張雪霖

(華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心，湖北 武漢 430074)

一、問(wèn)題的提出

1994年分稅制改革導(dǎo)致的財(cái)權(quán)集中上移，在90年代中后期引起了嚴(yán)重的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題。這促使國(guó)家在21 世紀(jì)初作出大規(guī)模政策調(diào)整，即利用分稅制帶來(lái)的強(qiáng)大中央政府財(cái)政“反哺”中西部地區(qū)尤其是農(nóng)村地區(qū)，政府從此不再?gòu)霓r(nóng)村收取各種費(fèi)用乃至稅收，實(shí)際的“反哺”表現(xiàn)為規(guī)模巨大的自中央流向地方的轉(zhuǎn)移支付資金[1]。分稅制改革后，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付主要包括專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付和一般性轉(zhuǎn)移支付。所謂專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，是中央指定了專門用途、戴上了各種“項(xiàng)目”的“帽子”，以期嚴(yán)格體現(xiàn)資金撥付部門的意志，俗稱“帶帽”資金或項(xiàng)目資金。財(cái)政資金的項(xiàng)目化正是實(shí)行分稅制以后各級(jí)政府之間財(cái)政關(guān)系變化的一個(gè)重要現(xiàn)象。財(cái)政資金支出用途各異，涵蓋了基本建設(shè)資金、企業(yè)挖潛改造資金、科技三項(xiàng)費(fèi)用、涉農(nóng)資金等項(xiàng)目，筆者將探討的主題限定為涉農(nóng)項(xiàng)目①。

在政府和財(cái)政研究的傳統(tǒng)視野中，政府提供公共服務(wù)的方式與轉(zhuǎn)移支付資金的性質(zhì)有很大關(guān)系。一般認(rèn)為，在沒(méi)有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府自由的財(cái)政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果[2]。現(xiàn)在的問(wèn)題是采取什么方式才能使得國(guó)家的轉(zhuǎn)移支付達(dá)到提供涉農(nóng)公共服務(wù)最優(yōu)化的效果？通俗地說(shuō)，在國(guó)家與農(nóng)民的關(guān)系上，國(guó)家從稅費(fèi)汲取型政權(quán)走向后稅費(fèi)資源輸入型政權(quán)時(shí)期，面臨著如何花好錢的重大問(wèn)題。自2004年十六屆四中全會(huì)提出“加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和管理，推進(jìn)社會(huì)管理體制創(chuàng)新”以來(lái)，中央政府逐步形成了以“科學(xué)發(fā)展觀”為核心的治國(guó)新理念，將經(jīng)營(yíng)性的政府行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨卜?wù)為本的新型治理體系，并將法治化、規(guī)范化、技術(shù)化和標(biāo)準(zhǔn)化作為行政建設(shè)和監(jiān)督的核心議題，我國(guó)的國(guó)家治理體制開始從總體支配走向技術(shù)治理[3]。

在規(guī)范與技術(shù)治理的趨勢(shì)下，項(xiàng)目制被認(rèn)為是既可強(qiáng)化國(guó)家體制對(duì)自由市場(chǎng)的引導(dǎo)和規(guī)制，亦能盡可能規(guī)范、合理、有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的制度安排。我國(guó)涉農(nóng)公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供主要就是通過(guò)項(xiàng)目的形式實(shí)現(xiàn)的，制度設(shè)置目標(biāo)主要是通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制和非科層的競(jìng)爭(zhēng)性行政機(jī)制實(shí)現(xiàn)規(guī)范、公正而有效地提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，以平衡區(qū)域間的發(fā)展。項(xiàng)目制與常規(guī)行政體制不同，它力圖做到專項(xiàng)目標(biāo)明確、資金分配平衡、預(yù)算結(jié)構(gòu)清晰、過(guò)程管理嚴(yán)格、程序技術(shù)合理、審計(jì)監(jiān)督規(guī)范，在實(shí)施過(guò)程中一統(tǒng)到底，且?guī)в忻黠@的專家治國(guó)的傾向[4]。

近年來(lái)，項(xiàng)目制在國(guó)家治理中發(fā)揮著越來(lái)越大的作用，引起學(xué)界廣泛關(guān)注，有學(xué)者將之稱為繼單位制之后的新的國(guó)家治理體制。不少學(xué)者在深入研究后發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制在實(shí)踐中產(chǎn)生了與制度設(shè)置目標(biāo)相背離的后果。折曉葉和陳嬰嬰通過(guò)“項(xiàng)目進(jìn)村”案例的實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)作機(jī)制，即國(guó)家部門的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制和村莊的“抓包”機(jī)制，形成了以縣為主導(dǎo)的項(xiàng)目運(yùn)作模式。地方政府將“打包項(xiàng)目”和“招商引資”結(jié)合集中用于地方各種經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)的建設(shè)，有可能從根本上消解公益項(xiàng)目設(shè)計(jì)的初衷，帶來(lái)地方融資擴(kuò)大化和地方債務(wù)高升的傾向，以及不同村莊貧富差距拉大和吞噬基層自主性的社會(huì)后果[5]。渠敬東認(rèn)為以項(xiàng)目制為核心確立的新的國(guó)家治理體制，形成了中央與地方政府之間的分級(jí)治理機(jī)制，卻引起了地方集體債務(wù)、部門利益化、基層社會(huì)的解體和重組的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)等意外后果[4]。

