楊 釗，周小璐

(四川理工學院法學院，四川自貢643000)

城鎮(zhèn)的發(fā)展離不開所在區(qū)域的發(fā)展，任何城鎮(zhèn)均是其所在區(qū)域內(nèi)城鎮(zhèn)體系的一份子。因此，“每個城市都依據(jù)其自身發(fā)展的條件和基礎，在區(qū)域發(fā)展的舞臺上，通過整個城鎮(zhèn)體系的分工、協(xié)作、交融，扮演著獨特的角色”［1］32。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)指出，堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，推動大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展，促進城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設協(xié)調(diào)推進［2］。而小城鎮(zhèn)的功能主要“體現(xiàn)在綜合服務上，通過農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展和村鎮(zhèn)建設用地的規(guī)劃布局、公共設施的配套建設，達到合理組織生產(chǎn)力，合理安排城鎮(zhèn)居民生活的目的，從而提高土地和公共設施的使用率，形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的生產(chǎn)協(xié)作和規(guī)模效益”［1］69，繼而推動其所在區(qū)域的一體化發(fā)展。加快推進小城鎮(zhèn)建設，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在新型城鎮(zhèn)化時期必須承擔的任務，也是實現(xiàn)富民興鎮(zhèn)的有效途徑。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設的要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當厘清自身的權限與職能，通過規(guī)劃、建設、管理、發(fā)展四個方面的配合，在小城鎮(zhèn)的動態(tài)發(fā)展過程中不斷完善自身的管理行為，實現(xiàn)小城鎮(zhèn)建設的良性發(fā)展。

一、當前小城鎮(zhèn)建設中存在的突出問題

(一)招商引資中的后期管理問題

小城鎮(zhèn)的建設與發(fā)展離不開外來資本的注入。如何讓越來越多的資本、人力、物力等資源服務于小城鎮(zhèn)建設也成為基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府首要思考的問題，于是“政府搭臺、企業(yè)唱戲”的小城鎮(zhèn)發(fā)展模式應運而生。由于有政府做后盾，這種模式確實能夠吸引一些外來投資，從而促進小城鎮(zhèn)的經(jīng)濟建設與發(fā)展。但也正因為基層政府表現(xiàn)出招商引資的強烈意愿，對后期管理工作的開展埋下了一定的“隱患”。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在沒有完全弄清楚外來投資者資本實力的情況下，就急急忙忙地拍板同意，從而容易出現(xiàn)前期投入完成后由于資金鏈問題而“爛尾”的項目。又或者一些污染嚴重、危害性大的企業(yè)，在當?shù)卣惫男膽B(tài)驅使下，輕松落戶，從事著污染性生產(chǎn)，卻缺乏相應的治污能力，致使環(huán)境質(zhì)量下降的同時也透支著有限的生態(tài)資源。

(二)征地拆遷中的過渡安置問題

必要的征地拆遷是促進小城鎮(zhèn)快速發(fā)展的有效途徑之一，也是小城鎮(zhèn)建設過程中必須經(jīng)歷的一環(huán)。因此，如何解決拆遷引發(fā)的后續(xù)問題，做好拆遷的善后工作，保護好各拆遷戶的相關利益，實現(xiàn)妥善安置、和諧過渡，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得不面對的難題。然而現(xiàn)實中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府往往制定了相關的過渡安置辦法，但執(zhí)行不到位。其中，過渡安置費的撥付問題最明顯。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府常會因為資金不足而無法給拆遷戶按時劃撥過渡費，導致拆遷戶的不滿。而且通常情況下，拆遷戶會被集中安置在某一特定區(qū)域過渡，他們的衣食住行也會隨之發(fā)生不同程度的改變。離開了之前熟悉的居住和生活環(huán)境，一些拆遷戶一時無法很好地適應，加上當?shù)卣罄m(xù)服務工作的跟進不力，部分拆遷戶的生活狀況容易變得越來越不理想。另外也存在著個別拆遷戶不思進取、好逸惡勞、坐等政府補助的問題，進一步增加了基層政府的安置成本。

(三)身份轉移中的“邊緣化人口”問題

歸根到底，新型城鎮(zhèn)化建設應當是以“人”為中心的發(fā)展，遺憾的是理論上如此明晰的概念在行動上卻未必明確。調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，小城鎮(zhèn)建設中“農(nóng)民被上樓”現(xiàn)象的出發(fā)點是好的，但卻忽略了農(nóng)民這一群體的生產(chǎn)方式和生活方式與一般城鎮(zhèn)居民的不同之處。當農(nóng)民群體搬進樓房，原有的生活方式一夜之間發(fā)生了轉變，似乎成為了“市民”，卻并沒有真正融入城鎮(zhèn)生活方式當中。繼而他們對自己的生活來源、社會保障等問題不可避免地表現(xiàn)出重大的關注。并且生活環(huán)境轉換的同時也沒有同步實現(xiàn)生產(chǎn)方式的非農(nóng)化轉換，這極可能導致將來的生活處于不穩(wěn)定狀態(tài)，甚至淪為“兩棲人口”、“邊緣化人口”。如果這些后顧之憂得不到妥善解決，就有可能產(chǎn)生新的社會隱患，阻礙新型小城鎮(zhèn)建設順利進行，甚至出現(xiàn)一批“人居城鎮(zhèn)、家留農(nóng)村”的“新貧民”。

