高婷　張高旗

[摘 要]基于我國土地確權(quán)的發(fā)展歷史，結(jié)合賈家坪鎮(zhèn)土地確權(quán)工作開展的方法步驟及過程開展，通過對高家千村農(nóng)民的實際走訪，得出陜北地區(qū)土地確權(quán)與江浙地區(qū)土地確權(quán)的實效比較，為土地確權(quán)及土地流轉(zhuǎn)研究方向帶來一絲新鮮的探討。

[關(guān)鍵詞]土地確權(quán)；土地承包經(jīng)營權(quán)；土地流轉(zhuǎn)

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.17.199

1 賈家坪鎮(zhèn)高家千村情況簡介

高家千村是陜西省延安市延川縣賈家坪鎮(zhèn)的一個行政村，是鎮(zhèn)政府駐地，共有3個自然村，5個村民小組，186戶585人（其中常住70戶210人，流動戶116戶375人）。共有土地面積6700畝，耕地面積2600畝（其中川臺地574畝，壩地70畝，棗園面積300畝，新建蘋果園400畝，梨園面積400畝），退耕還林面積1526畝。黨的十八屆三中全會和2014年中央1號文件明確指出，“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)”。為加快賈家坪鎮(zhèn)各行政村集體土地確權(quán)發(fā)證，根據(jù)國務(wù)院及陜西省相關(guān)文件精神要求，明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，依法保護土地權(quán)利人的合法權(quán)益，對賈家坪鎮(zhèn)土地進行確權(quán)登記發(fā)證。本文結(jié)合賈家坪鎮(zhèn)，尤其是高家千村的實際情況，對土地確權(quán)實際工作的收效，進行一些探討。

2 我國土地確權(quán)的發(fā)展史

土地確權(quán)，即農(nóng)村土地的所有權(quán)、使用權(quán)及其他權(quán)利，以法律的形式將其確定，并最終以證書的形式確權(quán)。

新中國成立至今，先后5次開展了土地確權(quán)登記頒證工作。第一次是1951年的土改，效果好，此次土改涉及農(nóng)村所有土地，農(nóng)民擁有完整的土地產(chǎn)權(quán)；第二次是20世紀80年代中期，效果不佳，其主要針對農(nóng)村宅基地；第三次發(fā)生于20世紀90年代早期，此次確權(quán)發(fā)證率雖高，但確認土地權(quán)能的工作尚不完整；第四次“還權(quán)賦能”的土地登記頒證發(fā)生于十七屆三中全會后；2013年，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè) 進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》。文件提出用5年時間基本完成農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，妥善解決農(nóng)戶承包地塊面積不準、四至不清等問題。黨的十八屆三中全會后開始新一輪的土地確權(quán)頒證工作。

3 賈家坪鎮(zhèn)土地確權(quán)方法步驟

賈家坪鎮(zhèn)為深入貫徹黨的十八屆三中全會《決定》精神，加強農(nóng)村土地承包管理，強化對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的物權(quán)保護，根據(jù)省、市、縣農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作方案要求，結(jié)合賈家坪鎮(zhèn)實際，決意搞好土地確權(quán)這一深化農(nóng)村土地改革的大工程。

賈家坪鎮(zhèn)土地確權(quán)堅持家庭經(jīng)營在農(nóng)業(yè)中的基礎(chǔ)性地位，通過法律的程序保護農(nóng)民承包土地的所有權(quán)利，保證現(xiàn)行農(nóng)村承包土地關(guān)系的穩(wěn)定，鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，建立土地承包經(jīng)營權(quán)登記和變更登記的制度。依照《陜西省農(nóng)村土地承包管理工作技術(shù)規(guī)范》，對農(nóng)戶承包土地進行確權(quán)、登記、發(fā)證，并將相關(guān)信息錄入電子計算機實現(xiàn)土地承包相關(guān)信息的信息化管理，以地塊翔實、面積準確、四至清楚、檔案齊全為目標，建立科學(xué)化的農(nóng)村土地承包、流轉(zhuǎn)和糾紛調(diào)處體系，保證農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變。土地確權(quán)過程要堅持穩(wěn)定原則，保證確權(quán)過程公開、公正、公平，并且要充分尊重農(nóng)民的意愿，工作過程要因地制宜、堅持分級負責(zé)，最終做到凡實行家庭承包經(jīng)營的農(nóng)用耕地全面確權(quán)登記頒證，保證賈家坪鎮(zhèn)土地確權(quán)工作的整鎮(zhèn)推進。

