林樹貴

[摘要]本文從理論和實(shí)證兩方面探討了我國(guó)公眾參與預(yù)算監(jiān)督仍存在的問題及原因，并針對(duì)此提出相關(guān)政策建議。文章利用在國(guó)家統(tǒng)計(jì)年鑒網(wǎng)上查找的相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)我國(guó)公眾參與預(yù)算監(jiān)督存在的一些問題的原因。基于研究結(jié)論，給出相應(yīng)的啟示。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算監(jiān)督;公眾參與;機(jī)制完善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2015.13.051

近年來(lái)，公共預(yù)算已經(jīng)越來(lái)越多地成為公眾關(guān)注的話題。一方面，公眾的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)和參與意識(shí)越來(lái)越強(qiáng)，越來(lái)越多的人要求了解政府如何花費(fèi)自己的納稅錢;另一方面，政府的管理理念在提升，越來(lái)越注重決策的科學(xué)化、民主化，也更加注重主動(dòng)接受公眾監(jiān)督。在這兩者的合力作用下，預(yù)算開始從“神秘的宮殿”走向陽(yáng)光之途。

從中央來(lái)看，2009年，國(guó)家財(cái)政部首次公布了財(cái)政預(yù)算報(bào)告和中央財(cái)政預(yù)算，其他國(guó)家部委的預(yù)算信息也陸續(xù)公開，截至2011年5月，已經(jīng)有國(guó)土資源部、科技部等74家中央部門向社會(huì)公開部門預(yù)算收支總表和財(cái)政撥款支出預(yù)算表。在“三公經(jīng)費(fèi)”公開方面，繼科技部公開賬簿之后，截至2011年7月，在98個(gè)中央部門中，超過七成的中央部門“三公經(jīng)費(fèi)”逐一亮相。從地方來(lái)看，除了中央要求的預(yù)算公開動(dòng)作，一些地方早些年就在預(yù)算公開和公眾參與進(jìn)行了各種形式的探索。如，2000年，河南省焦作市成立“財(cái)政信息服務(wù)大廳”，向公眾公開部門預(yù)算;2005年，浙江省新河鎮(zhèn)開展“參與式預(yù)算”試驗(yàn);2007年，江蘇省無(wú)錫市在社區(qū)、街道進(jìn)行“參與式預(yù)算”試點(diǎn);2008年至今，上海市閔行區(qū)人大連續(xù)四年召開預(yù)算聽證會(huì)等。這些探索和實(shí)踐，從主導(dǎo)主體上看，有人大主導(dǎo)、政府主導(dǎo)、人大與政府共同主導(dǎo)的公眾參與模式;從參與方式上看，大致有座談會(huì)、聽證會(huì)、公眾調(diào)查（問卷調(diào)查）、網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)、專家咨詢等。

1公眾參與預(yù)算監(jiān)督面臨的問題及成因

1.1參與熱情有待提高，社會(huì)思想認(rèn)識(shí)欠到位

社會(huì)公眾主動(dòng)參與預(yù)算民主懇談和項(xiàng)目聽證會(huì)較少，尤其是一線的工人、農(nóng)民、婦女、外來(lái)人口等普通群體參與度不大。有些公眾代表即使參與懇談，但在懇談過程中始終保持沉默，未達(dá)到實(shí)質(zhì)性參與。

部分公眾的政治參與意識(shí)比較薄弱，參與主動(dòng)性欠強(qiáng)、熱情不高，存在“隨大流”“搭便車”思想，參與力量總體偏弱。有的認(rèn)為參加預(yù)算民主懇談與否都能享受到懇談后的“公共品”，而參與要付出一定的時(shí)間、精力、交通等成本，何況發(fā)言的影響又微乎甚微。

