(jiān)督者”，從而成功反腐。通過互聯(lián)網(wǎng)這一平臺(tái)，網(wǎng)民及時(shí)提供信息并與官方形成了高度的互動(dòng)性。而政府在這一過程中及時(shí)公開處理結(jié)果，反應(yīng)速度快、過程透明，也就平息了輿論、安撫了民情。endprint

（二）從反腐結(jié)果來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)反腐反應(yīng)快、成本低。常規(guī)反腐方式主要有舉報(bào)、信訪和上訪等方式。反腐機(jī)構(gòu)主要是紀(jì)委和反貪局。紀(jì)委受上級(jí)和同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)，因此是黨內(nèi)從上而下的監(jiān)督方式。反貪局管轄的是觸犯到法律的貪污行為的政府公務(wù)人員及官員。不管是紀(jì)委還是反貪局，從接到舉報(bào)到立案調(diào)查都是需要投入大量資源，當(dāng)反腐對(duì)象權(quán)位較高時(shí)，不排除他們利用手中權(quán)力干擾調(diào)查，影響反腐進(jìn)程。而網(wǎng)絡(luò)反腐則不同。一旦腐敗行為曝光，網(wǎng)民通過“人肉搜索”等網(wǎng)絡(luò)搜索功能，全體網(wǎng)民聯(lián)合起來(lái)集體行動(dòng)，可以用最短的時(shí)間和最少的成本找出腐敗證據(jù)。例如2012年11月20日，某政府內(nèi)部線人通過微博曝光重慶市北碚區(qū)委書記雷政富與情婦的性愛視頻，引起輿論轟動(dòng)。紀(jì)委隨后介入，并于當(dāng)年11月23日將其免職查辦。僅用了63個(gè)小時(shí)，網(wǎng)絡(luò)就“秒殺”了一位正廳級(jí)官員。通過后續(xù)的追蹤，有10名官員也相繼落馬[5]。與傳統(tǒng)反腐敗相比，網(wǎng)絡(luò)反腐周期更短、速度更快。

網(wǎng)絡(luò)反腐，無(wú)論是從過程還是結(jié)果來(lái)看，其低成本和高效率使它優(yōu)于傳統(tǒng)反腐?！疤靸r(jià)煙”和“雷政富案”的例子，網(wǎng)民是反腐溝通的“發(fā)起人”，將信息和腐敗證據(jù)通過互聯(lián)網(wǎng)傳遞給官方，并對(duì)事件進(jìn)行追蹤監(jiān)督，這讓我們認(rèn)識(shí)到網(wǎng)絡(luò)反腐威力和震懾力。

三、網(wǎng)絡(luò)反腐保障了公共政策基本目標(biāo)——安全和自由

安全和自由是公共政策目標(biāo)的另外兩大基本重要目標(biāo)。按德博拉·斯通的觀點(diǎn)：滿足公民是政府的責(zé)任，這個(gè)滿足就包括我們的安全和自由[3]。筆者認(rèn)為，正是傳統(tǒng)反腐缺乏對(duì)舉報(bào)人的安全和民眾自由言論的保護(hù)，才突顯了網(wǎng)絡(luò)反腐的安全性和言論表達(dá)的自由性。