3.1 逐地逐塊對承包土地信息進行核實

以村民小組為單位，徹底清理土地承包相關(guān)檔案，重點對經(jīng)營權(quán)證與檔案及承包現(xiàn)狀不符、登記不全、經(jīng)營權(quán)證未到戶以及承包管理缺乏規(guī)范的問題進行清查清理。對每個農(nóng)戶承包地的人口數(shù)，地塊具體位置，地塊面積等信息進行核查，盡量借助固定標志確定土地的界地，對承包地界的爭議和糾紛要妥善處理。最后公示無異后整理相關(guān)信息表格。

3.2 進一步完善好確權(quán)登記的內(nèi)容，準確登記農(nóng)戶承包地界位置坐標

農(nóng)戶土地在承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)之后，采用統(tǒng)一的表樣進行登記。一是依照地塊逐戶登記填表格，由村和確權(quán)小組各自保存以備查看；二是承包農(nóng)戶匯總填表，申報領(lǐng)取土地承包經(jīng)營權(quán)證，并由鎮(zhèn)、村、組分級存案歸檔；三是等到條件成熟之后，以省市提供的底圖為基礎(chǔ)，聘請專業(yè)機構(gòu)，以圖測法和實地調(diào)繪結(jié)合的方法集取農(nóng)戶承包地的相關(guān)信息，繪制出農(nóng)戶承包土地的位置圖，以附件的形式出現(xiàn)在經(jīng)營權(quán)證書中。待自下而上逐級審核公示后，將數(shù)據(jù)統(tǒng)一輸入全市農(nóng)村土地承包管理計算機的系統(tǒng)，實現(xiàn)農(nóng)戶承包土地的數(shù)字化管理。

3.3 建立農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿

村級審核之后將登記表格報送鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鎮(zhèn)級土地承包管理機構(gòu)按照規(guī)范格式再報送縣級，從而建立縣級農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，日后若發(fā)生承包地塊變更等情況，當事人要提出申請再予以登記。

3.4 頒證

依照土地承包經(jīng)營權(quán)登記簿，打印土地經(jīng)營權(quán)證書，縣級人民政府和土地承包管理機構(gòu)進行審核蓋章，最后將土地經(jīng)營權(quán)證書發(fā)放到農(nóng)戶手中。

3.5 土地承包檔案資料的管理要實現(xiàn)電子信息化

根據(jù)農(nóng)業(yè)部和國家檔案局《關(guān)于加強農(nóng)村土地承包檔案管理工作的意見》（農(nóng)經(jīng)發(fā)〔2012〕12號）的相關(guān)要求，認真做好確權(quán)登記工作，做好檔案資料的收集及其分類歸檔的工作。利用延安市、縣、鎮(zhèn)三級聯(lián)網(wǎng)的農(nóng)村土地承包管理計算機系統(tǒng)，對延安農(nóng)村土地承包信息進行管理。測繪的相關(guān)數(shù)據(jù)按保密規(guī)定報送至縣農(nóng)業(yè)部門專用計算機進行保存。全部的登記工作資料要求統(tǒng)一機打，不得手工填報。

