解永照　何曉斌

〔摘要〕 十八屆四中全會(huì)提出重大改革必須于法有據(jù)，直指當(dāng)前轉(zhuǎn)型時(shí)期中國(guó)面臨的改革與法治之間一定程度的緊張關(guān)系。上世紀(jì)末我國(guó)學(xué)界提出的關(guān)于法與改革關(guān)系的爭(zhēng)論一直持續(xù)到今天，在爭(zhēng)論中出現(xiàn)了諸如憲法變遷、地方變通、法律解釋、法律修改等諸多理論，但這些理論忽略了我國(guó)改革發(fā)展初期的特殊性，即改革與法治起步較晚且同時(shí)進(jìn)行且起步較低從而導(dǎo)致改革以“實(shí)踐”為導(dǎo)向而非法治。破解“改革于法有據(jù)”的難題，要實(shí)現(xiàn)推進(jìn)改革與遵守憲法法律的有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用好授權(quán)改革方式；立足社會(huì)變革實(shí)際，正確把握憲法變遷、憲法修改與憲法的穩(wěn)定性、權(quán)威性之間的關(guān)系；充分發(fā)揮法律解釋與法律修改的建設(shè)性作用。

〔關(guān)鍵詞〕 改革于法有據(jù)，實(shí)踐導(dǎo)向，頂層設(shè)計(jì)，授權(quán)改革

〔中圖分類號(hào)〕D920.0 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2015）04-0113-06

改革開放初期，全國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化百?gòu)U待興，國(guó)家在農(nóng)村土地、城市建設(shè)、高等教育等領(lǐng)域出臺(tái)了一系列重要措施，極大地推動(dòng)了中國(guó)的發(fā)展。盡管改革開放帶來了社會(huì)的高速發(fā)展，但法學(xué)家們卻發(fā)現(xiàn)一些改革舉措與憲法條文存在“起前”與“滯后”關(guān)系的某種程度上的緊張。自1996年起，憲法學(xué)界針對(duì)社會(huì)變革中出現(xiàn)的與憲法規(guī)定不一致的情形提出“良性違憲”主張，該主張立即引起學(xué)界的大論爭(zhēng)，支持者有之，反對(duì)者亦有之。十多年過去了，這場(chǎng)論爭(zhēng)并沒有隨著時(shí)間的推移而被淹沒，相反隨著改革的加速和依法治國(guó)特別是依憲治國(guó)的推進(jìn)，越來越多的學(xué)者加入其中，理論法學(xué)者進(jìn)而提出“良性違法”概念，以期擴(kuò)大論爭(zhēng)的理論意義和適用范圍。2014年，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出，“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要”，正是對(duì)“良性違憲或違法”論爭(zhēng)以黨的全會(huì)決議形式的根本回應(yīng)?！稕Q定》首先明確，重大改革必須于法有據(jù)，也即實(shí)現(xiàn)改革的法治化，這無疑與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是統(tǒng)一的?！稕Q定》還提出“實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律。實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，要按照法定程序做出授權(quán)。對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時(shí)修改和廢止”，這就打破了法與改革之間的阻隔，通過法與改革的良性互動(dòng)而為兩者各自尋求正當(dāng)性和合法性，符合形式法治要求。但這一原則性要求并沒有完全解決法與改革的關(guān)系問題，《決定》所指的“實(shí)踐”一詞并非法學(xué)概念，實(shí)踐從何處來、實(shí)踐的合法性如何解決等問題仍然有待探究和論證。

一、遵循實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)邏輯：改革于法有據(jù)的初級(jí)階段

改革初期，首先重點(diǎn)搞經(jīng)濟(jì)建設(shè)，很多措施用黨的文件的方式進(jìn)行推動(dòng)。1982年1月1日中共中央以轉(zhuǎn)批《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》的形式確認(rèn)農(nóng)村實(shí)行的包產(chǎn)到戶、包干到戶等都屬于社會(huì)主義集體經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)責(zé)任制，而當(dāng)時(shí)仍舊實(shí)行的1978年憲法第7條第2款規(guī)定“在保證人民公社集體經(jīng)濟(jì)占絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的條件下，人民公社社員可以經(jīng)營(yíng)少量的自留地和家庭副業(yè)，在牧區(qū)還可以有少量的自留畜”；直到1993年通過憲法修正案才明確家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制屬于集體所有制經(jīng)濟(jì)。另外，關(guān)于土地使用權(quán)的改革同樣存在與憲法規(guī)定不一致的問題。1980年8月由全國(guó)人大常委會(huì)通過的《廣東省經(jīng)濟(jì)特區(qū)條例》第12條規(guī)定，“特區(qū)的土地為中華人民共和國(guó)所有?？蜕逃玫?，按實(shí)際需要提供，其使用年限、使用費(fèi)數(shù)額和交納辦法，根據(jù)不同行業(yè)和用途，給予優(yōu)惠，具體辦法另行規(guī)定”。正是根據(jù)這一規(guī)定，深圳從1980年至1981年共出租土地4.45萬平方米，贏得特區(qū)優(yōu)惠政策的第一桶金，并一直沿用土地出租方式。但這一規(guī)定和實(shí)踐顯然違反了1978年憲法的有關(guān)規(guī)定，甚至在該規(guī)定實(shí)施后才修改的1982年憲法仍然明確規(guī)定“任何組織和個(gè)人不得侵占、買賣、出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地”，直到1988年憲法修改時(shí)才規(guī)定土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。

