[收稿日期]2015-09-12

[基金項目]國家自然科學基金應急項目“京津冀一體化發(fā)展戰(zhàn)略研究”（項目編號：71441006）;京津冀三省市社會科學界聯(lián)合會共同資助重大項目“調整疏解非首都核心功能與京津冀協(xié)同發(fā)展”（項目編號：2014SKLJZ032）。

[作者簡介]楊開忠（1962—），男，湖南常德人，北京大學政府管理學院教授、博士生導師，享受國務院特殊津貼專家。

[摘要]實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略。在簡單梳理歷史脈絡的基礎上，重點說明改革開放以來京津冀協(xié)同發(fā)展的探索階段性歷程和標志性事件，論述進一步推動京津冀協(xié)同發(fā)展的面臨的幾項重要戰(zhàn)略選擇，論證和提出功能主導、空間一體化、創(chuàng)新驅動、生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先和引導人口、經(jīng)濟向濱海地區(qū)轉移的發(fā)展戰(zhàn)略主張。

[關鍵詞]京津冀地區(qū); 首都圈; 世界級城市群; 區(qū)域分工; 空間一體化; 創(chuàng)新驅動

[中圖分類號]F1272[文獻標志碼]A[文章編號]16724917（2015）04002706

京津冀地區(qū)地處華北沿海，是我國政治、文化、科技、國際交往的核心區(qū)，是全國三大經(jīng)濟核心區(qū)之一，也是環(huán)渤海地區(qū)和北方腹地經(jīng)濟發(fā)展的龍頭，它的協(xié)同發(fā)展事關中國首都布局、地緣安全、南北平衡、創(chuàng)新能力和國際交往，是關系國家發(fā)展全局的重大戰(zhàn)略問題。

一、探索京津冀協(xié)同發(fā)展的歷程

探索京津冀協(xié)同發(fā)展，由來已久。古代京津冀協(xié)同發(fā)展的主要節(jié)點，最早可以追溯到隋朝（581-618年）大運河的開通。隋朝大運河永濟渠溝通北京、天津、河北，帶動了京津冀協(xié)同發(fā)展。唐朝（618-907年）中葉特別是金、元定都北京以后，天津逐漸成為護衛(wèi)北京的古代軍事重鎮(zhèn)和漕糧轉運中心。近代京津冀協(xié)同發(fā)展的主要節(jié)點，最早是1860年天津被辟為通商口岸，逐漸發(fā)展成為中國北方開放的前沿、“洋務”運動的基地、第二大工商業(yè)城市和北方最大的金融商貿(mào)中心。

現(xiàn)代京津冀協(xié)同發(fā)展，經(jīng)歷了1949-1980年和1980年以后兩個不同時期。1949年中華人民共和國定都北京，北京成為全國政治中心。1953年《改建與擴建北京市規(guī)劃草案的要點》提出北京是中國的政治、經(jīng)濟和文化中心以及強大的工業(yè)基地和科學技術中心。天津在功能性質上則一直僅定位于綜合性工業(yè)基地，且1958-1967年間還降格為河北省省轄市。

改革開放以來，探索京津冀協(xié)同發(fā)展逐步成為明確的重大國家戰(zhàn)略，并主要經(jīng)歷了以下階段。

（一）20世紀80年代

這一階段的標志性事件主要有三項。一是京津城市功能性質調整。1983年中共中央、國務院對《北京城市建設總體方案》做出批復，明確規(guī)定北京是全國政治中心和文化中心。從此以后，北京在功能性質上不再定位于全國經(jīng)濟中心。例如，1993年和2004年國務院關于北京城市總體規(guī)劃的批復均僅僅強調了北京是全國政治中心和文化中心。與此相呼應，1982年《天津市城市總體規(guī)劃》則首次把天津確定為我國北方的經(jīng)濟中心并一直延續(xù)至今。1986年國務院批復《天津市城市總體規(guī)劃方案》，強調天津作為開放型、多功能經(jīng)濟中心的性質;1999年國務院批復《天津市城市總體規(guī)劃（1996-2010年）》，再次強調天津是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心，要努力建設成為我國北方重要的經(jīng)濟中心。2006年國務院批復《天津市城市總體規(guī)劃（2005-2020年）》，進一步強調天津是環(huán)渤海地區(qū)的經(jīng)濟中心，要逐步建設成為北方經(jīng)濟中心。

