張克俊 高杰 付宗平

內(nèi)容提要：當(dāng)前，我國農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入呈現(xiàn)出在純收入中所占比重較小、增長緩慢、城鄉(xiāng)差距較大且有擴(kuò)大、不同地區(qū)結(jié)構(gòu)差異明顯等特征。土地是農(nóng)民最重要的財(cái)產(chǎn)，但在現(xiàn)有土地制度的制約下并沒有盤活？為促進(jìn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加，應(yīng)從明確農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、盤活農(nóng)村宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)、完善農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、改革征地制度等方面采取有力措施 同時(shí)，要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、完善農(nóng)村社會(huì)保障制度、強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐、修訂相關(guān)配套法律法規(guī)，這是增加農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性收入的重要保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)；農(nóng)村土地制度；財(cái)產(chǎn)性收入

中圖分類號(hào)：F301.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-4161（2015）01-0034-06

DOJ：10.13483/j.cnki.kfyj.2015.01.008

一、引言

縮小城鄉(xiāng)居民收入差距是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2012年全國城鎮(zhèn)居民人均可支配收入24 65元，實(shí)際增長9.6%；農(nóng)民人均純收入7917元，實(shí)際增長10.7%。雖然我國農(nóng)村居民人均純收入增長已經(jīng)連續(xù)幾年高于城鎮(zhèn)居民，但城鄉(xiāng)居民收入差距仍高達(dá)3.10：1?？s小城鄉(xiāng)居民收入差距，除要進(jìn)行收入分配體制改革、通過稅收等手段調(diào)節(jié)過高收入外，關(guān)鍵是增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入由家庭經(jīng)營性收入、工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、財(cái)產(chǎn)性收入四類收入構(gòu)成。從家庭經(jīng)營性收入來看，由于農(nóng)業(yè)比較效益偏低，加之農(nóng)業(yè)正向分工分業(yè)的方向發(fā)展，發(fā)展規(guī)?；?、現(xiàn)代化、集約化農(nóng)業(yè)實(shí)際上在相當(dāng)程度上是給少部分規(guī)模種養(yǎng)大戶帶來比較高的收入，而對(duì)于一般農(nóng)戶而言，家庭收入占總收入的比重卻呈現(xiàn)出不斷下降的趨勢。從工資性收入來看，近年來農(nóng)民外出務(wù)工收入連續(xù)幾年實(shí)現(xiàn)較快增長，但不可忽視的是，我國正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，經(jīng)濟(jì)發(fā)展正進(jìn)入一個(gè)新常態(tài)，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢與經(jīng)濟(jì)增長速度放緩的影響，未來農(nóng)民工資性收入增長的潛力面臨巨大挑戰(zhàn)。從轉(zhuǎn)移性收入來看，近年來隨著國家不斷加大對(duì)“三農(nóng)”的投入，農(nóng)民的轉(zhuǎn)移性收入獲得了較快增長，但我國對(duì)“三農(nóng)”的投入基數(shù)已經(jīng)較大，加之經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下國家財(cái)政壓力，未來農(nóng)民轉(zhuǎn)移性收入的潛力極為有限。因此，當(dāng)前我國農(nóng)民工資性收入、家庭經(jīng)營性收入和轉(zhuǎn)移性收入增長空間越來越小情況下，增加財(cái)產(chǎn)性收入是農(nóng)民增收的有效途徑。

在增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入中，土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，蘊(yùn)藏巨大的增收潛力，但由于長期以來對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性的限制而導(dǎo)致城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入出現(xiàn)了巨大差距，如果能夠破除農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)的制度制約因素，那么未來農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入將可能會(huì)有比較大的增長。因此，從增加農(nóng)民收入、縮小城鄉(xiāng)差距的現(xiàn)實(shí)需求出發(fā)，進(jìn)一步完善和創(chuàng)新土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)造條件讓農(nóng)民獲得更多的土地財(cái)產(chǎn)性收入，是當(dāng)前和今后深化農(nóng)村改革的重要任務(wù)。

二、我國農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入現(xiàn)狀解析

經(jīng)過30多年的改革開放，我國農(nóng)民收入呈快速增長態(tài)勢，但與農(nóng)民純收入增長相比，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入呈現(xiàn)基數(shù)小、占純收入比重低、與城市居民差距大、地區(qū)之間不平衡的特點(diǎn)。