一般性的分析可以得出，改革開放初期的改革很少會(huì)考慮到違憲或違法的問題，主要是因?yàn)橐韵路矫妫阂皇鞘辍拔母铩敝?，整個(gè)社會(huì)仍處于“階級(jí)斗爭(zhēng)思維”階段，社會(huì)仍不穩(wěn)定，出于政治上的考慮，有關(guān)重大改革，憲法法律自覺不自覺地被隔離在官方話語(yǔ)體系之外；二是當(dāng)時(shí)國(guó)家面臨的最緊要任務(wù)是解決人民溫飽問題，民眾最關(guān)心的仍是收入和生活水平的提高，而不是憲法法律；三是社會(huì)法治意識(shí)普遍較低，法制體系尚未建立，人們即使遇到糾紛也很少會(huì)通過法律方式解決。在這種情況下要求全社會(huì)在面臨改革時(shí)始終保持法治思維，運(yùn)用法治方式，符合憲法顯然是不切實(shí)際的。但是，所有這些原因分析仍然停留在法學(xué)理論的框架內(nèi)，仍無法識(shí)別我國(guó)改革初期法律與改革的實(shí)質(zhì)關(guān)系。筆者認(rèn)為，我國(guó)改革之所以從一開始就與法治存在不一致的地方，與自始就未從法制或法治角度進(jìn)行思考，改革自起步時(shí)選擇的就是“實(shí)踐”而非“法治”直接相關(guān)。

“我們現(xiàn)在所干的事業(yè)是一項(xiàng)新事業(yè)，馬克思沒有講過，我們前人沒有做過，其它社會(huì)主義國(guó)家也沒有干過。所以，沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可學(xué)，我們只能在干中學(xué)，在實(shí)踐中摸索” 〔1 〕，鄧小平的這一重要論判就是對(duì)改革初期情況的真實(shí)寫照，表明改革初期遵循的是實(shí)踐邏輯，在三個(gè)有利于標(biāo)準(zhǔn)下，各地都可以進(jìn)行改革試驗(yàn)而非局限于本本主義，所謂“學(xué)馬列要精，要管用的。實(shí)事求是是馬克思主義的精髓。要提倡這個(gè)，不要提倡本本。我們改革開放的成功，不是靠本本，而是靠實(shí)踐，靠實(shí)事求是。實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。我讀的書并不多，就是一條，相信毛主席講的實(shí)事求是。過去我們打仗靠這個(gè)，現(xiàn)在搞建設(shè)、搞改革也靠這個(gè)?！?〔1 〕從中央到地方廣泛進(jìn)行的改革實(shí)踐，改革開放取得的成果也正是通過這場(chǎng)實(shí)踐獲得的。但隨著法治的發(fā)展，這種改革方式受到人們的質(zhì)疑，并在法學(xué)界掀起一場(chǎng)關(guān)于法與改革的論爭(zhēng)。

二、改革于法有據(jù)有關(guān)爭(zhēng)論的焦點(diǎn)

（一）爭(zhēng)論經(jīng)過。1996年，郝鐵川教授以一篇《論良性違憲》開啟了法與改革關(guān)系的爭(zhēng)論，他認(rèn)為改革開放以來中國(guó)出現(xiàn)了“表面上看似違憲，但實(shí)際上卻符合歷史發(fā)展趨勢(shì)的事件” 〔2 〕，并且將良性違憲與惡性違憲的標(biāo)準(zhǔn)定位于是否有利于社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，是否有利于維護(hù)國(guó)家和民族的根本利益。童之偉教授則認(rèn)為，“違憲的本質(zhì)屬性要求我們對(duì)任何違憲行為都從一般意義上加以否定” 〔3 〕，郝鐵川對(duì)違憲事例的總結(jié)背離法治思路，并且在社會(huì)生活中可以避免，如果將“良性違憲”主張付諸實(shí)踐則遺患無窮，而對(duì)于改革中出現(xiàn)的問題，童之違認(rèn)為必須通過憲法修正案的方式解決。

具體來看，這一爭(zhēng)論的分歧主要集中于三個(gè)方面。一是從基本觀點(diǎn)上看，郝鐵川認(rèn)為良性違憲符合社會(huì)需要，值得肯定；童之偉則認(rèn)為良性違憲與惡性違憲沒有區(qū)別，對(duì)改革中的問題絕不允許法外解決。二是從成因上看，郝鐵川認(rèn)為良性違憲的原因在于法的滯后性和中國(guó)立憲制度中列舉式授權(quán)性規(guī)范存在問題；童之偉則認(rèn)為郝鐵川沒有找到真正原因，個(gè)別的良性違憲源自國(guó)家工作人員法治意識(shí)淡薄和國(guó)家憲法監(jiān)督機(jī)制的不健全。三是從良性違憲能否避免來看，郝鐵川認(rèn)為社會(huì)生活的變動(dòng)性與憲法的相對(duì)穩(wěn)定性之間的沖突導(dǎo)致良性違憲不可避免；童之偉則認(rèn)為良性違憲完全可以避免，也應(yīng)當(dāng)努力避免。雖然此后，二人針對(duì)各自觀點(diǎn)又進(jìn)行了補(bǔ)充和修正，但基本立場(chǎng)沒有改變。二人對(duì)于改革中出現(xiàn)的與憲法不符的情形各持一端，郝鐵川從改革時(shí)期的中國(guó)現(xiàn)實(shí)出發(fā)，從功能主義的角度對(duì)改革與憲法之間出現(xiàn)的緊張關(guān)系進(jìn)行分析，而童之偉則堅(jiān)持用規(guī)則主義守住憲法權(quán)威的大門，但即使是郝鐵川教授也承認(rèn)“一個(gè)國(guó)家的憲法秩序是社會(huì)穩(wěn)定的基本保障”，因此大規(guī)模的違憲行為理應(yīng)避免，郝文與童文的分歧無非在于應(yīng)否在社會(huì)急劇改革時(shí)期存在良性違憲的例外。

