張海柱 宋佳玲

黨的十八屆三中全會(huì)《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)。作為國家治理體系的重要組成部分，政府治理的有效與否將是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的關(guān)鍵。[1]作為“政府對于自身、對于市場及對于社會(huì)實(shí)施的公共管理活動(dòng)”，[2]政府治理實(shí)踐的內(nèi)容與類型總是呈現(xiàn)出鮮明的時(shí)代特征，時(shí)代的發(fā)展則是推動(dòng)政府治理轉(zhuǎn)型的根本動(dòng)力。例如，在人類社會(huì)現(xiàn)代化的進(jìn)程中，政府治理已經(jīng)經(jīng)歷了兩次轉(zhuǎn)型，從傳統(tǒng)的政府統(tǒng)治模式向民主治理與有效治理轉(zhuǎn)型，繼而向公共治理范式轉(zhuǎn)型。[3]在互聯(lián)網(wǎng)與信息化時(shí)代，政府治理又呈現(xiàn)出新的特征，即電子政務(wù)、電子治理等理念與實(shí)踐的發(fā)展。而在最近時(shí)期隨著云計(jì)算、移動(dòng)通訊、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等理念與技術(shù)的產(chǎn)生與擴(kuò)散，人類正在逐步進(jìn)入一個(gè)新的時(shí)代階段——大數(shù)據(jù)時(shí)代。那么，處于大數(shù)據(jù)時(shí)代中的政府治理將會(huì)實(shí)現(xiàn)怎樣的新變革呢？本文將針對這一問題展開分析，并在分析的基礎(chǔ)上提出了“智慧治理”的概念。智慧治理是基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的一種治理模式，本文認(rèn)為它將成為大數(shù)據(jù)時(shí)代中政府治理模式變革的一種可能方向。

一、大數(shù)據(jù)時(shí)代：政府治理的新背景

在最近幾年的互聯(lián)網(wǎng)與信息產(chǎn)業(yè)界，“大數(shù)據(jù)”（Big Data）已經(jīng)成為最受關(guān)注的關(guān)鍵詞之一。所謂大數(shù)據(jù)，是指“大小超出了傳統(tǒng)數(shù)據(jù)庫軟件工具的抓取、存儲(chǔ)、管理和分析能力的數(shù)據(jù)集”。[4]相較于一般數(shù)據(jù)而言，大數(shù)據(jù)之“大”體現(xiàn)為它所具有的這樣一些特征：（1）Volume，即海量的數(shù)據(jù)規(guī)模；（2）Velocity，即處理速度快；（3）Variety，即多樣化的數(shù)據(jù)類型；（4）Value，即巨大的數(shù)據(jù)價(jià)值；（5）Complexity，即分析處理的復(fù)雜性加大。[5]

就其本質(zhì)來看，“大數(shù)據(jù)”與一般“數(shù)據(jù)”并沒有本質(zhì)差別，只不過它的規(guī)模十分龐大。而且，大數(shù)據(jù)自始至終存在于我們每一個(gè)人身邊。例如一個(gè)普通人一天的行為軌跡中就包含著巨大的數(shù)據(jù)量（衣食住行、做事、人際交往甚至體溫等健康狀況）。只不過長期以來人們?nèi)狈τ行У募夹g(shù)手段來處理這些數(shù)據(jù)，因而它們被我們認(rèn)為是沒有意義或沒有價(jià)值的，從而經(jīng)常被忽略掉。然而在近些年，隨著互聯(lián)網(wǎng)通訊技術(shù)的不斷升級(jí)，在諸如云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、非關(guān)系型數(shù)據(jù)庫、智能化技術(shù)等工具或平臺(tái)的支持下，海量數(shù)據(jù)的搜集、處理與應(yīng)用成為了可能。與技術(shù)的發(fā)展相比更為重要的是觀念上的更新。就其根本而言，大數(shù)據(jù)技術(shù)的出現(xiàn)意味著一種認(rèn)知與思維取向的更新，越來越多的人逐漸意識(shí)到“一切事物背后都隱藏著未被發(fā)掘的數(shù)據(jù)”，[6]傳統(tǒng)上被認(rèn)為沒有價(jià)值的數(shù)據(jù)經(jīng)由有效的處理后能夠挖掘出巨大的價(jià)值。例如，德國漢莎航空公司在飛行中搜集了包括溫度、濕度、降水率等很多數(shù)據(jù)，在以前，這些數(shù)據(jù)在飛行結(jié)束后就失去了價(jià)值。但是近幾年這些數(shù)據(jù)被交給了德國氣象局，結(jié)果天氣預(yù)報(bào)的準(zhǔn)確率提高了8%。[7]