（一）農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入基數(shù)小、比重低

進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著農(nóng)村市場化改革的推進(jìn)，我國農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入開始形成并逐年增長。2000年我國農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入為45.04元，到2012年增長到249.05元，l2年時(shí)間增長了4.5倍，年均增長15.25%，增長速度較快。但從絕對(duì)數(shù)量看，我國農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入基數(shù)仍然很低，占農(nóng)民純收入的比重很小。2012年我國農(nóng)民人均純收入7917元，但農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入僅占農(nóng)民人均純收入的3.15%，如在2007-2012年的6年間，農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入占純收入比例增長緩慢，2010年達(dá)到最高比例3.42%，隨后出現(xiàn)下降（見圖1）。在我國農(nóng)民現(xiàn)有收入構(gòu)成中，其主要收入來源于外出務(wù)工和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，工資性收入和家庭經(jīng)營性收入所占比重超過90%，因而社會(huì)工資水平和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展效益直接決定著農(nóng)民收入水平。近年來，隨著農(nóng)民工工資大幅度波動(dòng)，農(nóng)業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)大幅增加，農(nóng)民收入的不確定性顯著提高，必須加快建立農(nóng)民增收的長效機(jī)制，尋找新的收入增長點(diǎn)，優(yōu)化農(nóng)民收入結(jié)構(gòu)，才能從根本上解決未來農(nóng)民增收的持續(xù)性難題，而其中的關(guān)鍵在于增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，不斷提高財(cái)產(chǎn)性收入在純收人中的比重。

（二）財(cái)產(chǎn)性收入的城鄉(xiāng)差距十分明顯，且有逐漸擴(kuò)大趨勢

改革開放30多年來，城鄉(xiāng)居民收入均實(shí)現(xiàn)了較大幅度的增長，然而城鄉(xiāng)居民收入差距尤其是財(cái)產(chǎn)性收入差距擴(kuò)大的趨勢并未根本改變。從絕對(duì)數(shù)量看，城鎮(zhèn)居民的人均財(cái)產(chǎn)性收入顯著高于農(nóng)村居民。2012年城鎮(zhèn)居民人均財(cái)產(chǎn)性收入為706.96元，而同期農(nóng)村居民僅為249.05元，差距高達(dá)2.82倍。從相對(duì)差距變化看，2007-2012年期間，城鎮(zhèn)居民和農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入之比在呈現(xiàn)逐漸縮小之勢后又有所擴(kuò)大，2007-2010年分別為2.72：1、2.61：1、2.58：1、2.57：1，但2011-2012年這兩年迅速回升到2.84：l（見圖2和圖3）。

造成城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入差距增大的原因在于：近年來.以樓市為代表的資產(chǎn)價(jià)格迅速增長，城市居民財(cái)產(chǎn)性收入總額迅速膨脹，這部分收入主要流向了擁有資產(chǎn)較多的城市居民，而農(nóng)村居民的不動(dòng)產(chǎn)交易受諸多限制，動(dòng)產(chǎn)交易渠道單一，農(nóng)民能夠獲得的財(cái)產(chǎn)性收入極為有限。在財(cái)富的“馬太效應(yīng)”下，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。因此，要縮小城鄉(xiāng)差距，必須縮小城鄉(xiāng)居民間財(cái)產(chǎn)性收入差距，尤其要增加資產(chǎn)在農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入構(gòu)成中的比重。但是，目前農(nóng)民的房屋、宅基地等財(cái)產(chǎn)因種種政策限制難以變現(xiàn)，使得資產(chǎn)對(duì)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性增收貢獻(xiàn)較低。

（三）地區(qū)之間農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入差距十分突出

由于我國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差距十分巨大，造成不同地區(qū)之間農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的差距也十分突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的西部地區(qū)。如2011年北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入分別達(dá)到1537.0元、742.4元、l244.1元、414.3元、555.7元、490.4元，分別占純收入的10.4%、6.O%、7.7%、3.8%、4.3%、5.2%；而西部的重慶、四川、貴州、甘肅、寧夏等省市201 1年農(nóng)村居民人均財(cái)產(chǎn)性收入僅為139.7元、140.4元，59.5元、82.5元、116.4元，分別僅占農(nóng)村居民人均純收入的2.2%、2.3%、1.4%、2.1%、2.2%（見表1）。