二人的爭(zhēng)論吸引更多學(xué)者加入其中。曦中認(rèn)為，該次討論中一些實(shí)質(zhì)性問題未被觸及，若從法哲學(xué)層面分析良性違憲便會(huì)發(fā)現(xiàn)，良性違憲理論把政治原則凌駕于法律原則之上，是實(shí)質(zhì)合理性法律觀的復(fù)歸，屬于官僚法類型的法律思想，進(jìn)而得出“‘良性違憲理論表現(xiàn)了人治社會(huì)法律觀對(duì)憲政和法治道路的拒斥” 〔4 〕的結(jié)論。于是，在對(duì)良性違憲理論和良性違憲現(xiàn)象進(jìn)行切割后，曦中將我國(guó)憲法與改革的緊張關(guān)系歸因于憲法文本規(guī)定過多過細(xì)和憲法變遷制度不當(dāng)。而韓大元教授則主張規(guī)范與現(xiàn)實(shí)之間的沖突不同于違憲，討論中的違憲現(xiàn)象“只是一種由于規(guī)范的滯后性而引起的沖突” 〔5 〕，只要符合人民利益和社會(huì)發(fā)展，就不應(yīng)納入違憲范疇。雖然進(jìn)一步的討論在理論上更加深化，并且針對(duì)“良性違憲”論的本質(zhì)站在不同角度對(duì)其進(jìn)行歸類，但回避了我國(guó)改革中面臨的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，或者說用西方法治發(fā)展百年乃至更長(zhǎng)時(shí)間才生成的法治標(biāo)準(zhǔn)去衡量和判斷我國(guó)法治起步時(shí)期的遭遇是不恰當(dāng)?shù)?。夏勇放棄單純認(rèn)可或否定良性違憲的思維方式，摒棄用單一標(biāo)準(zhǔn)衡量整個(gè)法治發(fā)展過程的做法，而是用歷史的眼光看待憲法與改革的關(guān)系，他通過梳理世界憲法發(fā)展史將憲法的發(fā)展劃分為“革命憲法”、“改革憲法”和“憲政憲法”，并進(jìn)一步提出我國(guó)正處于“改革憲法”向依憲治國(guó)的過渡時(shí)期，“無論實(shí)體方面，還是程序方面，都在一定程度上允許違憲改革、違法改革” 〔6 〕。

張千帆教授認(rèn)為改革往往由地方發(fā)起，“在地方試驗(yàn)成功的條件下才在全國(guó)范圍內(nèi)推行” 〔7 〕，地方性改革措施違背憲法法律框架，因此需要通過憲法變通消解單一制國(guó)家中央集權(quán)和地方試驗(yàn)之間的張力。這種分析把目光從法與改革在時(shí)間上的緊張轉(zhuǎn)而投向我國(guó)改革中特殊的中央與地方關(guān)系，注意到我國(guó)改革中先地方試點(diǎn)然后推行全國(guó)的特點(diǎn)。從最近所實(shí)施的知識(shí)產(chǎn)權(quán)法庭、環(huán)保法庭、自貿(mào)區(qū)等改革措施來看，這種改革路徑仍在繼續(xù)沿用，但地方改革中的“良性違憲”能否獲得正當(dāng)性仍是值得懷疑的，從影響的地域范圍來看，地方性違憲的影響范圍自然要小的多，但就違憲行為所造成的法制不統(tǒng)一和對(duì)憲法法律權(quán)威的損害來看，地方性違憲與國(guó)家違憲差距甚微。

（二）爭(zhēng)論的焦點(diǎn)問題?？偟膩砜?，論戰(zhàn)雙方都普遍承認(rèn)社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期改革現(xiàn)實(shí)與憲法法律規(guī)范之間存在一定程度的緊張關(guān)系，而且這種緊張?jiān)诟鲊?guó)發(fā)展史上普遍存在，但是對(duì)于應(yīng)否用違憲或違法的方式推動(dòng)社會(huì)改革，各方相持不下。根據(jù)立憲主義的觀點(diǎn)，國(guó)家公權(quán)力由人民授權(quán)行使，“任何一種受委托的權(quán)力都不得對(duì)這種委托的條件作絲毫變動(dòng)” 〔8 〕，因此，憲法作為人民的委托書本不應(yīng)任意改動(dòng)，特別是不應(yīng)由受托人自行修改，即使存在改革的現(xiàn)實(shí)需要。但憲法作為政治生活運(yùn)行法則，不僅具有規(guī)范價(jià)值，其現(xiàn)實(shí)意義同樣不容否認(rèn)，現(xiàn)實(shí)價(jià)值與規(guī)范價(jià)值都構(gòu)成憲法存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)，只是在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，特別是社會(huì)大變革時(shí)代，兩種價(jià)值產(chǎn)生了某種程度上的緊張，如何評(píng)判并處理這種緊張自然涉及到對(duì)法與改革關(guān)系的處理和對(duì)改革中某一階段法治狀況的評(píng)價(jià)。