“大數(shù)據(jù)”概念提出之后，迅速在互聯(lián)網(wǎng)與通訊領(lǐng)域掀起了一場技術(shù)與觀念“革命”。緊接著，大數(shù)據(jù)觀念開始擴(kuò)散到社會(huì)其他領(lǐng)域，引起了人們的廣泛性關(guān)注?；谶@一發(fā)展趨勢，許多人提出了“大數(shù)據(jù)時(shí)代”已經(jīng)來臨的論斷。[8]在中國，2013年也被信息產(chǎn)業(yè)界稱為中國的“大數(shù)據(jù)元年”。[9]作為信息化進(jìn)程的高級(jí)階段，大數(shù)據(jù)時(shí)代的最大特征是社會(huì)中的一切事物以及人類的一切行為都能夠以“數(shù)據(jù)”的形式被記錄、存儲(chǔ)、處理、傳播與利用。正是由于數(shù)據(jù)來源的極大擴(kuò)展，在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)和信息成為最重要的資源，成為“與物質(zhì)資產(chǎn)和人力資本相提并論的重要生產(chǎn)要素”。[10]基于這種認(rèn)識(shí)，美國政府于2012年啟動(dòng)了“大數(shù)據(jù)發(fā)展研究計(jì)劃”，將對大數(shù)據(jù)發(fā)展的支持列為一項(xiàng)重要的國家戰(zhàn)略。在我國，也有許多專家學(xué)者向政府高層建議，呼吁決策者制定中國的大數(shù)據(jù)國家戰(zhàn)略規(guī)劃，并就發(fā)展的目標(biāo)、原則、關(guān)鍵技術(shù)等方面做出頂層設(shè)計(jì)。[11]應(yīng)當(dāng)說，能否更好地利用大數(shù)據(jù)來提升自身競爭能力，將成為影響未來時(shí)期國家發(fā)展的關(guān)鍵。

就政府治理實(shí)踐而言，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，技術(shù)的進(jìn)步與時(shí)代的變遷總是推動(dòng)著它不斷調(diào)整與變革。大數(shù)據(jù)時(shí)代所出現(xiàn)的海量信息爆炸狀況既為政府汲取更多、更富價(jià)值的信息以提升自身治理能力提供了寶貴的機(jī)遇，同時(shí)又在時(shí)刻挑戰(zhàn)著傳統(tǒng)政府治理體制中有限的信息整合、管理與分析能力。例如，當(dāng)大數(shù)據(jù)應(yīng)用于政府統(tǒng)計(jì)時(shí)，它所存在的質(zhì)量可靠性問題、來源穩(wěn)定性問題、分類標(biāo)準(zhǔn)一致性問題、銜接性問題以及保密成本問題等將成為大數(shù)據(jù)應(yīng)用中的主要障礙。傳統(tǒng)的政府信息管理體制主要是應(yīng)對規(guī)模有限的“小數(shù)據(jù)”而設(shè)計(jì)的，在用于處理大數(shù)據(jù)時(shí)將出現(xiàn)功能失靈問題。因此，在大數(shù)據(jù)時(shí)代這一新的政府治理背景下，如何抓住機(jī)遇并回應(yīng)挑戰(zhàn)，有效利用大數(shù)據(jù)來提升政府治理能力與績效，將成為考驗(yàn)政府治理者的新問題。

