金家銘　張芳

摘 要：2003年，民政部制定并通過了《家庭寄養(yǎng)管理暫行辦法》，首次確立了家庭寄養(yǎng)制度。但是在之后實踐的十多年期間，我國社會不斷發(fā)展，隨之而來的家庭寄養(yǎng)的新情況、新問題不斷產(chǎn)生。隨后，民政部于2014年9月14日通過《家庭寄養(yǎng)管理辦法》，杭州市應(yīng)該結(jié)合地方特殊情況，對《家庭寄養(yǎng)管理辦法》做進一步細(xì)化，并借鑒其他城市的特點，最終建立屬于自身的“杭州模式”。

關(guān)鍵詞：家庭寄養(yǎng)；殘障兒童；杭州模式

中圖分類號：D920.4 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1002-2589（2015）01-0162-02

一、杭州市家庭寄養(yǎng)制度概況

在寄養(yǎng)補助方面，目前杭州市民政部門給予每個寄養(yǎng)家庭的寄養(yǎng)費用補助與福利機構(gòu)養(yǎng)育每名孤殘兒童的標(biāo)準(zhǔn)基本一致，目前維持在平均每月1 850元，民政部門會根據(jù)每個孩子的身體情況，如殘障程度等稍做調(diào)整，也會根據(jù)孩子生長階段的不同予以適當(dāng)增加，如學(xué)齡階段就會比幼兒階段補助多。但是總體水平維持在1 850元左右，最低也不會低于1 450元。在杭州，最低工資標(biāo)準(zhǔn)為每月1 470元，而市區(qū)城鎮(zhèn)、農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分別由每人每月525元、450元統(tǒng)一調(diào)整為每人每月588元，可見，目前杭州市寄養(yǎng)費用的補助完全超過杭州市最低生活保障和最低工資標(biāo)準(zhǔn)，補助費用符合杭州市個人生活基本所需。目前的財政補助可以基本填補寄養(yǎng)家庭的支出。

在寄養(yǎng)家庭選擇方面，杭州市民政局以及福利院遵從2003年《暫行辦法》，對每個寄養(yǎng)家庭的資質(zhì)都經(jīng)過了嚴(yán)格篩選，評定指標(biāo)眾多，諸如所在地的常住戶口數(shù)、是否有固定住所和收入、家庭成員人均收入水平、家庭成員有無犯罪記錄、有無不良生活嗜好、與鄰里關(guān)系是否融洽、是否具有照料兒童的經(jīng)驗等。在寄養(yǎng)家庭被選定之后，也不是直接開始安排寄養(yǎng)事宜，而是要先對該家庭進行相關(guān)情況的備案，以方便日后審查。

二、存在的問題

杭州市福利院自2000年開始實行家庭寄養(yǎng)，經(jīng)過十幾年的實踐，雖然取得了良好的社會效益，但隨著社會經(jīng)濟、文化的不斷發(fā)展，很多現(xiàn)實問題也不斷暴露出來。

首先，目前基本上所有孤殘兒童都寄養(yǎng)在農(nóng)村（主要在杭州市余杭區(qū)瓶窯鎮(zhèn)）家庭里，雖然杭州市范圍內(nèi)的所有行政村都基本配置了農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但是農(nóng)村的醫(yī)療衛(wèi)生水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如福利院自身，更何況相較于城市的省市級醫(yī)院。再加上農(nóng)村寄養(yǎng)家長的文化水平、素質(zhì)相對較低，并且所寄養(yǎng)的兒童均屬孤殘，一旦發(fā)生重大疾病，兒童很有可能因寄養(yǎng)家長的疏忽以及當(dāng)?shù)蒯t(yī)療水平限制而錯過最佳治療時間，從而引起部分殘障兒童不能及時獲得治療而發(fā)生危險。

其次，由于監(jiān)護權(quán)未能完全有效地下放給寄養(yǎng)家庭家長，使得寄養(yǎng)家庭對寄養(yǎng)兒童某些責(zé)任承擔(dān)存在爭議，嚴(yán)重時常導(dǎo)致寄養(yǎng)家長在爭議領(lǐng)域直接不愿意承擔(dān)監(jiān)護責(zé)任。對于這些灰色地帶，他們認(rèn)為承擔(dān)責(zé)任的主體應(yīng)該是福利院，而其在這些方面最多只是作為福利院工作的輔助人員。

