趙隆

摘 要：北方航道是俄羅斯北極治理的核心對象，也是其北極戰(zhàn)略的關(guān)鍵要地。在氣候變化的背景下，該航道逐步成為世界航運(yùn)、貿(mào)易大國的關(guān)注點(diǎn)。俄羅斯通過針對權(quán)利歸屬的控制路徑、針對法律地位的法理路徑和針對航行規(guī)則的技術(shù)路徑，鞏固自身在北方航道治理中的主導(dǎo)性地位。俄將在維護(hù)政治領(lǐng)域主導(dǎo)地位的同時(shí)，努力將北方航道作為其應(yīng)對外部挑戰(zhàn)和國內(nèi)發(fā)展需求的新增長點(diǎn)，繼續(xù)秉持“有限開放、為其所用”的原則一這在宏觀上有利于我國參與開發(fā)以及進(jìn)行通航的可行性研究和試航，但尚不具備立即參與大規(guī)模商業(yè)航行和投資的條件俄羅斯北極治理觀構(gòu)建于妥協(xié)性擴(kuò)張理念之上，應(yīng)充分認(rèn)識并積極且有選擇性地開展合作。

關(guān)鍵詞：俄羅斯；北方航道；北極

中圖分類號：F151. 20

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1008 - 0961（ 2015） 01 - 0026 - 08

一、北方航道概述

北冰洋是全球四大洋之一，包含巴芬灣、巴倫支海、波弗特海、楚科奇海、東西伯利亞海、格陵蘭海、哈得遜灣、哈得遜海峽、喀拉海、拉普捷夫海、白海等邊緣海和陸間海。北極航道問題主要涉及三個(gè)航道：以北方航道（CeBepHbIH MopCKOHIIyTb）為代表的東北航道（Northeast Passage，NEP）、西北航道（Northwest Passage，NWP）和穿極航道（ Transpolar Passage，TPP）。如果按照功能劃分，則可分為三個(gè)運(yùn)輸走廊：一是將北方航道和東北航道連接歐洲大陸與美國東海岸，以及將北方航道、穿極航道和西北航道連接亞洲與北美洲西海岸的北部海上走廊（ Northern Maritime Cor-ridor，NMC）；二是格陵蘭島和斯瓦爾巴德群島之間的弗拉姆走廊（ Fram Comdor，F(xiàn)C），它將穿極航道與北大西洋相互連接并最終與北部海上走廊對接；三是戴維斯走廊（ Davis Corridor，DC），它連接北部海上走廊的西部分支和北美洲東海岸。

東北航道西起冰島，經(jīng)過巴倫支海沿歐亞大陸北方海域直到東北亞的白令海峽。在實(shí)踐巾，東北航道與北方航道的概念時(shí)常交叉使用，容易造成概念上的混淆。按照普遍的觀點(diǎn)，東北航道是俄羅斯北部航道曾使用的名稱，該航道連接太平洋和大西洋北部海域，但沒有具體的起點(diǎn)和終點(diǎn)地理位置坐標(biāo)。目前，俄羅斯更多使用連接白令海峽和喀拉海峽的“北方航道”（1）這一概念。換句話說，北方航道是東北航道的主要組成部分。在討論航道問題時(shí)，通常將北方航道視為東北航道的主要問題閾。

對于該航道，有官方和非官方兩類定義方法，其中官方定義記載于俄羅斯各項(xiàng)法律文件中，而非官方定義則是按照管理、運(yùn)營和地緣政治層面的不同指標(biāo)混合形成。該航道的最初構(gòu)想是由俄國外交官季米特里·格拉西莫夫提出的，但早在11世紀(jì)，在白海沿岸從事殖民和貿(mào)易的波摩爾人已經(jīng)對該航線進(jìn)行了探索，并于17世紀(jì)建立了往來于阿爾漢格爾斯克和葉尼塞河河口的航線。這條航線被稱為芒加塞亞航線（以其東端終點(diǎn)芒加塞亞命名），是北方航道的前身。根據(jù)俄羅斯聯(lián)邦運(yùn)輸部北方航道管理局下屬的北方航道信息辦公室的最新估算，從日本橫濱港出發(fā)經(jīng)東北航道前往荷蘭鹿特丹港的航程總長7 345海里，比傳統(tǒng)的蘇伊士運(yùn)河航線航程縮短3 860海里，節(jié)省34%的航程距離。從中國上海經(jīng)由同樣的路線抵達(dá)鹿特丹的航程為8 079海里，節(jié)省約23%的航程距離（見表1）。

