孫二軍　趙聰

摘要：增強“特崗計劃”政策的長效性與實效性，既是保障特崗教師群體權益及農村義務教育公平的現實要求，也需要進行合理的政策分析與評估。理性選擇制度主義框架下“特崗計劃”的政策分析關注行動舞臺與行動者的行為偏好，其政策評析則強調效率、公平、問責及其適應性，以期建立政策實施及調整的長效機制，謀求政策改進的有效舉措，從而充分發(fā)揮“特崗計劃”政策的功能與效用。

關鍵詞：特崗計劃 理性選擇制度主義 政策分析

一、問題的提出

“特崗計劃”以其良好的政策導向性和針對性，有力地緩解了農村義務教育階段師資短缺的問題，提高了農村師資隊伍的整體水平。2006年開始公開招聘到現在，全國已有約30萬名特崗教師奔赴22個省的2萬余所農村小學，從事農村義務教育階段的教學工作，其總數達到義務教育階段教師總數的5.3%，逐漸成為全國教師隊伍中一支龐大且富有青春活力的群體。[1]但是，隨著政策的不斷推進，各種問題與矛盾也逐漸顯露，諸如特崗教師生活工作條件較差、缺乏人文關懷，政策承諾與現實兌現存在差距，考核評價制度不科學，服務期滿入編問題尚存懸念等。因此，不斷完善“特崗計劃”政策就顯得尤為迫切。事實上，“特崗計劃”有其完整的政策周期，特崗教師和政策相關部門之間存在著雙向互動關系和利益博弈，我們選取理性選擇制度主義作為政策分析框架，可以更好地探析阻礙和制約該政策實施和發(fā)展的癥結所在。

二、“特崗計劃”的理性選擇制度主義分析

在理性選擇制度主義分析框架的基本主張中，行動舞臺是利益相關者之間相互作用、相互溝通和相互斗爭的社會空間。行動舞臺包括行動情境和該情境中的行動者，行動情境包括行動情境資源與約束、文化價值觀與社會結構、基本的法制結構等，行動情境中的行動者可以是一個單一的個體或者作為共同行為者起作用。[2]

1.行動舞臺及行動者分析

我國長期以來形成的城鄉(xiāng)二元制經濟體制與教師一元分配政策之間的矛盾，造成的農村師資匱乏；高校擴招政策實施過程中產生的人才結構性過剩，大批畢業(yè)生面臨就業(yè)難的嚴峻現實；國家對于促進教育公平，提升農村教育質量的初衷?；谝陨先齻€方面的因素，國家及時出臺了“特崗計劃”政策，政策行動舞臺中主要的行動者包括政策相關部門、受援學校和特崗教師。具體而言：“特崗計劃”政策主要涉及四個層面行動者構成的群體集合：第一，政策的制定者——國家教育部、財政部、人事部和中央編辦，作為政策相關公共利益的維護者，對“特崗計劃”政策有直接的決定權；第二，政策實施的省級相關部門，作為政策推行者和地方統籌者，對政策的參與和控制力度有限；第三，政策執(zhí)行的地方相關部門，包括縣級教育財政人事等部門和受援學校，在負責政策實際推行的過程中僅有政策執(zhí)行監(jiān)督和反饋權力；第四，特崗教師，作為政策最底層參與者，對該政策的控制力度最小，也是最難有政策發(fā)言權的群體，需要從政策層面進行利益補償與激勵。

2.政策行為偏好

理性選擇制度主義認為，行動者具有有限理性，其行為取決于一定偏好，其行為策略的選擇基于對自身所獲利益的算計路徑。效用最大化能夠且應該成為個人的基本動機。[3]在“特崗計劃”政策的推行過程中，行動情境中的所有行動者由于各自對政策的投入成本不同，對政策收益期望也不相同，因此形成了各自不同的行為偏好。短時高效地為偏遠地區(qū)輸送優(yōu)秀師資，提高農村義務教育質量是國家層面政策行動者的行為偏好。借助“特崗計劃”政策可以有效改善城市教師資源過剩，而農村偏遠地區(qū)缺編少編，難以留人的現狀，因此，促進人力資源達到均衡配置是省級政策執(zhí)行部門的主要行為偏好。對于地方層面，由于地方財政支持力度有限，發(fā)展農村義務教育缺乏資金，農村教師隊伍水平良莠不齊、流動性大，增加教育經費、緩解地方財政壓力、獲得優(yōu)質師資成為縣級行動者的行動偏好，而受援學校則傾向于無償獲得優(yōu)秀教師。對于特崗教師這個處于政策最低層的參與者，其行為偏好更多地是在就業(yè)困難和編制資源稀缺的狀況下，利用“特崗計劃”這一政策平臺獲得一份正式穩(wěn)定的工作，為此他們付出了顯性和隱性成本，若其收益通過政策獲得最大化的實現，教師就會堅守崗位，踏實工作，然而若其收益抵不上成本，職業(yè)發(fā)展得不到應有的人文關懷，基本的各種需求得不到滿足，就會影響其行為策略，可能無法全身心投入工作或消極怠工。