（一）網(wǎng)絡(luò)反腐的安全性。網(wǎng)絡(luò)反腐的安全性對(duì)于政府、網(wǎng)民和反腐制度三個(gè)層面來(lái)說都是存在的。首先，從政府官員層面而言，網(wǎng)絡(luò)反腐有目共睹的高效率，在一定程度上可以對(duì)公務(wù)人員形成較強(qiáng)的威懾力，通過互聯(lián)網(wǎng)曝光和“人肉”等行為“侵犯”到他們的權(quán)力，這樣一來(lái)自然就影響到公務(wù)員的“安全”。有學(xué)者從侵權(quán)法的角度剖析了網(wǎng)絡(luò)反腐。侵權(quán)主要包括兩種：隱私權(quán)和名譽(yù)權(quán)。網(wǎng)絡(luò)反腐對(duì)于公務(wù)人員特別是官員而言，所包括的主要內(nèi)容一是官員的財(cái)產(chǎn)，二是和官員有關(guān)“性丑聞”的道德問題。官員收入來(lái)源于稅收，這就決定了其財(cái)產(chǎn)收入屬公共生活領(lǐng)域，顯然公開其財(cái)產(chǎn)也就不存在侵權(quán)問題。再者說作為執(zhí)政黨的官員，本應(yīng)該廉潔從政，而不能存在“包二奶”現(xiàn)象。另外，對(duì)于侵犯名譽(yù)權(quán)是必需同時(shí)滿足四個(gè)基本條件：第一，主觀上故意敗壞;第二，客觀上捏造事實(shí);第三，結(jié)果上捏造事件的行為存在對(duì)其損害的邏輯關(guān)系;第四，當(dāng)事人名譽(yù)受損。網(wǎng)絡(luò)反腐充其量也不過是曝光出“線索”，最終決定定罪和處分的還是相關(guān)政府機(jī)關(guān)[6]。因此，網(wǎng)絡(luò)反腐對(duì)官員的侵犯名譽(yù)權(quán)問題是不成立的。其次，對(duì)于舉報(bào)人而言，互聯(lián)網(wǎng)本身的匿名性特征增加了舉報(bào)人的安全系數(shù)。傳統(tǒng)反腐層次多、程序復(fù)雜、所耗周期長(zhǎng)，這給暴露在貪腐者面前的舉報(bào)人增添不安全感。相對(duì)而言，在技術(shù)上互聯(lián)網(wǎng)的難控制性和網(wǎng)絡(luò)溝通過程的匿名性給舉報(bào)人增加舉報(bào)的安全系數(shù)。從反腐敗的制度層面來(lái)看，傳統(tǒng)反腐無(wú)論是紀(jì)委還是反貪局都是從上而下的監(jiān)督方式，而網(wǎng)絡(luò)反腐是從下而上的監(jiān)督方式。從這一層面來(lái)看，網(wǎng)絡(luò)反腐正好是傳統(tǒng)的制度反腐的一種有益補(bǔ)充。

（二）網(wǎng)絡(luò)反腐敗中自由的認(rèn)定。無(wú)論從哲學(xué)還是政治學(xué)角度看，自由都是其追求的基本目標(biāo)之一。英國(guó)思想家約翰·斯圖亞特·密爾在《論自由》中將自由主要分為思想自由和言論自由兩個(gè)方面。來(lái)自虛擬世界的網(wǎng)絡(luò)民意源于現(xiàn)實(shí)民意的表達(dá)，網(wǎng)絡(luò)反腐實(shí)質(zhì)是網(wǎng)絡(luò)輿論監(jiān)督。作為掌握著優(yōu)于其他社會(huì)團(tuán)體的信息資源和權(quán)力的政府更是應(yīng)該正視和重視公眾輿論的作用，并利用和引導(dǎo)輿論讓其發(fā)揮監(jiān)督功能[7]。首先，互聯(lián)網(wǎng)有利于官民互動(dòng)，給予民眾言論的自由。近年來(lái)，網(wǎng)絡(luò)反腐因其卓越反腐能力引起了官方高度重視。例如，2005年我國(guó)出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)輿論監(jiān)督工作的意見》，湖南也出臺(tái)了《關(guān)于建立網(wǎng)絡(luò)反腐倡廉工作機(jī)制的暫行辦法》，等等。到2009年，最高人民法院和中央紀(jì)委監(jiān)察部通過出臺(tái)文件承認(rèn)并開通建立官方網(wǎng)站來(lái)受理網(wǎng)絡(luò)反腐[8]。如此一來(lái)，網(wǎng)絡(luò)反腐搭起了政府與民眾雙向溝通的橋梁。其次，作為權(quán)力監(jiān)督工具的互聯(lián)網(wǎng)因其輻蓋面廣和影響力深，決定了官方只能對(duì)其進(jìn)行有限的控制，從而保證了網(wǎng)民的言論自由。傳統(tǒng)反腐主要是權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，依靠黨內(nèi)監(jiān)督及法律監(jiān)督，普通公眾難以參與。網(wǎng)絡(luò)反腐則是權(quán)利對(duì)權(quán)力的監(jiān)督，是一種體制外的監(jiān)督。在網(wǎng)絡(luò)反腐過程中，民眾不僅可以通過網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督過程，還可以對(duì)處理過程和結(jié)果發(fā)表自己的意見。再次，由于政府難以控制對(duì)于可以跨區(qū)域傳播信息的互聯(lián)網(wǎng)，從而保證了網(wǎng)民在網(wǎng)絡(luò)反腐中無(wú)所顧慮的發(fā)表言論。