1.2參與渠道仍需拓展，反饋機(jī)制不夠健全

我國(guó)部分地方的預(yù)算執(zhí)行懇談會(huì)或監(jiān)督會(huì)等形式和渠道仍需拓展，懇談程序設(shè)計(jì)有待進(jìn)一步優(yōu)化，懇談方式需要進(jìn)一步創(chuàng)新和多樣化，預(yù)算修正權(quán)行使不夠充分。有些預(yù)算項(xiàng)目在代表和公眾沒有參與進(jìn)來(lái)以前，政府領(lǐng)導(dǎo)早已“拍板”定型，公眾參與往往只能在基調(diào)已定的情況下作一些小修小補(bǔ)。

公眾參與民主懇談后，對(duì)自己所提意見有沒有采納、落實(shí)得如何等情況無(wú)從知曉。有些預(yù)算信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)尚未開發(fā)網(wǎng)上評(píng)議、互動(dòng)交流等功能，預(yù)決算公開反饋機(jī)制不夠健全，阻礙了政府和公眾深層次交流。

1.3公眾素質(zhì)尚需提升，全過程監(jiān)督較為缺乏

受專業(yè)知識(shí)影響，有的代表和公眾只能粗線條地閱讀預(yù)算草案，對(duì)預(yù)算安排是否科學(xué)合理難以作出正確判斷，存在“走過場(chǎng)”現(xiàn)象，影響監(jiān)督實(shí)效。受利己思想影響，有的代表和公眾僅關(guān)注局部利益或個(gè)體利益，沒能從市域發(fā)展高度參與懇談，甚至把懇談會(huì)當(dāng)成信訪會(huì);有的公眾甚至發(fā)表某些偏激言論，對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行“要挾”。受個(gè)體能力影響，部分公眾參與能力還處于低水平層次，對(duì)一些問題糾纏不清，發(fā)言偏離預(yù)算懇談主題。受預(yù)算改革進(jìn)程等客觀原因限制，代表更多地關(guān)注預(yù)算編制，而對(duì)預(yù)算執(zhí)行、決算情況缺乏全過程跟蹤監(jiān)督。

1.4公眾對(duì)預(yù)決算關(guān)注度不高，公開實(shí)效有待增強(qiáng)

公眾網(wǎng)絡(luò)參與監(jiān)督仍處于自發(fā)狀態(tài)，一定程度呈現(xiàn)自發(fā)和無(wú)序特征。有些預(yù)決算信息雖已在網(wǎng)上公開，但是有些網(wǎng)民對(duì)預(yù)算公開持“無(wú)所謂”態(tài)度，預(yù)決算瀏覽量和點(diǎn)擊量不高。部分網(wǎng)民側(cè)重道德層面調(diào)侃、發(fā)牢騷，對(duì)預(yù)算編制是否合理關(guān)注度并不高，缺乏從會(huì)計(jì)科目、財(cái)政預(yù)算等專業(yè)技術(shù)方面開展探討。

2深化公眾參與預(yù)算監(jiān)督的對(duì)策和建議

2.1注重制度化建設(shè)，完善操作規(guī)程

推進(jìn)預(yù)算法修訂等工作，及早出臺(tái)公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的條例。對(duì)預(yù)算民主懇談、征詢懇談、項(xiàng)目聽證、預(yù)算修正、執(zhí)行監(jiān)督、績(jī)效監(jiān)督等制度和規(guī)程進(jìn)行全方位跟進(jìn)和完善。

只有將公眾參與置于制度化框架下，公眾的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)才能得到有效保障，監(jiān)督才能具有可持續(xù)性。建議各地加快推進(jìn)制度化建設(shè)，注重制度落實(shí)，使預(yù)算懇談不斷走向民主化、基層化。廣泛推行參與式預(yù)算，并與當(dāng)?shù)叵嚓P(guān)目標(biāo)考核結(jié)合，為公眾參與預(yù)算協(xié)商提供制度保障。