二、應(yīng)用大數(shù)據(jù)：政府治理的全方位變革

（一）技術(shù)變革

大數(shù)據(jù)的出現(xiàn)首先意味著一場技術(shù)革命，是互聯(lián)網(wǎng)與信息技術(shù)走向成熟的表現(xiàn)，它將推動(dòng)政府治理技術(shù)的不斷升級(jí)。大數(shù)據(jù)是“之前因?yàn)榧夹g(shù)限制而被忽略的數(shù)據(jù)”，[12]因此，數(shù)據(jù)與信息處理技術(shù)的升級(jí)將為大數(shù)據(jù)的應(yīng)用奠定基礎(chǔ)。具體而言，大數(shù)據(jù)處理技術(shù)主要包括大數(shù)據(jù)感知與搜集技術(shù)、大數(shù)據(jù)整理與存儲(chǔ)技術(shù)、大數(shù)據(jù)篩選與分類技術(shù)、大數(shù)據(jù)交流與傳播技術(shù)、大數(shù)據(jù)分析與應(yīng)用技術(shù)等。當(dāng)前來看，上述技術(shù)主要產(chǎn)生與發(fā)展于信息產(chǎn)業(yè)界以及相關(guān)工商業(yè)領(lǐng)域，它們要進(jìn)入到政府治理領(lǐng)域而成為政府治理的工具，需要政府管理者有意識(shí)地學(xué)習(xí)與借鑒。例如，青島市政府就與浪潮公司進(jìn)行了合作，利用后者在大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的領(lǐng)先技術(shù)，設(shè)計(jì)出了全國首個(gè)政府?dāng)?shù)據(jù)開放平臺(tái)。國家統(tǒng)計(jì)局也于2013年與百度、阿里巴巴等11家企業(yè)簽訂了“大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略合作框架協(xié)議”，希望利用這些企業(yè)所掌握或開發(fā)的技術(shù)推動(dòng)大數(shù)據(jù)在政府統(tǒng)計(jì)工作中的應(yīng)用。[13]應(yīng)當(dāng)說，這可以視為新公共管理運(yùn)動(dòng)在大數(shù)據(jù)時(shí)代的新體現(xiàn)，即充分利用企業(yè)組織中先進(jìn)的技術(shù)工具來“重塑”政府。這種政府治理技術(shù)水平的提升將成為改善政府治理能力與治理績效的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，有利于更好地實(shí)現(xiàn)“善治”目標(biāo)。

（二）理念變革

大數(shù)據(jù)表面呈現(xiàn)為一種技術(shù)變革，更深層次上則是一種理念、觀念、思維或態(tài)度的變革。有學(xué)者明確指出：“大數(shù)據(jù)是一種思維方式，它之所以成為近年的熱詞，主要不是因?yàn)閿?shù)據(jù)量的陡然增長或者數(shù)據(jù)處理技術(shù)的突飛猛進(jìn)，而是人們在數(shù)據(jù)利用思維方面實(shí)現(xiàn)了質(zhì)的飛躍”。[14]一般而言，技術(shù)的變遷往往領(lǐng)先于觀念的變遷，而觀念的滯后則會(huì)制約技術(shù)的發(fā)展與應(yīng)用。有鑒于此，政府治理者能否真正樹立起“大數(shù)據(jù)治理”的思維，將是決定大數(shù)據(jù)在現(xiàn)代政府治理中能否帶來治理績效改善的關(guān)鍵。因此，大數(shù)據(jù)理念需要真正融入到現(xiàn)代政府治理的理念之中。著名大數(shù)據(jù)研究者舍恩伯格和庫克耶曾指出，大數(shù)據(jù)與三個(gè)重大的思維轉(zhuǎn)變相關(guān)聯(lián)：“要分析與某事物相關(guān)的所有數(shù)據(jù)而不是依靠少量的數(shù)據(jù)樣本；樂于接受數(shù)據(jù)的紛繁復(fù)雜，而不再追求精確性；不再探求難以捉摸的因果關(guān)系，轉(zhuǎn)而關(guān)注事物的相關(guān)關(guān)系”。[15]上述思維的轉(zhuǎn)變將從根本上變革政府治理決策的基礎(chǔ)與流程。此外，大數(shù)據(jù)環(huán)境下的政府治理需要確立“全面、開放、共享”的理念來搜集與配置數(shù)據(jù)，并秉持科學(xué)的態(tài)度對大數(shù)據(jù)進(jìn)行深度的挖掘分析，在此基礎(chǔ)上應(yīng)用大數(shù)據(jù)來輔助決策，提升政府治理的質(zhì)量與效率。

