摘 要： 低沖擊開發(fā)的推廣意在將城市開發(fā)區(qū)域的生態(tài)和水文環(huán)境恢復至接近未開發(fā)前的自然狀態(tài)，消除城市開發(fā)改變原有生態(tài)給城市帶來的負面影響。目前尚少有以公共政策視角審視低沖擊開發(fā)的施行面臨的障礙和背后利益方的沖突矛盾，而無法在中國城市建設中進行大規(guī)模推廣。本文旨在通過對低沖擊開發(fā)政策實行中可能關聯(lián)的利益相關者進行分類和主要關系的探討，為低沖擊開發(fā)在我國的進一步應用提供有效的參考。

關鍵詞： 低沖擊開發(fā)；邊界分析；利益者相關；城市建設

1.引言

低沖擊開發(fā)的城市發(fā)展模式是上個世紀九十年代由美國馬里蘭州的Prince George's County 和西雅圖、波特蘭市首次共同提出的雨洪利用概念，其目的是以生態(tài)系統(tǒng)為基礎，從徑流源頭開始對已開發(fā)城市區(qū)域的生態(tài)和水文環(huán)境恢復至接近未開發(fā)前的自然狀態(tài)，從減少由于城市開發(fā)改變原有生態(tài)環(huán)境，消除城市化進程中帶來的水質、水量等各個方面負面影響。低沖擊開發(fā)模式早在上世紀90年代開始興起，國內外針對此課題進行了較多的研究，但是現(xiàn)階段已有的研究較多圍繞低沖擊開發(fā)的技術層面，或者單個區(qū)域的具體做法分析展開，但是目前尚未有研究以公共政策的相關視角來審視低沖擊開發(fā)的推廣過程，尤其是在低沖擊開發(fā)模式的實施過程中牽涉到許多方面的利益，低沖擊開發(fā)措施的實行需要各方面利益相關者的配合。本文旨在探討低沖擊開發(fā)的城市發(fā)展模式中利益相關者理論的運用，以低沖擊開發(fā)推廣過程中的利益相關者為研究對象展開分析，探討如何協(xié)調地方政府、開發(fā)商、居民及外圍之間復雜的利益關系，建立核心利益相關者的利益協(xié)調機制，以更好地進行低沖擊開發(fā)工作的推廣。

2.利益相關者理論回顧

Mitchell 等提出了利益相關者理論[1]，而在近年來，利益相關者理論的勃興給西方國家的企業(yè)帶來了持續(xù)發(fā)展的動力，該理論正逐步向多個領域滲透。利益相關者分析是分析政策和規(guī)劃的有效工具，其理念與方法對于自然資源政策和規(guī)劃領域運用具有相當適用性，通過界定一個系統(tǒng)中關鍵的角色或相關者，評價他們在該系統(tǒng)中各自利益，對該系統(tǒng)及系統(tǒng)變化進行研究的一種方法[2]。國內的低沖擊開發(fā)中涉及到各方利益問題極為錯綜復雜，國內目前的推廣進展極為有限，其中一個原因就是各利益主體間的關系以及角色定位未能理清，造成各方爭相攫取有限的資源和機會。由于彼此間的利益有別，不同利益相關者在低沖擊開發(fā)中不可避免地會發(fā)生利益訴求沖突。和各利益相關者的價值追求進行比較，低沖擊開發(fā)成果所能提供的價值又極其有限，從而造成各利益相關者的利益需求未能得到滿足對生態(tài)城市低沖擊開發(fā)中的利益相關者分析進行識別的關鍵是探討低沖擊開發(fā)就必須理清并協(xié)調好各利益相關者主體之間的關系，進行有效的利益相關者治理，通過利益相關者的和諧參與來實現(xiàn)各利益相關者的共贏。

3.低沖擊開發(fā)利益相關者的界定和分類

3.1 低沖擊開發(fā)中的核心利益相關者

本文對低沖擊開發(fā)的核心利益相關者的定義是：為低沖擊開發(fā)提供直接支持或者為低沖擊開發(fā)活動承擔風險的人和群體。在我國推行低沖擊開發(fā)模式的過程中，主要包括的核心利益相關者包括地方政府和當?shù)鼐用竦取Ｕ块T主要負責低沖擊開發(fā)的總體設計和規(guī)劃并提供低沖擊開發(fā)的政策支持和資金支持，當?shù)鼐用駝t是低沖擊開發(fā)的直接參與者和受益人。