四、幾點(diǎn)思考

（一）作為一種特殊時(shí)代背景下催生的反腐新戰(zhàn)場(chǎng)，網(wǎng)絡(luò)反腐表現(xiàn)出了其反腐敗的顯著成效，對(duì)公共政策的基本目標(biāo)，公平、效率、安全和自由有著深刻的促進(jìn)作用。不可否認(rèn)的是，網(wǎng)絡(luò)反腐在發(fā)現(xiàn)腐敗行為、聚合全網(wǎng)力量來(lái)強(qiáng)化輿論表現(xiàn)出積極一面時(shí)，也顯現(xiàn)了其反腐的局限性。

首先，網(wǎng)絡(luò)和媒體充斥著大量關(guān)于官員腐敗信息，容易使民眾對(duì)政府形成一種“凡官都貪”的扭曲認(rèn)識(shí)。例如常州城管花萬(wàn)元自購(gòu)谷歌眼鏡事件。該城管隊(duì)員蔣某純粹是自我喜好和為了避免在工作中與市民發(fā)起沖突而道不清，掏錢萬(wàn)元自購(gòu)了谷歌眼鏡。當(dāng)蔣某發(fā)放了購(gòu)谷歌眼鏡的微博后，立即引起了網(wǎng)友們的質(zhì)疑。網(wǎng)民質(zhì)疑購(gòu)買谷歌眼鏡是自費(fèi)的還是公費(fèi)的呢？有網(wǎng)民稱“城管這樣裝配，實(shí)在是太奢侈了”，甚至有網(wǎng)民質(zhì)疑其如何歸入公務(wù)員隊(duì)伍的。其次，網(wǎng)絡(luò)反腐的類型有限。比如有學(xué)者歸納網(wǎng)絡(luò)反腐的類型主要涉及“性”“金錢”“出格言論”和“官二代”等現(xiàn)象，然而對(duì)于腐敗形式較隱蔽的和一些民眾感受不深的腐敗行為就難以發(fā)現(xiàn)，更談不上關(guān)注[9]。再次，網(wǎng)絡(luò)反腐的力量有限。

（二）作為一種“軟權(quán)力”監(jiān)督方式，網(wǎng)絡(luò)反腐難以保證監(jiān)督的持續(xù)性，通常是網(wǎng)絡(luò)上若有新曝出更吸引眼球的信息，就容易擱淺了對(duì)目前反腐事件的關(guān)注，轉(zhuǎn)而將注意力轉(zhuǎn)到另件事件上去?；蛘呤蔷W(wǎng)民雖聲討質(zhì)疑不斷，而政府或當(dāng)事者不做回應(yīng)，隨著時(shí)間轉(zhuǎn)移，網(wǎng)民的關(guān)注熱度也就慢慢降低直至消失。因此，要真正發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)反腐積極效應(yīng)，達(dá)到反腐目的，還有待努力。

首先，加大力度宣傳網(wǎng)絡(luò)反腐。對(duì)于網(wǎng)民而言，政府要積極回應(yīng)并引導(dǎo)輿論走向，使民眾理性發(fā)表言論，進(jìn)而正確認(rèn)識(shí)網(wǎng)絡(luò)反腐。對(duì)于政府公務(wù)員而言，政府應(yīng)對(duì)公務(wù)員培訓(xùn)并充分利用起電子政務(wù)，政府特別是基層政府更應(yīng)該高度重視網(wǎng)絡(luò)反腐敗。

其次，在法律上給網(wǎng)絡(luò)反腐以認(rèn)可，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)反腐與網(wǎng)絡(luò)反腐的無(wú)縫隙對(duì)接。網(wǎng)絡(luò)反腐之所以能起到反腐敗作用，最根本原因與政府特別是黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)其鼓勵(lì)息息相關(guān)。但若沒有法律的規(guī)范，無(wú)權(quán)威和穩(wěn)定的認(rèn)可度，網(wǎng)絡(luò)反腐也可能走向“流產(chǎn)”。只有將其納于制度化，將其公開、公平和透明的特征與傳統(tǒng)反腐結(jié)合起來(lái)，才能有助于其推動(dòng)對(duì)公共政策目標(biāo)的達(dá)成[10]。法國(guó)思想家孟德斯鳩關(guān)于政府政治自由度，曾說：“國(guó)家的權(quán)力不被濫用時(shí)候才存在，但是一切有權(quán)力的人都容易濫用”;“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”。要杜絕“權(quán)力的濫用”，最好的辦法就是對(duì)其監(jiān)督。○

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責(zé)任編輯 冷 波endprint