二是京津唐國土規(guī)劃綱要工作。1981年中央書記處第97次會議做出關于加強國土整治工作的決定，國務院批轉原國家建委關于開展國土整治的報告。根據(jù)黨中央、國務院的精神，1982年國家計委下達〔82〕建發(fā)土字135號文和140號文，正式啟動京津唐地區(qū)國土規(guī)劃綱要課題研究工作。在這里，京津唐地區(qū)的范圍包括現(xiàn)今的北京、天津、唐山、秦皇島和廊坊市。這一工作包括京津唐地區(qū)國土開發(fā)整治的綜合研究和專題研究，歷時近3年，摸清了京津唐地區(qū)國土開發(fā)整治的情況，提出了京津唐地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略定位、方向、工業(yè)和城鎮(zhèn)建設的總體布局以及沿海港口、京津高速公路、高速鐵路客運專線等基礎設施建設框架。[1]

三是地區(qū)橫向經(jīng)濟技術協(xié)作。改革開放初期，以地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間余缺物資調劑和技術、資金協(xié)作為主要目的的地區(qū)間橫向協(xié)作興起。1981年京、津、冀、晉、蒙5省市自治區(qū)在呼和浩特成立了全國第一個橫向經(jīng)濟技術協(xié)作組織——華北地區(qū)經(jīng)濟技術協(xié)作區(qū)。1986年，天津、青島、大連、秦皇島、唐山等14個城市成立環(huán)渤海地區(qū)經(jīng)濟聯(lián)合市長聯(lián)席會。1988年，北京與河北環(huán)京地區(qū)的保定、廊坊、唐山、秦皇島、張家口、承德等6地市組成環(huán)京經(jīng)濟協(xié)作區(qū)，建立市長、專員聯(lián)席會制度。這些地區(qū)間橫向聯(lián)合組織促進了京津冀地區(qū)的交流與合作。

（二）20世紀90年代后期至2000年代

主要標志性事件有四項。 一是“首都經(jīng)濟”戰(zhàn)略的提出。1996年北京市主要領導更替后即組織了A、B、C三個版本的首都經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研究。其中，A本由北京市政府自身研制，B本由肖煉、楊開忠牽頭的專家組獨立研制，C本側重數(shù)量預測，由李京文院士牽頭的中國社會科學院數(shù)量與技術經(jīng)濟研究所專家組研究。此項研究取得了重要成果，其中B本獲北京市科學技術進步二等獎。在此項研究的基礎上，1998年北京市正式提出“首都經(jīng)濟”戰(zhàn)略。這一戰(zhàn)略的提出標志著北京市經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略的兩大突破：一是地方政府真正實質突破了“大工業(yè)”思想的限制，明確北京經(jīng)濟的本質是知識經(jīng)濟;二是地方政府初步跳出了自家“一畝三分地”，樹立開放合作的“區(qū)域觀”，強調首都經(jīng)濟要立足于北京這塊土地上的所有條件而非僅僅是北京市所屬所管的資源和條件，加強了與在京中央企事業(yè)單位的合作。

二是首都圈戰(zhàn)略的提出。2000年楊開忠主持完成了北京市哲學社會科學重大項目《北京與周邊地區(qū)關系研究》，出版專著《持續(xù)首都——北京新世紀發(fā)展戰(zhàn)略》，首次對“首都圈”進行了系統(tǒng)的科學界定，提出了建設具有國際競爭力的京津雙核心首都圈的戰(zhàn)略。[2]該項成果受到北京市高度重視，并獲北京市科學技術進步二等獎。2002年吳良鏞主持完成國家自然科學基金項目，出版《京津冀地區(qū)城鄉(xiāng)空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃》，主張通過“建設世界城市，帶動京津冀北（大北京地區(qū)）的繁榮和健康發(fā)展”。[3]這項成果受到城鄉(xiāng)建設領域的高度重視。應該特別指出的是，2007年首都經(jīng)濟貿(mào)易大學開始舉辦年度首都圈發(fā)展高層論壇，在祝爾娟教授具體組織下，該論壇已經(jīng)成為交流探討傳播首都圈戰(zhàn)略的重要平臺和渠道。