（三）職能變革

對于現(xiàn)代政府而言，向社會(huì)公眾提供公共物品或公共服務(wù)是其最為重要的職能。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，基于公眾的需求而提供大數(shù)據(jù)成為政府的一項(xiàng)新職能，大數(shù)據(jù)也可以視為一種新的公共物品/服務(wù)形態(tài)。之所以如此，是因?yàn)橄噍^于各種互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)而言，政府部門也是大數(shù)據(jù)資源的主要擁有者，而且政府部門所擁有的數(shù)據(jù)往往是其他主體所難以獲取的?！耙环矫?，政府擁有專門的統(tǒng)計(jì)部門和干部隊(duì)伍，統(tǒng)計(jì)掌握了大量的經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行數(shù)據(jù)；另一方面，由于工作與民生密切相關(guān)，政府在日常行政過程中，也自然而然地積累了各類與社會(huì)生活息息相關(guān)的數(shù)據(jù)。同時(shí)，政府還可以根據(jù)需求，要求企業(yè)、事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)提供各種數(shù)據(jù)”。[16]同時(shí)，政府主體可以利用掌握的公共權(quán)力來進(jìn)行大數(shù)據(jù)資源的優(yōu)化配置，特別是注重對社會(huì)弱勢群體提供關(guān)切自身生存與發(fā)展的數(shù)據(jù)服務(wù)，防止出現(xiàn)因某些主體擁有技術(shù)優(yōu)勢而導(dǎo)致的“數(shù)據(jù)壟斷”或“數(shù)據(jù)鴻溝”現(xiàn)象。此外，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)現(xiàn)還需要大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)很大程度上也屬于政府部門的職能范圍。具體而言，大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施主要包括云計(jì)算、高速的泛在網(wǎng)以及各種類型的數(shù)據(jù)中心。[17]而制定大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)政策與發(fā)展規(guī)劃，為相關(guān)產(chǎn)業(yè)與技術(shù)的發(fā)展提供指導(dǎo)與支持環(huán)境也是政府部門要履行的主要職能之一。

（四）體制變革

大數(shù)據(jù)技術(shù)的引進(jìn)與理念的轉(zhuǎn)變要想真正轉(zhuǎn)化為政府治理績效的改善，關(guān)鍵還在于政府治理體制上的優(yōu)化，這樣才能將相關(guān)技術(shù)與理念落在實(shí)處。具體而言，大數(shù)據(jù)應(yīng)用的實(shí)現(xiàn)需要對政府部門原有的機(jī)構(gòu)設(shè)置進(jìn)行再設(shè)計(jì)，對原有的工作人員進(jìn)行再培訓(xùn)，對原有的工作流程進(jìn)行再造。一方面，大數(shù)據(jù)應(yīng)用要求數(shù)據(jù)間的開放共享，但是傳統(tǒng)科層制下條塊分割的體制壁壘導(dǎo)致各部門間的數(shù)據(jù)無法有效整合，出現(xiàn)“信息碎片”、“信息孤島”等現(xiàn)象。為此通過頂層設(shè)計(jì)與制度變革建立起一套完備的、能夠?qū)崿F(xiàn)不同地區(qū)、層級(jí)與部門間信息有效溝通與共享的體制機(jī)制。為了實(shí)現(xiàn)這一目的，有必要配套以相應(yīng)的組織保障，調(diào)整現(xiàn)有的信息化領(lǐng)導(dǎo)體制，設(shè)置首席信息官（CIO）來協(xié)調(diào)不同部門的大數(shù)據(jù)行動(dòng)。[18]另一方面，大數(shù)據(jù)要求的是靈活性和適應(yīng)性強(qiáng)的體制模式，[19]為此必須對現(xiàn)有的政府組織結(jié)構(gòu)與工作流程進(jìn)行信息化改造。改造的目標(biāo)是要促進(jìn)政府組織權(quán)責(zé)配置上的分權(quán)化與規(guī)范化、組織結(jié)構(gòu)的扁平化與彈性化以及組織運(yùn)作的透明化與靈活化。通過這種組織體制的優(yōu)化來為大數(shù)據(jù)處理與應(yīng)用績效的提升奠定基礎(chǔ)。此外，鑒于大數(shù)據(jù)時(shí)代信息與知識(shí)更新的快速化，還有必要將政府部門打造為一個(gè)學(xué)習(xí)型組織，對政府工作人員進(jìn)行大數(shù)據(jù)思維與技能的培訓(xùn)，使之有能力適應(yīng)大數(shù)據(jù)時(shí)代新的工作素質(zhì)要求。