周飛舟以一個(gè)義務(wù)教育的案例來(lái)分析項(xiàng)目資金在基層社會(huì)的分配方式和問(wèn)題，項(xiàng)目資金的實(shí)際效應(yīng)在于加強(qiáng)了縣級(jí)職能部門的力量而弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的力量，產(chǎn)生了與項(xiàng)目運(yùn)作相背離的后果[2]。張良質(zhì)疑項(xiàng)目治國(guó)的成效與限度，認(rèn)為項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中陷入“迎檢邏輯”與“服務(wù)邏輯”的沖突、“統(tǒng)一邏輯”和“地方邏輯”的沖突、“專項(xiàng)邏輯”與“整合邏輯”的沖突以及域間發(fā)展的沖突中[6]。李祖佩指出農(nóng)村項(xiàng)目化公共品供給面臨組織困境和在項(xiàng)目下鄉(xiāng)背景下出現(xiàn)“資源消解自治”的村治困境[7,8]。陳家建認(rèn)為相比于傳統(tǒng)的科層體制，在基層行政資源緊張條件下，項(xiàng)目制有利于上級(jí)部門對(duì)基層政府的動(dòng)員[9]。筆者認(rèn)為，陳家建是誤將政府辦點(diǎn)的高效動(dòng)員邏輯當(dāng)作項(xiàng)目制的運(yùn)行邏輯，才會(huì)得出如此結(jié)論。

概言之，目前學(xué)界關(guān)于項(xiàng)目制的研究，主要集中于解析項(xiàng)目制與國(guó)家宏觀體制的關(guān)系以及項(xiàng)目制的分級(jí)運(yùn)行機(jī)制。這有助于我們從宏觀上認(rèn)識(shí)和把握項(xiàng)目制。對(duì)于如此重要的治國(guó)制度，學(xué)界的研究尚不充分，主要體現(xiàn)在三個(gè)方面：一是集中于以國(guó)家為主位的視角，缺乏以村莊為主位的研究視角。涉農(nóng)項(xiàng)目的落地最終還是在村莊一級(jí)，涉農(nóng)項(xiàng)目的實(shí)施效果只有放在村莊中才能得到有效評(píng)估；二是在以國(guó)家為主位的視角下既有的項(xiàng)目制研究多集中在宏觀的中央、部門和地方政府之間的項(xiàng)目運(yùn)作關(guān)系，即以縣政府為主導(dǎo)的項(xiàng)目運(yùn)行機(jī)制，缺乏項(xiàng)目在鄉(xiāng)村兩級(jí)的運(yùn)行機(jī)制研究，即使個(gè)別研究將村莊納入到研究的視野，也是作為一種意外后果來(lái)對(duì)待的；三是集中于項(xiàng)目指標(biāo)的分配運(yùn)行機(jī)制，缺乏對(duì)項(xiàng)目工程實(shí)施方面的研究。

筆者擬在前人研究的基礎(chǔ)上著眼于以村莊為主位的視角對(duì)涉農(nóng)資金的兩種輸入模式的實(shí)踐績(jī)效進(jìn)行自下而上的比較研究，以個(gè)案為分析基礎(chǔ)研究項(xiàng)目進(jìn)村產(chǎn)生的影響及其背后的深層次原因，進(jìn)而反思和討論涉農(nóng)資金項(xiàng)目化供給模式的效度。在研究方法上，采用類型比較研究和個(gè)案分析的方法，選取四川成都市S 區(qū)和廣西F 縣茅源村作為兩個(gè)涉農(nóng)資金公共品供給的個(gè)案。經(jīng)驗(yàn)材料來(lái)源于筆者所在的華中科技大學(xué)中國(guó)鄉(xiāng)村治理研究中心師生分別于2012年7月和2013年3月對(duì)成都市S 區(qū)、2013年7月和2014年7月對(duì)廣西F 縣的調(diào)查。

二、涉農(nóng)資金項(xiàng)目供給模式及其績(jī)效

為具體分析以政府為主導(dǎo)的涉農(nóng)資金項(xiàng)目模式及其績(jī)效，筆者引入另一種涉農(nóng)資金供給模式——以村社為主導(dǎo)的分權(quán)普惠模式進(jìn)行對(duì)照。

1．以政府為主導(dǎo)的項(xiàng)目模式及其績(jī)效

廣西F 縣茅源村下轄茅村、源村、林村、黃村和白村等五個(gè)自然村，共1 720人，425戶，其中茅村和源村都有600 多人，是最大的兩個(gè)自然村。自2007年開始，F(xiàn)縣進(jìn)村的國(guó)家項(xiàng)目資源開始增多，村莊的治理逐漸實(shí)現(xiàn)了精英替代。那些有能力、有關(guān)系、有資本的精英走向政治前臺(tái)。他們不僅能跑到項(xiàng)目指標(biāo)，還能化解村莊矛盾和擺平釘子戶，幫助項(xiàng)目工程的順利實(shí)施，以免出現(xiàn)“項(xiàng)目漂移”。