三是“廊坊共識”的形成。2004 年2月，國家發(fā)展和改革委員會地區(qū)經(jīng)濟司，北京市、天津市、河北省發(fā)展和改革委員會在廊坊市召開“京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略研討會”。會議形成了影響較為深遠的“廊坊共識”（見表1）。這預示著京津冀協(xié)同發(fā)展從學術界的理論探討走向政府的實際行動。

四是京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制。按照國家“十一五”規(guī)劃的部署，國家發(fā)改委于2004年11月正式啟動京津冀都市圈區(qū)域規(guī)劃的編制工作，規(guī)劃范圍包括北京、天津兩個直轄市和河北省的石家莊、保定、唐山、秦皇島、廊坊、滄州、張家口、承德8個地級市;規(guī)劃內(nèi)容涉及各個方面，其中，京津冀都市圈區(qū)域創(chuàng)新體系專項規(guī)劃和長江三角洲地區(qū)區(qū)域創(chuàng)新體系專項規(guī)劃，開我國區(qū)域創(chuàng)新體系規(guī)劃的先河。規(guī)劃歷經(jīng)6年完成，并于2010年8月5日上報國務院，雖因多種原因未獲國務院批復，但無疑促進了2006年《國務院關于推進天津濱海新區(qū)開發(fā)開放有關問題的意見》、2009年《國務院關于同意支持中關村科技園區(qū)建設國家自主創(chuàng)新示范區(qū)的批復》的出臺，推動了《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出“打造首都經(jīng)濟圈”。

表1“廊坊共識”主要內(nèi)容

（1）京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展必須突破合作體制、機制和觀念的障礙。

（2）合作原則：市場主導、政府推動;合作基礎：平等互利、優(yōu)勢互補、統(tǒng)籌協(xié)調、多元發(fā)展。

（3）建立京津冀發(fā)展和改革部門定期協(xié)商制度，建立京津冀省市長高層定期聯(lián)席會議制度，聯(lián)合設立協(xié)調機構。

（4）啟動京津冀區(qū)域發(fā)展總體規(guī)劃和重點專項規(guī)劃。

（5）選擇易于突破的交通、水資源保護和合理利用、生態(tài)建設和環(huán)境保護、論壇、經(jīng)貿(mào)合作洽談會及招商引資活動等領域開展合作。

（三）2012年以來

黨的十八以后，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展上升為重大國家戰(zhàn)略。其重要事件主要有三項。一是習近平總書記有關京津冀協(xié)同發(fā)展調研工作。2013 年5 月，習近平總書記在天津調研時提出，要譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化的京津“雙城記”，[4]從而實質上明確了首都圈的“雙引擎”。 2013年8 月，習近平總書記在北戴河主持研究河北發(fā)展問題時，要求河北推動京津冀協(xié)同發(fā)展，[4]這在實質上明確了首都圈規(guī)劃范圍包括河北。2014 年2 月26 日，習近平總書記在北京主持召開座談會并發(fā)表重要講話（以下簡稱“226講話”），明確了實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展是重大國家戰(zhàn)略，提出京津冀協(xié)同發(fā)展的基本要求，明確北京是全國政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創(chuàng)新中心，要堅持和強化首都核心功能，調整疏解非首都核心功能。①二是2013年9 月，國務院批準國家發(fā)改委《關于編制環(huán)渤海地區(qū)發(fā)展規(guī)劃綱要及首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃有關問題的請示》，明確首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃范圍為京津冀三省市全域，規(guī)劃期為2014-2020 年，展望到2030年，重點是按照區(qū)域一體化發(fā)展方向，統(tǒng)籌解決制約三省市特別是首都可持續(xù)發(fā)展的突出問題。三是京津冀協(xié)同發(fā)展頂層設計。2014年8月國務院成立了京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組，由政治局常委、國務院副總理張高麗任組長，緊接著將“首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃”調整為“京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃”。 2015年4月30日，中央政治局會議審議通過《京津冀協(xié)同發(fā)展規(guī)劃綱要》（以下簡稱《綱要》），明確了有序疏解北京非首都功能是京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的核心，明確了京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略綱要。②

①②參見新華社消息：《京津冀協(xié)同發(fā)展領導小組辦公室負責人就京津冀協(xié)同發(fā)展有關問題答記者問》，《人民日報》，2015年8月24日。