最后，也是最尖銳的問題就是動機不純。由于每個寄養(yǎng)家庭都會獲得政府的財政補助，這就使得社會上部分人員利用寄養(yǎng)政策，打著寄養(yǎng)的幌子向政府、社會斂財，以滿足一己私欲。這種以愛心之名，行貪欲之實的行為，對國家和社會都會造成不良影響。這是各個地區(qū)實踐中都會存在的問題，但這個問題本身很難被解決或者幾乎不可能被完全杜絕。

三、家庭寄養(yǎng)社會反饋概況

通過網(wǎng)絡(luò)調(diào)查顯示，社會上很多人都會認(rèn)為家庭寄養(yǎng)制度的出現(xiàn)是為解決社會中某些家庭的“偽”親情需求。

但筆者所謂“親情需求”并非制定該制度的首要目的，而社會人士之所以會有這樣的理解，主要是因為其對家庭寄養(yǎng)這個制度了解不夠，將“家庭寄養(yǎng)”與“領(lǐng)養(yǎng)”“收養(yǎng)”的內(nèi)容混淆了起來。首先，杭州市福利院寄養(yǎng)出去的多是身有殘疾或患有先天性生理缺陷的，不會被正常家庭所優(yōu)先選擇收養(yǎng)的孩子，而那些身體健康、智力健全的孩子多半走的是領(lǐng)養(yǎng)或收養(yǎng)的程序，不必再另行安排家庭寄養(yǎng)。其次，寄養(yǎng)制度以福利機構(gòu)和民政部門為主動方，其本質(zhì)是為了解決福利機構(gòu)與機構(gòu)內(nèi)部未成年兒童的實際問題。福利院需要通過這樣一個彈性平臺來減輕本院的負(fù)擔(dān)，而孩子需要借助這樣一個彈性平臺來感受一下正常家庭所具有的愛的氛圍，使之能夠像正常家庭的孩子一樣在一個充滿親情的環(huán)境下成長，而不是以寄養(yǎng)家庭為出發(fā)點，滿足其親情需求。部分家庭若真有這方面的需求，完全可以通過收養(yǎng)一些身體健康、智力健全的兒童來滿足。

四、“杭州模式”建立之建議

1.城市寄養(yǎng)為主，農(nóng)村寄養(yǎng)為輔

在全國知名的家庭寄養(yǎng)“北京模式”和“昆明模式”中，寄養(yǎng)都集中在農(nóng)村中，北京的寄養(yǎng)點都在經(jīng)濟條件好、交通便利的農(nóng)村，而昆明的農(nóng)村寄養(yǎng)點由鄉(xiāng)鎮(zhèn)府、村政府、村民小組共同監(jiān)督，自我監(jiān)管力度強。而杭州市范圍內(nèi)的所有行政村都基本配置了農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，但是杭州市城鄉(xiāng)差距沒有北京小，杭州市農(nóng)村的自我監(jiān)督程度也沒有昆明高，不適合將寄養(yǎng)點主要放于農(nóng)村。

基于杭州市的總體經(jīng)濟水平，建構(gòu)杭州市孤殘兒童家庭寄養(yǎng)模式，應(yīng)當(dāng)以城市寄養(yǎng)為主，農(nóng)村寄養(yǎng)為輔。一般城市家庭具有比農(nóng)村家庭優(yōu)越的寄養(yǎng)條件，在孤殘兒童這一特殊的社會群體下，寄養(yǎng)于城市，在這里他們可以有更好的醫(yī)療保障和較好的教育條件，可以使孤殘兒童得到更好的發(fā)展。這就存在劃定指定區(qū)域寄養(yǎng)和全市申請寄養(yǎng)兩種方式的選擇?，F(xiàn)階段，杭州市雖然未限定區(qū)域，但最主要就是向余杭瓶窯鎮(zhèn)輸出寄養(yǎng)兒童，但瓶窯鎮(zhèn)畢竟不是綜合條件最好的地區(qū)，還有其他條件更好的地區(qū)可以供福利機構(gòu)選擇，也更適合孤殘兒童成長、生活。因此，我們認(rèn)為依據(jù)杭州市現(xiàn)在的經(jīng)濟狀況，完全可以放開寄養(yǎng)申請，開放全市申請寄養(yǎng)制度，只要符合《辦法》規(guī)定的條件就可以將其列入寄養(yǎng)列表。當(dāng)然，當(dāng)出現(xiàn)如農(nóng)村環(huán)境更適合某些殘障兒童養(yǎng)病或生活、城市寄養(yǎng)飽和等情況時，就可以考慮農(nóng)村家庭寄養(yǎng)，形成城市與農(nóng)村寄養(yǎng)模式的有機結(jié)合。