對(duì)于應(yīng)否用違憲的方式進(jìn)行改革，不能簡(jiǎn)單肯定或否定。中國(guó)自1978年以來改革開放與法治建設(shè)同時(shí)進(jìn)行，改革初期法制尚未形成體系，社會(huì)發(fā)展處于“摸著石頭過河”的探索階段，要求其嚴(yán)格依照憲法法律進(jìn)行是不現(xiàn)實(shí)的。這種不現(xiàn)實(shí)主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是支撐改革的經(jīng)濟(jì)制度等一系列制度仍處于摸索階段，用“不爭(zhēng)論”埋頭搞發(fā)展，沒人能斷定未來社會(huì)走向，正如鄧小平所強(qiáng)調(diào)的，“我們現(xiàn)在做的事都是一個(gè)試驗(yàn)，對(duì)我們來說，都是新事物，所以要摸索前進(jìn)” 〔1 〕。更為重要的是，面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一新興事物在全社會(huì)尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的情況下，相關(guān)法律難以以全國(guó)人大表決通過的形式予以確認(rèn)，而憲法作為根本法更不宜大規(guī)模變動(dòng)，更談不上用憲法法律指導(dǎo)改革；二是憲法法律作為利益分配機(jī)制往往具有滯后性，在十年“文革”之后，整個(gè)國(guó)家急迫需要解決是溫飽問題，因此全社會(huì)的任務(wù)是夯實(shí)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，在蛋糕尚未做大的情況下討論如何分蛋糕的問題，不僅不切合實(shí)際，更無法達(dá)成意見上的一致；三是全社會(huì)法治精神的缺乏導(dǎo)致很少有人意識(shí)到改革違法甚至是違憲的問題，甚至學(xué)界對(duì)于法治的系統(tǒng)認(rèn)識(shí)也開始于上世紀(jì)九十年代，在這種情況下根本無法對(duì)法律實(shí)施情況提出嚴(yán)格要求。因此，對(duì)于良性違憲的態(tài)度應(yīng)當(dāng)是分階段的，應(yīng)正確認(rèn)定社會(huì)所處的階段從而按與所處階段相對(duì)應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)評(píng)判和推進(jìn)改革。但是進(jìn)入新世紀(jì)，尤其是2011年宣布中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系建成以后，法治建設(shè)的重點(diǎn)從“法律體系”的搭建轉(zhuǎn)移到“法治體系”的建設(shè)，更加注重法律的執(zhí)行與適用，更加注重法治精神的弘揚(yáng)，此種情況下，就不宜再用違憲或違法手段進(jìn)行改革。

三、改革于法有據(jù)難題之破解

（一）實(shí)現(xiàn)推進(jìn)改革與遵守憲法法律的有機(jī)結(jié)合，運(yùn)用好授權(quán)改革方式。隨著法治發(fā)展，從上到下都意識(shí)到違憲或違法改革面臨著嚴(yán)重挑戰(zhàn)，不僅是對(duì)憲法權(quán)威和法制的損害，甚至有可能會(huì)使改革走向歧途，而且從促進(jìn)進(jìn)一步改革的角度來看，法治化的改革更利于凝聚共識(shí)，從而實(shí)現(xiàn)由權(quán)力或市場(chǎng)主導(dǎo)改革逐步變?yōu)橛煞ㄖ沃鲗?dǎo)改革 〔9 〕。新近的改革采用授權(quán)改革的方式，就屬于一種新的嘗試。筆者整理發(fā)現(xiàn)，近年來，全國(guó)人大常委會(huì)通過決定的形式授權(quán)國(guó)務(wù)院、最高法院、最高檢察院進(jìn)行相應(yīng)改革，主要有以下七項(xiàng)：一是2012年12月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東省暫時(shí)調(diào)整部分法律規(guī)定的行政審批，試行三年，實(shí)踐證明可行的應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)法律，實(shí)踐證明不宜調(diào)整的回復(fù)有關(guān)法律的實(shí)施；二是2013年8月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批，仍舊以三年為限；三是全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在廣東、天津、福建及上海自貿(mào)區(qū)擴(kuò)展區(qū)域暫時(shí)調(diào)整有關(guān)法律規(guī)定的行政審批；四是2014年6月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)最高人民法院、最高人民檢察院在部分地區(qū)開展刑事案件速裁程序試點(diǎn)工作，在規(guī)定的十八個(gè)城市試行兩年，并應(yīng)當(dāng)在試點(diǎn)進(jìn)行中作出中期報(bào)告；五是2014年8月全國(guó)人大常委會(huì)決定在北京、上海、廣州設(shè)立知識(shí)產(chǎn)權(quán)法院，并就案件管轄和法院組成作出規(guī)定；六是2015年2月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)國(guó)務(wù)院在北京市大興區(qū)等三十三個(gè)試點(diǎn)縣（市、區(qū)）行政區(qū)域暫時(shí)調(diào)整實(shí)施有關(guān)法律規(guī)定，主要包括農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度等，時(shí)間截至2017年12月31日；七是2015年4月全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)部分地區(qū)開展人民陪審員制度改革試點(diǎn)工作，主要調(diào)整適用《人民法院組織法》《民事訴訟法》《刑事訴訟法》等相關(guān)法律規(guī)定，由最高人民法院進(jìn)行組織指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。另外，2013年全國(guó)人大常委會(huì)作出了關(guān)于調(diào)整完善計(jì)劃生育政策的決議，同意啟動(dòng)實(shí)施一方是獨(dú)生子女的夫婦可生育兩個(gè)孩子的政策，這是對(duì)《人口與計(jì)劃生育法》的變動(dòng)。