③世界級城市群是全球分工體系中最高能級的城市區(qū)域，在全球分工鏈中居于頂端而起著支配作用。目前，全球公認的、成熟的世界級城市群主要包括美國波士華城市群、北美五大湖區(qū)城市群、日本東海道城市群、以倫敦為核心的英國城市群和歐洲西北部城市群。雖然這些城市群的面積和人口差距懸殊，但均居全球分工頂端、起支配作用。2014年中共中央、國務院發(fā)布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》第一次系統(tǒng)地提出建設我國世界級城市群的部署，明確了建設京津冀、長三角、珠三角三個世界級城市群的目標。

二、 京津冀協(xié)同發(fā)展的戰(zhàn)略選擇

實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須處理好若干重大戰(zhàn)略關系，重點選擇實施以下幾個方面的戰(zhàn)略。

（一）通過有序疏解非首都功能，優(yōu)化區(qū)域分工，打造世界一流首都圈

一般來講，空間結構由節(jié)點、軸線、域面、密度、功能（分工）五個基本要素組成。按照強調的空間要素不同，空間發(fā)展即區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略方式可有據(jù)點、軸線、域面、精密和功能發(fā)展幾種選擇，它們分別強調依靠據(jù)點、軸線、域面、密度、功能實現(xiàn)發(fā)展。由于面臨的內(nèi)外環(huán)境不同，不同區(qū)域的選擇通常是不同的。京津冀協(xié)同發(fā)展應以功能轉型升級為主導。究其主要原因，一是引領我國從全球價值鏈分工中的低端向中高端轉變。從全球價值鏈分工中的低端向中高端轉變，是打造我國經(jīng)濟發(fā)展升級版的基本過程之一。在這一過程中，京津冀地區(qū)、長三角地區(qū)、珠三角地區(qū)擔負著領頭雁的使命和責任，必須率先發(fā)展高端高效高輻射功能;二是京津冀地區(qū)發(fā)展內(nèi)在的戰(zhàn)略要求。一般來講，區(qū)域發(fā)展有一個從據(jù)點開發(fā)、到軸線開發(fā)、域面開發(fā)、精密開發(fā)，再到功能開發(fā)的復雜過程。經(jīng)過長期發(fā)展，特別是改革開放以來的發(fā)展，京津冀地區(qū)點、線、面、體之體系尚需進一步完善，但從宏觀發(fā)展來講已經(jīng)進入到以功能轉型升級為主導的階段，優(yōu)化提升點、線、面的分工客觀上成為解決區(qū)域問題、實現(xiàn)區(qū)域發(fā)展的主要途徑。因此，實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展必須按照習近平總書記“226講話”和《綱要》的要求，以優(yōu)化區(qū)域分工為重點，大力發(fā)展高端功能、提升參與全球分工的層次，努力把京津冀建設成世界級城市群③。

北京是京津冀地區(qū)功能創(chuàng)新升級的頭雁，它的功能創(chuàng)新升級速度和高度基本決定了京津冀地區(qū)參與全球分工層次提升的進程和水平，也決定了向外、特別是向周邊地區(qū)轉移功能的潛力。然而，由于市場機制不完善和失靈，北京一些失去或正在失去競爭優(yōu)勢的功能沒有有效轉移出去，這既抑制了周邊地區(qū)的功能升級和北京自身高精尖功能的發(fā)展，又使北京聚集過多功能、“大城市病”突出，并成為京津冀地區(qū)過密過疏并存、發(fā)展差距懸殊、水資源嚴重短缺、生態(tài)破壞和環(huán)境污染嚴重的重要原因。這意味著，疏解北京城市功能是優(yōu)化區(qū)域分工、實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展的關鍵。

遷都不應成為北京城市功能疏解的選擇。[5]因此，京津冀協(xié)同發(fā)展必須按照習近平總書記“226講話”的要求，著重通過有序疏解北京非首都核心功能，促進區(qū)域分工調整優(yōu)化，打造基于世界級城市群的世界一流首都圈。[6]

（二）打造區(qū)域創(chuàng)新共同體，建設全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展的新引擎