三、走向智慧治理：一種新的政府治理模式

大數(shù)據(jù)時(shí)代中政府治理技術(shù)、理念、職能與體制的全方位變革必將催生出一種全新的政府治理模式，它是現(xiàn)代科技理性高度彰顯的產(chǎn)物，是將大數(shù)據(jù)作為政府治理決策之基礎(chǔ)的結(jié)果，本文認(rèn)為這種治理模式可以稱之為“智慧治理”（intelligent governance，也可以稱為智性治理）?！爸腔邸币馕吨皩κ挛锬苎杆佟㈧`活、正確地理解和處理的能力”。[20]智慧來源于數(shù)據(jù)，“人在融合了觀念、知識(shí)、能力和品質(zhì)的基礎(chǔ)上，充分吸收外部世界得來的數(shù)據(jù)、大數(shù)據(jù)，然后做出判斷和選擇，這就是智慧的誕生”。[21]大數(shù)據(jù)的應(yīng)用將為人類社會(huì)帶來一場“智慧革命”：“從海量、復(fù)雜、實(shí)時(shí)的大數(shù)據(jù)中可以發(fā)現(xiàn)知識(shí)、提升智能、創(chuàng)造價(jià)值”。[22]當(dāng)前一些研究者已經(jīng)意識(shí)到大數(shù)據(jù)在諸如公共安全等社會(huì)治理領(lǐng)域中催生出智慧治理的前景。[23]而在政府治理實(shí)踐中，智慧治理意味著通過大數(shù)據(jù)技術(shù)的廣泛性應(yīng)用構(gòu)建一個(gè)智能化的公共事務(wù)處理平臺(tái)，在這一平臺(tái)的支持下，社會(huì)稀缺資源能夠得到最為合理的配置，復(fù)雜的社會(huì)公共物品與公共服務(wù)需求能夠得到最大程度的滿足，而且瀕臨失控的社會(huì)秩序也能夠以最為合理的方式走向新的和諧局面。

（一）智慧治理的本質(zhì)：精細(xì)化治理

智慧治理的核心是在充分占有大數(shù)據(jù)的前提下實(shí)現(xiàn)對大數(shù)據(jù)的有效應(yīng)用，來獲取“知識(shí)所必需的工具和技能”。[24]由于現(xiàn)代信息技術(shù)的發(fā)展，政府治理者可以從傳感器、衛(wèi)星、社交媒體、移動(dòng)通訊、電子郵件、無線射頻識(shí)別設(shè)備等新興途徑中獲得海量的、類型多樣的數(shù)據(jù)（甚至情感、興趣、心態(tài)、社會(huì)關(guān)系等難以“捉摸”的數(shù)據(jù)類型），從而實(shí)現(xiàn)對公共事務(wù)或公共問題的特征、實(shí)質(zhì)及其成因的精準(zhǔn)把握。美國學(xué)者法雷爾曾指出：“如果個(gè)人在互聯(lián)網(wǎng)上的交往活動(dòng)能被系統(tǒng)地捕捉到，那么我們就可以有史以來第一次對非正式溝通的流向、觀點(diǎn)在不同社會(huì)群體之間的傳播以及隱藏在溝通之下的實(shí)際網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行觀察或做出合理的判斷”。[25]正是由于大數(shù)據(jù)賦予了政府治理者對某事物進(jìn)行深度挖掘與多維分析的能力，它將推動(dòng)政府治理由傳統(tǒng)的粗放型向精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