2.職業(yè)化寄養(yǎng)為主，非職業(yè)化寄養(yǎng)為輔

既然寄養(yǎng)動機本身很難界定，倒不如直接將家庭寄養(yǎng)推向職業(yè)化，保證寄養(yǎng)家庭的職業(yè)道德和專業(yè)水準(zhǔn)。在家庭寄養(yǎng)現(xiàn)有的制度下，家長是孩子的直接服務(wù)者，福利院可以通過與符合條件的寄養(yǎng)家庭家長達(dá)成協(xié)議，若能固定為福利院提供寄養(yǎng)服務(wù)，就可以在正常補貼費用以外另行給予一定工資或者保險，這樣的措施會提高他們的積極性，使部分寄養(yǎng)家庭轉(zhuǎn)入職業(yè)化，更好地照顧孩子。當(dāng)然不是認(rèn)為非職業(yè)化寄養(yǎng)不好，我們并不認(rèn)為社會上沒有真正出于愛心原因而加入家庭寄養(yǎng)制度的家庭，只是寄養(yǎng)本身就是建立在協(xié)議即合意的基礎(chǔ)之上，不見得每個家庭都會出于真摯的愛心來接受這些寄養(yǎng)兒童，畢竟這是孤殘而非正常兒童。依此。筆者認(rèn)為，應(yīng)把家庭寄養(yǎng)作為一種職業(yè)，寄養(yǎng)家長充當(dāng)從業(yè)者，這樣能保證家長的積極性，會更加有利于孤殘兒童的成長。當(dāng)然，某些特殊情況下，如果寄養(yǎng)家庭的本意是源于感情需求，可以采取非職業(yè)化的寄養(yǎng)方式進行寄養(yǎng)。

3.強制執(zhí)行為主，意思自治為輔

由于寄養(yǎng)協(xié)議屬于民事合同，其沒有強制力的保障，并且，在實際操作的過程中，也存在著諸多寄養(yǎng)協(xié)議期限未屆滿，就提前終止寄養(yǎng)協(xié)議的情況。因此，杭州市相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)有效地處理好因寄養(yǎng)協(xié)議約定的期限提前終止，寄養(yǎng)兒童與寄養(yǎng)家庭提前分離，防止對寄養(yǎng)兒童造成二次傷害。

對此，應(yīng)訂立相關(guān)的規(guī)定，在最大程度上減少寄養(yǎng)關(guān)系中斷情況的發(fā)生，并將由此可能產(chǎn)生的對兒童心理的二次傷害降到最低。因此，可以在家庭寄養(yǎng)期間，不定期讓兒童回到福利院，讓其感受福利院的氛圍，以便其更好地回歸福利院，若因為兒童身體原因，不易經(jīng)?；馗＠旱模芍概蓪ｉT人員，定期進行家庭訪問，維系兒童與福利院工作人員或與福利院的情感聯(lián)系。另外，應(yīng)該強化寄養(yǎng)協(xié)議的效力，雖然其性質(zhì)在法律層面依然為民事合同，但由于其具有公益性質(zhì)，不可隨意撤銷，可以制定相關(guān)懲戒措施，規(guī)定若非由法律規(guī)定的事項或不可歸責(zé)于寄養(yǎng)家庭的事項造成寄養(yǎng)協(xié)議提前中斷，可責(zé)令相關(guān)寄養(yǎng)家庭退還部分寄養(yǎng)補貼，并根據(jù)主觀錯誤附加一定民事違約賠償責(zé)任。