可以看出，北方航道與蘇伊士運(yùn)河這一傳統(tǒng)運(yùn)輸走廊相比，在航程經(jīng)濟(jì)性上具有相當(dāng)明顯的優(yōu)勢，特別是大大縮短了從亞洲和歐洲抵達(dá)俄羅斯北部地區(qū)的航程距離。在這種背景下，諸多航運(yùn)大國和跨國公司開始對北方航道定期通航的可行性進(jìn)行研究。根據(jù)挪威船級社（ DNV）估計(jì)，如果北方航道完全實(shí)現(xiàn)商業(yè)化通航，每年將有360萬個(gè)標(biāo)準(zhǔn)集裝箱經(jīng)由這一航道運(yùn)輸。

二、北方航道的歷史與現(xiàn)實(shí)意義

從北方航道發(fā)展的歷史來看，俄國在彼得大帝時(shí)期及以后時(shí)期都曾以發(fā)布宣言的方式，對北方航道提出主權(quán)要求，并宣傳對相關(guān)海域?qū)嵤艛嘈越?jīng)營。但長期以來，該航道僅作為俄國國內(nèi)貿(mào)易的海上通道，并未對其他國家開放。蘇聯(lián)時(shí)期，政府頒布了《蘇聯(lián)商業(yè)海運(yùn)法》，規(guī)定外國航運(yùn)需求必須通過蘇聯(lián)的相關(guān)機(jī)構(gòu)以船舶租賃的方式進(jìn)行。從航道管理機(jī)構(gòu)的演變來看，成立于1918年的北方航道委員會(huì)是最早建立的北方海航運(yùn)活動(dòng)管理機(jī)構(gòu)，該委員會(huì)隸屬于蘇聯(lián)人民貿(mào)易委員會(huì)。該機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是建立一個(gè)由西伯利亞經(jīng)北冰洋至西歐的可持續(xù)發(fā)展的海上通道。1932年，蘇聯(lián)政府成立了北方航道管理總局，負(fù)責(zé)航道管理與開發(fā)。1971年9月16日，依據(jù)蘇聯(lián)部長會(huì)議出臺的第683號決議，成立了蘇聯(lián)海運(yùn)部北方航道管理局，負(fù)責(zé)組織相關(guān)航運(yùn)活動(dòng)、確保主航道與相鄰航道的航運(yùn)安全、防止航運(yùn)污染等方面的工作。目前，北方航道的主管機(jī)構(gòu)為北方航道管理局，隸屬于俄羅斯聯(lián)邦交通部海洋與河流運(yùn)輸局。2012年7月28日《關(guān)于北方航道水域商業(yè)航運(yùn)相關(guān)法律部分條款的聯(lián)邦修正案》規(guī)定，北方航運(yùn)管理局主要職能包括：“受理、審查北方航道水域船舶航行的申請和發(fā)放許可證：監(jiān)測北方航道水域的水文氣象、冰情和通航情況；在北方航道水域協(xié)調(diào)安裝通航裝置和水文地理監(jiān)測設(shè)備；組織船舶航行，提供信息服務(wù)，為船舶航行提供安全、通航水文和破冰船保障；根據(jù)指定水域的水文氣象、冰情和通航情況，擬定船舶在北方航道水域的航行線路和使用破冰船的建議；在北方航道水域協(xié)助組織搜救行動(dòng)；為北方航道水域船舶冰間領(lǐng)航員發(fā)放領(lǐng)航證；協(xié)助清除受船舶污染的有害物質(zhì)、污水或垃圾?！?/p>

北方航道曾經(jīng)是蘇聯(lián)北部地區(qū)和西伯利亞的生命運(yùn)輸線，也是東西部地區(qū)相互連接的重要走廊，更是雅爾塔體系和冷戰(zhàn)格局中主要的戰(zhàn)略高地。從運(yùn)輸總量來看，北方航道的航運(yùn)高峰出現(xiàn)在1987年，貨運(yùn)總量達(dá)到670萬噸。隨著蘇聯(lián)解體，北方航道的使用也陷入嚴(yán)重的需求危機(jī)，相關(guān)港口的貨運(yùn)量減少三分之二，其中部分港口因缺少一定的貨運(yùn)量已被廢棄（見圖】）。endprint

1991年，俄羅斯政府宣布北方航道重新開放，并對所有國家船只采取無歧視政策，但至今該航道的使用率并不高。近年來，受氣候變化的影響，北方航道無冰季的出現(xiàn)頻率和持續(xù)時(shí)間都有所增加。2009年夏，德國布魯格航運(yùn)公司的兩艘貨船從韓國啟程，途經(jīng)俄羅斯符拉迪沃斯托克港和西伯利亞揚(yáng)堡港，最后抵達(dá)荷蘭鹿特丹港，實(shí)現(xiàn)了北方航道的整體通航。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來北方航道的使用率逐步提高，呈現(xiàn)出較快的發(fā)展趨勢（見表2）。