造成這種現(xiàn)象的根本原因是由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同而帶來的財(cái)產(chǎn)性收入來源結(jié)構(gòu)上的差異。根據(jù)2011年國家發(fā)展改革委員會(huì)青年調(diào)研第三組對(duì)廣東佛山市南海區(qū)與云南省昌寧縣的農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的調(diào)查，作為發(fā)達(dá)地區(qū)的佛山市南海區(qū)的農(nóng)民，在2010年人均財(cái)產(chǎn)性收入4780.39元中，集體分配股息紅利、土地征用補(bǔ)償、租金、其他來源占比分別為42.6%、30.4%、25.1%、1.9%；而處于不發(fā)達(dá)地區(qū)的云南省昌寧縣農(nóng)民人均財(cái)產(chǎn)性收入僅為77元，租金、土地征用補(bǔ)償、集體分配股息紅利、其他來源分別占比為71%、18.7%、10%、0.3%。這表明，發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入總額及結(jié)構(gòu)均有非常大的差異。發(fā)達(dá)地區(qū)由于整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的發(fā)展，使得農(nóng)民的集體分配股息與紅利遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過不發(fā)達(dá)地區(qū)；同時(shí)，城市化發(fā)展帶動(dòng)房地產(chǎn)發(fā)展，也使得發(fā)達(dá)地區(qū)的土地征用補(bǔ)償水平遠(yuǎn)超不發(fā)達(dá)地區(qū)。另外，由于不發(fā)達(dá)地區(qū)對(duì)農(nóng)村金融進(jìn)行抑制的體制機(jī)制作用更為突出，加之農(nóng)民的投資渠道狹窄、理財(cái)能力偏弱，使不發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)財(cái)產(chǎn)性收入中包括利息收入、股票紅利、基金投資收入等其他來源更少。

（四）農(nóng)村居民家庭之間財(cái)產(chǎn)性收入的差距十分突出

在城鄉(xiāng)居民財(cái)產(chǎn)性收入逐年拉大的同時(shí)，另一個(gè)比較明顯的變化是農(nóng)村居民不同家庭之間財(cái)產(chǎn)性收入的差距十分明顯。在2005年，農(nóng)村居民高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入達(dá)304元，低收入戶僅為21.9元，而到2012年，農(nóng)村居民高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入達(dá)885.3元，而低收入戶僅為52.7元。2005年農(nóng)村高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入是低收入戶的13.9倍，到2012年則擴(kuò)大到16.8倍。在2005-2012年7年間，農(nóng)村高收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入增長了1.91倍，年均增長16.5%；而低收入戶人均財(cái)產(chǎn)性收入增長了1.41倍，年均增長13.4%（見表2）。由此可見，農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入的“馬太效應(yīng)”已經(jīng)形成，農(nóng)村居民之間財(cái)產(chǎn)性收入的差距是構(gòu)成農(nóng)村居民收入差距的重要來源。

綜合以上判斷，如何采取積極有效措施增加我國農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，是縮小城鄉(xiāng)居民和區(qū)域間農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入差距的重要途徑。根據(jù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入構(gòu)成，要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的穩(wěn)步增長，關(guān)鍵要從根本上消除城鄉(xiāng)土地產(chǎn)權(quán)的差異，真正促進(jìn)土地要素在城鄉(xiāng)間的市場化配置，最大限度地發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)功能，通過深化農(nóng)村土地制度改革進(jìn)行盤活，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的顯著增長。

三、現(xiàn)有農(nóng)村土地制度對(duì)增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

土地作為農(nóng)民重要的生產(chǎn)資料，既具有生活保障功能，又是農(nóng)民極其重要的財(cái)產(chǎn)。但是，當(dāng)前，土地產(chǎn)權(quán)的殘缺已成為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增長的瓶頸，存在農(nóng)村土地集體所有權(quán)主體模糊或虛位、土地承包權(quán)受限和收益權(quán)不充分等制度障礙，造成農(nóng)民的征地補(bǔ)償偏低、土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益損失、土地增值收益難以分享等負(fù)面影響。