根據(jù)《立法法》第7條第3款后段的規(guī)定，“在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸”，以及第9條、第10條關(guān)于授權(quán)立法的規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)通過授權(quán)國(guó)務(wù)院調(diào)整相關(guān)審批事項(xiàng)符合法律規(guī)定?，F(xiàn)階段國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性既來自改革，又源于其實(shí)施并遵守憲法法律，將改革納入法治軌道，運(yùn)用法治思維和法治方式推進(jìn)改革，這種授權(quán)立法和授權(quán)改革的方式無疑是一個(gè)理想的方法，緩解了改革所要求的高效率與成文法文本穩(wěn)定性之間的緊張關(guān)系，在盡量不修改法律的基礎(chǔ)上尋找改革的突破口和路徑。

雖然這種方式盡可能使改革不違背憲法法律，但在實(shí)際操作中并非毫無瑕疵。比如廳局級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)法律或部門規(guī)章進(jìn)行修改或廢止，設(shè)置的機(jī)構(gòu)違反《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院及各部委在未經(jīng)人大授權(quán)的情況下對(duì)稅法進(jìn)行修改或廢止 〔10 〕，甚至自貿(mào)區(qū)的設(shè)立這一行為也面臨著合憲性的質(zhì)疑。法治化是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，不但要實(shí)現(xiàn)重大改革權(quán)力來源的合法化，改革的每一個(gè)步驟，無論內(nèi)容還是程序都必須符合法的規(guī)定，當(dāng)前改革只注重尋求合法的改革依據(jù)，在具體過程中則把法律拋在腦后，造成這種現(xiàn)象的主要原因仍是“國(guó)家機(jī)關(guān)在行使權(quán)力時(shí)往往忽視法理上的正當(dāng)性論證，而這往往很容易引起法理的正當(dāng)性危機(jī)” 〔11 〕。

另外，通過授權(quán)改革的方式實(shí)現(xiàn)改革于法有據(jù)大都集中于經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，所涉及的也都是普通法律、行政法規(guī)、規(guī)章等，對(duì)于憲法與改革之間一定程度的緊張關(guān)系無法通過授權(quán)的方式予以緩解，所以授權(quán)改革的方式不僅在具體實(shí)施中面臨突破授權(quán)權(quán)限的問題，在適用范圍上也存在局限，并且隨著改革的深入，這種范圍局限會(huì)變得越來越明顯。

（二）立足社會(huì)變革實(shí)際，正確把握憲法變遷、憲法修改與憲法的穩(wěn)定性、權(quán)威性之間的關(guān)系。法律的滯后性源于法律權(quán)威的內(nèi)在要求，但這并不意味著法律本身并不需要變化。憲法法律與社會(huì)現(xiàn)實(shí)并不總是步調(diào)一致地發(fā)展，往往是社會(huì)現(xiàn)實(shí)跑在前面，因此，法律尤其是憲法如何與變化中的社會(huì)相適應(yīng)便成為理論和實(shí)踐始終面臨的難題。發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)在改革進(jìn)程中面臨的法與改革在某種程度上的緊張采取的一系列措施，比如憲法變遷理論、憲法解釋理論、憲法修改理論等被我國(guó)學(xué)者引入并嘗試用其化解良性違憲（法）的理論難題。

與法與改革聯(lián)系最緊密的是源自德國(guó)的憲法變遷理論。在德國(guó)，雖然很多人提出并論證憲法變遷，但對(duì)于何為憲法變遷每個(gè)人都有不同的理解。耶利內(nèi)克把憲法變遷分為廣義和狹義兩種：廣義的憲法變遷是除憲法修改外，憲法的一切變化，而狹義的憲法變遷指的是憲法條文沒有改變但其實(shí)質(zhì)內(nèi)涵發(fā)生變化的現(xiàn)象。但不得不指出，耶利內(nèi)克沒有明確定義或者沒有把握憲法變遷的核心價(jià)值就進(jìn)行分類是不明智的。耶利內(nèi)克把憲法變遷分為六種類型①，但由于劃分標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，因而造成了各種類型之間相互重疊甚或無法涵蓋憲法變遷外延的現(xiàn)象。但這種類型劃分上的最大問題還不是外延上的遺漏，而是把違憲所帶來的變化也納入憲法變遷的范圍，這無疑會(huì)造成破壞法治的嚴(yán)重后果，從而使該理論本身面臨著合理性和正當(dāng)性的質(zhì)疑。