從2013年的航運(yùn)細(xì)分類別來看，主要是由東至西的運(yùn)輸航次，其中東端起航的為41艘，西端起航30艘。在船旗國的數(shù)量分布上，俄羅斯46艘，巴拿馬6艘，利比里亞5艘，馬紹爾群島、希臘、塞浦路斯、挪威、芬蘭各2艘，馬耳他、中國香港、百慕大群島、安提瓜和巴布達(dá)各1艘。其中，有25班航次的貨輪懸掛了外國國旗。從運(yùn)輸種類來看，液體貨物占大部分（見表3）。

按照這一趨勢，如果北方航道的通航環(huán)境可以保持穩(wěn)定，相關(guān)航運(yùn)需求會(huì)隨著航道基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的逐步成熟，以及各國冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)的積累而逐步上升。當(dāng)然，關(guān)于該航道的大規(guī)模開發(fā)和利用問題還存在較多的爭議和矛盾。

三、俄羅斯參與北方航道治理的路徑選擇

北方航道連接俄羅斯西部的巴倫支海和遠(yuǎn)東地區(qū)的楚科奇海，途經(jīng)摩爾曼斯克、伊加爾卡、迪克森、杜金卡、季克西港、佩韋克和布羅韋杰尼亞等主要港口。對俄羅斯來說，融冰為北方航道的季節(jié)性通航提供了新機(jī)遇。從治理路徑的選擇上來看，俄羅斯采取了以下幾個(gè)方面的嘗試：

（一）針對北方航道權(quán)利歸屬的控制路徑

有學(xué)者認(rèn)為，“蘇聯(lián)在20世紀(jì)60年代之前沒有對北方海域?qū)嵭杏行Ч芾怼薄?965年開始，蘇聯(lián)海洋船舶部提出對外國船舶在北方航道的航行進(jìn)行收費(fèi)，還提出在部分海峽實(shí)行強(qiáng)制性領(lǐng)航和登船領(lǐng)航，成為以控制手段拓展其權(quán)利范圍的嘗試。此外，還制定了《加強(qiáng)毗鄰蘇聯(lián)北方沿海地區(qū)和北部地區(qū)環(huán)境保護(hù)的法令》、《專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)環(huán)境保護(hù)法》等一系列防止污染和保護(hù)環(huán)境的法律制度，其中包括科考活動(dòng)的報(bào)備制度、違反環(huán)保規(guī)定的罰款制度等。也就是說，從此時(shí)開始，蘇聯(lián)謀求將國內(nèi)管轄權(quán)普遍適用于北方航道，對該航道的權(quán)力擴(kuò)張?jiān)V求初現(xiàn)端倪。蘇聯(lián)解體后，隨著俄羅斯北部居民大規(guī)模向內(nèi)地遷徙，該航道的利用率逐年下降。有學(xué)者統(tǒng)計(jì)，北方航道90年代初期年均貨運(yùn)量僅300萬噸，相當(dāng)于蘇聯(lián)解體前平均水平的三分之一。2014年，政府間氣候變化委員會(huì)（IPCC）發(fā)布的《氣候變化2013：自然科學(xué)基礎(chǔ)》報(bào)告指出，1979-2012年北極海冰范圍以每十年3.5%～4.1%的速度縮小，達(dá)到45萬～51萬平方公里。夏季北極的多年海冰范圍則以每十年9.4%～13.6%的速度減少，達(dá)到73萬～107萬平方公里。按照這種趨勢，本世紀(jì)中葉前北冰洋就可能出現(xiàn)9月份無冰的情況。這種巨大的自然條件變化使北方航道重回俄羅斯北極戰(zhàn)略的核心地位，形成了新的北方戰(zhàn)略要地，也促使其進(jìn)一步加快沿岸相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)步伐，并繼續(xù)堅(jiān)持對北方航道的控制性管理。