（一）土地所有權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

土地是一種自然資源，也是一種社會(huì)資源。在土地所有制出現(xiàn)后，土地的社會(huì)屬性逐漸通過財(cái)產(chǎn)屬性得以顯現(xiàn)。土地所有制作為整個(gè)土地財(cái)產(chǎn)制度的核心，是土地經(jīng)濟(jì)關(guān)系的基礎(chǔ)。通過我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度的歷史考察可以發(fā)現(xiàn)，土地所有權(quán)不僅承載著較強(qiáng)的政治功能，還承載著較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)功能，作為一種財(cái)產(chǎn)權(quán)形式而存在。然而，長期以來我國土地所有權(quán)制度對(duì)土地關(guān)系的利益相關(guān)者的決策權(quán)和經(jīng)濟(jì)利益并沒有給予較好保障，尤其是在政府行政計(jì)劃的資源配置方式的延續(xù)下，農(nóng)民作為所有權(quán)主體的弱勢方其土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益沒有得到制度保護(hù)。從我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體代表來看，農(nóng)村集體土地所有權(quán)分屬于多個(gè)不同主體，具體有鄉(xiāng)農(nóng)民集體、村農(nóng)民集體和村民小組農(nóng)民集體三種形式。以上三類主體的土地分別由鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體經(jīng)濟(jì)組織、村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組來代表。問題是，我國大多數(shù)地區(qū)的集體經(jīng)濟(jì)組織已經(jīng)不存在，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會(huì)代表，進(jìn)而在實(shí)際運(yùn)作過程中又演變?yōu)猷l(xiāng)村干部代表。但是，鄉(xiāng)村干部具有雙重身份，他們在代表農(nóng)民集體的同時(shí)還要代表上級(jí)政府的意圖，這就為政府和其他利益主體介入農(nóng)村土地利益的爭奪創(chuàng)造了條件，特別是當(dāng)農(nóng)村集體土地經(jīng)濟(jì)價(jià)值在不斷提升時(shí)，政府乃至鄉(xiāng)村干部以公共公益身份和所有者代表身份對(duì)農(nóng)村集體土地所有權(quán)的侵害就難以避免，從而造成農(nóng)民土地權(quán)益被侵害的現(xiàn)象經(jīng)常發(fā)生。另一方面，從我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行情況看，在幾十年被固化下來的“城鄉(xiāng)分治”的二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度運(yùn)行過程中農(nóng)村居民與城市居民處于極不平等的地位，基層政府、村集體、農(nóng)民三方之間在土地利益分配博弈過程中，往往導(dǎo)致農(nóng)民政治權(quán)益、經(jīng)濟(jì)權(quán)益和社會(huì)權(quán)益的缺失，農(nóng)民在這種歧視性集體土地所有權(quán)制度安排形成的差序格局中不可避免地邊緣化和底層化，進(jìn)而影響到農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益實(shí)現(xiàn)。

（二）土地使用權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

農(nóng)民對(duì)集體土地的使用權(quán)是由集體土地所有權(quán)分離出來的，對(duì)農(nóng)地而言叫“土地承包經(jīng)營權(quán)”，對(duì)宅基地而言叫“宅基地使用權(quán)”，因而農(nóng)民土地使用權(quán)不是作為一個(gè)獨(dú)立主體存在，不能夠“與其他物權(quán)一樣，在市場經(jīng)濟(jì)條件下表現(xiàn)為一種具有交換價(jià)值的資本，占有它可以獲得相應(yīng)的利潤，轉(zhuǎn)讓它可以獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”。

從土地承包經(jīng)營權(quán)來看，我國現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)享有占有、使用、流轉(zhuǎn)、收益的權(quán)利。農(nóng)地使用權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)）抵押是集體土地物權(quán)的要求，是土地使用權(quán)人自主支配標(biāo)的物并排除他人干涉的權(quán)利，其權(quán)能不但包括占有、使用和收益權(quán)，也包括一定的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬處分權(quán)的范疇，使得集體土地使用權(quán)作為一種用益物權(quán)的價(jià)值得到充分發(fā)揮。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場化程度的不斷加深，資本逐漸成為限制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸因素，農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營者已成為貸款的迫切需求者，而用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保來解決他們的資金需求是一個(gè)有效途徑。但現(xiàn)階段我國法律不允許農(nóng)地土地承包經(jīng)營權(quán)用于抵押、擔(dān)保，因此農(nóng)地使用權(quán)也就成為不具有交換價(jià)值的資本，也不能拓寬農(nóng)民融資渠道，進(jìn)而影響農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的增加。黨的十八屆三中全會(huì)雖然對(duì)農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能進(jìn)行了擴(kuò)展，賦予了抵押、擔(dān)保的權(quán)能，這是一個(gè)極大的進(jìn)步，但現(xiàn)行法律法規(guī)還沒有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。