憲法變遷大多通過憲法解釋的方法來完成，無論是耶利內(nèi)克對(duì)于憲法變遷類型的六分法還是徐道鄰的四分法 〔12 〕，除了違憲的內(nèi)容外，都是如此。域外的憲法解釋大多與違憲審查聯(lián)系在一起，其中以美國(guó)的普通法院審查模式（最高法院當(dāng)然也可審查）、德國(guó)的憲法法院審查模式和法國(guó)憲法委員會(huì)審查模式最為典型。盡管各種模式對(duì)于審查發(fā)動(dòng)原因、審查程序、處理結(jié)果等有不同的規(guī)定，但無一例外是根據(jù)憲法條文進(jìn)行解釋。根據(jù)法解釋的基本原理，“任何法律解釋方法都必須將法律含義限定在法律概念字面語(yǔ)義的輻射范圍之內(nèi)” 〔13 〕，通過對(duì)憲法文本進(jìn)行解釋使之達(dá)到不違反憲法的最低限度。而漏洞補(bǔ)充作為法律解釋的價(jià)值評(píng)判，統(tǒng)率著法律價(jià)值，明確著法律目的。徐道鄰認(rèn)為，漏洞補(bǔ)充為了區(qū)分憲法與憲法典，不應(yīng)構(gòu)成憲法變遷的類型，這無疑是值得懷疑的，尤其是在中國(guó)，“含有許多典故、諒解、習(xí)慣與通例”的憲法典則很少存在，即便存在，也難以構(gòu)成本文所著重強(qiáng)調(diào)的對(duì)改革的阻礙。

德國(guó)學(xué)界普遍認(rèn)為憲法變遷是憲法修改的先行程序，只有在通過憲法變遷仍無法適應(yīng)社會(huì)變化的情況下方可進(jìn)行憲法修改，這種對(duì)待憲法修改的謹(jǐn)慎態(tài)度自然值得肯定，但同時(shí)面臨對(duì)憲法變遷超出憲法文本而進(jìn)行憲法修改的時(shí)間點(diǎn)把握的困難。當(dāng)一個(gè)國(guó)家法制體系已經(jīng)健全，運(yùn)用法律解決糾紛和矛盾成為民眾普遍追求的情況下，良性違憲或良性違法就明顯不合適宜，此時(shí)整個(gè)社會(huì)所面臨的艱難抉擇不再是要不要修憲，毋寧是何時(shí)才是修憲的最佳時(shí)機(jī)。這樣，對(duì)于憲法修改與憲法穩(wěn)定性和權(quán)威性之間的關(guān)系就成為關(guān)鍵。

在良性違憲的爭(zhēng)論中很少有人提倡憲法修改，他們認(rèn)為，憲法修改的建議有忽視理論價(jià)值，避重就輕的嫌疑，而往往是部門法學(xué)者呼吁社會(huì)保障權(quán)、環(huán)境權(quán)、知情權(quán)等權(quán)利入憲 〔14 〕。憲法學(xué)界之所以面對(duì)社會(huì)改革進(jìn)行修憲持謹(jǐn)慎態(tài)度，究其原因，主要有兩方面：一是認(rèn)為憲法法律必須保持持續(xù)穩(wěn)定才會(huì)有權(quán)威，“如果輕易地對(duì)這種或那種法制常常作這樣或那樣的修改，民眾守法的習(xí)性必然消減，而法律的威信也就跟著削弱了” 〔15 〕，乃至于每當(dāng)提到憲法修改，第一反應(yīng)是會(huì)不會(huì)損害憲法權(quán)威，而不是思考有沒有必要修憲或是否到了非修憲不可的地步；二是因憲法濃厚的政治色彩，導(dǎo)致過多的政治考量超出了學(xué)理上的論證，認(rèn)為對(duì)于憲法修改的建議往往很難上升為國(guó)家層面的修憲動(dòng)議。

當(dāng)我們簡(jiǎn)單地將憲法權(quán)威與憲法的穩(wěn)定性判定為正相關(guān)的時(shí)候，往往忽視了憲法權(quán)威最根本的來源是其內(nèi)容的合理性。當(dāng)憲法內(nèi)容本身不合理不科學(xué)的時(shí)候，對(duì)于憲法的維護(hù)反而會(huì)造成對(duì)憲法權(quán)威的損害，從這個(gè)意義上看，憲法修改的效果遠(yuǎn)優(yōu)于良性違憲。因此學(xué)界對(duì)于修憲建議的消極態(tài)度不易讓人贊同。憲法修改并不僅僅來自公權(quán)力的推動(dòng)，更根本的是人民意愿的體現(xiàn)，無論是美國(guó)的二十七項(xiàng)憲法修正案，還是我國(guó)“八二憲法”的四次修改，都是順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的必要變動(dòng)，對(duì)于維護(hù)憲法權(quán)威產(chǎn)生了極大作用。

所以，學(xué)者們針對(duì)改革與法治之間一定程度的緊張關(guān)系提出的解決方法在一個(gè)法制體系已經(jīng)建立、法治秩序已經(jīng)確立的國(guó)家來說作用可能更加有效，而對(duì)于處于大變革初期的中國(guó)來說效果有限。因此可以預(yù)見，上述方法在我國(guó)今后的改革中將扮演更為重要的角色。

