易慧霞

摘 要：隨著教育投入的增加，學?；巨k學條件不斷改善，基本建設(shè)和維修改造成為我國高校頻發(fā)腐敗案的重災(zāi)區(qū)，加強修繕專項資金管理的內(nèi)部控制成為高校內(nèi)部控制的重要內(nèi)容。文章以coso框架在我國企事業(yè)單位中的發(fā)展和應(yīng)用為出發(fā)點，根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部規(guī)范的具體規(guī)定，結(jié)合高校自身特點，闡述了高校內(nèi)部控制目的、原則和基本方法，采用coso框架報告中控制環(huán)境等五要素分析法，對高校修繕資金管理內(nèi)部控制進行設(shè)計和探討，建立健全高校修繕專項資金管理的制度與流程，以促進高校資金的安全有效使用，保持穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：高校 coso報告 內(nèi)部控制 修繕專項資金管理

中圖分類號：F234 ?文獻標識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）11-130-03

一、緒論

1.內(nèi)部控制在我國企事業(yè)單位的發(fā)展與應(yīng)用。國際公認內(nèi)部控制綱領(lǐng)性文件——美國COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制整合框架》（又被稱作coso報告），認為內(nèi)部控制包括控制環(huán)境、風險評估、控制活動、信息和溝通、監(jiān)測五要素。借鑒coso報告，我國財政部2006年起先后頒布《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》、《企業(yè)內(nèi)部控制配套指引》，要求中國企業(yè)以專業(yè)管理制度為基礎(chǔ)，全方位建立過程控制體系，描述關(guān)鍵控制點，以流程形式直觀表達生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)過程，管理規(guī)范，防范風險、有效監(jiān)管。

企業(yè)內(nèi)部控制研究不斷深入，行政事業(yè)內(nèi)部控制理論與實務(wù)也在不斷發(fā)展。2012年11月底財政部印發(fā)并要求行政事業(yè)單位自2014年1月1日起施行《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》（以下簡稱《規(guī)范》）。該規(guī)范明確了行政事業(yè)單位內(nèi)部控制目標、原則、方法以及在單位層面和業(yè)務(wù)層面實施內(nèi)部控制的具體規(guī)定，體現(xiàn)和借鑒了coso框架理論中五個基本要求，即內(nèi)部環(huán)境、風險評估、控制活動、信息與溝通和內(nèi)部監(jiān)督。

2.《規(guī)范》在高校的應(yīng)用探討。高校內(nèi)部控制應(yīng)該以《規(guī)范》為基礎(chǔ)，結(jié)合高校特點，建立相應(yīng)體系。

本文中高校特指國家財政舉辦的高校，承擔為國際社會培養(yǎng)人才的任務(wù)，有義務(wù)遵法守法，因此要求其經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全并有效使用、財務(wù)信息完整真實，合理保證這三個與企業(yè)和coso報告中內(nèi)部控制目標一致。而有效防范舞弊和預(yù)防腐敗則是相對于企業(yè)內(nèi)控規(guī)范和coso報告的一大“中國特色”目標，具有很強現(xiàn)實針對性。而整個高校內(nèi)部控制的最終目標是提高教學科研水平，促進高等教育持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展。

按照《規(guī)范》，建立與實施內(nèi)部控制應(yīng)當“通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控”，并應(yīng)遵循“全面性原則、重要性原則、制衡性原則和適應(yīng)性原則”。落實在具體工作上，應(yīng)包括“梳理經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程，明確業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，系統(tǒng)分析經(jīng)濟活動風險，確定風險點，選擇風險應(yīng)對策略，在此基礎(chǔ)上根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定建立健全各項內(nèi)部管理制度并督促相關(guān)工作人員認真執(zhí)行”。

依據(jù)《規(guī)范》并借鑒coso報告五個要素分析方法，建立高校內(nèi)部控制體系應(yīng)當建立全面、系統(tǒng)和客觀的風險定期評估機制。進行風險評估時，要重點關(guān)注學校層面內(nèi)部環(huán)境的風險評估——內(nèi)部控制工作組織狀況、內(nèi)控機制建設(shè)狀況、內(nèi)部管理制度完善程度、關(guān)鍵崗位工作人員管理狀態(tài)、財務(wù)信息編報情況等;應(yīng)重點關(guān)注預(yù)算、收支、政府采購、資產(chǎn)、債務(wù)、合同等重要經(jīng)濟業(yè)務(wù)的管理。同時，通過相容崗位相互分離等八種控制活動和方法進行內(nèi)部控制活動。最后通過監(jiān)督和評估保障內(nèi)部控制的有效性。