從競爭優(yōu)勢角度來看，一個國家和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展有三種基本方式：一是廉價的勞動力、自然資源等初級生產(chǎn)要素驅動;二是規(guī)模驅動即投資驅動;三是創(chuàng)新驅動。經(jīng)過改革開放以來30多年的發(fā)展，一方面，相對后起國家和地區(qū)而言，我國廉價勞動力、土地等初級生產(chǎn)要素的優(yōu)勢已不復存在;另一方面，我國制造業(yè)已形成全球顯著領先的規(guī)模，目前產(chǎn)能平均利用率已低于全球平均水平，更低于美國等發(fā)達國家水平， 24個大行業(yè)中有22個存在著嚴重的產(chǎn)能過剩，因而整體上靠規(guī)模驅動的潛力已十分有限。因此，黨的十八大以來，我國加強實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，國民經(jīng)濟發(fā)展在整體上進入創(chuàng)新驅動窗口期。

京津冀協(xié)同發(fā)展必須走創(chuàng)新驅動的協(xié)同發(fā)展之路。首先，是國家發(fā)展的戰(zhàn)略需要。京津冀地區(qū)是全國創(chuàng)新資源最聚集、綜合創(chuàng)新能力最強大的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展整體上已進入創(chuàng)新驅動階段，需要在全國創(chuàng)新驅動發(fā)展中發(fā)揮支撐和引領作用。

其次，是建設世界級城市群的戰(zhàn)略需要?？v觀全球世界級城市群，優(yōu)越的地理環(huán)境和雄厚的經(jīng)濟累積無疑是其賴以產(chǎn)生和發(fā)展的地理和歷史基礎，但隨著人類先進生產(chǎn)力進入知識-文化經(jīng)濟時代、特別是第四次工業(yè)革命來臨，作為全球生產(chǎn)鏈的尖端環(huán)節(jié)，當今世界級城市群都是以知識生產(chǎn)、傳播和應用為基礎的，其競爭優(yōu)勢無疑是通過創(chuàng)新來獲取的。京津冀地區(qū)要發(fā)展全球級高端功能，建設成為世界級城市群，必然要求經(jīng)濟轉移到以知識生產(chǎn)、傳播和應用的基礎上來，必然主要通過創(chuàng)新獲取競爭優(yōu)勢。

第三，是京津冀地區(qū)發(fā)展的內(nèi)在要求。京津冀地區(qū)是國內(nèi)經(jīng)濟主要核心區(qū)之一，初級生產(chǎn)要素價格顯著高于非核心地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)展也在更大程度上依賴于高技術產(chǎn)業(yè)、文化創(chuàng)意創(chuàng)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)，深入實施創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略的必要性和緊迫性更加突出。

因此，京津冀協(xié)同發(fā)展，必須按照習近平總書記“226講話”的要求，明確京津冀地區(qū)作為全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展引擎的定位，突出科技創(chuàng)新在京津冀三地功能布局中的地位，把京津冀分別建設成為具有全球影響力和競爭力的中國科技創(chuàng)新中心、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心和科技成果轉化孵化基地。

與世界級城市群創(chuàng)新體系相比較，京津冀地區(qū)創(chuàng)新體系存在三個方面的問題，一是產(chǎn)學研個體創(chuàng)新動力不足，企業(yè)的創(chuàng)新主導地位尚未真正確立;二是創(chuàng)新個體之間跨地區(qū)跨部門的創(chuàng)新網(wǎng)絡不發(fā)達;三是創(chuàng)新要素跨行政區(qū)自由流動不充分。這就意味著，要打造全國創(chuàng)新驅動經(jīng)濟發(fā)展的引擎，必須系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革，努力激發(fā)產(chǎn)學研各類創(chuàng)新者的活力、完善開放的區(qū)域創(chuàng)新網(wǎng)絡、建立健全創(chuàng)新要素跨地區(qū)自由流動的體制機制，形成具有全球競爭力的、充滿活力的區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新共同體。

（三）深化空間一體化改革發(fā)展，打造區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展改革引領區(qū)