（三）充分發(fā)揮法律解釋與法律修改的建設(shè)性作用。隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，單純的經(jīng)濟(jì)體制改革已不能夠產(chǎn)生足夠動(dòng)力推動(dòng)社會(huì)全面發(fā)展，改革需要全面推進(jìn)和深化。特別是當(dāng)改革與憲法存在沖突時(shí)，是應(yīng)該繼續(xù)延續(xù)原先“制度突破——推行全國(guó)——黨的理論——憲法文本” 〔16 〕的改革路徑，還是追求改革的法治化，仍舊是擺在我們面前的一道難題。十八屆四中全會(huì)通過的《決定》給出的答案是重大改革必須于法有據(jù)，但細(xì)究起來，該答案至少面臨兩方面問題：一是實(shí)踐的合法性如何解決。把成熟的實(shí)踐上升為法律，條件不成熟的依法作出授權(quán)先行先試，這樣做的前提是承認(rèn)實(shí)踐的合法性和正當(dāng)性，但問題在于，很多實(shí)踐是不合法的，即便它的目的是良善的、內(nèi)容是合理的；二是當(dāng)改革涉及到違憲時(shí)該如何處理，因?yàn)椤稕Q定》只規(guī)定對(duì)不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)進(jìn)行修改和廢止，但沒有提到必要時(shí)候修改憲法。

在現(xiàn)代法治社會(huì)，法律解釋已經(jīng)成為成熟的科學(xué)，完全可以通過憲法解釋實(shí)現(xiàn)憲法內(nèi)容的實(shí)質(zhì)變遷。當(dāng)然，這一切往往與違憲審查相伴發(fā)生。我國(guó)的法律解釋以司法解釋居多，最高法、最高檢對(duì)法律的相關(guān)條文或語(yǔ)詞進(jìn)行解釋，公安部、司法部等行政機(jī)關(guān)也往往對(duì)法律的某些規(guī)定進(jìn)行細(xì)化。這種方式的好處是由專門機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋更專業(yè)，也易于操作，但其弊端也顯而易見。各個(gè)機(jī)關(guān)進(jìn)行解釋時(shí)往往超越權(quán)限，從而使解釋變成“造法”活動(dòng)，執(zhí)法者或司法者在很大程度上扮演了立法者的角色。雖然我國(guó)的機(jī)構(gòu)設(shè)置與實(shí)行“三權(quán)分立”的國(guó)家有根本區(qū)別，但各部門和機(jī)關(guān)的職責(zé)定位應(yīng)當(dāng)是準(zhǔn)確的，各機(jī)構(gòu)之間的制約仍舊是必要的，否則權(quán)力恣意無法解決。更為重要的是，改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容就是機(jī)關(guān)和機(jī)構(gòu)的改革，這樣，試圖通過司法解釋、行政解釋實(shí)現(xiàn)自我改革從而實(shí)現(xiàn)良好改革目的是不現(xiàn)實(shí)的，同時(shí)也缺乏頂層設(shè)計(jì)具備的整體性、系統(tǒng)性優(yōu)勢(shì)。為此，應(yīng)在改革中發(fā)揮人大的法律解釋職能，確保改革體現(xiàn)人民意志，按照人民意志進(jìn)行。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力分配體制，人大在破除部門利益藩籬，掌握改革大局方面獨(dú)具優(yōu)勢(shì)，由其進(jìn)行有關(guān)改革的法律解釋兼具合法性和正當(dāng)性。當(dāng)然，即便是人大做出的法律解釋也僅僅是解釋，而非“造法”，仍需要遵循法律解釋所必須遵循的原則，尤其是在進(jìn)行憲法解釋時(shí)要遵循合憲性推定原則：“如沒有十分確實(shí)、有效的依據(jù)認(rèn)定其違憲則盡可能推定其合憲” 〔17 〕。2014年11月1日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過了關(guān)于《中華人民共和國(guó)民法通則》第99條第1款、《中華人民共和國(guó)婚姻法》第22條的解釋，這是立法機(jī)關(guān)首次對(duì)民事立法所做的立法解釋，這是一個(gè)良好的開端。

對(duì)不適應(yīng)改革的法律進(jìn)行修改盡管得到官方肯定，但當(dāng)法與改革的沖突達(dá)到需要對(duì)法進(jìn)行修改的程度時(shí)，應(yīng)當(dāng)克服兩種傾向：一是應(yīng)保持謹(jǐn)慎，需要經(jīng)行充分論證，所有的修改內(nèi)容都必須符合科學(xué)性原則，經(jīng)過比較嚴(yán)密論證和詳細(xì)考察，而不能倉(cāng)促通過。當(dāng)前密集的修法活動(dòng)就讓人對(duì)法律修改的質(zhì)量擔(dān)憂。當(dāng)然這里面也有維護(hù)法律權(quán)威的考慮。二是對(duì)待憲法修改應(yīng)保持一種客觀理性的態(tài)度。當(dāng)憲法影響到改革，并且無法通過憲法解釋等手段予以解決時(shí)仍需要進(jìn)行修改。很多學(xué)者通過對(duì)比國(guó)外憲法發(fā)展認(rèn)為我國(guó)憲法修改頻率太高，這并不是憲法不能繼續(xù)修改的正當(dāng)依據(jù)。發(fā)達(dá)國(guó)家的憲法文本修改次數(shù)雖少，但這與其違憲審查制度有關(guān)，大多時(shí)候可以通過憲法解釋、司法判例等形式實(shí)現(xiàn)憲法的實(shí)質(zhì)性變更。在我國(guó)，憲法文本與現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)的部分大多都必須經(jīng)由憲法修改來完成，這也是判例法與成文法的差異所在。另外，我國(guó)憲法需要修改在很大程度上源于其規(guī)定太詳細(xì)，無疑對(duì)于改革造成一定負(fù)擔(dān)。因此，憲法修改時(shí)，對(duì)于新添加的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)進(jìn)行認(rèn)真審查，只有確需以國(guó)家根本大法形式予以規(guī)定的方可入憲，其余則以普通法律加以規(guī)定即可；對(duì)于不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展要求、與改革沖突的條文則予以刪減。