（二）針對北方航道法律地位的法理路徑

正如前文所述，俄羅斯由于地緣優(yōu)勢以及歷史原因，對于北方航道產(chǎn)生了較為強(qiáng)烈的權(quán)力控制傾向。從國際多邊層面來看，《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）無疑是海洋問題的主要多邊性法律制度，同樣也是北方航道治理中的基礎(chǔ)性文件。但是，這份基礎(chǔ)性文件的北極航道適用性卻飽受質(zhì)疑。原因在于，《公約》中只有第234條關(guān)于“冰封區(qū)域”的條款適用于北極。根據(jù)公約規(guī)定，“沿海國有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，以防止、減少和控制船只在專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍內(nèi)冰封區(qū)域?qū)Ｑ蟮奈廴?，這種區(qū)域內(nèi)特別嚴(yán)寒的氣候和一年中大部分時(shí)間冰封的情形會(huì)對航行造成障礙或危險(xiǎn)，海洋環(huán)境污染也可能對生態(tài)平衡造成嚴(yán)重或無可挽救的損害。法律和規(guī)章應(yīng)適當(dāng)顧及航行并以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)對海洋環(huán)境進(jìn)行保護(hù)?！比欢@一條款在表述上出現(xiàn)了相當(dāng)模糊的概念，如關(guān)于“一年中大部分時(shí)間冰封的情形”沒有具體給出界定，由此引起俄羅斯利用這一模糊性通過國內(nèi)立法進(jìn)行權(quán)利擴(kuò)張，制定以權(quán)利擴(kuò)張為主要特征的國內(nèi)法律和規(guī)則，并引發(fā)“內(nèi)水航道”和“國際航道”的歸屬爭論。俄羅斯首先對航道的法律歸屬做出清晰界定，提出“北方航道指位于蘇聯(lián)北方沿岸的內(nèi)水、領(lǐng)?；?qū)俳?jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的國家交通干線，包括適宜冰區(qū)領(lǐng)航的航線。該航道西起新地島諸海峽的西部人口和北部熱拉尼亞角向北的經(jīng)線，東至白令海峽北緯66度與西經(jīng)168度58分37交匯處?！币簿褪钦f，俄羅斯將北方航道大部分海域完全納入其海洋管轄范圍內(nèi)。

（三）針對北方航道航行規(guī)則的技術(shù)路徑

蘇聯(lián)于1990年頒布了《北方航道航行規(guī)則》。此后，俄羅斯政府又出臺了《北方航道航行指南》、《北方航道破冰船領(lǐng)航和引航員引航規(guī)章》、《北方航道航行船舶設(shè)計(jì)、裝備和必需品要求》等技術(shù)性規(guī)則，用于規(guī)范相關(guān)船只的航行。俄羅斯為該航道設(shè)立了嚴(yán)格的航行程序：“由于航行條件和冰情復(fù)雜，為確保航行安全，在維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽實(shí)行強(qiáng)制破冰領(lǐng)航制度。而在其他區(qū)域，海上作業(yè)指揮部可以根據(jù)情況實(shí)行包括建議航線引航、空中引航、引航員引航、破冰船領(lǐng)航、破冰船與引航員雙重引航？”還特別做出了在某些情況下由俄籍領(lǐng)航員登船引航的規(guī)定：“如缺乏冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，海上作業(yè)指揮部可根據(jù)船長的請求派遣國家引航員登船協(xié)助航行?！备鶕?jù)這樣的規(guī)定，只要航行在上述海峽之外的區(qū)域便可以不接受強(qiáng)制破冰船引航，但由于規(guī)則中對何種情況下可以使用其他引航方式?jīng)]有做出詳細(xì)界定，海上作業(yè)指揮部就擁有較為寬松的自由裁定權(quán)，導(dǎo)致所有使用北方航道的外國船只都必須被迫接受俄羅斯單方面的強(qiáng)制性破冰引航服務(wù)，并且支付高額費(fèi)用。美國和歐洲多國對俄羅斯的相關(guān)主張都提出過抗議，反對其單方面控制北方航道的部分海域，并主張所有船只在北方航道都應(yīng)當(dāng)享有過境通行權(quán)，而相關(guān)海峽應(yīng)當(dāng)被認(rèn)定為國際海峽。而根據(jù)國際法相關(guān)規(guī)定，過境通行不應(yīng)受沿岸國干擾，除非這種通行有潛在危險(xiǎn)。也有學(xué)者認(rèn)為，俄羅斯相關(guān)航行法律制度與《聯(lián)合國海洋法公約》中的無害通過制度、過境通行制度等內(nèi)容相互矛盾，特別是強(qiáng)制性收費(fèi)引航超過了《公約》賦予沿海圍的權(quán)利。endprint