3.高校修繕專項資金管理內(nèi)部控制研究的意義。相對于我國高校經(jīng)濟活動和資金迅速增長的現(xiàn)狀，其內(nèi)部控制制度并不健全，高校經(jīng)濟活動中各類風險凸顯，有關(guān)物資采購、基本建設(shè)和修繕中挪用公款貪污受賄等腐敗案件不斷見諸報端，嚴重損壞了高校聲譽和教育事業(yè)發(fā)展。

高校修繕不同于基建，后者由于多年以來社會關(guān)注度高，國家監(jiān)管紅線清晰，管理相對規(guī)范。修繕項目由于類型復(fù)雜，國家相關(guān)管理法律法規(guī)不明確，存在大量超預(yù)算、項目完成不理想以及其他大量隱藏風險。隨著高等學校校區(qū)建設(shè)高潮的褪去，各類改造、裝修等修繕項目逐年增加，在很多高校，年度修繕資金額度甚至超出基建支出。在這種背景情況下，研究高校修繕專項資金管理非常重要。

如何保證高校資金合理合法使用，對如何防范防控高校經(jīng)濟活動風險，近兩年高校學者和實踐工作者也將coso報告引入高校內(nèi)部進行研究，但大部分是總體框架體系文字性研究描述，或僅就合同管理、貨幣資金單一業(yè)務(wù)類型研究分析。高等學校修繕資金的管理涉及高校的多個業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)，是其內(nèi)部管理的重點和難點，加強《規(guī)范》在高校內(nèi)部復(fù)雜業(yè)務(wù)的應(yīng)用研究，對改善目前高校專項修繕資金管理有非常重要的現(xiàn)實意義。

二、高校修繕專項資金管理內(nèi)部控制設(shè)計

筆者采用內(nèi)部控制五要素分析法分析高校內(nèi)控環(huán)境和專項資金管理現(xiàn)狀，通過梳理各類經(jīng)濟活動的業(yè)務(wù)流程、明確不同的職能部門職責，對單位經(jīng)濟活動中面臨的各種風險進行分析，并嘗試利用有效控制活動，將風險控制在可承受范圍之內(nèi)。

（一）內(nèi)部環(huán)境

高校兼具學術(shù)性和公益性事業(yè)組織特性，產(chǎn)品具有半公共產(chǎn)品性質(zhì)，內(nèi)部控制管理意識并不強，對內(nèi)控的認識停留在概念層面，常常將會計控制混同于內(nèi)部控制，將一般財經(jīng)規(guī)章制度視為內(nèi)部控制制度，僅針對經(jīng)費使用范圍、標準、管理程序進行控制，常常忽略業(yè)務(wù)流程控制，處置問題缺乏依據(jù)和標準。

大部分高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責制，普遍執(zhí)行“三重一大”集體決策制度，但決策過程常常取決于分管建設(shè)部門的匯報和領(lǐng)導(dǎo)的個人意志。組織結(jié)構(gòu)中資產(chǎn)、財經(jīng)、審計、監(jiān)督等多管理部門常常分屬不同校級領(lǐng)導(dǎo)，分別對各自領(lǐng)導(dǎo)負責，相互之間信息溝通快捷、規(guī)范性欠缺。

高校修繕專項資金管理含項目立項、預(yù)算編制、收到撥款、選擇修繕專項工程隊伍、簽訂施工合同、施工過程管理、驗收計入固定資產(chǎn)等，涵蓋了高校重要經(jīng)濟活動的所有類型;涉及學校領(lǐng)導(dǎo)、資產(chǎn)、財經(jīng)、審計、監(jiān)督等多個管理部門，內(nèi)控被認為是審計、紀檢監(jiān)察部門職責，在實際工作中缺乏頂層系統(tǒng)規(guī)劃，各職能部門在不同業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)之間職責不甚清晰、銜接不甚緊密，項目較為重視最終造價審定，鐵路警察各管一段，沒有相應(yīng)的職能部門對整體專項資金管理過程后評估。