茅源村在2012年被列為國(guó)家級(jí)“貧困村”后，便成為自治區(qū)委領(lǐng)導(dǎo)的“扶貧攻堅(jiān)示范點(diǎn)”。最初的規(guī)劃是把示范點(diǎn)放在最大的茅村，但茅村內(nèi)部的派性斗爭(zhēng)嚴(yán)重，項(xiàng)目實(shí)施中的釘子戶和上訪戶多，村內(nèi)矛盾難以化解，導(dǎo)致項(xiàng)目漂移到源村。源村村長(zhǎng)是從事工程承包的老板，有能力協(xié)調(diào)舊村改造、土地流轉(zhuǎn)、修路占地中的矛盾，從而能保證順利承接自治區(qū)、市、縣各級(jí)的項(xiàng)目。茅源村在不到三年的時(shí)間共承接了產(chǎn)業(yè)園區(qū)、鄉(xiāng)村旅游、舊村改造、農(nóng)田改造等九個(gè)方面的35個(gè)項(xiàng)目，總項(xiàng)目投資8 807.91萬(wàn)元，其中廣西自治區(qū)級(jí)部門項(xiàng)目資金就高達(dá)5 438.17萬(wàn)元②。

實(shí)踐表明，以政府為主導(dǎo)的項(xiàng)目模式在資源使用、公共品供給、社區(qū)建設(shè)和村莊治理效果呈現(xiàn)“內(nèi)卷化治理”④傾向。以下進(jìn)一步將“內(nèi)卷化治理”的內(nèi)涵操作為資源的使用效率、村民的主體性、社區(qū)的公共性、基層民主和國(guó)家治理能力等五個(gè)具體指標(biāo)。

涉農(nóng)資金的項(xiàng)目化供給模式下項(xiàng)目指標(biāo)的分配和項(xiàng)目工程的實(shí)施是分開的。從項(xiàng)目指標(biāo)的分配來(lái)看，出現(xiàn)了項(xiàng)目的積聚和整合效應(yīng)。一旦成為省、市、縣、鄉(xiāng)各級(jí)重點(diǎn)打造的“中心村”或“亮點(diǎn)村”，各種項(xiàng)目資源都會(huì)紛至沓來(lái)，甚至?xí)霈F(xiàn)項(xiàng)目過(guò)剩?！傲咙c(diǎn)村”的級(jí)別越高，整合項(xiàng)目資金的能量就越高，如廣西茅源村成為自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的聯(lián)系點(diǎn)后，不到三年的時(shí)間一個(gè)村就整合了8 000 多萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，相當(dāng)于成都模式下400個(gè)村莊一年的“村公”資金。少數(shù)明星村整合了項(xiàng)目資金，相當(dāng)于擠占了普通村莊可分配的項(xiàng)目資金，導(dǎo)致項(xiàng)目資金分配的不公平，爭(zhēng)取不到項(xiàng)目的村莊對(duì)政府的怨言很多。

項(xiàng)目工程的實(shí)施需要相應(yīng)的各級(jí)政府職能部門以招投標(biāo)的形式引進(jìn)市場(chǎng)主體。從管理學(xué)和公共管理學(xué)上看，項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程被看作是政府與市場(chǎng)在資源配置上的交易過(guò)程，通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作，可以降低交易成本，實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置[10]。項(xiàng)目工程一般繞過(guò)鄉(xiāng)村組織，直接由市場(chǎng)主體負(fù)責(zé)專項(xiàng)實(shí)施。但項(xiàng)目工程的實(shí)施卻產(chǎn)生了與理論相背離的社會(huì)后果，如項(xiàng)目工程的重復(fù)建設(shè)、偷工減料、豆腐渣工程等。各級(jí)政府職能部門會(huì)提前扣除一定的項(xiàng)目資金作為項(xiàng)目申請(qǐng)、審核、評(píng)估、工程設(shè)計(jì)、招投標(biāo)、監(jiān)督和驗(yàn)收等環(huán)節(jié)的行政成本，有些資金總數(shù)為100萬(wàn)的項(xiàng)目，扣除的資金數(shù)額就高達(dá)30萬(wàn)元。承包工程的老板群體是逐利的，為了最大化利潤(rùn)，只有壓縮項(xiàng)目工程的成本和質(zhì)量。政府職能部門聘請(qǐng)的第三方“監(jiān)理方”在項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)只會(huì)睜一只眼閉一只眼，因?yàn)楸O(jiān)理方是政府聘請(qǐng)的，政府職能部門和承包工程的老板之間達(dá)成了利益合謀。項(xiàng)目實(shí)施中，部門、“老板”和監(jiān)理方構(gòu)成微妙的利益分配平衡格局，形成彼此之間既有利益空間又有底線限制的利益共同體[11]。項(xiàng)目資金的使用不僅不公平，而且是無(wú)效率的。廣西茅源村高達(dá)8 000 多萬(wàn)元的項(xiàng)目資金，據(jù)村干部估計(jì)真正落地的只有4 000萬(wàn)元左右。

對(duì)于村莊而言，項(xiàng)目模式形成了承接型項(xiàng)目和競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目?jī)纱箢悺３薪有晚?xiàng)目是指不需要村莊積極主動(dòng)去爭(zhēng)取，而由政府主動(dòng)送上門來(lái)的項(xiàng)目。這一般歸屬于被政府選中來(lái)打造“亮點(diǎn)工程”或“亮點(diǎn)村”，是基于政府追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展或政績(jī)的偏好向極少數(shù)村莊輸入的項(xiàng)目資源，但這種自上而下的公共品輸入有可能和村莊的需求產(chǎn)生錯(cuò)位。競(jìng)爭(zhēng)型項(xiàng)目是指需要靠村干部個(gè)人的能力和社會(huì)資本去竭力爭(zhēng)取的項(xiàng)目。除了極少數(shù)被政府選中來(lái)重點(diǎn)打造的“亮點(diǎn)村”之外，能不能跑到項(xiàng)目主要看村莊有沒(méi)有爭(zhēng)資跑項(xiàng)的能人。這種能人的共同的特征是有一定經(jīng)濟(jì)實(shí)力、村外的社會(huì)關(guān)系廣、多脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，對(duì)上能夠爭(zhēng)取到項(xiàng)目，對(duì)下能夠在項(xiàng)目實(shí)施中擺平釘子戶。這些新型的權(quán)力精英區(qū)別于公道、正派、保守和以農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為主的傳統(tǒng)型精英。

