摘要：農村義務教育現(xiàn)行主導政策的重心，是促進這一教育有質量的均衡發(fā)展。在投入、管理、辦學、教師和監(jiān)督等方面，農村義務教育目前仍處于發(fā)展弱勢，要推進它有質量地均衡發(fā)展，就必須對其現(xiàn)行主導政策進行完善。

關鍵詞：農村義務教育 現(xiàn)行主導教育政策 均衡發(fā)展

一、農村義務教育現(xiàn)行主導政策的構成

如果說上世紀八十、九十年代我國農村義務教育政策的重心是不懈探索，以構建能促進這一教育不斷發(fā)展的管理體制、投入體制，那么進入新世紀，隨著國務院2002年下發(fā)《關于完善農村義務教育教育管理體制的通知》，2003年下發(fā)《關于進一步加強農村教育工作的決定》，2005年下發(fā)《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，就標志著這一義務教育“地方負責，分級管理，以縣為主”的管理體制[1]、“中央與地方分項目、按比例分擔”的投入體制[2]得以創(chuàng)建。這一創(chuàng)建極大促進了此后以農村為重點、難點的全面普及義務教育重任的完成。也正是在這些新體制的基礎上，農村義務教育政策的重心又轉向推進這一教育有質量均衡發(fā)展的目標上。

2005年5月，教育部下發(fā)《關于進一步推進義務教育均衡發(fā)展的指導性意見》的文件，以落實和推進義務教育的均衡發(fā)展。本文的現(xiàn)行主導政策是指2005年教育部這一“指導性意見”下發(fā)后，為推進農村義務教育均衡發(fā)展，國家正在實施的有關重要政策。

圍繞有質量均衡發(fā)展的這一根本目標，針對發(fā)展農村義務教育的教師隊伍，國家首先出臺一系列政策。2006年，教育部等四部委下發(fā)《關于實施農村義務教育階段學校教師特設崗位計劃的通知》（教師[2006]2號），開始大規(guī)模招聘高校畢業(yè)生到西部“兩基”攻堅縣及縣以下農村學校任教；2009年教育部等四部委又決定擴大實施“特崗計劃”，教育部為此出臺了《關于進一步做好中小學教師補充工作的通知》（教師[2009]2號）。之后，教育部辦公廳2010年5月下發(fā)了《關于組織實施“國培計劃——2010年農村義務教育學校教師遠程培訓項目”的通知》（教師廳函〔2010〕7號），同年7月教育部辦公廳、財政部辦公廳還聯(lián)合下發(fā)《關于組織2010年“國培計劃”——中西部農村骨干教師培訓項目申報和發(fā)布項目招標指南的通知》（教師廳函〔2010〕10號），2012年國務院也下發(fā)《關于加強教師隊伍建設的意見》（國發(fā)〔2012〕41號））。這些政策出臺是要解決農村義務教育老師數(shù)量嚴重不足，教師專業(yè)素質整體不高，教師培訓工作方式單一、效果不好等問題，是要構建農村教師隊伍建設的長效機制，以期到2020年打造出“師德高尚、數(shù)量充足、配置均衡、城鄉(xiāng)一體、結構合理、樂教善教、穩(wěn)定而充滿活力的高素質農村教師隊伍”[3]。

在辦學和管理政策方面，針對目前農村義務教育的許多學校最基本辦學條件不具備、學校布局不合理和學校管理不規(guī)范、不量化的問題，教育部印發(fā)了《義務教育學校管理標準（試行）》（教基一[2014]10號），出臺了《全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學校基本辦學條件底線要求的通知》（教基一廳[2014]5號），國務院辦公廳下發(fā)了《關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見》（國辦發(fā)〔2012〕48號），國務院教育督導委員會辦公室也發(fā)出《關于開展農村義務教育學?；巨k學條件專項督導的通知》（國教督辦〔2014〕6號）。這些政策提出了許多明確規(guī)定和可操性要求。如上述文件提到的基本辦學條件底線，就包括了要消除D級危房、消除超大班額，還有教學用房、室內采光等方面具體規(guī)定；關于學校布局，文件具體要求“各地要根據(jù)實際條件合理確定學校覆蓋范圍，一般應使學生每天上學單程步行時間不超過40分鐘”[4]。