四、俄北方航道治理展望及對我國的影響

從宏觀層面來看，俄羅斯對北方航道的實(shí)際控制不會(huì)改變，并將繼續(xù)通過法制化路徑加以固化。通過多年的管轄實(shí)踐，俄羅斯已經(jīng)形成了較為嚴(yán)密的航道管理和法律體系，并且得到大多數(shù)航道使用國的默認(rèn)。在戰(zhàn)略上，北方航道不但被俄視為國內(nèi)貿(mào)易的重要水路，還被看作能為改善其東西部發(fā)展失衡狀態(tài)做出貢獻(xiàn)的一條便捷交通線。通過打造立體化交通網(wǎng)絡(luò)，加快遠(yuǎn)東地區(qū)和烏拉爾山以西發(fā)達(dá)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)要素交換，使該航道與內(nèi)河航道、歐亞大鐵路共同成為“跨歐亞發(fā)展帶”的重要組成部分。在烏克蘭事件后，受歐盟和美國擠壓影響，俄羅斯在國際和地區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略重心上做出了重要調(diào)整。兩方的壓力促使俄羅斯與亞太國家進(jìn)行更多經(jīng)濟(jì)合作。在某種程度上，俄羅斯一直在等待西方的這種孤立戰(zhàn)略，并將其作為一種有效借口而把戰(zhàn)略重心轉(zhuǎn)向東方。2014年3月，俄羅斯科學(xué)院批準(zhǔn)了由該院政治研究所所長季納吉·奧西波夫、莫斯科國立大學(xué)校長維克多·薩多夫尼奇和俄羅斯鐵路總公司總裁弗拉基米爾·亞庫寧共同撰寫的報(bào)告《作為國家優(yōu)先發(fā)展方向的互聯(lián)互通的歐亞基礎(chǔ)設(shè)施體系》，以此為基礎(chǔ)提出了“跨歐亞發(fā)展帶”計(jì)劃，作為對我國“一帶一路”建設(shè)的積極回應(yīng)。北方航道的開發(fā)，既可以促進(jìn)該計(jì)劃的立體化發(fā)展，也可以作為與亞太重要航運(yùn)貿(mào)易大國合作的新的對接點(diǎn)。因此，俄羅斯將在維護(hù)政治領(lǐng)域主導(dǎo)地位的同時(shí)，努力將北方航道打造成其應(yīng)對外部挑戰(zhàn)的籌碼和國內(nèi)發(fā)展的新增長點(diǎn)。

在中觀層面，俄羅斯對北方航道治理將繼續(xù)秉持“有限開放、為其所用”的原則。從經(jīng)濟(jì)發(fā)展角度來看，俄北部地區(qū)尚低于全國平均水平，而北方航道大規(guī)模商業(yè)開發(fā)離不開沿岸港口基礎(chǔ)設(shè)施的配套更新，籌措資金是個(gè)難題。過于嚴(yán)苛的航行規(guī)定，導(dǎo)致外國資本和航運(yùn)公司產(chǎn)生介入恐懼心理。2013年，北方航道管理局公布了最新的《北方航道水域航行規(guī)則》，其中做出多項(xiàng)政策調(diào)整。俄出于對北方航道的商業(yè)化需求，謀求建立以此為基礎(chǔ)的國家安全運(yùn)輸通道，在航行技術(shù)和程序標(biāo)準(zhǔn)上進(jìn)行了調(diào)整。具體來看，北方航道的“歷史性交通干線”屬性沒有改變，但為特定種類的航行提供了強(qiáng)制引航的“豁免權(quán)”，為外國船舶的獨(dú)立航行打下了基礎(chǔ)，也成為其航道開放策略的重要步驟。俄政府在這一過程中，不但提供了船只和基礎(chǔ)設(shè)施等硬件配備，還建立了安全保障系統(tǒng)和航行規(guī)則等軟件配套?？梢?，俄羅斯希望在航道問題上采取較為開放的戰(zhàn)略，由此帶動(dòng)北部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在操作層面，俄羅斯對北方航道范圍做了更為清楚的界定，特別是把航道范圍限定在公海范圍以外，避免了其他國家對俄羅斯管轄權(quán)無限度擴(kuò)張的擔(dān)憂。在規(guī)則層面，俄羅斯的北方航道管理從破冰船強(qiáng)制領(lǐng)航制度改為許可證制度，提出“向在北方航道水域結(jié)冰條件下航行船舶的船長提供建議的冰區(qū)船舶引航員要具備北方航道水域冰區(qū)船舶引航證書、擔(dān)任船長或在3 000噸級海船上擔(dān)任大副三年、曾在冰區(qū)航行時(shí)間超過六個(gè)月、是北方航道水域提供冰區(qū)引航服務(wù)機(jī)構(gòu)的員工”。這從根本上改變了原有的強(qiáng)制領(lǐng)航制度，為其他國家在北方航道的獨(dú)立航行創(chuàng)造了條件。這種變化不但體現(xiàn)了政策上的開放傾向，也反映出俄對航道大規(guī)模利用可能帶來的經(jīng)濟(jì)效益的期待。