不管上述哪一種類型的項(xiàng)目進(jìn)村，村民在公共品需求偏好的表達(dá)、決策和對(duì)工程實(shí)施的監(jiān)督上都是沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的，只是被動(dòng)的項(xiàng)目受惠者。面對(duì)項(xiàng)目工程的粗制濫造，村民的態(tài)度是：“項(xiàng)目是村干部跑來(lái)的，那是他個(gè)人的本事，怎么用由他說(shuō)了算?！薄皣?guó)家的錢不要白不要，工程質(zhì)量雖然差，但有總比沒(méi)有強(qiáng)?！倍掖迕駥?duì)項(xiàng)目工程的監(jiān)管過(guò)嚴(yán)或釘子戶過(guò)多，項(xiàng)目實(shí)施的難度增加，極有可能導(dǎo)致“項(xiàng)目漂移”，進(jìn)而影響上級(jí)政府對(duì)本村的印象，以后再申請(qǐng)到項(xiàng)目指標(biāo)就更難了。雖然項(xiàng)目是國(guó)家的資源，但是村干部憑借著私人的能力爭(zhēng)取到的，在村民眼中那就成了村干部的私人資源，和普通的村民之間就沒(méi)有強(qiáng)利益關(guān)聯(lián)，村民在項(xiàng)目的使用和監(jiān)督上也就沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)。作為村莊主體的村民被邊緣化了，村民的主體性和社區(qū)的公共性萎縮，產(chǎn)生了“資源消解自治”的社會(huì)后果[8]。村莊公共性的萎縮，就會(huì)使得個(gè)體私利崛起，表現(xiàn)在國(guó)家項(xiàng)目進(jìn)村時(shí)，需要占用村民的一點(diǎn)土地、拆一間廁所或牛欄時(shí)，村民會(huì)勇于索要高價(jià)，否則就別想讓工程經(jīng)過(guò)。在項(xiàng)目指標(biāo)分配和項(xiàng)目工程實(shí)施中，形成了一套地方政府、職能部門、地方老板、鄉(xiāng)村組織、少數(shù)釘子戶等圍繞著項(xiàng)目資金的分利秩序，國(guó)家資源的使用既不公平，也無(wú)效率。總之，資源的輸入并沒(méi)有帶來(lái)村民的主體性、社區(qū)的公共性和基層治理能力的上升，反而消解了村民自治與基層民主，減損黨和國(guó)家政權(quán)在基層的合法性，帶來(lái)的是內(nèi)卷化的治理。

2.以村社為主導(dǎo)的分權(quán)普惠模式及其績(jī)效

從2009年開始，成都市由市、區(qū)(縣)兩級(jí)財(cái)政剛性保證，兼帶考慮村莊轄區(qū)面積、地形、區(qū)位等，為每個(gè)村(社區(qū))每年提供20萬(wàn)到30萬(wàn)的社會(huì)管理與公共服務(wù)專項(xiàng)資金。且規(guī)定這些資金只能用于政府規(guī)定的四大類十二項(xiàng)公共品項(xiàng)目，不得用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，嚴(yán)禁平調(diào)、擠占、挪用或跨村調(diào)劑使用，又被稱為“村公”資金。在資源輸入的同時(shí)，加強(qiáng)村社組織建設(shè)，在每個(gè)行政村成立議事會(huì)組織，村民議事會(huì)成員不少于21人，每個(gè)村民小組應(yīng)有兩個(gè)以上村民議事會(huì)成員名額，其中村組干部不超過(guò)50%，實(shí)現(xiàn)了議事會(huì)成員在小組之間，在村組干部與普通群眾之間的平等化配置，議事會(huì)具備了廣泛的民意基礎(chǔ)③。

這20萬(wàn)到30萬(wàn)的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說(shuō)了算”；由村民“一戶一票”提出具體項(xiàng)目，由村民議事會(huì)民主決定項(xiàng)目；由村委會(huì)或其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)執(zhí)行，由村民議事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。這極大優(yōu)化了原有的村級(jí)公共產(chǎn)品供給系統(tǒng)，切實(shí)體現(xiàn)了廣大農(nóng)民群眾在農(nóng)村公共服務(wù)中的主導(dǎo)地位和村民議事會(huì)在村級(jí)公共服務(wù)事項(xiàng)中的決定作用[12]。