在政策推行中不同行為者的行動偏好導致了不同的策略選擇，在獲得教育資金支持的行為偏好下，部分地方政府發(fā)生了為了享受政策待遇而嚴重超額招錄特崗教師的情況，完全不考慮地方編制的飽和程度，進而導致特崗教師服務期滿，地方財政無力解決其入編問題；在利益最大化的驅使下，地方學校在獲得高素質教師的同時，卻不愿意或沒有能力投入相應的成本代價，忽視對到崗教師的人文關懷和職業(yè)發(fā)展的必要支持，從而導致特崗教師到崗后連基本的生活需求都難以保障。

三、理性選擇制度主義框架下的“特崗計劃”政策評析

1.政策效率

效率是指通過創(chuàng)立一種以市場為導向的人力資源配置方式，促進師資的合理流動，使教師這一特殊的教育資源在市場背景下在追逐政策收益的過程中實現最優(yōu)配置，實現以最小的成本贏得學校與社會的最大利益的目的。[4]就“特崗計劃”而言，短時期內為農村教育大量地補充優(yōu)質的師資，調整了農村師資隊伍的年齡結構和學歷層次。然而，特崗教師服務期內的薪資由國家承擔，地方執(zhí)行中高出國家水平的部分，相應的福利補貼由地方政府和教育相關部門承擔。地方相關部門希望以最低的政策成本獲得最大的政策受益，他們通過“特崗計劃”獲得大批高素質教師，卻出于政策成本的理性算計，未能給予相應的政策投入，使特崗教師到崗后工作生活面臨諸多困境。因此，“特崗計劃”過分注重政策效率，政策相關部門只關注自身利益，出于工具理性忽略了特崗教師的利益、愿望和需求。政策人性化方面的缺失必然會削弱其執(zhí)行的力度和效率。

2.政策公平

調查結果顯示，“特崗計劃”政策在報名、筆試、面試、錄用幾個環(huán)節(jié)的公平性是得到認可的，使有意愿到農村從事教育工作的個體通過這個公平的渠道，機會均等地進入到教師隊伍當中來。然而，“特崗計劃”政策仍然缺乏監(jiān)督機制，在崗位分配環(huán)節(jié)的公平性有待提高。由于對地方教育人事部門缺乏相應的監(jiān)督措施，在特崗教師的分配過程中出現有失公平的現象。諸如部分有關系背景的特崗教師會被分配在離市區(qū)較近、條件環(huán)境相對比較好的學校，而非本地戶籍的特崗教師往往會被分配到最偏遠、條件最為惡劣的區(qū)域。endprint

3.政策問責

在“國標、省考、縣聘、校用”的招聘體制下，容易導致財權和人事權在一定程度上的分離，處理不當容易引發(fā)一定的政策風險，而政策問責制度的缺失則加劇了機會主義現象的發(fā)生。具體而言：第一，地方主管部門的機會主義行為。地方政府可能會因過度短缺而導致過度需求，利用特崗政策多招、快招，不考慮本縣的財政負擔能力和教育系統的缺編狀況，使相當一部分特崗教師服務期滿，卻面臨再次失業(yè)的尷尬境地。第二，受援學校層面的機會主義行為。人力資源在真正的“校用”環(huán)境內部分配不均，導致出現教師閑置現象。第三，特崗教師層面的機會主義行為。部分教師通過招錄獲得崗位，卻不及時到崗。主管部門對特崗教師實際在崗情況沒有明確的審查制度，缺崗狀況得不到及時上報，在地方審查機制不完備的情況下其工資仍照常發(fā)放。

4.政策適應性

“特崗計劃”政策在推行之初所顯示出的都是正面效應。地方政府通過“特崗計劃”能用人，卻不必支付工資；特崗教師普遍年輕，充滿活力，給農村學校帶來了一股清新的動力；同時絕大部分特崗教師都未婚，可以全身心地投入到學校工作中。但是，隨著政策在實際中不斷深入推進，政策與條件變化的不適應性也逐漸顯現，突出表現在特崗教師的婚戀與住房問題。為了自身利益的最大化，地方部門只負責招聘教師，卻不對教師的后續(xù)安置負責，將到崗后續(xù)問題推給了受援學校。在無上級撥款的情況下，農村學校根本無力解決最基本的周轉宿舍問題，無法在特崗教師與農村環(huán)境的磨合中給予物質和精神上起碼的支持。