在地方政府一層中，（1）市發(fā)展和改革委員會作為政府的組成部門，主要職責涵蓋區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展、推進可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略、促使經(jīng)濟和社會協(xié)調發(fā)展等，主要為低沖擊開發(fā)提供宏觀意愿和重要政策的支持；（2）國土資源局需要貫徹執(zhí)行黨和國家有關國土資源管理的方針政策、承擔規(guī)范國土資源管理秩序的責任，組織編制負責區(qū)域內低沖擊開發(fā)相關土地的資源規(guī)劃，并監(jiān)督低沖擊開發(fā)在批準區(qū)域土地的實施情況；（3）城市規(guī)劃管理局貫徹執(zhí)行國家、省有關低沖擊開發(fā)的方針政策、法律法規(guī)及技術規(guī)范、規(guī)程、標準，負責擬訂全市有關低沖擊開發(fā)的規(guī)范性文件和政策，并組織實施和監(jiān)督檢查，負責低沖擊開發(fā)建設項目的規(guī)劃選址、建設用地和建設工程的規(guī)劃管理工作，負責建設項目規(guī)劃、建筑設計方案招投標及初步設計審查工作；負責建設工程驗線和竣工規(guī)劃核實工作；（4）交通局和公路局的主要職責是承擔有關低沖擊開發(fā)區(qū)域公路的規(guī)劃、建設、養(yǎng)護的管理職責，貫徹執(zhí)行有關低沖擊開發(fā)路段管理法規(guī)、包括公路兩側的綠化；（5）水利水務局貫徹執(zhí)行黨和國家有關水務工作的法律法規(guī)和方針政策，組織編寫低沖擊開發(fā)有關水務綜合或專業(yè)規(guī)劃，并負責監(jiān)督實施，擬定低沖擊開發(fā)有關的經(jīng)濟調節(jié)措施；對低沖擊開發(fā)有關的資金的使用進行調節(jié)；（6）環(huán)境保護局的主要職能是依照國家和省、市有關法律法規(guī)及相關政策，對包括低沖擊開發(fā)在內的環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，保護和改善生活環(huán)境與生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，保障公民身體健康，促進經(jīng)濟和社會持續(xù)、協(xié)調、健康的發(fā)展。

3.2 低沖擊開發(fā)中的非核心利益相關者

低沖擊開發(fā)的過程中不僅牽涉到核心利益相關者，還涉及到非核心利益相關者，主要為低沖擊開發(fā)的建設間接支持，如政策支持、宣傳支持、技術支持和資金支持，或者間接享受建設成果，包括中央政府（包括國家發(fā)展和改革委員會、國土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設部、交通運輸部、水利部、環(huán)境保護部等）、科研機構（包括學校、研究院等）、媒體和企業(yè)（主要是建筑及其相關產(chǎn)業(yè)）。

圖1 低沖擊開發(fā)利益相關者示意圖

4.低沖擊開發(fā)利益相關者之間的主要關系

4.1 核心利益相關者之間的關系

核心利益相關者之間的關系主要指地方政府和當?shù)鼐用裰g的利益沖突和矛盾。由于地方政府頒布的措施和政策對當?shù)鼐用癞a(chǎn)生直接影響，很大程度上能夠用政策手段和經(jīng)濟手段對居民的生活和工作進行介入。例如在低沖擊開發(fā)的常用措施之一，建造屋頂花園一項上便需要居住于該建筑物的住戶進行一定程度的配合；而進行低沖擊開發(fā)的過程中主要針對區(qū)域是人流較為密集的已開發(fā)城區(qū)，那么在進行道路改造時不免需要在車流量較大的路上動工，必然會影響到該區(qū)域的路況，使需要途徑該路段及附近的行人和機動車、非機動車的出行不便，從而改變出行方式或者出行路線。

其次核心利益相關者之間的關系還包括地方政府內部之間的利益沖突和矛盾。從職能上來看，有一些部門負責的是具體統(tǒng)籌和總體資金下?lián)艿群暧^調控職能，例如發(fā)展與改革委員會，而有些部門負責的確是負責某一部分的建設，例如公路局可能負責公路區(qū)域的實施，包括限制路面寬度、改造車道等實行保護性設計，環(huán)境保護局則負責下凹式綠地、綠色街道、滲透性鋪裝等。