實(shí)踐表明，以村社為主導(dǎo)的普惠模式的績(jī)效屬于“發(fā)展性治理”。成都市涉農(nóng)資金供給有兩個(gè)重要特征，一個(gè)是以村社為主導(dǎo)，一個(gè)是均等式的普惠，按照村莊(社區(qū))的人口、面積、地形等分配資金，并以村社為組織建設(shè)的主體。因?yàn)椤按骞辟Y金是由國(guó)家財(cái)政撥付到村，不需要村莊動(dòng)用私人關(guān)系和能力去爭(zhēng)取，而是按照人頭分配到村，涉農(nóng)資金的分配較為公平公正，而且激發(fā)了村民的主體性和社區(qū)的公共性。正如成都市王泗鎮(zhèn)田埂村村民說(shuō)：“這些資金是國(guó)家按人頭分給我們每個(gè)人的，我當(dāng)然要關(guān)心了。”“村公”資金是村集體的，人人有份，那么人人就會(huì)關(guān)心“村公”資金的流向和效果，就會(huì)對(duì)村干部形成自下而上的監(jiān)督。

雖然“村公”資金也被指定了專門用途，但不同于項(xiàng)目制被指定了單一而具體的用途，“村公”資金只是被限定用于村莊公共品和公共服務(wù)，不得用于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，且資金的使用和分配權(quán)在村莊一級(jí)。“干什么、怎么干、干到什么程度，都由群眾說(shuō)了算”；由村民“一戶一票”提出具體項(xiàng)目，由村民議事會(huì)民主決定項(xiàng)目；由村委會(huì)或其他經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織負(fù)責(zé)執(zhí)行，由村民議事會(huì)進(jìn)行監(jiān)督。國(guó)家涉農(nóng)資金的輸入和農(nóng)民的公共品與公共服務(wù)需求偏好實(shí)現(xiàn)了無(wú)縫對(duì)接，國(guó)家涉農(nóng)資源得到最優(yōu)化使用，資源的使用效率比較高，避免了政績(jī)工程、形象工程、重復(fù)建設(shè)等資源浪費(fèi)。

國(guó)家財(cái)政資金集中、持續(xù)的輸入，不需要通過(guò)“一事一議”向村民集資，就避免了“搭便車”者的難題，就能通過(guò)多數(shù)決定少數(shù)的民主參與和決策機(jī)制，來(lái)提供公共品與公共服務(wù)。群眾的積極性和主動(dòng)性被調(diào)動(dòng)起來(lái)的同時(shí)，通過(guò)加強(qiáng)基層組織建設(shè)，保證村民有民主參與的制度化渠道，從而形成了真正的民主參與、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的基層民主。政府并不干預(yù)“村公”資金的具體使用，只是行使自上而下的行政監(jiān)督，保證“村公”資金按照政策的意圖使用。在“村公資金”民主的使用過(guò)程中，村民的主體性和政治效能感、社區(qū)的公共性、基層民主和資源的使用效率之間形成共生互強(qiáng)的良性關(guān)系，建立在績(jī)效合法性基礎(chǔ)上，基層政權(quán)的權(quán)威與合法性得到增強(qiáng)，國(guó)家的意志得以實(shí)現(xiàn)。國(guó)家資源的配置在農(nóng)民、村社、基層政府和國(guó)家之間實(shí)現(xiàn)了帕累托最優(yōu)，是發(fā)展性治理的典型。

三、涉農(nóng)資金項(xiàng)目制內(nèi)卷化及其成因

F 縣以政府為主導(dǎo)的項(xiàng)目模式和成都市以村社為主導(dǎo)的普惠模式，在涉農(nóng)公共品與公共服務(wù)的提供上，一個(gè)是集權(quán)式的以自上而下的政府和部門為主導(dǎo)，一個(gè)是普惠式的以自下而上的村社為主導(dǎo)。項(xiàng)目制的制度設(shè)置本意在于通過(guò)中央財(cái)政資金專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付來(lái)“保增長(zhǎng)、促民生”，平衡區(qū)域發(fā)展和提供普惠式的公共品與公共服務(wù)，但在實(shí)踐中卻產(chǎn)生了與之相背離的效果。項(xiàng)目資金理性化和規(guī)范化的條線供給在實(shí)踐中的扭曲，與項(xiàng)目制度背后的制度設(shè)計(jì)理念、科層體制有關(guān)。

1．去治理化的事本主義邏輯

20 世紀(jì)末因?yàn)檗r(nóng)民負(fù)擔(dān)過(guò)重引發(fā)的諸多社會(huì)矛盾，直接促使農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消，倒逼基層政府機(jī)構(gòu)改革[13]。從稅費(fèi)汲取時(shí)期走向資源輸入時(shí)期，國(guó)家更傾向于繞過(guò)鄉(xiāng)村基層組織，與農(nóng)民之間對(duì)接，試圖由間接治理走向直接治理，如糧食直補(bǔ)資金的發(fā)放。對(duì)于鄉(xiāng)村公共品和公共服務(wù)的提供，國(guó)家基于對(duì)鄉(xiāng)村組織的不信任、資金使用的安全性和有效性的擔(dān)心，同樣試圖繞開鄉(xiāng)村基層組織，通過(guò)市場(chǎng)化和專項(xiàng)化的辦法來(lái)提供。項(xiàng)目制遵循的事本主義邏輯，具有理性設(shè)計(jì)、程序明晰、規(guī)范管理、技術(shù)可控等特征，與由管制型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的理念相契合。