4 土地確權(quán)實效的南北差異

高家千村土地確權(quán)在全鎮(zhèn)確權(quán)工作整體推進過程中順利完成，期間未發(fā)生任何土地糾紛及農(nóng)戶矛盾問題。就此次土地確權(quán)進行農(nóng)戶走訪，在與高家千村支書、村長及部分村民的攀談中得知，此次土地確權(quán)較前幾次相比，農(nóng)戶并未感受到任何不同，對此次確權(quán)并沒有多少期待。農(nóng)戶因何會出現(xiàn)態(tài)度疲軟的狀況，究其原因，主要是由于土地確權(quán)并帶的土地流轉(zhuǎn)在陜北地區(qū)效果并不明顯，具體原因通過對以江浙為代表的南方地區(qū)和陜北地區(qū)作比較分析如下。

4.1 自然條件的差異

南方，以江浙地區(qū)為例，自然條件先天優(yōu)于北方，溫暖的氣候，平坦的地勢，肥沃的土壤，充足的灌溉等優(yōu)勢資本催生土地的快速流轉(zhuǎn)，能夠較易形成集約化、規(guī)?；?、機械化的大農(nóng)業(yè)。

4.2 經(jīng)濟差異

南方經(jīng)濟發(fā)達，人口眾多、城市化水平高、城鄉(xiāng)一體化進程快、工廠企業(yè)密布等原因也是南方土地流轉(zhuǎn)快的重要原因。南方農(nóng)民的土地價值較北方而言，可流轉(zhuǎn)途徑多，價值就更高。

4.3 農(nóng)民思想觀念的差異

新一輪的土地確權(quán)于南方農(nóng)業(yè)大戶，養(yǎng)殖大戶來說，意義很大，農(nóng)戶不僅可以安心投入資金、人力、物力等，也可以利用土地確權(quán)證抵押貸款，保證規(guī)模投入的本金，土地確權(quán)登記起到實際收效，更利于剩余勞動力的再就業(yè)，促進農(nóng)民增收致富。與南方自然經(jīng)濟發(fā)展方式不同，陜北以山地高原為主，川臺地少，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)依舊以傳統(tǒng)農(nóng)耕為主，機械化水平低，黃土土質(zhì)較差，陜北普遍缺水，山地農(nóng)作物完全依靠雨水提供，導(dǎo)致農(nóng)作物產(chǎn)量低、質(zhì)量差，天氣狀況對農(nóng)作物起著決定性作用，農(nóng)民勞動力的投入遠大于收成，這就導(dǎo)致很多農(nóng)民寧愿讓土地閑置也不愿意耕種。陜北經(jīng)濟發(fā)展落后，經(jīng)濟主要源于對煤炭、石油等自然資源的勘探開發(fā)，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)規(guī)?；l(fā)展起步晚，農(nóng)民意識落后也是土地流轉(zhuǎn)速度慢的重要原因；工業(yè)企業(yè)種類少，工廠少，土地利用就少，城市化水平低，城鄉(xiāng)一體化進程慢，也是導(dǎo)致北方土地流轉(zhuǎn)速度慢的客觀原因。因此，土地確權(quán)在陜北多流于形式，未產(chǎn)生實際收效。

要扭轉(zhuǎn)陜北土地確權(quán)收效低下，個人認為絕非一朝一夕，需要各方面的發(fā)展聯(lián)合帶動。以延川縣為例，可喜的是縣委縣政府從去年開始狠抓農(nóng)村產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展。延川縣正積極發(fā)展各鄉(xiāng)鎮(zhèn)特色規(guī)模產(chǎn)業(yè)種植，按照“山地蘋果，川臺地建大棚，溝地養(yǎng)殖”的總思路，從政府推動、政府引導(dǎo)開始，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展鋪平道路，并鼓勵農(nóng)民積極投入規(guī)模種植、養(yǎng)殖，從人為推動土地流轉(zhuǎn)到農(nóng)民嘗到甜頭自覺進行土地承包經(jīng)營，需要時間。

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