從宅基地使用權(quán)來看，中國農(nóng)村宅基地使用制度具有無償無期限使用的特征，農(nóng)民擁有繼承權(quán)，但使用權(quán)不能在集體經(jīng)濟(jì)組織成員范圍外流轉(zhuǎn)，不能出租和買賣，也不能贈(zèng)予轉(zhuǎn)移給非農(nóng)民所有。盡管《物權(quán)法》明確了宅基地使用權(quán)的財(cái)產(chǎn)性和物權(quán)性，但是限于社會(huì)穩(wěn)定的擔(dān)憂，農(nóng)民宅基地使用權(quán)仍然具有較強(qiáng)的社會(huì)保障屬性，沒有明確宅基地是經(jīng)營性建設(shè)用地還是非經(jīng)營性建設(shè)用地的屬性，這既造成宅基地進(jìn)入土地交易市場受到諸多限制，又極大影響宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，從而嚴(yán)重制約農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入增加。

（三）土地處分權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

按照土地產(chǎn)權(quán)理論，土地處分權(quán)指的是土地所有者或使用者依法處置土地的權(quán)力，包括出賣、出租、贈(zèng)送、遺贈(zèng)、抵押等。土地處分權(quán)通常由土地所有者行使，在某些情況下可由土地所有者授權(quán)土地的使用者行使部分處分權(quán)。從法律規(guī)定上看，農(nóng)民不能對(duì)農(nóng)村土地進(jìn)行處分。我國農(nóng)村實(shí)行的是集體土地所有制，農(nóng)民集體擁有土地處分權(quán)，但由于農(nóng)民集體的虛置性、脆弱性，實(shí)際上擁有農(nóng)村集體土地處分權(quán)的是各級(jí)政府，農(nóng)民缺乏對(duì)符合土地利用規(guī)劃和用途管制前提下的土地處分權(quán)，必然導(dǎo)致農(nóng)民難以分享到土地增值收益。具體表現(xiàn)在：農(nóng)村土地的處分權(quán)權(quán)益邊界的模糊性導(dǎo)致農(nóng)民集體行使土地處分權(quán)時(shí)，農(nóng)民的利益經(jīng)常受到地方政府干預(yù)。由于我國農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的制度安排，農(nóng)村土地處分權(quán)也相應(yīng)地分割給所有權(quán)主體和使用權(quán)主體，但是現(xiàn)行法律和政策沒有明確處分權(quán)權(quán)能如何分割，也沒有規(guī)定作為土地使用者的農(nóng)民對(duì)土地到底有哪些以及何種程度的處分權(quán)，導(dǎo)致農(nóng)民、集體、政府等所擁有的權(quán)利重疊，農(nóng)民、集體、政府等不同主體的土地處分權(quán)邊界模糊，每個(gè)主體都無法獲得完整的土地處分權(quán)。實(shí)際上，國家通過土地用途管制制度和征地制度獲得了農(nóng)村土地的最終處分權(quán)，在農(nóng)民、集體和政府的“倒三角”利益分配格局中，必然會(huì)因農(nóng)民的弱勢地位而在土地增值收益分配中的權(quán)益受到侵害。

（四）土地流轉(zhuǎn)權(quán)和收益權(quán)制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

土地收益權(quán)是指土地使用權(quán)人對(duì)土地使用權(quán)的合法處置而取得相應(yīng)經(jīng)濟(jì)收益的權(quán)利。農(nóng)民的土地收益是財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)質(zhì)，由于土地是有價(jià)物品，所以土地使用權(quán)人和承包人可以而且應(yīng)當(dāng)通過處置和轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)而獲得土地收益。我國農(nóng)村集體土地的收益主要來自于土地利用和土地流轉(zhuǎn)兩方面。從土地收益分配現(xiàn)狀來看，農(nóng)村土地利用的收益歸屬已經(jīng)較為清晰，一般是歸土地使用者所有；在保證農(nóng)地用途的前提下，承包經(jīng)營權(quán)基本能夠?qū)崿F(xiàn)自由流轉(zhuǎn)，其流轉(zhuǎn)收益也基本上歸農(nóng)地承包者所有，目前存在的主要問題是農(nóng)民承包地“被流轉(zhuǎn)”，不尊重農(nóng)民意愿的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。如地方政府與資本公司聯(lián)合強(qiáng)行流轉(zhuǎn)農(nóng)民土地變?yōu)樗饺斯镜馁Y本，公司將土地投資進(jìn)行高效農(nóng)業(yè)或者非農(nóng)業(yè)開發(fā)經(jīng)營，所獲得的高額利潤與農(nóng)民無關(guān)，這種土地流轉(zhuǎn)的資本化在剝奪農(nóng)民勞動(dòng)條件的同時(shí)使其失地失業(yè)，雖然暫時(shí)可增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，但是作為土地權(quán)利人的農(nóng)民無法公平享有土地流轉(zhuǎn)收益，農(nóng)民只能獲得固定微薄的租金。