項(xiàng)目的實(shí)施由相應(yīng)的政府職能部門以招投標(biāo)的形式引進(jìn)市場(chǎng)主體來(lái)完成。市場(chǎng)主體遵循的是逐利原則，即在項(xiàng)目得以驗(yàn)收的前提下實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)最大化。項(xiàng)目工程的設(shè)計(jì)由村社之外的專家實(shí)施，監(jiān)管由政府委托專門的監(jiān)理方實(shí)施。那么，圍繞具體的項(xiàng)目事務(wù)的實(shí)施，政府職能部門與工程承包者屬于承包合同關(guān)系，政府職能部門和作為第三方的監(jiān)理者屬于委托代理關(guān)系，只是單純的做事和提供服務(wù)。作為項(xiàng)目的直接受惠者和利益相關(guān)者的村民和村社，則被視作隱形的沉默者，被動(dòng)的享受項(xiàng)目進(jìn)村帶來(lái)的實(shí)惠，無(wú)法有效地表達(dá)真正的需求偏好和對(duì)項(xiàng)目工程質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)督。

2．嵌入科層制運(yùn)作的項(xiàng)目制

項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)初衷，一是要通過(guò)專業(yè)化的部門體制破除單位制的制度局限，集中貫徹中央政府保增長(zhǎng)、促民生的治理理念，二是要削弱因財(cái)政分權(quán)造成的“塊塊主義”和“諸侯經(jīng)濟(jì)”。當(dāng)項(xiàng)目制這種“新條條”試圖限制“舊塊塊”的擴(kuò)張時(shí)，不僅使部門系統(tǒng)本身形成了“新塊塊”，同時(shí)也促使“舊塊塊”用全新的辦法迅速組建“新塊塊”來(lái)培植自己的領(lǐng)地[4]。

因?yàn)轫?xiàng)目制實(shí)際上是通過(guò)與原有的單位科層制相互嵌套而發(fā)生作用的，這就帶來(lái)兩個(gè)制度設(shè)置意料之外的后果：一是強(qiáng)化了部門權(quán)威和以部門系統(tǒng)的“新塊塊”；二是地方政府這個(gè)“舊塊塊”通過(guò)打包機(jī)制等辦法實(shí)現(xiàn)了項(xiàng)目整合和再造“新塊塊”。

以中央部委和地方政府各職能部門為首的項(xiàng)目發(fā)包方，因?yàn)椴恍湃蜗录?jí)政府對(duì)項(xiàng)目資金使用的有效性和安全性，傾向于由職能部門為首來(lái)直接實(shí)施項(xiàng)目，以體現(xiàn)上級(jí)意志。項(xiàng)目的推行單靠職能部門是難以完成的，所以在人事上一般需要抽調(diào)同一條線的成員組成項(xiàng)目組，如區(qū)民政局實(shí)施項(xiàng)目，則會(huì)抽調(diào)區(qū)民政局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)和村(社區(qū))三級(jí)的民政人員組成一個(gè)項(xiàng)目組來(lái)推行，不受下級(jí)政府或基層組織的干擾，項(xiàng)目的實(shí)施實(shí)際上仍然是按照“塊塊”的邏輯運(yùn)行的，形成了一種“新塊塊”。但由于遵循的是事本主義邏輯和打造亮點(diǎn)的政績(jī)邏輯，對(duì)于項(xiàng)目資金使用的有效性采取的是自上而下和由外而內(nèi)的判斷標(biāo)準(zhǔn)，提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)常脫離基層實(shí)際，帶來(lái)資源的無(wú)效率使用和浪費(fèi)。

地方政府通過(guò)“打包”機(jī)制實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目整合和再造“新塊塊”，具體而言，有三個(gè)層面的動(dòng)力促使地方政府打破條線的分割以實(shí)現(xiàn)“塊塊”的整合。第一，地方政府的工作往往是個(gè)系統(tǒng)工程，具有整體性、綜合性、靈活性等特征，而條線運(yùn)作的項(xiàng)目制遵循的是事本主義和分工主義的單線邏輯，難以滿足地方工作統(tǒng)籌和合作的需要。第二，我國(guó)政府體制是一種目標(biāo)管理責(zé)任制[14]和壓力性體制[15]，中央政府對(duì)地方政府的獎(jiǎng)懲考核目標(biāo)是多重的，除了提供公共產(chǎn)品和服務(wù)等民生責(zé)任之外，地方政府還承擔(dān)著保增長(zhǎng)的壓力，而且地方政府GDP 增長(zhǎng)考核的權(quán)重要超過(guò)民生等指標(biāo)。因此，地方政府有很強(qiáng)的沖動(dòng)去利用項(xiàng)目制下的配套資金將項(xiàng)目指標(biāo)打包、捆綁，以融合地方政府的意志，實(shí)現(xiàn)更為宏大的地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目標(biāo)。第三，地方政府領(lǐng)導(dǎo)具有自利性和逐利性，為了政績(jī)和快速升遷的需要，會(huì)將項(xiàng)目資源進(jìn)行整合投入打造沒(méi)有典型意義的“亮點(diǎn)”等形象工程。當(dāng)然，中央政策的一統(tǒng)性和多重目標(biāo)性，需要地方政府結(jié)合地方的實(shí)際有原則的靈活處理，地方政府的前兩點(diǎn)行為在結(jié)合地方實(shí)際的情況下，是符合中央精神的，也是中央實(shí)施體制動(dòng)員的效果，而地方政府領(lǐng)導(dǎo)創(chuàng)造出符合實(shí)際的明顯政績(jī)，獲得政治上的升遷，本就是行政考核的需要。但在實(shí)踐中項(xiàng)目制因?yàn)榈胤秸I(lǐng)導(dǎo)的私利性凸顯，被異化成不符合實(shí)際的發(fā)展規(guī)劃和打造具有轟動(dòng)效應(yīng)和觀賞效應(yīng)而不可復(fù)制的“亮點(diǎn)”和政績(jī)。