在督導評價政策方面，對義務教育均衡發(fā)展評估有明確的監(jiān)督評估標準，教育部下發(fā)了《縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估暫行辦法》（教督〔2012〕3號），決定建立縣域義務教育均衡發(fā)展督導評估制度，重點評估縣級政府均衡配置教育資源情況。文件涉及到生均教學及輔助用房面積、師生比、生均圖書冊數(shù)、生均中級及以上專業(yè)技術職務教師數(shù)等8項指標。為使包括農村義務教育的基礎教育質量評價不流于空泛，2013年，教育部辦公廳又下發(fā)了《關于做好中小學教育質量綜合評價改革實驗工作的通知》（教基二廳函[2013]22號）。《通知》確定了上海市等30個地區(qū)為國家中小學教育質量綜合評價改革實驗區(qū)，由此啟動了對基礎教育質量科學評價的探索，以取得具有推廣價值“以學生發(fā)展為核心、科學多元的中小學教育質量評價體系”[5]。

在監(jiān)督政策方面，國家出臺有關政策主要體現(xiàn)在2006年新修改的《義務教育法》中。該法前所未有地規(guī)定了22種違反該法的行為及要承擔的法律責任，而且這一監(jiān)督問責制的主體“誰來問”、客體“向誰問”，內容“問什么”都是非常明確的，對“如何問”也有一定的具體規(guī)定。比如第52條第4款規(guī)定縣級以上人民政府“未按照本法規(guī)定均衡安排義務教育經費”，“由上級人民政府責令限期改正；情節(jié)嚴重的，對直接負責的主管人員和其他直接負責人員依法給予行政處分”。

這些政策推動了農村義務教育教師隊伍建設，開啟了對教育均衡發(fā)展的督導與質量評價的探索，規(guī)范了教育的辦學與管理，也開始強化了對政策執(zhí)行的監(jiān)督問責，因而一定程度上促進了教育的均衡發(fā)展。

二、農村義務教育現(xiàn)行主導政策的一些問題

1.投入政策方面

2005年下發(fā)的《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，使得中央政府與各省在農村義務教育經費投入項目和投入比例這兩方面責任基本清晰，有利于厘清對教育的投入責任。近年，各省陸續(xù)頒布的《義務教育條例》，有關教育的投入基本是這樣的籠統(tǒng)表述——“農村義務教育所需經費，由縣級以上人民政府按照有關規(guī)定分項目、按比例分擔”[6]，具體比例仍然是不明確的。

省級統(tǒng)籌不是省級主導出資，統(tǒng)籌還需要其他方出資，只有其他方拿出了資金才能統(tǒng)籌。因此，這樣責任不清晰、比例不明確的共同負責投入體制，在很大程度上就分散了責任，存在各方互相推諉、互相觀望的風險。沒有剛性的、明確的出資要求，就存在著誰都不愿多出資的問題。因此，農村義務教育公用經費經常是國家三令五申規(guī)定要及時足額到位，但不少地區(qū)就是不能到位或不能全部到位。下級政府主觀上都在等待上級政府更多的投入和更多的轉移支付；有了更多的投入和轉移支付后，又有可能出現(xiàn)對地方政府教育財政投入的擠出問題，本應投入義務教育的地方財政被挪為他用。endprint

2.管理政策方面

以縣為主的管理體制，確實是相對合理的體制。但有關農村義務教育的質量管理這一管理的重要方面，由于直到2007年9月才成立國家基礎教育質量監(jiān)測中心，開始對相關教育質量進行監(jiān)測試點，到2013年才確定上海市等30個地區(qū)為國家中小學教育質量綜合評價改革實驗區(qū)，因而這一質量管理尚處于起步探索階段。