從微觀層面來看，雖然強(qiáng)制引航制度被現(xiàn)行的許可證制度所替代，但在北方航道的航行受到俄羅斯嚴(yán)格管控的程序并未改變，仍保留了嚴(yán)格的申報(bào)審批制度?！堵?lián)合國海洋法公約》第234條規(guī)定，沿海國出于航行安全和環(huán)境保護(hù)目的，對200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)中的冰封區(qū)域有權(quán)制定和執(zhí)行非歧視性的法律和規(guī)章，但又規(guī)定，沿海國在利用這一權(quán)利時(shí)必須“適當(dāng)顧及航行并以現(xiàn)有最可靠的科學(xué)證據(jù)為基礎(chǔ)”。俄羅斯的現(xiàn)行規(guī)定在實(shí)質(zhì)上不符合專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)自由航行制度，盡管可以被視為出于“航行安全和環(huán)境保護(hù)目的”，但卻忽視了“適當(dāng)顧及航行”和“可靠科學(xué)證據(jù)”的限制性原則，不符合國際法精神。另一方面，俄羅斯的北方航道治理過于看重短期效益，設(shè)置了過多的收費(fèi)服務(wù)項(xiàng)目，例如破冰船護(hù)航、領(lǐng)航員領(lǐng)航、航行通訊、航行海圖、導(dǎo)航信號等，可能無形中在經(jīng)濟(jì)上提高了航道的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。特別是2014年開始執(zhí)行的以船舶載貨量和抗冰能力決定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，可能導(dǎo)致出現(xiàn)破冰能力較弱的大型集裝箱船須繳納高昂航行費(fèi)用的情況，因而成為北方航道治理中的不確定性因素之一。

世界發(fā)達(dá)國家大多數(shù)地處北緯30度以北地區(qū)，此區(qū)域生產(chǎn)了全世界近80%的工業(yè)產(chǎn)品，并占據(jù)全球70%的國際貿(mào)易份額。受氣候變化影響，如果實(shí)現(xiàn)北極航道的常態(tài)化通航，將產(chǎn)生不可預(yù)測的政治、經(jīng)濟(jì)等連鎖反應(yīng)，尤其可能使世界經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、航運(yùn)格局以及原住民地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)生根本性改變。有學(xué)者認(rèn)為，“如果北極航線完全打開，用北極航線替代傳統(tǒng)航線，中同每年可節(jié)省533億—1 274億美元的國際貿(mào)易海運(yùn)成本”?？梢?，北極航道的開通利用對我國具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。俄羅斯北方航道治理路徑的變化，對我國參與開發(fā)和利用該航道將產(chǎn)生以下影響：

首先，我國在北方航道問題上與俄羅斯并不存在任何海洋、島嶼或大陸架主權(quán)爭議，俄對北方航道的管轄控制和外交層面的傾斜做出調(diào)整，特別是兩國全而戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系進(jìn)入新階段，這些因素在宏觀上有利于我國參與。重點(diǎn)在于，如何確定我國參與航道開發(fā)與利用的具體模式。有學(xué)者提出，在北極航道問題上我國應(yīng)積極參與國際機(jī)制的制定，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，并享受相應(yīng)的權(quán)益，可稱為“積極參與式”。筆者認(rèn)為，我國應(yīng)以“商主官輔”的方式參與，鼓勵(lì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)企業(yè)和航運(yùn)機(jī)械制造企業(yè)參與俄羅斯北部地區(qū)港口設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目。應(yīng)以民營資本為主體進(jìn)行純商業(yè)性合作，以工程承包為介入路徑。在配合俄整體戰(zhàn)略調(diào)整的同時(shí)，避免官方主導(dǎo)和避開油氣資源開發(fā)等敏感領(lǐng)域，以免誘發(fā)俄國內(nèi)保守分子對其整體開放傾向的負(fù)面影響。

其次，俄羅斯簡化了航行申請的操作程序，希望吸引更多航運(yùn)貿(mào)易大圍利用北方航道，這有利于我國進(jìn)行商業(yè)通航的可行性研究和試航。但具體來看，技術(shù)優(yōu)化的深度和廣度并未達(dá)到理想水平。雖然北方航道的航行申請手續(xù)已簡化至15個(gè)工作日前提交，但與蘇伊士運(yùn)河等傳統(tǒng)航道的48小時(shí)相比仍存在較大差距，造成一定的時(shí)間和成本浪費(fèi)。另一方面，《北方航道水域航行規(guī)則》的程序簡化還存在一定的局限性。根據(jù)規(guī)定，“獲得許可證的船舶不得在許可證生效前駛?cè)氡狈胶降浪颍⒁谠S可證有效期滿前駛離北方航道水域。如果船舶不能在許可證有效期滿前駛離北方航道水域，須盡快通知管理局并說明違反本條款要求的原因，根據(jù)管理局指示行動(dòng)”，并且規(guī)定“船舶駛離俄聯(lián)邦北方航道港口時(shí)，須立即向管理局通報(bào)離港時(shí)間”。這一系列規(guī)定對水文環(huán)境復(fù)雜的冰區(qū)航行來說，顯得缺少靈活性，成為制約我國航運(yùn)企業(yè)參與主動(dòng)性的重要因素。endprint