如由自治區(qū)發(fā)展研究中心下派到茅源村掛職第一書記的張書記告訴筆者，在江南九省小農(nóng)聯(lián)席會(huì)議前夕，領(lǐng)導(dǎo)對(duì)發(fā)展研究中心提出要求研究如何在短時(shí)間內(nèi)使得農(nóng)民收入實(shí)現(xiàn)革命性突破。張書記自嘲地說(shuō)短時(shí)間內(nèi)怎么可能實(shí)現(xiàn)革命性突破，但還是無(wú)奈地在辦公室拍著腦袋想出來(lái)點(diǎn)子，提煉概括為“三整三建”，即整合項(xiàng)目、整合資金、整片開發(fā) ；建立一個(gè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園區(qū)，建立一套現(xiàn)代農(nóng)業(yè)管理辦法，建立一支現(xiàn)代化干部隊(duì)伍。整合農(nóng)業(yè)部門、良種、蔬菜、農(nóng)資、水電、水利、發(fā)改委、財(cái)政等各大部門的涉農(nóng)發(fā)展資金和項(xiàng)目集中投入到一個(gè)示范點(diǎn)中，短時(shí)間內(nèi)就能出成效。茅源村作為自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)的“扶貧攻堅(jiān)示范點(diǎn)”，整合了8 000多萬(wàn)的項(xiàng)目資金，用于打造生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游觀光示范村。實(shí)際效果是，引進(jìn)的特色瑤雞、竹鼠養(yǎng)殖均因不符合地方實(shí)際而失敗。后又引進(jìn)資本進(jìn)村包地種養(yǎng)名貴藥材鐵皮石湖，以每畝800元的價(jià)格流轉(zhuǎn)了70畝土地培育種苗和100畝集體山林，簽訂了長(zhǎng)達(dá)30年的土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)合同。但一畝鐵皮石湖的資本投資需要2萬(wàn)元，而且3年后才會(huì)產(chǎn)生收益，農(nóng)民承受不起，最后不了了之。該項(xiàng)目實(shí)際上變成政府高額補(bǔ)貼資本進(jìn)村圈地，與民爭(zhēng)利。

總之，在規(guī)范化、理性化的制度目標(biāo)之下，項(xiàng)目制在實(shí)踐中其實(shí)有另一套邏輯，是逐利價(jià)值觀下所形成的“權(quán)錢”結(jié)合。這個(gè)機(jī)制一定程度上推動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但也促使農(nóng)村社會(huì)越來(lái)越不公平，并已初步凝固為一種堅(jiān)韌的治理體制，亟需警惕和改革[16]。項(xiàng)目制只是治國(guó)的手段和機(jī)制，項(xiàng)目制的推行在繞開基層組織的同時(shí)，強(qiáng)化了部門權(quán)威和上級(jí)政府集權(quán)，在實(shí)踐中并沒(méi)有帶來(lái)規(guī)范化、合理化和有效治理。更為復(fù)雜的權(quán)力相互制約的制度設(shè)計(jì)，反而增加了市場(chǎng)和社會(huì)勢(shì)力新的分利主體，強(qiáng)化了地方政府領(lǐng)導(dǎo)向上看和向上負(fù)責(zé)的官僚主義和形式主義行政邏輯，帶來(lái)國(guó)家治理的內(nèi)卷化。

四、結(jié)論與討論

一般認(rèn)為，在沒(méi)有外部監(jiān)督和民主憲政約束的體制中，賦予基層政府和組織自由的財(cái)政分配權(quán)限不一定能達(dá)到提供公共服務(wù)最優(yōu)化的效果，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的使用效率要高于一般性轉(zhuǎn)移支付。項(xiàng)目制的設(shè)計(jì)初衷在于通過(guò)理性的程序設(shè)計(jì)、市場(chǎng)化的運(yùn)作、規(guī)范化的管理和標(biāo)準(zhǔn)的第三方監(jiān)督等復(fù)雜的相互制衡的制度機(jī)制來(lái)更好地實(shí)現(xiàn)中央保增長(zhǎng)、促民生的意志，但在實(shí)踐中圍繞著項(xiàng)目制的運(yùn)行，形成了一套部門、地方政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)勢(shì)力、鄉(xiāng)村組織和強(qiáng)勢(shì)釘子戶之間微妙的分利秩序[12]，帶來(lái)國(guó)家治理的內(nèi)卷化和村莊治理的內(nèi)卷化。另外一個(gè)可能的嚴(yán)重后果就是項(xiàng)目制的運(yùn)行繞過(guò)鄉(xiāng)村基層政權(quán)，上級(jí)政府和中央政府部門直接“治民”和“做事”，打破了集權(quán)體制下中央“治官”、地方“治民”的上下分治的政府運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)踐中導(dǎo)致社會(huì)矛盾的集中和上移，出現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定的后果將更為嚴(yán)重，增加了執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和紊亂了自我糾錯(cuò)機(jī)制[17]。