2.2注重常態(tài)化參與，強(qiáng)化意見采納

全面建立并及時(shí)動(dòng)態(tài)調(diào)整預(yù)算審查監(jiān)督參與庫(kù)和專業(yè)庫(kù)，采用設(shè)定條件、科學(xué)抽選等方式，選出公眾代表安排到各個(gè)預(yù)算懇談小組，通過討論發(fā)言、問卷調(diào)查等方式參與預(yù)算協(xié)商。預(yù)算民主懇談要進(jìn)一步優(yōu)化公眾參與程序，注重代表和公眾的會(huì)前調(diào)研，增加詢問和辯論環(huán)節(jié)。

積極培育社會(huì)中間組織，吸收更多草根組織參與預(yù)算協(xié)商討論，確保各利益集團(tuán)平等地表達(dá)利益訴求。高度重視每一位公眾意見的反饋，根據(jù)實(shí)際情況采納意見，促進(jìn)預(yù)算和項(xiàng)目決策進(jìn)一步科學(xué)合理。

2.3注重教育培訓(xùn)，激發(fā)參與興趣

對(duì)在校大學(xué)生，采取選修公共財(cái)政預(yù)決算課程和社會(huì)實(shí)踐教育等形式，提高大學(xué)生對(duì)政府預(yù)決算的監(jiān)督水平。對(duì)初中、高中學(xué)生，采取設(shè)立預(yù)算教育實(shí)踐基地等方式，提升預(yù)算意識(shí)，普及預(yù)算知識(shí)，進(jìn)而推動(dòng)全社會(huì)提高預(yù)算水平。

政府部門要對(duì)預(yù)算進(jìn)行精心設(shè)計(jì)，不斷增強(qiáng)全口徑預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行的透明度，注重預(yù)算細(xì)化。參照香港等地在每年的財(cái)政預(yù)算中配大量的插圖、表格和漫畫等方式，用一些生動(dòng)活潑的語(yǔ)言、通俗易懂的圖片和視頻為代表和公眾進(jìn)行介紹，使公眾了解起來(lái)方便輕松，激發(fā)參與者的興趣。

2.4注重?cái)U(kuò)大參與面，開拓參與新渠道

積極創(chuàng)新聽證會(huì)、民主懇談會(huì)、預(yù)算征詢會(huì)等載體，注重代表和公眾懇談實(shí)效。借助報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)、宣傳欄、電視、調(diào)查問卷等方式，充分了解民意并及時(shí)反饋信息。

網(wǎng)絡(luò)特有的開放性、匿名性、便捷性等特點(diǎn)，逐漸成為公眾參與預(yù)決算監(jiān)督的新載體。不斷建立健全政府預(yù)算信息平臺(tái)，公眾通過政府門戶網(wǎng)站公開的預(yù)算信息，實(shí)質(zhì)性地參與預(yù)算編制、審議、執(zhí)行等全過程監(jiān)督。通過設(shè)立熱線電話、完善網(wǎng)上實(shí)時(shí)評(píng)價(jià)和互動(dòng)交流等方式，及時(shí)回應(yīng)公眾關(guān)切，形成監(jiān)督合力。

3結(jié)論

公眾參與政府預(yù)算監(jiān)督是一種有效的監(jiān)督途徑，雖然我國(guó)目前在預(yù)算監(jiān)督的公眾參與方面取得了一定進(jìn)展，但是總體而言還處于起步階段，仍然存在著許多問題，在公眾參與的熱情、參與的范圍、參與的程度、參與的效果等方面都有待進(jìn)一步探索和實(shí)踐。希望能夠注重制度化建設(shè)，完善操作規(guī)程;注重常態(tài)化參與，強(qiáng)化意見采納;注重教育培訓(xùn)，激發(fā)參與興趣;注重?cái)U(kuò)大參與面，開拓參與新渠道。相信我國(guó)的政府預(yù)算會(huì)越來(lái)越陽(yáng)光透明，公眾參與力度與廣度會(huì)越來(lái)越大。

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