區(qū)域發(fā)展存在空間平衡、不平衡和一體化的戰(zhàn)略政策選擇，但對發(fā)展中、轉軌中的國家而言，空間一體化是根本性的[7];國際經(jīng)驗表明，空間一體化是成功發(fā)展的基本道路[8]。自20世紀90年代中葉提出空間一體化戰(zhàn)略選擇[9]以來，空間一體化逐步成為我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的基本內(nèi)涵，并從最初的單純的無差別化空間一體化擴展到差別化空間一體化。黨的十八大以來更是成為完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。然而，我國空間一體化整體水平顯著落后于先進國家，要素市場一體化、公共服務一體化相對嚴重滯后，地區(qū)生活水平差距懸殊，制約了區(qū)域分工轉型升級，不利于實現(xiàn)高效、包容、可持續(xù)的區(qū)域協(xié)調發(fā)展。因此，深入推進空間一體化是新常態(tài)下我國區(qū)域協(xié)調發(fā)展的必由之路。

京津冀地區(qū)是我國空間一體化三大主要核心地域之一，也是我國展示中國特色社會主義制度、國家治理現(xiàn)代化的首要窗口地區(qū)，應當也必然發(fā)揮一體化首善之區(qū)的示范引領作用。然而，京津冀地區(qū)一體化面臨著嚴重的問題，一方面，生產(chǎn)、貿(mào)易一體化程度低，人口和要素自由流動性差;另一方面，生活水平差距懸殊。京津唐高收入地區(qū)和環(huán)首都貧困帶同時并存。據(jù)統(tǒng)計，2014年，按人均財政支出計的公共服務水平，河北只分別為京津的30%和33%，居民人均可支配收入（2014年）河北分別只有京津的409%和576%⑤⑥根據(jù)北京、天津和河北的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》計算。。因此，為實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展，必須按照習近平總書記“226講話”的要求，進一步自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式，著力深化空間一體化改革發(fā)展，建立健全優(yōu)勢互補、互利共贏的區(qū)域共同制度，建立健全相互銜接的基礎設施體系，以消除貧困、基本公共服務均等化為重點、以縮小收入分配差距為方向、推進生活水平均等化，努力打造全國區(qū)域整體協(xié)同發(fā)展的改革引領區(qū)。

（四）實施生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先戰(zhàn)略，打造全國生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)

在進一步的環(huán)境與發(fā)展關系上，京津冀協(xié)同發(fā)展必須把生態(tài)環(huán)境保護置于優(yōu)先地位。究其主要依據(jù)，一是黨的十八大提出：把生態(tài)文明建設放在突出地位，融入經(jīng)濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展。京津冀地區(qū)是我國京畿重地、三大經(jīng)濟核心區(qū)之一，無疑應當成為建設美麗中國的示范引領者。事實上，北京單位活動對生態(tài)沖擊在全國是最小的。有條件成為引領示范者

用生態(tài)足跡表示，見2009年以來筆者研究小組在《中國經(jīng)濟周刊》發(fā)布的中國省市區(qū)生態(tài)文明水平報告。

二是經(jīng)濟發(fā)展階段的內(nèi)在要求。環(huán)境庫茲涅茨曲線表明，經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染的長期關系呈倒“U”形曲線，在低收入水平階段，環(huán)境隨經(jīng)濟發(fā)展而惡化;在高收入階段，環(huán)境隨著經(jīng)濟發(fā)展而改善。2014年京津冀地區(qū)人均GDP已達9 791美元，其中，京、津人均GDP已達16萬美元以上根據(jù)北京、天津和河北的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，按2014年平均匯率61428計算。，可以預見在未來幾年內(nèi)即將跨入高收入國家和地區(qū)行列。

2013年7月1日，世界銀行公布的高收入國家和地區(qū)的人均收入標準是12 616美元以上。可見，京津冀地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境污染關系正處于環(huán)境庫茲涅茨曲線的“拐點”區(qū)間。

三是生態(tài)環(huán)境形勢嚴峻。2014年，人均水資源量239立方米[10]，其中，北京、天津分別為100立方米、160立方米⑤，大大低于國際公認的500立方米極度缺水警戒線。地下水年均嚴重超采，地下水漏斗區(qū)和地面沉降區(qū)面積不斷擴大。據(jù)報道，河北地下水超采量和超采區(qū)面積均為全國超采的1/3，形成了7個大的地下水漏斗區(qū)[11]。到2009年北京平原地面沉降較嚴重和嚴重區(qū)域面積達1 22541平方公里[12]。河流干涸、濕地大幅萎縮、水質下降;草原退化、水土流失、風沙災害嚴重，海域生態(tài)不堪重負、大氣污染嚴重，霧霾天氣頻發(fā)。因此，必須按照習近平總書記“226講話”的要求，把生態(tài)環(huán)境保護置于優(yōu)先地位，探索生態(tài)文明建設之路，促進人口經(jīng)濟資源環(huán)境相協(xié)調，擴大環(huán)境容量和生態(tài)空間，提高生態(tài)環(huán)境質量，打造全國生態(tài)修復環(huán)境改善示范區(qū)。

