中國人民銀行上?？偛?錢國根 鄧偉偉

美英支付結(jié)算領(lǐng)域消費者權(quán)益保護的法理基礎(chǔ)研究

中國人民銀行上?？偛?錢國根 鄧偉偉

摘要：當(dāng)前支付結(jié)算領(lǐng)域的消費者權(quán)益保護問題隨著消費者自我意識的覺醒日益成為經(jīng)濟金融領(lǐng)域的熱點。由于消費者權(quán)益保護法理基礎(chǔ)的不足，支付結(jié)算領(lǐng)域的投訴與糾紛往往難以得到妥善解決。本文擬對美英等成熟經(jīng)濟體的支付結(jié)算消費者權(quán)益保護立法進行系統(tǒng)梳理并予以比較，以此對我國支付結(jié)算消費者權(quán)益保護立法提出建議。

關(guān)鍵詞：支付結(jié)算 消費者權(quán)益 基礎(chǔ)研究

1　美國的主要支付結(jié)算消費者保護立法

1.1 法律體系

消費者權(quán)益的保護需要一定的法理基礎(chǔ)，這是監(jiān)管機構(gòu)賴以行事的依據(jù)。美國自上世紀(jì)六十年代以來就制定頒布了一系列支付結(jié)算方面的消費者權(quán)益保護法律制度。這些法律制度包括1968年的《誠實信貸法》、1978年的《電子資金轉(zhuǎn)賬法》、1987年的《加速資金到位法》、1998年的

《公平信用貸記卡公開法》、1999年的《ATM額外費用消除和消費者授權(quán)法》、2003年的《21世紀(jì)支票清算法》、2005年的《無辜支票存款人保護法》、2008年《信用卡改革法》等。次貸危機以后，美國連續(xù)頒布了《信用卡履職、責(zé)任和公開法》、《金融消費者保護機構(gòu)法》、《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》等多部涉及支付結(jié)算領(lǐng)域的法案。從各法律制度的歷史地位看，這其中《誠實信貸法》、

《電子資金轉(zhuǎn)賬法》、《加速資金到賬法》以及次貸危機以后的《金融消費者保護機構(gòu)法》和《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》是具有奠基性作用的法律。后來的多部法律都是在這些法律的基礎(chǔ)上經(jīng)過對相應(yīng)條款的修改而得。

為更好地貫徹實施各法案，通常各法案都有相應(yīng)條款指定某一機構(gòu)負(fù)責(zé)制定在該法案下對應(yīng)的實施規(guī)則。次貸危機前，在支付結(jié)算領(lǐng)域，美聯(lián)儲是大部分支付結(jié)算法律指定的規(guī)則制定機構(gòu)。雖然次貸危機后《金融消費者保護機構(gòu)法》及《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》也賦予了美國消費者金融保護局(Consumer Financial Protection Bureau，CFPB)規(guī)則制定權(quán)，但從具體的操作實踐看，絕大部分情況下，美聯(lián)儲還是承擔(dān)了規(guī)則制定與修改的主要任務(wù)。

1.2 立法特點

美國是一個以立法見長的國家。從次貸危機前后立法特點來看，在次貸危機前，支付結(jié)算領(lǐng)域的立法以單項業(yè)務(wù)為主，且基于既有法案的修正立法比較多。次貸危機后則以全局性的立法為主。

雖然《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》、《金融消費者保護機構(gòu)法》有抵押、投資、保險及再保險等金融交易行為的消費者保護規(guī)定，但就支付結(jié)算而言，它所帶來的主要還是消費者權(quán)益保護體制的變化，并不涉及具體支付結(jié)算行為的保護。具體對支付結(jié)算行為的保護還是分散在各單項立法中。

如2009 《信用卡履職、責(zé)任和公開法》開宗名義第一部分內(nèi)容即是消費者保護。由于這個法案早于《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》，因此該法將執(zhí)行該法的對應(yīng)的規(guī)則制定權(quán)授予了美聯(lián)儲。美國立法的另一個特征是法案及其實施規(guī)則的修訂頻率極高，從而延伸出新的法案也比較多。如自1987年《電子資金轉(zhuǎn)賬法》問世以來，基于該法案的修正案陸續(xù)出臺，衍生出《ATM消費者公平收費法》、《消費者借記卡保護法》等數(shù)十種法案。從法案實施規(guī)則的制定看，同樣存在這一現(xiàn)象，如自2012年2月7 日CFPB針對《多德－弗蘭克華爾街改革和消費者保護法案》第1073條的實施修改了“E規(guī)則”，為資金匯劃的消費者提供一種綜合的保護以來，2012年8月、2013年1月及4月又?jǐn)?shù)度對該規(guī)則進行了修訂。