最后，關(guān)于北方航道有限的案例只提供了航運(yùn)經(jīng)濟(jì)方面的數(shù)據(jù)，卻忽視了氣候條件、水文氣象環(huán)境、航運(yùn)安全、污染防控等多重不確定因素，因此尚不具備吸引我國立即參與大規(guī)模商業(yè)通航和投資的條件。應(yīng)際上，應(yīng)對通航指標(biāo)體系中的技術(shù)安全、人文環(huán)境和自然環(huán)境等具體指標(biāo)進(jìn)行分析。在技術(shù)安全方面，必須考慮到相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施、破冰船級劃分、導(dǎo)航系統(tǒng)和冰區(qū)航行技術(shù)升級等方面。在北方航道的冰區(qū)航行對破冰船的級別、船員的工作能力與經(jīng)驗(yàn)等都有較高要求。在人文環(huán)境方面，由于我國企業(yè)缺乏與俄北部原住民的交流，在參與開發(fā)建設(shè)和投資過程中，容易遇到原住民文化、地區(qū)民俗和發(fā)展理念的潛在“限制”，導(dǎo)致投資風(fēng)險(xiǎn)增加。在自然環(huán)境方面，北方航道的海洋溫度、航行能見度、海冰密集度、冰層厚度等均無法人為掌控，甚至在觀測技術(shù)方面也缺乏經(jīng)驗(yàn)。近年來，北極融冰速度加劇，冰層環(huán)境快速變動(dòng)，給航行安全帶來潛在威脅。航道季節(jié)性暢通的間隔期與持續(xù)期很難精確計(jì)算，受極端天氣和氣候的影響較大，相關(guān)港口設(shè)施建設(shè)、打撈和搜救等的硬件技術(shù)支持也尚處于起步階段，而全年無冰的環(huán)境尚處于預(yù)測階段，無法為我國航運(yùn)企業(yè)使用北方航道提供較為準(zhǔn)確的信息保障，從而形成較大的風(fēng)險(xiǎn)空間。

筆者認(rèn)為，當(dāng)前我國應(yīng)關(guān)注航行程序制定層面的相互合作、數(shù)據(jù)分析層面的共享交流，積極開展定期商業(yè)航行的論證和試航，有選擇性地參與沿岸設(shè)施和港口建設(shè)的先期勘察。在區(qū)域和多邊層面，各國在參與北方航道治理時(shí)，還須通過有效的多邊治理規(guī)避《聯(lián)合同海洋法公約》中存在的北極“盲區(qū)”，避免國家間惡意利用來進(jìn)行自身的權(quán)利擴(kuò)張，從而引起區(qū)域或多邊性政治沖突。只有在這樣的前提下，各航運(yùn)大國、跨國航運(yùn)企業(yè)才會(huì)進(jìn)入航道利用的實(shí)踐期，以季節(jié)性運(yùn)輸或試航的方式來積累冰區(qū)航行經(jīng)驗(yàn)，謀求航道的經(jīng)濟(jì)效益最大化。

五、妥協(xié)性擴(kuò)張：從北方航道看俄北極治理觀

作為北極地區(qū)擁有最多人口和最廣袤面積的國家，俄羅斯近60%的陸地和海洋邊界與挪威和美國接壤，擁有近200萬北極原住民人口的北部地區(qū)為國家貢獻(xiàn)了超過20 %的CDP增長和22%的出口比重。從任何一個(gè)角度來看，北極對于俄羅斯的意義都超過其他國家。因此，俄北極戰(zhàn)略中的競爭取向首先反映在政府行為與官方表態(tài)層面。2007年，載有俄杜馬（議會(huì)下院）副主席和議員的潛水艇潛至北冰洋海底并插上俄羅斯國旗，引發(fā)世界關(guān)于“北極爭奪戰(zhàn)”重現(xiàn)的討論，加劇了北極區(qū)域內(nèi)的競爭態(tài)勢。2008年，時(shí)任俄羅斯總統(tǒng)的梅德韋杰夫提出“我們首要和主要的任務(wù)就是把北極變?yōu)槎砹_斯21世紀(jì)的資源基地”，“將對外邊界劃定在大陸礁”，并且認(rèn)為北極地區(qū)對俄羅斯“具有戰(zhàn)略意義”，批準(zhǔn)了《2020年前及更長期俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)同家政策基本原則》。現(xiàn)任總統(tǒng)普京也曾表示，“將拓展俄羅斯在北極的實(shí)質(zhì)性存在，反對將北極交由其他方管理”。2009年出臺的《2020年前俄羅斯國家安全戰(zhàn)略》中，在強(qiáng)調(diào)能源爭奪的同時(shí)，暗指未來北極地區(qū)是爭奪的“焦點(diǎn)地區(qū)之一”，并且表示“為了爭奪資源，不能排除使用武力來解決潛在問題的可能性”。根據(jù)該戰(zhàn)略規(guī)劃，俄羅斯將在北極部署北極獨(dú)立部隊(duì)集群，建立相關(guān)的監(jiān)視和反應(yīng)機(jī)制，并且保持俄羅斯的領(lǐng)先優(yōu)勢。這些行為和言論，立刻引發(fā)了世界輿論關(guān)于爆發(fā)北極爭奪戰(zhàn)的大討論。俄羅斯的北極戰(zhàn)略具有較為明顯的排他性和權(quán)力擴(kuò)張性，這種戰(zhàn)略取向在北極安全、資源開發(fā)、漁業(yè)、航道利用等問題上都有所體現(xiàn)。但是，隨著自身對多邊合作需求的增長，以及北極多邊合作體系的逐步建立，俄羅斯在北方航道治理上選擇了一定程度的權(quán)力妥協(xié)。