（五）引導人口和經(jīng)濟功能向冀中南特別是渤海濱海地區(qū)轉移

其主要依據(jù)，一是提高地區(qū)效率和競爭力、打造世界級城市群的需要。臨海布局有利于發(fā)揮港口優(yōu)勢，有效利用國內(nèi)國際兩種資源、兩種市場，提高城市群國際競爭力。正是由于這一因素，美國波士華城市群、日本東海道城市群等全球主要世界級城市群城市布局和空間發(fā)展重心均集中于離海岸線100公里以內(nèi)的濱海地區(qū)。然而，與此不同的是，京津冀地區(qū)主要中心城市均集中于相對遠離海洋的燕山-太行山山前平原的京津軸線、京石邯-京唐秦軸線，人口和經(jīng)濟布局重心偏居內(nèi)陸。目前，這種偏居內(nèi)陸的空間布局已經(jīng)造成嚴重的過密過疏問題，一方面，天津，尤其是北京中心城區(qū)人口經(jīng)濟過度密集，“大城市病”突出;另一方面，濱海地區(qū)人口、經(jīng)濟過度稀疏，難以充分獲取集聚經(jīng)濟利益。因此，調整疏解京津發(fā)展軸線、京石邯-京唐秦發(fā)展軸線，著力發(fā)展濱海新興發(fā)展軸線，對于改善地區(qū)資源配置效率和集聚效率，提高國際競爭力、打造世界級城市群，具有重大意義。

二是縮小懸殊的發(fā)展差距的需要。2014年河北省人均GDP分別占京津的402%和384%，不足1/2;以人均財政支出計的公共服務水平只有京津的300%和330%，不足京津的1/3⑥，而且尚存513萬貧困人口[13]。河北省686%的人口集中在冀中南地區(qū)根據(jù)河北省各地市的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》計算。，加快河北省發(fā)展，縮小與京津差距，關鍵在冀中南地區(qū)。黃驊港至新疆烏魯木齊鐵路里程比連云港約短600公里，石家莊到烏魯木齊鐵路里程比鄭州約短300公里根據(jù)筆者測量得到。。因此，黃（驊港）石（家莊）新（疆）是新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊潛在的最具競爭力路線之一，把京津冀協(xié)同發(fā)展與“一帶一路”戰(zhàn)略更好地結合起來，著力規(guī)劃建設新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊黃石新通道，打造石黃新興發(fā)展軸線，不僅可以加快冀中南地區(qū)發(fā)展，而且，有利于增強絲綢之路經(jīng)濟帶的影響力和競爭力，更好地促進北方腹地發(fā)展，具有重大戰(zhàn)略意義。

②根據(jù)河北省各地市的《2014年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》計算。

三是完善城市體系的需要。京津冀地區(qū)100～500萬人口的大城市、特別是100～300萬人口的Ⅱ型大城市相對缺少，亟須發(fā)展100～500萬人口的次中心城市。[14]因此，在鞏固提升石家莊、唐山區(qū)域中心城市地位的同時，把滄州、邯鄲、保定培育和發(fā)展成為區(qū)域中心城市，具有重要意義。應該特別指出的是，滄州地處我國南北大動脈——京滬交通通道、沿海交通通道和石黃交通通道交匯處，既鄰近京津，是京津地區(qū)通往山東半島、長江三角洲地區(qū)的門戶地區(qū)，又是冀中南唯一臨海擁港的城市，是冀中南、晉陜蒙部分地區(qū)最便捷的出海口，區(qū)域地理位置和綜合交通條件以及土地、海水微咸水開發(fā)利用的潛力等地方性資源稟賦條件優(yōu)越，成長性好，是京津冀地區(qū)規(guī)劃建設新的區(qū)域中心城市最具潛力和優(yōu)勢的地方，是疏解北京、帶動冀中南和北方腹地發(fā)展的最佳區(qū)位。事實上， 2007年渤海新區(qū)設立以后，滄州既是北京功能疏解的主要承接地，又是河北各地市中經(jīng)濟發(fā)展最快的地區(qū)之一。目前，滄州的GDP僅次于唐山和石家莊，已經(jīng)成為河北第三大地市經(jīng)濟體，人均GDP在河北居第4位②，明顯高于保定和邯鄲。因此，把滄州置于培育新的區(qū)域中心城市優(yōu)先位置具有重要意義。