當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)改革必須于法有據(jù)，將改革納入法治軌道時(shí)，并非是在拒絕或排斥改革，相反，筆者認(rèn)為當(dāng)前與改革開放初期的社會(huì)情況大不相同，單純通過改革發(fā)展經(jīng)濟(jì)已經(jīng)難以滿足社會(huì)對(duì)于自由、平等、民主、法治的需要，經(jīng)過一定的財(cái)富積累，社會(huì)改革的任務(wù)應(yīng)轉(zhuǎn)移到人的尊嚴(yán)的維護(hù)和人權(quán)保障。為此，應(yīng)當(dāng)警惕轉(zhuǎn)型時(shí)期部分因改革而獲益的人阻礙改革，反對(duì)既得利益者將過渡性體制定型化以維護(hù)其自身利益。當(dāng)改革開放被作為國(guó)策寫入憲法，依法治國(guó)作為憲法基本原則同樣被寫入憲法的時(shí)候，法治與改革便共同成為中國(guó)走向富強(qiáng)、民主、文明、和諧的現(xiàn)代化國(guó)家的推動(dòng)力量。法治不僅規(guī)范改革，也有其自身的價(jià)值追求，法之上還有“道”；改革不只是變革政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)制度，法也面臨自身的改革。因此，從根本上講，法與改革在價(jià)值取向上是統(tǒng)一的，在發(fā)展路徑上是交融的，二者不存在沖突而是內(nèi)在契合的。

注 釋：

①“六分法”主要包括因議會(huì)、政府或法院對(duì)憲法規(guī)范的不正確解釋而產(chǎn)生的憲法變遷，因政治需要而產(chǎn)生的憲法變遷，因憲法慣例而產(chǎn)生的憲法變遷，因權(quán)力不行使而產(chǎn)生的憲法變遷，為彌補(bǔ)憲法漏洞而產(chǎn)生的憲法變遷，因憲法根本精神或基本制度變化而產(chǎn)生的憲法變遷。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕鄧小平文選：第3卷〔M〕.北京：人民出版社，1993.

〔2〕郝鐵川.論良性違憲〔J〕.法學(xué)研究，1996（4）.

〔3〕童之偉.“良性違憲”不宜肯定——對(duì)郝鐵川同志有關(guān)主張的不同看法〔J〕.法學(xué)研究，1996（6）.

〔4〕曦 中.對(duì)“良性違憲”的反思〔J〕.法學(xué)評(píng)論，1998（4）.

〔5〕韓大元.社會(huì)變革與憲法的社會(huì)適應(yīng)性——評(píng)郝、童兩先生關(guān)于“良性違憲”的爭(zhēng)論〔J〕.法學(xué)論壇，1997（5）.

〔6〕夏 勇.中國(guó)憲法改革的幾個(gè)基本理論問題〔J〕.中國(guó)社會(huì)科學(xué)，2003（2）.

〔7〕張千帆.憲法變通與地方試驗(yàn)〔J〕.法學(xué)研究，2007（1）.

〔8〕〔法〕西耶斯.論特權(quán)：第三等級(jí)是什么〔M〕.馮棠，譯.北京：商務(wù)印書館，1997.

〔9〕陳金釗.對(duì)“以法治方式推進(jìn)改革”的解讀〔J〕.河北法學(xué)，2014（2）.

〔10〕楊登峰.區(qū)域改革的法治之路——析上海自貿(mào)區(qū)先行先試的法治路徑〔J〕.法治研究，2014（12）.

〔11〕季衛(wèi)東.法制的軌跡〔M〕.杭州：浙江大學(xué)出版社，2009.

〔12〕陳新民.公法學(xué)札記〔M〕.北京：中國(guó)政法大學(xué)出版社，2001.

〔13〕魏治勛.原意主義解釋方法的難題及其司法實(shí)用進(jìn)路〔J〕.學(xué)習(xí)與探索，2012（9）.

〔14〕姜 峰.權(quán)利憲法化的隱憂——以社會(huì)權(quán)為中心的思考〔J〕.清華法學(xué)，2010（5）.

〔15〕〔古希臘〕亞里士多德：《政治學(xué)》，吳壽彭譯，北京：商務(wù)印書館1965年版

〔16〕常 安.“摸著石頭過河”與“可改可不改的不改”——改革背景下的當(dāng)代中國(guó)憲法變遷〔J〕.法律科學(xué)，2010（2）.

〔17〕韓大元.論憲法解釋程序中的合憲性推定原則〔J〕.政法論壇，2003（2）.

責(zé)任編輯 楊在平