當(dāng)前比較尖銳的問題是農(nóng)村集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)被限制而導(dǎo)致農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益受損。農(nóng)民宅基地使用權(quán)在我國《物權(quán)法》的規(guī)定中是作為一種用益物權(quán)存在，但這種他物權(quán)是建立在集體土地所有權(quán)上的一種用益物權(quán)，農(nóng)民不能流轉(zhuǎn)給集體經(jīng)濟(jì)組織成員之外的人員和城市居民。雖然農(nóng)民（權(quán)利人）對(duì)在宅基地上建造的房屋擁有使用、收益和處分的權(quán)能，但由于農(nóng)民房屋所有權(quán)賴以建立的宅基地使用權(quán)被嚴(yán)格限制流轉(zhuǎn)，必然導(dǎo)致農(nóng)民房屋產(chǎn)權(quán)交易受限。若房屋所有者在城市購房居住或在城市就業(yè)不想再占有這處宅基地，只能無償退出宅基地而放棄作為集體成員應(yīng)得的福利，實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)益的損害。

（五）土地征用制度對(duì)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的影響

在“新三農(nóng)”時(shí)期，無論是農(nóng)用地的非農(nóng)化開發(fā)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力市民化抑或是新型城鎮(zhèn)化，其核心矛盾問題是土地問題，土地問題的核心又是征地。征地制度問題的實(shí)質(zhì)是公權(quán)嚴(yán)重侵犯私權(quán)，行政權(quán)力代替農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。從理論上講，征地過程實(shí)際上是政府購買農(nóng)村集體土地所有權(quán)的過程，是一種交易行為，只有在雙方自愿的基礎(chǔ)上形成的交易價(jià)格才是合理的，才能實(shí)現(xiàn)供求雙方交易剩余最大化。雖然現(xiàn)行土地制度安排承認(rèn)農(nóng)民的集體土地所有權(quán)，但現(xiàn)行征地制度構(gòu)成政府對(duì)土地一級(jí)市場的獨(dú)家壟斷，使其成為農(nóng)地非農(nóng)轉(zhuǎn)用的唯一審定者、建設(shè)用地的唯一出讓者、城市化進(jìn)程中土地級(jí)差收益的排他性獲得者，低價(jià)征地是當(dāng)前各級(jí)政府農(nóng)地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的合法途徑和主要選擇，這種征地制度在支撐我國低成本工業(yè)化、城市化的同時(shí)也是造成新時(shí)期農(nóng)民利益流失的主渠道，農(nóng)民在得到土地原用途的數(shù)倍補(bǔ)償失去土地所有權(quán)的同時(shí)，連同失去的是土地財(cái)產(chǎn)收益權(quán)和發(fā)展權(quán)。隨著城市建設(shè)用地價(jià)值的節(jié)節(jié)攀升，農(nóng)村建設(shè)用地價(jià)值不斷凸顯，在農(nóng)民土地權(quán)益意識(shí)不斷覺醒的情況下，繼續(xù)維持政府壟斷供地推動(dòng)城市化模式將由此導(dǎo)致后續(xù)的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)十分嚴(yán)重，可能帶來劇烈的利益沖突。

四、深化農(nóng)村土地制度改革增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的主要途徑

創(chuàng)造條件讓農(nóng)民擁有更多的土地財(cái)產(chǎn)性收入，必須在賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)土地等要素的市場化改革，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地產(chǎn)權(quán)制度，創(chuàng)新資源變資產(chǎn)的體制機(jī)制以獲得更多的財(cái)產(chǎn)性收入。