本文所謂的“精細(xì)化治理”在很大程度上借鑒了管理學(xué)中“精細(xì)化管理”的相關(guān)理念，它的基本要求是“復(fù)雜事情簡單化，簡單事情流程化，流程事情定量化，定量事情信息化”。[26]精細(xì)化治理的基本原則需要全面體現(xiàn)于政府治理的理念、流程、方法、工具以及日常行為中，需要切實(shí)做到“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的原則：“精，就是精益求精，追求最優(yōu)化；準(zhǔn)，就是準(zhǔn)確及時(shí)，對信息資源情報(bào)準(zhǔn)確無誤；細(xì)，就是把工作服務(wù)管理做細(xì)；嚴(yán)，就是嚴(yán)格執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)管，嚴(yán)格控制偏差”。[27]可以說，基于大數(shù)據(jù)應(yīng)用的精細(xì)化治理為最大程度地降低政府治理成本、提升政府治理質(zhì)量并且以最為精確、有效的方式滿足社會(huì)公眾的公共服務(wù)需求提供了保障，因此它也成為智慧治理的本質(zhì)內(nèi)涵。

（二）智慧治理的特征：整體性、個(gè)性化與前瞻性

在大數(shù)據(jù)的廣泛應(yīng)用基礎(chǔ)上，智慧治理相較于傳統(tǒng)的政府治理模式而言具有了一些新的特征，主要包括治理對象的“整體性”、治理產(chǎn)出的“個(gè)性化”以及治理決策的“前瞻性”。其中，所謂治理對象的“整體性”，是指由于大數(shù)據(jù)時(shí)代一切社會(huì)事物與人類行為都能夠被數(shù)據(jù)化，都能夠被認(rèn)知與處置，因而它們都將成為智慧治理的對象?！耙酝谏鐣?huì)局部‘現(xiàn)實(shí)’的抽象分析方法，以及基于少部分人的需求來邏輯推演、預(yù)判大多數(shù)人的現(xiàn)實(shí)與未來需求”的思路，[28]是無法有效應(yīng)對大數(shù)據(jù)時(shí)代中政府治理者所面臨的種種問題的。大數(shù)據(jù)時(shí)代的智慧治理將對各種社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行“全景式”觀察，將拋棄傳統(tǒng)上所依賴的“抽樣”調(diào)查方法，轉(zhuǎn)而采用“樣本=全體”的數(shù)據(jù)處理模式。[29]由此，政府治理者在處理公共事務(wù)或公共問題中的統(tǒng)領(lǐng)能力將大為提升。

所謂治理產(chǎn)出的“個(gè)性化”是指智慧治理能夠利用深層次與精細(xì)化的大數(shù)據(jù)挖掘技術(shù)向社會(huì)公眾提供滿足每個(gè)人的個(gè)性化需求的公共服務(wù)。傳統(tǒng)治理模式由于受搜集與分析數(shù)據(jù)能力的局限，它只能獲得少部分公眾的公共服務(wù)需求信息，以此來代表全體公眾的需求，因而政府提供的公共服務(wù)選擇空間很小。社會(huì)公眾的多樣化偏好與需求難以準(zhǔn)確有效地反映給公共服務(wù)供給的決策者。而大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?qū)θ抗姷男枨笃眯畔⑦M(jìn)行多維度、多層次的細(xì)分，能夠通過人口細(xì)分和定制政策增強(qiáng)公共服務(wù)的針對性，使得公共服務(wù)供給更具靈活性、精確性與人性化。

所謂治理決策的“前瞻性”是指基于大數(shù)據(jù)的政府治理決策流程將由滯后性的“應(yīng)對”轉(zhuǎn)變?yōu)榍罢靶缘摹邦A(yù)測”。從海量且龐雜的數(shù)據(jù)中尋找各種事物之間（甚至是常識(shí)上認(rèn)為毫無關(guān)聯(lián)的事物之間）的“相關(guān)”關(guān)系并以此來對未來做出預(yù)測，是大數(shù)據(jù)方法論的核心。具體來說，應(yīng)對式?jīng)Q策是一種“逆向”思維，體現(xiàn)為“出現(xiàn)問題—邏輯分析—尋找因果關(guān)系—提出解決方案”的流程；預(yù)測式?jīng)Q策則是一種“正向”思維，體現(xiàn)為“挖掘數(shù)據(jù)—量化分析—尋找相互關(guān)系—進(jìn)行預(yù)測決策”的流程。[30]在大數(shù)據(jù)技術(shù)的支持下，將“數(shù)據(jù)思維”納入于政府治理實(shí)踐的整個(gè)流程中，由“（客觀）事實(shí)驅(qū)動(dòng)”的決策取代“（主觀）經(jīng)驗(yàn)驅(qū)動(dòng)”的決策，將成為智慧治理的關(guān)鍵特征。