修繕資金項目管理過程中不僅涉及財務(wù)知識，還涉及大量不同類別建筑，包括結(jié)構(gòu)、土建、強弱電、水暖、設(shè)備、材料、造價等多種專業(yè)，高校內(nèi)部專項資金管理過程中相關(guān)人員素質(zhì)良莠不齊，不能完全滿足整體修繕工程管理中的需求。

高校資金來源多樣化，涉及資金額巨大，而修繕專項資金大部分來源于財政資金，國家相關(guān)管理規(guī)定嚴格。

（二）風險評估

總體來說，高校修繕專項資金管理風險源于高等學校以上內(nèi)部環(huán)境的特點，常常忽略業(yè)務(wù)流程控制，資產(chǎn)、財經(jīng)、工程管理、審計、監(jiān)督等多管理部門缺乏有效機制配合，專業(yè)人員欠缺，在這種背景下，筆者梳理出高校修繕專項項目管理業(yè)務(wù)流程和相應(yīng)的經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動（如圖1中前三列），并據(jù)此分析大部分高校存在的內(nèi)部控制風險：

1.立項階段。目前學校修繕資金項目立項常常由基建或修繕等工程部門提交，實質(zhì)管理上還涉及資產(chǎn)管理和資金管理工作，單個部門決策，容易導(dǎo)致權(quán)限配置不合理決策程序不規(guī)范，比如資產(chǎn)處未確定修繕和基建項目用途、裝修標準，會導(dǎo)致決策失誤與國家和高校教育發(fā)展戰(zhàn)略脫節(jié)、內(nèi)容不合規(guī)，可能造成項目投資前期估算與進度安排等不協(xié)調(diào)等。

2.預(yù)算批復(fù)階段。由于可行性研究和申報材料不符合財務(wù)部門要求，造成財務(wù)管理部門對項目理解不到位，常常導(dǎo)致學校申報的修繕和預(yù)算排序靠后，常常使項目得不到批復(fù)或不能全額批復(fù)、設(shè)計難以按照準確完整實現(xiàn)預(yù)期效益。

3.設(shè)計階段。與項目立項階段相似，負責設(shè)計職能部門不合理，常常未充分征求學校教師同學意見、項目細化設(shè)計征求意見不充分完整，設(shè)計深度不足、存在設(shè)計缺陷，此外，因為業(yè)務(wù)能力不足，修造價信息變更，技術(shù)方案、概預(yù)算與實際不符，都可能導(dǎo)致造成施工組織、工程質(zhì)量以及生產(chǎn)運行成本過高等問題，最終造成投資超出批復(fù)額度。

4.隊伍選擇階段即招標。非常容易產(chǎn)生廉政風險，修繕資金的管理由于巨大利益誘惑極易產(chǎn)生賄賂等腐敗現(xiàn)象，在政府采購造成中標人無力承擔工程項目、中標價格與實際不符、相關(guān)人員涉案等問題。施工合同與招標文件不一致或存在訂立其他協(xié)議則是非常容易在前期忽視的風險。2014年《政府采購法》修訂，《政府采購法實施條例》頒布，對原有《政府采購法》與《招投標法》關(guān)于工程招標范圍不清晰之處重新進行了界定，修繕工程管理單位又面臨不符合《政府采購法》規(guī)定的風險。

5.建設(shè)階段。工程物資不能確保質(zhì)量、工程監(jiān)理不到位，施工質(zhì)量控制管理有風險，還存在預(yù)付款超付、隨意變更設(shè)計造成變更后造價突破預(yù)算，資金支付出現(xiàn)問題等，均可導(dǎo)致工程質(zhì)量低，進度遲甚至中斷等風險。如果財務(wù)部門完全不了解工程的進度和相關(guān)業(yè)務(wù)管理情況，不要求相關(guān)審核資料，很難控制相關(guān)風險。

6.竣工驗收階段。如果僅由工程管理部門參與，文件、參與人員不符合要求，很難保證施工質(zhì)量符合設(shè)計需求，工程造價不進行審計，尾款支付、工程造價控制很容易失控，最終把關(guān)不嚴這些都可能引起工程交付使用后的重大隱患。另外還容易造成資產(chǎn)及檔案移交不清晰規(guī)范，則會造成后續(xù)管理困難。