（一）明確土地產(chǎn)權(quán)歸屬，賦予農(nóng)民更多土地財(cái)產(chǎn)權(quán)

賦予農(nóng)民具有物權(quán)性質(zhì)的土地產(chǎn)權(quán)是保護(hù)其土地財(cái)產(chǎn)和獲得財(cái)產(chǎn)性收入的基礎(chǔ)條件。要在對(duì)目前農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)具有占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)的權(quán)能上，賦予承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，通過承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分離，實(shí)現(xiàn)其抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營；賦予農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)；保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，賦予農(nóng)民宅基地使用權(quán)的抵押、擔(dān)保和轉(zhuǎn)讓權(quán)能；賦予集體建設(shè)用地與國有土地同等的占有、使用、收益和處分權(quán)。清晰的土地產(chǎn)權(quán)歸屬是推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的前提條件，必須克服有的地方政府為自身利益而不愿進(jìn)行農(nóng)村土地確權(quán)的阻力，采取頂層設(shè)計(jì)和農(nóng)民自主的方式，盡快對(duì)耕地、林權(quán)、宅基地、房屋、集體建設(shè)用地、自留地和未到戶的集體土地進(jìn)行確權(quán)、登記和頒證。

（二）積極推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)

隨著現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)?；l(fā)展，推進(jìn)土地承包經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，鼓勵(lì)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體集中，是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要組成部分和途徑。一是規(guī)范并完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場有利于信息公開和交易雙方信息對(duì)稱，充分發(fā)揮價(jià)格信號(hào)的發(fā)現(xiàn)功能，真正讓市場在資源配置中起決定性作用。制定進(jìn)入農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場進(jìn)行交易的土地規(guī)模，完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)范圍、對(duì)象、流程等，鼓勵(lì)發(fā)展流轉(zhuǎn)服務(wù)組織機(jī)構(gòu)，建立健全產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易平臺(tái)和土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)雙方提供流轉(zhuǎn)的信息咨詢、價(jià)格評(píng)估、糾紛調(diào)解等服務(wù)。二是積極發(fā)展土地股份合作?？梢砸赞r(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)入股，成立股份合作社，完善“土地分紅”、“土地入股”、“二次返利”等利益連接機(jī)制，讓農(nóng)民長期從租金和分紅中得到收益，使農(nóng)民獲得切實(shí)可靠的財(cái)產(chǎn)性收入。三是推進(jìn)林地流轉(zhuǎn)形式多樣化，包括林權(quán)轉(zhuǎn)讓、合作經(jīng)營、租賃、互換、入股等形式，切實(shí)使農(nóng)戶的林業(yè)資產(chǎn)得到有效盤活。

（三）盤活宅基地和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)

鑒于目前宅基地“無償無期限無價(jià)格”的低效利用現(xiàn)狀，必須改革農(nóng)村宅基地使用制度，提高宅基地利用效率。針對(duì)目前農(nóng)村出現(xiàn)的宅基地大量閑置浪費(fèi)問題，應(yīng)繼續(xù)通過“金土地”和“雙掛鉤”項(xiàng)目，將農(nóng)民集中居住節(jié)約出來的集體建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行有償置換，其收益主要?dú)w農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織；探索在市域范圍內(nèi)將新型農(nóng)村社區(qū)節(jié)余的集體建設(shè)用地，通過以土地入股轉(zhuǎn)移到重點(diǎn)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的方式使農(nóng)民參與分紅。針對(duì)大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城成為市民而留下的宅基地閑置問題，應(yīng)積極建立農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口宅基地有償退出機(jī)制，通過現(xiàn)金補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償、股權(quán)等多種方式，更好促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口徹底市民化。同時(shí)，要積極穩(wěn)妥開展農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，對(duì)于農(nóng)民取得合法手續(xù)并在手續(xù)齊全的情況下的住房，允許進(jìn)入市場交易、租賃、抵押等，并建立農(nóng)民房屋所有權(quán)與集體土地所有權(quán)權(quán)能合理分割的機(jī)制，走出一條盤活農(nóng)村宅基地和房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)的路子。