（三）智慧治理的主體：政府主導(dǎo)的多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)

相較于傳統(tǒng)的政府“統(tǒng)治”與“管理”模式而言，政府“治理”的主體是多元的，是“在多元行為主體之間形成密切的、平等的網(wǎng)絡(luò)關(guān)系……原先由國家和政府承擔(dān)的責(zé)任正在越來越多地由各種社會(huì)組織、私人部門和公民自愿團(tuán)體來承擔(dān)”。[31]在大數(shù)據(jù)時(shí)代，包括普通公眾在內(nèi)的多元主體參與政府治理的必要性更為突出，因?yàn)樗麄兩踔疗胀ü娮陨矶家呀?jīng)成為大數(shù)據(jù)的重要來源。在這一點(diǎn)上，日本大數(shù)據(jù)研究專家城田真琴指出“民主化”是大數(shù)據(jù)的一大特征，“大數(shù)據(jù)已經(jīng)不僅產(chǎn)生于特定領(lǐng)域中，而且還產(chǎn)生于我們每天的日常生活中，F(xiàn)acebook、Twitter等社交媒體上的文本數(shù)據(jù)就是最好的例子”。[32]普通公眾可以借助于社交媒體網(wǎng)絡(luò)即時(shí)、便捷地將自己對公共事務(wù)的態(tài)度或公共服務(wù)的需求反映給政府相關(guān)部門謀求解決，這些新興媒體正在日益成為增強(qiáng)政府與民眾之間溝通互動(dòng)的新渠道。除了社會(huì)公眾外，以公司企業(yè)為代表的市場主體也成為政府治理中的重要參與主體。特別是信息產(chǎn)業(yè)界中的一些優(yōu)質(zhì)企業(yè)，它們可以憑借所掌握的現(xiàn)代信息技術(shù)特別是大數(shù)據(jù)處理技術(shù)，協(xié)助政府管理者實(shí)現(xiàn)海量數(shù)據(jù)中富有價(jià)值的信息的挖掘、處理與應(yīng)用。當(dāng)然，需要明確的一點(diǎn)是，協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中的各個(gè)參與主體之間的地位并不是完全對等的。在充分重視非政府主體作用的同時(shí)，也必須明確認(rèn)識(shí)到政府部門有必要在其中發(fā)揮主導(dǎo)性作用。政府作為公共權(quán)力的行使者，在公共事務(wù)的處理中具有其他主體所不具有的優(yōu)勢，例如如前所述，政府部門是大數(shù)據(jù)的主要擁有者，而且大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也有賴于政府職能的發(fā)揮。智慧治理是一種“融合信息技術(shù)、政府職能和公民參與的動(dòng)態(tài)互動(dòng)體系”，[33]它對其主體的要求是政府在有效履行并積極拓展自身職能的基礎(chǔ)上，構(gòu)建一個(gè)有效的“政府—社會(huì)—市場”協(xié)同治理機(jī)制。

（四）智慧治理的工具：現(xiàn)代信息技術(shù)