4.2 非核心利益相關者之間的關系

簡略而言，低沖擊開發(fā)過程中的非核心利益相關者之間也存在著一定的利益訴求的矛盾。中央政府負責統(tǒng)籌，能 提供的資金有限，而在企業(yè)需要一定的建設資金和科研機構需求研究經(jīng)費的情況下，負責建設的企業(yè)和科研機構在資金的分配上構成一定的矛盾，而同時非核心利益相關者之間也存在一定的相互依賴關系，中央政府需要依靠媒體做宣傳，引導輿論導向，以便于整體規(guī)劃的施行。企業(yè)和科研機構需要中央政府的調配和政策引導，科研機構的科技成果也能為企業(yè)所用，成為企 業(yè)獲取更高利益的途徑。

4.3 核心利益相關者與非核心之間的關系

核心和非核心利益相關者之間同樣存在矛盾和統(tǒng)一的利益關系，由于地域差異和城市化進程的不同階段，中央政府給予各地能分配的資金和資源有限，因此在中央政府和地方政府的利益之間存在對立統(tǒng)一的關系。同時媒體需要向居民傳達正確的低沖擊開發(fā)價值觀，使民眾了解低沖擊開發(fā)，是媒體實現(xiàn)其價值的重要途徑之一。而地方政府在選擇企業(yè)和科研機構等方面有直接的關系，直接接觸具體工程建設方，無論在對象的選擇還是溝通和監(jiān)督都有一定的責任。

5.處理低沖擊開發(fā)利益相關者關系的設想

5.1 明確利益相關者的權利與責任范圍

鑒于我國的低沖擊開發(fā)的實踐 較少，對與此類開發(fā)措施的責任和權利應當如何劃分還沒有確定的范圍。而責任與權利的范圍邊界模糊容易導致同一事多方管轄或者責任存在灰色地帶，這對于低沖擊開發(fā)的實施是不利的。尤其是核心利益相關者中，涉及政府多部門的多方位協(xié)作，如若不能明確劃分各部門的權利與責任范圍，在實施的過程中很可能造成一系列的不便，例如審批的程序、資金的分配和管理的范圍。因此制訂法律規(guī)范，對各利益相關主體的權利與責任劃分明確的范圍，是相當有必要的。

5.2 做好宣傳工作提高民眾意識

居民作為低沖擊開發(fā)利益相關者中數(shù)量作為龐大的一方、主要利益享有者，也是作為溝通其他利益相關者的極為重要的環(huán)節(jié)，有必要對低沖擊開發(fā)的意義和目的有全方位的了解。政府可通過媒體等其他方式對低沖擊開發(fā)給居民帶來的利益作出明確的說明，甚至開辟部分試驗區(qū)域進行小規(guī)模實施，先謀定而后動，讓居民切實感受到低沖擊開發(fā)帶來的益處，才能使得居民對低沖擊開發(fā)抱以支持的態(tài)度，主動配合其他利益相關方的行動并承擔一定的責任。

6.結語

低沖擊開發(fā)模式是國外新興的城市規(guī)劃理念，推行低沖擊開發(fā)模式是城市規(guī)劃的重大變革，它是“綠色城市”、“生態(tài)城市”的有效實現(xiàn)手段之一，充分體現(xiàn)了后現(xiàn)代多元的發(fā)展理念。如果不能從公共管理的角度來審視低沖擊開發(fā)有關利益方之間的矛盾和沖突，在低沖擊開發(fā)的實踐中不能很好地處理和平衡幾方之間的利益沖突，那么就有可能不合理地衡量各利益相關者的價值、錯誤處理各方之間的沖突，對低沖擊開發(fā)的推廣造成一定障礙。本文初步分類了低沖擊開發(fā)中的利益相關者及其關系并提出了一些處理各利益相關者之間關系的建議，隨探索的開展，發(fā)現(xiàn)低沖擊開發(fā)利益相關者之間的關系呈現(xiàn)相當復雜的網(wǎng)絡化結構，但由于篇幅所限僅能概括而言并對一部分進行重點論述，而進一步劃分低沖擊開發(fā)利益相關各方的范圍、探討利益相關者之間的矛盾和如何處理沖突則是更為重要的，需要深入探討。 （作者單位：大連理工大學人文與社會科學學部）

基金項目：本文獲國家級大學生創(chuàng)新訓練項目（201410141660）《生態(tài)城市低沖擊開發(fā)案例庫建設》項目資助

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