（四）建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場

目前我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)有別的建設(shè)用地管理制度，城鎮(zhèn)的建設(shè)用地除公益性用地和保障房用地等外，采取的是有償取得使用權(quán)、明確規(guī)定使用期限、市場化購置和轉(zhuǎn)讓的管理制度；而對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地，則采取的是自有土地自己使用、無限期使用但限制產(chǎn)權(quán)權(quán)能的管理制度。這兩種不同制度必須改革逐步融合，關(guān)鍵是允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地實(shí)行與國有土地同等人市、同權(quán)同價(jià)，這是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑之一。因此，在符合用地規(guī)劃的前提下，要打破國家對(duì)土地一級(jí)市場的壟斷，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地通過公開拍賣、競標(biāo)等方式直接入市交易，建立城鄉(xiāng)平等交易的集體建設(shè)用地市場和公開公平公正的統(tǒng)一交易平臺(tái)和交易規(guī)則，將農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地納入城市國有土地市場進(jìn)行統(tǒng)一管理，建立與城鎮(zhèn)地價(jià)體系相銜接的集體建設(shè)用地價(jià)格形成體系。要建立完善集體建設(shè)用地有償使用和流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制，保障農(nóng)民對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)性收入。

（五）推進(jìn)征地制度改革

加快推進(jìn)征地制度改革，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例，這是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的界限不清、交叉混雜，是造成有些地方打著“公共利益”之名，行“濫征”土地之實(shí)的重要原因，必須對(duì)公益性和經(jīng)營性建設(shè)用地的界限進(jìn)行嚴(yán)格界定，制定公益性用地的詳盡清單，并對(duì)被征地真正按照市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，只有這樣才能真正縮小征地范圍，防止政府土地征用權(quán)的濫用。當(dāng)前應(yīng)大幅度提高政府征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，拓寬貨幣補(bǔ)償、社保補(bǔ)償、實(shí)物補(bǔ)償?shù)妊a(bǔ)償方式，擴(kuò)大實(shí)物補(bǔ)償?shù)谋壤?，盡可能分門別類地量化各種不同補(bǔ)償方式的合理性標(biāo)準(zhǔn)，以兼顧被征地農(nóng)民的原有生活水平和長遠(yuǎn)生計(jì)。在征地過程中，應(yīng)切實(shí)尊重和保護(hù)被征地農(nóng)民的話語權(quán)和談判權(quán)，充分兼顧國家、集體和農(nóng)民三方的利益；對(duì)于經(jīng)過批準(zhǔn)的非公益性建設(shè)項(xiàng)目，要允許農(nóng)民通過多種途徑和形式參與開發(fā)經(jīng)營獲得合法收益。

五、主要結(jié)論和建議

在當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)下，增加農(nóng)民收入的潛在增長點(diǎn)是在財(cái)產(chǎn)性收入上。土地是農(nóng)民最大的財(cái)產(chǎn)，但現(xiàn)有農(nóng)村土地制度的制約限制了農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)權(quán)功能的發(fā)揮，必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革為重點(diǎn)，以還權(quán)賦能、農(nóng)民自主為核心，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的市場主體地位，逐步建立起“歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，進(jìn)一步建立完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，促進(jìn)農(nóng)民的土地、林權(quán)、房屋等資源變現(xiàn)為資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)要素的市場化配置；加快推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式創(chuàng)新，讓農(nóng)戶分享土地流轉(zhuǎn)和增值效益，維護(hù)和保障農(nóng)民權(quán)益；進(jìn)一步推進(jìn)征地制度改革，大幅度提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。應(yīng)當(dāng)指出的是，最大限度的發(fā)揮土地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，還必須為土地財(cái)產(chǎn)價(jià)值的發(fā)揮創(chuàng)造良好環(huán)境，為此：（1）以健全農(nóng)村社會(huì)保障制度替代土地傳統(tǒng)的保障功能，使農(nóng)民對(duì)土地的生存保障功能及就業(yè)功能的依賴性逐漸下降，土地不再是農(nóng)民最后的“保障線”。（2）進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村水利、道路、用水、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增加農(nóng)村污水處理、垃圾處理設(shè)施，加強(qiáng)農(nóng)林田間綠化，加快農(nóng)村環(huán)境治理，切實(shí)改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境條件，為農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)增值創(chuàng)造有利條件。（3）完善現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)扶持政策，大力發(fā)展農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)性功能發(fā)揮提供現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。（4）加快《物權(quán)法》、《土地管理法》、《土地承包經(jīng)營權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)修改，適時(shí)出臺(tái)一部操作性強(qiáng)的《土地征收法》，為農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供最高保障。