表1　20世紀(jì)60年代以來美國主要支付結(jié)算消費者保護立法

表2　美國主要支付結(jié)算消費者保護規(guī)則

2　英國的支付結(jié)算消費者權(quán)益保護的法律體系與特點

次貸危機以前，英國消費者保護的基礎(chǔ)性法律是1973年的《公平貿(mào)易法》、1974年的《消費者信貸法》。支付結(jié)算方面單項的法律有1957年以及1992年的《支票法》等。為了適應(yīng)金融機構(gòu)混業(yè)經(jīng)營的需要，2000年英國頒布了《金融服務(wù)與市場法》，確立了金融服務(wù)監(jiān)管署(FinancialServices Authority，F(xiàn)SA)的單一監(jiān)管機構(gòu)地位，并賦予其保護金融消費者的職責(zé)。但直接與支付結(jié)算相關(guān)的一部系統(tǒng)性法律是次貸危機以后于2009年頒布的《金融服務(wù)與市場——支付服務(wù)管理辦法》，該《辦法》共分九個部分，其中支付結(jié)算消費者保護的內(nèi)容集中在第五部分“支付服務(wù)的信息要求”和第六部分“支付服務(wù)的權(quán)利與義務(wù)”。隨著電子支付方式的興起，次貸危機后，英國在支付結(jié)算方面的單項業(yè)務(wù)管理制度也得到了修改和完善，這包括在2002年《電子貨幣管理辦法》基礎(chǔ)上修改并于2011年4月重新頒布實施的《金融服務(wù)與市場——電子貨幣管理辦法》。

相對而言，英國在支付結(jié)算領(lǐng)域消費者保護的立法雖不如美國繁雜，且在法律修正的頻率上不如美國高，但其法律基礎(chǔ)仍然比較豐富，支付結(jié)算領(lǐng)域的專業(yè)性法律基本上是以議會制定的法案形式予以發(fā)布，且主要圍繞支票、電子貨幣等支付工具來進行制定，因此法律維度的劃分比較簡單。

3　中國支付結(jié)算消費者保護立法的局限

對比美英的支付結(jié)算消費者立法實踐，可以看到我國的支付結(jié)算消費者立法至少有以下幾項不足。

3.1 專業(yè)性不夠

《消費者權(quán)益保護法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等適用于一般的商品，對于支付結(jié)算等金融服務(wù)實用性不強。如《消費者權(quán)益保護法》將消費者權(quán)益保護工作授權(quán)給了工商行政管理部門和消費者協(xié)會，忽略了支付結(jié)算等金融產(chǎn)品和服務(wù)的復(fù)雜專業(yè)性。再如《消費者權(quán)益保護法》部分關(guān)于消費者權(quán)益保護的條款以及《產(chǎn)品質(zhì)量法》關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督、生產(chǎn)者(銷售者)產(chǎn)品質(zhì)量與義務(wù)以及損害賠償?shù)葪l款只適用于有形商品，而不適用于支付結(jié)算服務(wù)等無形商品。

3.2 零散不系統(tǒng)

在現(xiàn)有的支付結(jié)算法律體系中，無論是《票據(jù)法》還是部門規(guī)章層面的《支付結(jié)算辦法》、《銀行卡業(yè)務(wù)管理辦法》、《非金融支付服務(wù)管理辦法》以及《支付機構(gòu)客戶備付金存管辦法》都是業(yè)務(wù)層面的管理辦法，雖然這些管理辦法部分地體現(xiàn)了消費者權(quán)益保護的思想，但條款比較零散。

3.3 法律層級不夠

《中國人民銀行法》、《商業(yè)銀行法》、《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》等層級較高，但僅限明確消費者保護的授權(quán)機構(gòu)，并無支付結(jié)算消費者保護具體規(guī)定，《中國人民銀行消費者權(quán)益保護工作管理辦法(暫行)》以及銀監(jiān)會下發(fā)的《銀行業(yè)消費者權(quán)益保護工作指引》屬部門規(guī)章，限為各自在從事支付結(jié)算消費者保護過程中具體的行事準(zhǔn)則。另外《中國人民銀行關(guān)于銀行業(yè)金融機構(gòu)做好個人金融信息保護工作的通知》，屬規(guī)范性文件，約束力不強。

4　啟示

借鑒美英的支付結(jié)算消費者保護法律體系構(gòu)建，本文認(rèn)為我國支付結(jié)算消費者權(quán)益保護的立法有兩種可先后踐行的思路。

一是出臺支付結(jié)算專項消費者權(quán)益保護立法，可利用當(dāng)前《票據(jù)法》、《支付結(jié)算辦法》修訂的良好時機，對有關(guān)支付結(jié)算消費者保護條款進行整合與研究，形成針對某一支付工具或某一支付結(jié)算方式的消費者權(quán)益保護立法。

二是研究出臺綜合性具有較高層級的金融消費者權(quán)益保護法，支付結(jié)算作為其中一個組成部分納入該綜合立法中專門予以闡述。

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文章編號：2096-0298(2015)07(a)-104-04