3.辦學政策方面

教育部出臺的貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件的底線要求，肯定有積極的正面作用。但在辦學標準問題上，這一政策也有一些問題：1.城鄉(xiāng)標準的非均衡性。這些底線要求對于城市學校來說是最為基本的。教基一廳[2014]5號文件所規(guī)定辦學20條最基本條件，對城市絕大多數(shù)義務教育學校來說，是早已達到并超越了。如消除D級危房這一最基本底線條件，若在城市學校作為要求提出是不可想象的。2.沒有適度超前性。正因為是最基本的底線標準，所以缺少必要的超前性，很難說體現(xiàn)了現(xiàn)代教育發(fā)展要求。即使是貧困地區(qū)學校，也應有適當?shù)某敖ㄔO。3.可操性不足。辦學就要管理，《義務教育學校管理標準（試行）的通知》（教基一[2014]10號）是針對全國城鄉(xiāng)所有義務教育學校的管理要求，共有92條?；趯W校的辦學條件，不少是農村學校難以達到的。如“落實每位教師五年不少于360學時的培訓要求”。在經費不足、收入不高和教學任務壓力大的農村學校，每個教師平均一年要參加72學時的培訓幾乎是不可能的。

4.教師政策方面

國家通過教師特崗招聘政策和一系列國培計劃的實施，很大程度上緩解了農村義務教育老師數(shù)量不足的問題，也在一定程度上提升了他們整體職業(yè)素質。但從總體上看，目前這一政策對留住、吸引優(yōu)秀老師在農村從業(yè)，仍缺乏足夠的政策魅力。在農村老師最為關心的收入待遇、職稱評定、職業(yè)發(fā)展、子女發(fā)展等方面，相關政策并沒有提供多少具有吸引力的規(guī)定。我們的思想教育可以鼓勵教師不計報酬在艱苦農村作貢獻，但出臺的政策一定要讓作出這種奉獻的老師，能得到在城市工作的老師所不能比擬的回報。否則，這一政策就不夠合理。

5.監(jiān)督政策方面

2006年修改通過的《義務教育法》列舉了種種對違法行為的問責，但它實施這些年來，公開的信息上從未披露有一級政府或其教育行政部門因其違法行為被要求整改，也沒有看到負有直接責任的行政人員受到過行政處分。當然不是從未發(fā)生違犯該法的行為，而是有違反規(guī)定的，卻沒有受到相應的處罰。這說明監(jiān)督各級政府認真落實這些法律規(guī)定的具體政策還不夠，對違法的政府法人、行政人員的處理還有制度上的欠缺，總之是在問責的“如何問”上還有重大的不足。

三、完善農村義務教育現(xiàn)行主導政策的建議

農村義務教育是典型的弱勢教育，要推進它有質量地均衡發(fā)展，就必須對這一教育現(xiàn)行主導政策進行完善。

1.制度創(chuàng)新，確保教育有足夠投入

（1）盡快出臺《義務教育投入法》，以強化對農村義務教育的投入。

據(jù)《中國教育經費統(tǒng)計年鑒》（2001-2008），從2000-2007年，全國教育經費從3849億增長到12148億，增長了3.16倍；而同期的義務教育經費從1833億增長到5046億，只增長了2.75倍；同期農村全國農村義務教育總投入從919億增長到2987億，更是只增長了2.25倍。這說明對農村義務教育的投入，雖然整體在增加，相對還是弱勢。