另外，針對部分由非寄養(yǎng)家庭主觀惡意原因被迫造成的寄養(yǎng)協(xié)議提前終止，如果為寄養(yǎng)家庭主動提出，應(yīng)尊重其選擇，若由福利院提出，而造成寄養(yǎng)家庭情緒波動，福利院應(yīng)提前一周的時間，通知寄養(yǎng)家庭有關(guān)事項，讓其有一個對自己情緒進行處理的時間。

4.政府主導(dǎo)為主，社會參與為輔

目前國內(nèi)的寄養(yǎng)服務(wù)一般都是政府出面，很少有或基本沒有非政府組織提供的寄養(yǎng)服務(wù)體系，使得該政策脫離于大眾層面，都是由政府出面，民間團體、社會組織游離于其外，減少了社會的關(guān)注度和認(rèn)知度。政府是最有力的財政支持者和服務(wù)保障者，應(yīng)當(dāng)保證其在家庭寄養(yǎng)中的主導(dǎo)作用，統(tǒng)籌和監(jiān)督寄養(yǎng)工作的進行。但與此同時應(yīng)允許讓更多符合資質(zhì)的非政府組織也提供相應(yīng)的寄養(yǎng)服務(wù)，利用自身資源，參與其中，既節(jié)約一部分財政經(jīng)費，充分調(diào)用社會資源，也使得家庭寄養(yǎng)逐步深入到社會層面，讓更多人了解該制度。

5.移轉(zhuǎn)監(jiān)護權(quán)為主，保留監(jiān)護權(quán)為輔

目前，開展家庭寄養(yǎng)的孤殘兒童監(jiān)護權(quán)仍舊保留在福利院中。監(jiān)護權(quán)保留不利于家庭寄養(yǎng)模式的良好發(fā)展，要實現(xiàn)兒童福利事業(yè)的改革，就必須進行監(jiān)護權(quán)的移轉(zhuǎn)。在收養(yǎng)模式下，被收養(yǎng)人的監(jiān)護權(quán)由收養(yǎng)人行使。在家庭寄養(yǎng)的模式下，被寄養(yǎng)兒童的監(jiān)護權(quán)也應(yīng)當(dāng)由寄養(yǎng)家庭來行使。監(jiān)護權(quán)是基于親權(quán)或委托產(chǎn)生的一種權(quán)利和義務(wù)兼有的復(fù)合性權(quán)利，要使寄養(yǎng)父母盡到像對待自己親生子女一樣的義務(wù)和承擔(dān)寄養(yǎng)兒童損害他人的民事責(zé)任，就必須把監(jiān)護權(quán)移轉(zhuǎn)。但是，對于特殊的殘疾兒童，監(jiān)護權(quán)的移轉(zhuǎn)應(yīng)征得寄養(yǎng)家庭的同意，畢竟對殘疾兒童的監(jiān)護責(zé)任比一般正常兒童的監(jiān)護責(zé)任大得多。

參考文獻：

[1]李迎生.一種有特色的社會救助模式——昆明“孤殘兒童家庭寄養(yǎng)模式”評價[J].云南社會科學(xué)，2003（5）：60-62.

[2]吳魯平，韓小雷.孤殘兒童家庭寄養(yǎng)政策研究[J].中國青年研究，2006（1）：30-35.

[3]尚曉援，伍曉明，萬婷婷.從傳統(tǒng)到現(xiàn)代：從大同經(jīng)驗看中國孤殘兒童福利的制度選擇[J].中國青年研究，2004（7）：9-18.

[4]陶雋，蔣技科，陳源茂，江秀娜.構(gòu)建孤殘兒童家庭寄養(yǎng)評估體系[J].社會福利，2009（11）：50-51.

[5]杜勇，桑果果.政府視野下孤殘兒童家庭寄養(yǎng)模式研究——以寧夏為例[J].寧夏社會科學(xué)，2014（4）：66-72.