俄羅斯北極事務(wù)大使安東·瓦西里耶夫曾表示：“為什么要談北極治理？北極不需要治理，因?yàn)楸睒O問題只需要在北極國家內(nèi)部解決，特別是在北極五國框架內(nèi)討論。俄羅斯不接受北極治理的概念。”北極是俄羅斯的“家園”，也就是俄羅斯的未來。俄羅斯是最早制定北極戰(zhàn)略，并對自身利益進(jìn)行細(xì)分的北極國家?！?020年前及更長期的俄羅斯聯(lián)邦北極地區(qū)國家政策基本原則》規(guī)定，俄在北極的國家利益主要集巾在：將俄羅斯北極地區(qū)作為解決國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展問題的戰(zhàn)略性資源基地，維護(hù)北極的和平與合作區(qū)地位，保護(hù)北極特有的生態(tài)系統(tǒng)，將北方航道打造為“國家統(tǒng)一交通運(yùn)輸線”等幾個(gè)方面。從俄北極戰(zhàn)略內(nèi)涵來看，其主要是以控制為手段，將主權(quán)、安全、資源、航道這四個(gè)方面作為目標(biāo)推進(jìn)，并且按照關(guān)切程度不同進(jìn)行系統(tǒng)的排序設(shè)置，具有相當(dāng)大的排他性和擴(kuò)張性導(dǎo)向。可以看到，北極治理的概念并不符合俄羅斯的戰(zhàn)略需要，但相關(guān)的開發(fā)活動(dòng)離不開大規(guī)模基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和人力資源投入，特別是外資的支持。因此，俄所需要的北極國際合作是狹義上的區(qū)域合作，它會(huì)借助部分領(lǐng)域的選擇性妥協(xié)來緩解南多邊合作需求帶來的壓力，并且謀求進(jìn)一步的權(quán)力擴(kuò)張，這構(gòu)成了俄羅斯參與北極治理的主要消極因素。我國在參與北極事務(wù)和相關(guān)雙邊、多邊合作治理時(shí)，應(yīng)充分認(rèn)識到俄羅斯北極治理觀中存在的限制與開放的矛盾，以及妥協(xié)性擴(kuò)張理念影響下的戰(zhàn)略構(gòu)想，積極但有選擇性地開展合作。

注 釋：

（1）在不同的官方文件和研究報(bào)告中，對該航道名稱有多種譯法，如“北方航道”、“北方海路”等，筆者將2014年5月20日中國和俄羅斯簽署的《關(guān)于全面戰(zhàn)略協(xié)作伙伴關(guān)系新階段的聯(lián)合聲明》中提出的“改善中方貨物經(jīng)俄鐵路網(wǎng)絡(luò)、遠(yuǎn)東港口及北方航道過境運(yùn)輸條件”作為依據(jù)，在本文中統(tǒng)一將該航道譯為“北方航道”。

（2）此番表態(tài)為俄羅斯北極事務(wù)大使出席中國北歐北極研討會(huì)時(shí)作出的。在與筆者的交談中，大使提出治理（ Governance） -詞在俄文中的表述是YnpaBneHHe，具有控制、管理的含義。俄羅斯認(rèn)為北極事務(wù)由于牽涉到領(lǐng)土主權(quán)、資源等問題，應(yīng)當(dāng)由北極國家自己解決。因此，俄羅斯在各種國際談判和外交文件中拒絕接受以“北極治理”為表述的概念，而是提出改為“北極合作”。endprint