以前我們說“窮國辦大教育”，不無道理。在2013年國家財政收入接近13萬億的情形下，這一說法很難令人接受。據(jù)統(tǒng)計，2013年國家財政性教育經費占國內生產總值比例為4.30%，比上年的4.28%增加了0.02%，但全國公共財政教育支出占公共財政支出的比例為15.27%，比上年的16.13%卻降低了0.86%[7]。對經濟資源的分配，實際上反映政府對事物價值的排序。政府認為某一領域價值相對更大，自然在資源配置時會優(yōu)先考慮。因此，今天如果還出現(xiàn)義務教育資金的長期貧困，教育部門那一定是有關部門的教育價值觀出現(xiàn)了問題。建議教育部門每年公布經費投入明細，以方便整個社會對農村義務教育投入的監(jiān)督。

國家還要盡快出臺《義務教育投入法》。建議這一法律要明確規(guī)定所有教育財政投入中，整個義務教育、農村義務教育必須占有的具體比例，明確規(guī)定如何確保農村學校有足夠的生均公用經費，明確規(guī)定負有投入職責的各級政府具體的分擔項目和投入比例。2006年新修改的《義務教育法》第44條就規(guī)定：農村義務教育所需經費，由各級人民政府根據(jù)國務院的規(guī)定分項目、按比例分擔。直到現(xiàn)在，國務院也沒有出臺明確相關規(guī)定的政策文件。建議盡快出臺這一政策文件，以使教育的投入各方責任變得清晰。只有這樣，才能從制度上消除教育財政轉移支付中的擠出問題，真正增加對教育的財政投入，切實把新《義務教育法》第46條規(guī)定的“規(guī)范財政轉移制度”落到實處。

（2）強化人大對教育預算的決策地位。為了防止財政部門在預算環(huán)節(jié)就擠壓義務教育的經費，要切實落實《預算法》中各級人民代表大會是財政預算最終決定者的規(guī)定。為此，要有制度安排，讓人民代表在人大會議上，與財政官員共同討論、決定下達教育部門的預算控制數(shù)。然后表決，與政府總預算一起由人大會議通過，以確保這一教育的應有投入。

（3）建立以省級政府為主的經費投入體制。農村義務教育經費長期不足，一個重要原因就是投入責任過多下放到基礎政府，中央和省級負擔過低。我國現(xiàn)行的分稅制已將主要財政集中到中央和省級政府，它們有促進義務教育均衡發(fā)展的投入能力。鑒于中央政府還承擔著國防、外交等重大責任，省級政府就應負起這個主要責任。一些教育強國就是如此。從1978年起，美國州政府對義務教育財政資助比例（45.6%）開始超過地方政府（44.60%），成為義務教育財政主導力量，近年基本穩(wěn)定在47%左右[8]。2004年，日本義務教育投入三級政府的比例是：中央政府30%，都道府縣40%，市町村30%。endprint

（4）修改相關的法律規(guī)定，完善教育捐贈政策。根據(jù)我國個人和企業(yè)所得稅法的歸定，個人和企業(yè)對教育的捐贈，必須是間接捐贈。也就是只有先捐贈給政府教育部門指定的教育基金會，才能享受相應的稅收優(yōu)惠。否則，就不能享受相應的優(yōu)惠。這就必須進行修改。國家還應考慮開征遺產稅，并實行捐贈稅前扣除，以激勵更多人對義務教育的捐贈。為了引導對最弱勢的農村義務教育的捐贈，還應適當提高扣除的比例。

（5）進一步行政立法，完善政策的問責制度。既然在違法問責“如何問”上還有重大的不足，就還要進行相關的教育行政立法，以進一步具體落實新《義務教育法》第七章“法律責任”的“如何問”問題。只有在這一行政立法中對政府法人、行政人員教育行政的違法問責，有完善的可操作的“如何問”，這種問責才會真正出現(xiàn)，才會真正發(fā)揮其作用。

（6）把推進義務教育均衡發(fā)展的努力，納入對地方政府的政績考核中。受急功近利的政績觀影響，一些地方領導往往沒把發(fā)展義務教育真正放在心上。為了推動義務教育均衡發(fā)展，必須將地方財政用于義務教育的比例、均等化公共教育經費撥款情況、義務教育學校建設的合格率和城鄉(xiāng)教師工資待遇的保障等，都納入對地方政府政績考核的指標中。只有這樣，才會有效地激勵他們對農村義務教育的投入和重視。