（三）高校修繕專項資金管理風險控制活動

認識和控制高校修繕專項資金管理風險，明確不同，必須加大內(nèi)部控制制度宣傳力度，使全校教職工特別是相關(guān)職能部門能全面準確認識并重視內(nèi)部控制要求，完善內(nèi)部治理、組織結(jié)構(gòu)，明確部門內(nèi)部崗位職責，增強部門之間的協(xié)調(diào)配合能力， 優(yōu)化人力資源政策、加強健康的大學文化建設(shè)。

1.根據(jù)以上工作流程，首先需要梳理的修繕專項管理流程，合理明確歸口職能部門和其他配合協(xié)調(diào)部門（如圖1四、五列），完善工程項目各項管理制度，根據(jù)重要性原則，高校應(yīng)制定修繕專項資金頂層管理文件，成立修繕專項管理小組，確定各環(huán)節(jié)牽頭部門或牽頭人員，明確各環(huán)節(jié)存在的風險和每個環(huán)節(jié)各部門職責，按權(quán)責對等原則，對有關(guān)經(jīng)濟活動統(tǒng)一管理。

（1）重視項目立項，將可行性研究、設(shè)計、概預(yù)算等材料交由資產(chǎn)管理、技術(shù)、財會等相關(guān)工作人員共同審核，也可委托具備資質(zhì)的中介機構(gòu)審核。堅持集體審議，且相應(yīng)財務(wù)管理人員或負責人應(yīng)當參與項目決策。同時實行項目評審應(yīng)實行問責制。

（2）加強設(shè)計時間精力投入。要求設(shè)計單位根據(jù)使用方意見以能實現(xiàn)基本功能技術(shù)方案為基礎(chǔ)，在預(yù)算額度內(nèi)，最大可能的優(yōu)化、深化設(shè)計，滿足人才培養(yǎng)、科學研究需求。

（3）嚴格按照政府采購法的要求開展項目隊伍的選擇，一般應(yīng)當采用公開招標的方式承包單位和監(jiān)理單位。采取簽訂保密協(xié)議、限制接觸等必要措施，預(yù)防腐敗，尤其要注重各環(huán)節(jié)的內(nèi)部牽制，信息公開等。高校因為缺乏相關(guān)專業(yè)人才，在合同訂立時應(yīng)強調(diào)明確合同訂立的范圍和條件。對于影響重大、關(guān)系復(fù)雜的合同，可以要求法律、技術(shù)、財會等專業(yè)人員或者聘請外部專家參與談判。

（4）項目實施中對合同履行情況進行有效監(jiān)控。應(yīng)當實行嚴格的工程監(jiān)理制度，按照合同要求和預(yù)算管理要求對承包單位施工質(zhì)量、安全、工期、進度和資金使用進行監(jiān)督。

大宗材料、重大設(shè)備采購按政府采購和招標辦法執(zhí)行。

嚴格控制項目實施洽商變更，依據(jù)項目決策、概預(yù)算、審批權(quán)限決定變更內(nèi)容和資金額度，并對工程變更價款的支付進行嚴格審核。

（5）嚴格預(yù)算控制原則，強調(diào)經(jīng)批準的投資概算是工程投資的最高限額。建設(shè)項目竣工后，按規(guī)定辦理竣工決算和審計，進行項目檔案整理和資產(chǎn)移交等工作。

（6）高校修繕專項管理小組應(yīng)建立完工項目評估制度，重點考核預(yù)期目標是否實現(xiàn)、投資效益，同時進行管理考核，同時要求進行責任追究。

2.明確內(nèi)部控制風險措施。如圖1所示，修繕資金管理涉及多個部門、多種經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動，梳理流程和制定管理辦法中，只有嚴格按照內(nèi)部控制方法逐一進行內(nèi)部控制設(shè)計，才能使內(nèi)部控制真正有效。因此高校修繕資金的相關(guān)管理細則或操作指南應(yīng)該包括以下內(nèi)容：

（1）崗位控制。合理設(shè)置內(nèi)控關(guān)鍵崗，明確劃分職權(quán)，保證不相容崗位相互分離，如項目可行性論證環(huán)節(jié)與決策環(huán)節(jié)可分別由工程管理和資產(chǎn)管理部門擔當、概預(yù)算編制環(huán)節(jié)與預(yù)算審核以及項目實施環(huán)節(jié)與項目資金款支付環(huán)節(jié)可分別由工程管理部門和財務(wù)管理部門承擔、竣工決算環(huán)節(jié)與造價和決算審計環(huán)節(jié)分別由工程管理部門和審計部門承擔等。