由上可見，打造京津冀世界級城市群，必須按照習近平總書記“226講話”要求，著力優(yōu)化城市布局和空間結構，譜寫京津雙城記，推動京津發(fā)展軸、京石邯發(fā)展軸、京唐秦發(fā)展軸轉型升級，打造渤海濱海新興發(fā)展軸和石滄黃新興發(fā)展軸，引導人口和經(jīng)濟功能向渤海濱海地區(qū)和冀中南轉移。

三、 結語

京津冀協(xié)同發(fā)展的探索歷程和戰(zhàn)略抉擇內(nèi)涵是十分豐富的，上述探索歷程的梳理是宏觀綱要性的，有意忽略了諸多次要的和細節(jié)的方面，戰(zhàn)略抉擇分析也不是全覆蓋的，至少還有兩方面戰(zhàn)略問題未包括。

一是實現(xiàn)京津冀協(xié)同發(fā)展不能也不可能完全交由市場或政府來做，而是要堅持發(fā)揮市場機制在資源配置中的決定作用和更好發(fā)揮政府輔導作用相結合。怎樣實現(xiàn)這種結合？在開放、統(tǒng)一、規(guī)范、靈活的區(qū)域共同市場的基礎上，如何優(yōu)化調整行政區(qū)劃？省市之間政府協(xié)調是采取建立統(tǒng)一的區(qū)域政府模式還是其他模式？如何建立健全區(qū)域財政協(xié)同治理？如何實施依法治區(qū)戰(zhàn)略？對此雖有少量探討，[15]但問題遠未解決。

二是世界級城市群無疑是一個國家和地區(qū)的國際交往中心區(qū)域，建設京津冀世界級城市群必須大力培育和發(fā)展國際相互作用中心功能。《綱要》雖涉及國際交往功能發(fā)展，并強調天津自由貿(mào)易試驗區(qū)、京津國際智庫和京津冀跨國公司總部布局等內(nèi)容，但未能將建設國際交往中心上升到區(qū)域整體功能定位并進行系統(tǒng)部署。因此，京津冀協(xié)同發(fā)展如何系統(tǒng)確立國際交往功能發(fā)展戰(zhàn)略也是一個亟待探討的戰(zhàn)略問題。

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[13]李莎：《河北省2014年“扶貧日”活動新聞發(fā)布會在石家莊舉行》，河北新聞網(wǎng)，http：//hebei.hebnews.cn/2014-10/16/content_4247669htm。

[14]楊開忠：《關于規(guī)劃建設國家行政新城的政策建議》，《人民論壇·學術前沿》2015年 6月（上）。

[15]楊開忠：《打造國家區(qū)域治理現(xiàn)代化首善區(qū)》，《國家治理》周刊2014年11月24日;于文豪：《區(qū)域財政協(xié)同治理如何于法有據(jù)：以京津冀為例》，《法學家》2015年第1期。

The Exploring Process and Strategic Choice of the

Collaborative Development of BeijingTianjinHebei Region

YANG Kaizhong

（School of Government， Peking University， Beijing 100871， China）

Abstract： The collaborative development of the BeijingTianjinHebei Region is of a great national development strategy in China. With a brief survey of the history of the BeijingTianjinHebei Region， important points have been made here on the exploring periods and historic events in the collaborative development of the BeijingTianjinHebei Region. Several strategic choices have been discussed to further the development of the BeijingTianjinHebei Region; such strategies of development have been illustrated in this paper as functional orientation， spatial integration， innovation driven development， protection of ecological environment， and the development of economy into costal areas.

Key words：BeijingTianjinHebei Region; capital region; worldclass urban agglomeration; ?spatial division of labor; spatial integration; innovation driven development

（責任編輯孫俊青）