智慧治理是近現(xiàn)代以來所倡導(dǎo)的科學(xué)理性或技術(shù)理性發(fā)展到高級(jí)階段的產(chǎn)物。由于對現(xiàn)代科技的高度依賴性，因此智慧治理在很大程度上是一項(xiàng)“技術(shù)活”，這種治理模式要想帶來政府治理績效的真正改善，就需要不斷升級(jí)的信息技術(shù)（硬件與軟件）的支持。作為近些年來引領(lǐng)科技創(chuàng)新的“先驅(qū)”，信息技術(shù)已經(jīng)取得了跨越式的發(fā)展，其更新?lián)Q代的步伐也在不斷提升。其中，物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算與大數(shù)據(jù)相繼成為最具代表性的前沿性信息技術(shù)，它們也成為智慧治理的有效工具。智慧治理的推進(jìn)需要上述三項(xiàng)技術(shù)工具的“協(xié)作”：大數(shù)據(jù)要靠物聯(lián)網(wǎng)來采集獲取，對大數(shù)據(jù)的分析則需要運(yùn)用云儲(chǔ)存、云計(jì)算等云技術(shù)。[34]具體來看，智慧治理所需的技術(shù)支撐體系按照數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)流程包括數(shù)據(jù)分析與發(fā)現(xiàn)技術(shù)、數(shù)據(jù)組織與管理技術(shù)、數(shù)據(jù)應(yīng)用與服務(wù)技術(shù)三部分，每一部分都包含相應(yīng)的IT技術(shù)設(shè)施、軟件與信息服務(wù)。[35]具體的信息化手段則包括“機(jī)器學(xué)習(xí)、統(tǒng)計(jì)分析、可視數(shù)據(jù)分析、時(shí)空軌跡分析、社交網(wǎng)絡(luò)分析、智能圖像/視頻分析、情感與輿情分析”等。[36]為了推動(dòng)上述信息技術(shù)的進(jìn)一步發(fā)展，為智慧治理的持續(xù)推進(jìn)奠定基礎(chǔ)，需要在政府的主導(dǎo)下加快信息化基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，例如公共無線網(wǎng)絡(luò)的搭建、第四代移動(dòng)通信的普及、政府電子政務(wù)網(wǎng)以及各類企業(yè)行業(yè)專網(wǎng)的建設(shè)，以及各種類型的數(shù)據(jù)中心、云計(jì)算平臺(tái)、智能化處理平臺(tái)的建設(shè)，等等。

隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展與普及，大數(shù)據(jù)時(shí)代已經(jīng)超越于信息產(chǎn)業(yè)范圍而越來越成為當(dāng)今世界的重要發(fā)展趨勢。當(dāng)前來看，針對大數(shù)據(jù)領(lǐng)域的投資、開發(fā)與應(yīng)用已經(jīng)被許多西方發(fā)達(dá)國家提升到國家戰(zhàn)略的高度來進(jìn)行。我國政府高層領(lǐng)導(dǎo)者也在很大程度上開始關(guān)注這一領(lǐng)域，例如2015年3月份李克強(qiáng)總理所做的政府工作報(bào)告中就明確提出要“推動(dòng)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)等”領(lǐng)域的發(fā)展。正是由于政府高層管理者已經(jīng)開始認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)能夠帶來的巨大價(jià)值，因此探討大數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下的政府治理變革就成為一種可能。在本文的分析中，主要關(guān)注的是大數(shù)據(jù)對政府治理實(shí)踐的積極影響，并提出了智慧治理這一政府治理模式變革的新前景。然而需要注意的一點(diǎn)是，大數(shù)據(jù)同樣會(huì)引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)，例如數(shù)據(jù)開放帶來的安全隱患、對公民隱私的侵犯以及大數(shù)據(jù)處理成本過高超出政府預(yù)算等等。而且，大數(shù)據(jù)歸根結(jié)底強(qiáng)調(diào)的是對技術(shù)手段的依賴，在本質(zhì)上是一種工具理性的體現(xiàn)，對其作用的過分強(qiáng)調(diào)有可能會(huì)導(dǎo)致對價(jià)值理性的忽視。二者其實(shí)是一種“手段”與“目的”的關(guān)系。在政府治理中，最大的價(jià)值是回應(yīng)公眾訴求、維護(hù)公共利益。因此，大數(shù)據(jù)所驅(qū)動(dòng)的政府治理變革如何實(shí)現(xiàn)工具理性與價(jià)值理性的協(xié)調(diào)、更好地實(shí)現(xiàn)以人為本的價(jià)值目標(biāo)，是未來研究中需要關(guān)注的重要問題。

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