（2）權(quán)限控制。確立建設(shè)項目議事決策機制，明確不同崗位權(quán)限、相關(guān)責任和審批流程，只允許在授權(quán)范圍內(nèi)行使職權(quán)，重大事項集體決策，禁止任何人單獨決策或擅自改變集體決策。

（3）合同控制。實施合同由政府采購歸口管理原則，確立財務(wù)與政府采購管理部門溝通協(xié)調(diào)機制，合同管理與工程現(xiàn)場管理、預(yù)算管理、收支管理密切結(jié)合。

（4）預(yù)算控制。強化預(yù)算約束，在單位經(jīng)濟活動的全過程中實施預(yù)算管理，進行洽商變更必須經(jīng)過項目立項決策相關(guān)單位共同決策。

（5）會計控制。重視會計機構(gòu)建設(shè)和隊伍建設(shè)中的修繕資金管理人員的培訓，確保會計人員能夠了解修繕工程管理的基本流程和風險控制點，具有履行崗位責任制能力，規(guī)范會計基礎(chǔ)工作。

（6）單據(jù)控制。依照國家有關(guān)規(guī)定，要求提供結(jié)合修繕項目實施過程中的必要單據(jù)，如，工程進度款支付時必須提供經(jīng)采購部門認可的施工合同、施工方請款申請，監(jiān)理單位的進度報告以及造價咨詢?nèi)藛T的認價單據(jù);支付材料款必須提供經(jīng)采購部門認可的采購合同和材料入庫驗收人員簽字確認憑證，支付工程尾款時必須提供全部合同、合格的項目驗收憑證、以前付款情況匯總以及審計出具的工程造價結(jié)算審計結(jié)果。票據(jù)和單證形式內(nèi)容，要求相關(guān)人員按確定規(guī)則填制、審核、歸檔和保管。

（7）信息公開控制。高校應(yīng)根據(jù)國家規(guī)定和高校實際情況建立健全相關(guān)信息公開制度，確定專項資金管理立項、預(yù)算以及政府采購等信息內(nèi)部公開的內(nèi)容、范圍、方式和程序。

（四）信息與溝通

修繕管理涉及部門多，很容易產(chǎn)生部門協(xié)調(diào)項目拖延問題，只有建立自下而上、自上而下或者內(nèi)部部門間有效的信息流通機制，才能保證項目實施不被拖延。因此建立例會制度、修繕項目管理決策條例、信息通報制度非常重要。此外，加強信息系統(tǒng)建設(shè)，保持高效準確的信息傳遞，通過信息化固化內(nèi)控流程，能夠提高工作效率，強化內(nèi)控制度以利于工作計劃的實現(xiàn)。

（五）加強內(nèi)部監(jiān)督

內(nèi)部控制的建立和實施中，高校內(nèi)部審計和紀檢監(jiān)察應(yīng)保持相對獨立，加強過程監(jiān)督。尤其是整個修繕資金管理中，要從事后追究責任轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后全過程監(jiān)督，要對高校內(nèi)控制度建設(shè)和執(zhí)行情況、內(nèi)部控制關(guān)鍵崗位及人員的設(shè)置情況等進行定期或不定期檢查，及時發(fā)現(xiàn)問題，提出改進建議，減少管理過程中的風險因素。

三、結(jié)論及建議

加強內(nèi)部控制提高資金使用效益要求不斷創(chuàng)新高校管理模式。通過coso框架下控制環(huán)境等五要素分析法，認真研究高校修繕資金管理流程及其風險點，嚴格根據(jù)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范要求，梳理分析學校層面、經(jīng)濟業(yè)務(wù)層面的各類風險，明確相關(guān)部門和崗位的職責權(quán)限，利用相應(yīng)控制手段進行開展控制活動，建立健全高校修繕專項資金內(nèi)部管理，非常值得在高校其他財務(wù)管理工作中借鑒，能有效提高管理水平和風險防范能力，防止經(jīng)濟舞弊現(xiàn)象的發(fā)生，確保高校資金安全，有效促進高校持續(xù)、穩(wěn)定、協(xié)調(diào)、健康的發(fā)展。

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（作者單位：北京師范大學 北京 100000）（責編：呂尚）