成都以村社為主導(dǎo)的分權(quán)普惠模式則一反主流，將財(cái)政資金和公共品供給的權(quán)限放在村社一級(jí)，給予村民自治組織自主的財(cái)政分配和使用權(quán)限，調(diào)動(dòng)了村民的主體性、社區(qū)的公共性，財(cái)政資源的輸入轉(zhuǎn)化成基層治理能力的提升和自下而上的需求偏好之間的無(wú)縫對(duì)接。這種分權(quán)模式也面臨一個(gè)難題，即如何對(duì)基層組織的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，如何保證村莊干部的公權(quán)公用，財(cái)政資源的輸入不被村干部侵占、挪用或截留？在國(guó)家財(cái)政資源“反哺”農(nóng)村的后稅費(fèi)時(shí)期，以村社為主導(dǎo)的財(cái)政資金供給模式，可以利用兩大優(yōu)勢(shì)來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)村組干部的權(quán)力監(jiān)督：一是基層政府自上而下的監(jiān)督。因?yàn)椴恍枰蜣r(nóng)民集資收費(fèi)，基層政府從鄉(xiāng)村利益共同體中解放出來(lái)，就能超然而公正地對(duì)村莊權(quán)力實(shí)行行政監(jiān)督；二是按人頭輸入財(cái)政資金形成村莊的集體資源。正因?yàn)橛屑w資源這個(gè)公共的資產(chǎn)，能夠激發(fā)社區(qū)的公共性和村民之間的利益關(guān)聯(lián)，形成一個(gè)村莊利益共同體，提升村內(nèi)的集體行動(dòng)能力，在村社熟人社會(huì)內(nèi)部形成自下而上的社會(huì)監(jiān)督。即使有的村莊出現(xiàn)村組干部貪腐和集權(quán)的情形，但在上下分治和鄉(xiāng)村分治的治理體制下，就可以發(fā)揮分散執(zhí)政風(fēng)險(xiǎn)和自我糾錯(cuò)的機(jī)制，最終呈現(xiàn)國(guó)家治理和村莊治理的發(fā)展性態(tài)勢(shì)，打破內(nèi)卷化治理的禁錮。因此，在國(guó)家財(cái)政資金“反哺”農(nóng)村的后稅費(fèi)時(shí)期，以村社為主導(dǎo)的分權(quán)普惠模式，將是未來(lái)國(guó)家財(cái)政資金轉(zhuǎn)移方式變革的方向。

注 釋：

① 有學(xué)者通過(guò)調(diào)研得知，與“社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)”有關(guān)的項(xiàng)目就多達(dá)94 項(xiàng)，涉及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面，關(guān)系到中央部一級(jí)工作部門共28個(gè)單位。參見王晶《縣鎮(zhèn)干部跑“部”要錢，支農(nóng)資金亟須監(jiān)管》，《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)》2006年11月27日，第A06 版。

② 參見調(diào)研資料《吹響扶貧攻堅(jiān)號(hào)角，建設(shè)清潔美麗茅源——?jiǎng)⒓亦l(xiāng)茅源村簡(jiǎn)介》。

③ 參見王海娟：《化解農(nóng)村公共品供給“最后一公里”難題——成都市公共品供給制度創(chuàng)新與啟示》，待刊稿。

④“內(nèi)卷化”一詞最早是由美國(guó)人類學(xué)家戈登維澤提出，后來(lái)格爾茲(Geertz)以“農(nóng)業(yè)內(nèi)卷化”指涉農(nóng)業(yè)勞動(dòng)投入與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展不相稱，只是重復(fù)簡(jiǎn)單再生產(chǎn)這樣一種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平。黃宗智將這一個(gè)概念引用對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的研究，指涉以家庭勞動(dòng)力不計(jì)成本的投入和充分利用換來(lái)農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的增長(zhǎng)，但勞動(dòng)生產(chǎn)率并未得到提高的一種有增長(zhǎng)無(wú)發(fā)展的內(nèi)卷化狀態(tài)。而杜贊奇將“內(nèi)卷化”這一概念引入到政治學(xué)，提出“國(guó)家政權(quán)建設(shè)的內(nèi)卷化”，指晚晴和民國(guó)時(shí)期國(guó)家政權(quán)建設(shè)過(guò)程中，國(guó)家權(quán)力的下沉和對(duì)基層社會(huì)資源的汲取帶來(lái)正式機(jī)構(gòu)和非正式機(jī)構(gòu)的同步增長(zhǎng)，卻導(dǎo)致國(guó)家政權(quán)合法性的喪失。之后華中村治研究學(xué)者在后稅費(fèi)時(shí)期，從鄉(xiāng)村治理的視角提出鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化這一概念，指國(guó)家資源的輸入，并沒(méi)有轉(zhuǎn)化為基層治理能力和權(quán)威，反而出現(xiàn)了“精英俘獲”和基層治理合法性流失。參見黃宗智：《華北小農(nóng)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變遷》，中華書局2000年版；杜贊奇：《文化、權(quán)力與國(guó)家》，江蘇人民出版社2003年版；賀雪峰：《論鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化——以河南省K 鎮(zhèn)調(diào)查為例》，《開放時(shí)代》2011年第2 期；耿羽：《灰黑勢(shì)力與鄉(xiāng)村治理內(nèi)卷化》，《中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2011年第2 期；李祖佩：《混混、鄉(xiāng)村組織與基層治理內(nèi)卷化——鄉(xiāng)村混混的力量表達(dá)及后果》，《青年研究》2011年第3 期。

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