四、“特崗計劃”政策的改進舉措

1.落實地方投入，提高政策的實效性

“特崗計劃”政策在招錄環(huán)節(jié)具有高效性，短時間內向農村輸送了大批特崗教師，但在政策長效機制層面缺乏有效性。地方政府未兌現財政投入，農村學校也無力為特崗教師提供生活上的物質支持。特崗教師的實際生活困難被擱置而得不到解決，特崗教師的職業(yè)發(fā)展沒有任何支持和保障。因此，相關政策行動者在享受政策帶來利益的同時，應落實其應盡的義務與責任，在享受國家政策優(yōu)待的同時，地方相關部門需要對地方政策投入進行明確規(guī)定，根據地方對政策實際資金投入和教師在崗安置狀況來對各個區(qū)縣進行綜合評定，依據評定結果來確定來年的教師招聘計劃。對于未落實其政策投入的區(qū)縣進行責任追究，并依據具體情況來削減其來年特崗教師的分配數額。以獎懲機制促進地方行動者落實其政策義務，兌現其政策投入，使特崗教師在基層的生存狀態(tài)得到有效改善。

2.設置問責機制，提高政策的公平性

在“特崗計劃”政策的推行中，由于不同層面政策相關部門之間缺乏有效的溝通渠道，導致掌握信息不對稱，使得機會主義行為較為普遍，使得政策范圍內的公共資源分配不均衡，進而損害了特崗教師的切身利益。因此，我們需要完善對特崗計劃政策的問責機制，省級政策的執(zhí)行部門加大對地方的監(jiān)管力度，對地方的缺編情況進行嚴格核查。根據地方編制的飽和度和財政的承受力來確定該地區(qū)的招聘規(guī)模，確保特崗教師在服務期滿后可以順利入編；完善基層學校的管理和考核制度，杜絕教師消極怠工現象的產生，以免造成人力資源的浪費；加強受援學校、地方教育行政部門、編辦和財政部門之間的溝通協作。特崗教師分配到崗后，要對其在崗情況進行逐個審查，定期抽查和考核特崗教師的授課情況，對借機脫崗的教師進行排查和懲處；在每個學期末依據平時考勤情況，教學水平和受援學校領導的評價對特崗教師進行綜合評定；獎勵表現突出的優(yōu)秀特崗教師，警示表現不佳的個別教師，并積累每個學期記錄，以此作為服務期滿確定優(yōu)先調動教師人選的基本依據。

3.落實安置問題，提高政策的適應性

只有落實好特崗教師的安置問題才能一定程度上減少特崗教師的流失，為農村教育留住穩(wěn)定師資。首先，加大政策投入，增建特崗教師的周轉宿舍，落實宿舍安置問題，單單依靠受援學校的力量是遠遠不夠的，這需要政策上層行動者的支持與投入。對于特別貧困的區(qū)縣，國家可予以政策傾斜性扶持，采取撥款和提供貸款的形式來支援和協助該地區(qū)周轉宿舍的建設工程。其次，鑒于農村條件的艱苦，對于哺育期的教師要給與特殊補貼和照顧，適當減輕她們的任課負擔，讓教師感受到來自基層的關愛。

4.貫徹以人為本，提高政策的長效性

“特崗計劃”相關部門基于理性算計，過分注重政策效率和工具理性，為了謀求自身利益的最大化而對特崗教師缺乏最起碼的人文關懷，導致了特崗教師的不斷流失，違背了從根本上改善農村教育質量的政策初衷。教育質量的高低關鍵在于師資隊伍水平，要提高農村義務教育質量關鍵在于如何為農村留住優(yōu)質的師資，這就需要“特崗計劃”實施的相關部門應擯棄工具性的政策價值觀，從政策長遠發(fā)展的角度，從人格上尊重特崗教師，從價值上肯定特崗教師，使特崗教師在偏遠地區(qū)也能充分彰顯自身價值找到自己的位子[5]；要給予這個特殊群體更多的人文關懷，對他們?yōu)檗r村教育做出的貢獻給予肯定，體察和真正解決他們的實際生活困難，使“特崗計劃”政策真正成為我國農村教育均衡發(fā)展的長效機制。

參考文獻

[1] 魏建徽.農村義務教育教師特崗計劃的回顧與展望[J].現代教育論壇，2010（9）.

[2] 周光禮.公共政策與高等教育[M].武漢：華中科技大學出版社，2010.

[3] 蓋易·彼得斯.理性選擇理論和制度理論[M].倫敦：威靈頓出版社，1999.

[4] 埃莉諾·奧斯特羅姆.公共事務的治理之道[M].上海：上海譯文出版社，2012.

[5] 鄔躍.教育政策分析——以農村學校教師特崗計劃為例[J].教育理論與實踐，2010（1）.

[作者：孫二軍（1979-），陜西銅川人，西安外國語大學英語教育學院副教授，博士，碩士研究生導師；趙聰（1984-），河南南陽人，河南省南陽市職業(yè)中專教師。]

【責任編輯 陳國慶】endprint