2.出臺統(tǒng)一適合的辦學建設標準，著力提升這一教育的發(fā)展水平

（1）要加快制定學校辦學條件標準化建設的統(tǒng)一政策文件。近年，各省市陸續(xù)出臺了本地義務教育學校辦學條件標準化建設的相關文件。但各地的標準不盡一致，這不利于教育的均衡發(fā)展。2014年教育部出臺的《全面改善貧困地區(qū)義務教育薄弱學?；巨k學條件底線要求的通知》，顯然也只是針對貧困地區(qū)，只是義務教育最基本辦學的底線條件。對發(fā)展均衡的義務教育來說，這一文件所規(guī)定的基本條件遠遠不是標準配置。因此，要盡快出臺全國統(tǒng)一的、有剛性的、適度超前的義務教育辦學條件的建設標準，要用這樣適合的制度標準，來規(guī)范、監(jiān)督各級政府合理地配置義務教育的資源，逐步縮小辦學條件的城鄉(xiāng)差距，提升農村義務教育辦學水平。

（2）要盡快出臺農村義務教育科學的質量評價標準。鑒于農村義務教育的特殊性，對目前正在進行的中小學教育質量綜合評價改革的30個國家實驗區(qū)，建議教育部明確規(guī)定它們有探索農村義務教育質量綜合評價標準的使命，或者在全國不同地區(qū)，專門進行農村義務教育質量綜合評價的廣泛試點。這樣探索出來的評價標準，可能更適合對農村義務教育質量的綜合評價，更有利于教育的發(fā)展。

（3）要進一步以提升農村老師素質為突破口，來提升農村義務教育水平。國家應繼續(xù)對農村義務教育進行“國培”這樣的大規(guī)模教師職業(yè)培訓，不斷提升他們的職業(yè)素養(yǎng)；要出臺足以吸引優(yōu)秀老師在農村從業(yè)的政策。

3.制定教育中長期發(fā)展規(guī)劃，適時進行政策重心的轉移

隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，農村中小學學生人數(shù)，會不斷逐漸減少。在這一大背景下，農村義務教育均衡發(fā)展又要如何安排，就要有一個前瞻性的規(guī)劃。因而國家要盡快出臺專門的農村義務教育中長期發(fā)展規(guī)劃，以引領弱勢教育持續(xù)地均衡發(fā)展。

過去由于各種原因，多年來教育的政策重心是放在投入體制和管理體制的構建上。目前隨著這些方面體制的相對完善，為更好地推進教育的均衡發(fā)展，政策重心應更多地關注教育的教師政策、課程政策、質量評價政策、標準辦學政策的制定上。

參考文獻

[1] 國務院.關于完善農村義務教育教育管理體制的通知.國辦發(fā)[2002]28號.

[2] 國務院.關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知.國辦發(fā)[2005]43號.

[3] 教育部等五部委.關于大力推進農村義務教育教師隊伍建設的意見.教師[2012]9號.

[4] 國務院.關于規(guī)范農村義務教育學校布局調整的意見.國辦發(fā)[2012]48號.

[5] 教育部.關于做好中小學教育質量綜合評價改革實驗工作的通知.教基二廳函[2013]22號.

[6] 湖北省人大.湖北省義務教育條例第53條.2010年12月4日湖北省第十一屆人大常委會第19次會議通過.

[7] 教育部、國家統(tǒng)計局、財政部.關于2013年全國教育經費執(zhí)行情況統(tǒng)計公告.教財[2014]4號.

[8] 郭玉貴.美國義務教育財政體制的發(fā)展軌跡及對中國啟示.世界教育信息2012（6）號.

[作者：陳圣鋼（1964-），男，江西九江人，九江學院思政部教授，碩士。]

【責任編輯 劉永慶】endprint