二、小城鎮(zhèn)建設中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為的不足之處

在小城鎮(zhèn)建設中，無論是規(guī)劃的制定、服務的提供，還是過程的控制，都離不開鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理的有效發(fā)揮。然而遺憾的是，在這一動態(tài)過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所扮演的角色和所承擔的功能還存在著不同程度“越位”、“缺位”和“錯位”等問題。

(一)“管了不該管的事”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“越位”行為

小城鎮(zhèn)建設要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有所為有所不為，把有限的精力放在應該作為的領域，不能去管“不該管的事”。然而，長期以來鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府習慣以“全能家長”的姿態(tài)實施行政管理。在具體的小城鎮(zhèn)建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單方面行使行政權力，依靠行政指令執(zhí)行的現(xiàn)象還較為普遍，市場沒有充分發(fā)揮資源配置的決定性作用。同時作為小城鎮(zhèn)建設主體的鎮(zhèn)民也沒有真正加入建設隊伍，其擁有的最終決定權也受到了一定程度的限制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依舊扮演著“裁判員”和“運動員”的雙重角色，不僅對小城鎮(zhèn)建設過程實施大量的行政干預，事無巨細、大包大攬，而且直接參與微觀管理活動，過度忽視了其他建設主體的自治意識和自治能力，也漠視了全民共享發(fā)展過程和發(fā)展成果的執(zhí)政理念。

(二)“沒管應該管的事”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“缺位”行為

可以說，城鎮(zhèn)規(guī)劃是小城鎮(zhèn)建設的必要前提。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進小城鎮(zhèn)建設的過程中應該結合當?shù)刭Y源情況、自身內(nèi)外環(huán)境以及當前的發(fā)展水平制定出具有科學性、超前性和可操作性的規(guī)劃方案。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定城鎮(zhèn)規(guī)劃時往往“沒管應該管的事”:第一，小城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃短視性明顯，前瞻性不足。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏深入分析轄區(qū)內(nèi)資源優(yōu)劣勢的能力，責任意識、創(chuàng)新意識不強，其所制定的規(guī)劃往往只在短時期內(nèi)有效，不能有效促進小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的可持續(xù)性。第二，忽視鎮(zhèn)民的參與，過分倚重自上而下的精英式規(guī)劃，缺乏配套的規(guī)劃責任追究機制，容易導致規(guī)劃方案實踐價值低、可操作性差等問題。

(三)“不當管理具體事務”——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“錯位”行為

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制定小城鎮(zhèn)建設規(guī)劃時，存在著權力濫用、盲目下指標的情況。一些規(guī)劃負責人沒有充分考慮當?shù)貙嶋H，利用手中的權力，片面強調(diào)標準化小區(qū)、標志性建筑、標準式道路等“三標工程”的建設。個別鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至出現(xiàn)“一年建、二年改、三年拆”的嚴重浪費現(xiàn)象，把一個個“富民強鎮(zhèn)工程”變成了“負民弱鎮(zhèn)工程”。同時，在發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、促進城鎮(zhèn)化建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在著“家底不清”的現(xiàn)象，對轄區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境、資源承載能力了解不足，容易為求一時利益，盲目引進一些污染嚴重、破壞性大的產(chǎn)業(yè)項目，而對當?shù)靥厣a(chǎn)業(yè)卻扶持不夠，甚至認為那是“花錢賠本”的事。這種“舍大求小”、“舍近求遠”的做法，不但沒有達到預期效果，而且制約了小城鎮(zhèn)規(guī)模經(jīng)濟的形成。此外，小城鎮(zhèn)建設和后續(xù)管理的脫節(jié)問題也比較嚴重。如果放任“重建設輕管理”的行為，沒有把后續(xù)管理作為小城鎮(zhèn)建設的題中之義，則可能導致小城鎮(zhèn)秩序混亂、污染加劇的局面。這樣，既違背了小城鎮(zhèn)建設的初衷，也扭曲了新型城鎮(zhèn)化的理念。

三、優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理行為的路徑選擇

在小城鎮(zhèn)建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為直接的建設主體，在小城鎮(zhèn)規(guī)劃、建設、管理、發(fā)展等方面發(fā)揮著重要作用。當前，面對新型城鎮(zhèn)化建設的大力推進，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當正視小城鎮(zhèn)建設中所存在的困難和挑戰(zhàn)，轉變管理思想、優(yōu)化管理行為，從而更好地推動小城鎮(zhèn)走上新型城鎮(zhèn)化建設的快車道。

(一)導入企業(yè)家精神，促進管理理念的優(yōu)化

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小城鎮(zhèn)建設和管理中承擔著重要職能，但是小城鎮(zhèn)建設卻并非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獨力可以完成。在規(guī)劃和建設過程中，無論是拆遷安置還是新街鋪設，無論是增加鎮(zhèn)民收入還是增加就業(yè)人口數(shù)，小城鎮(zhèn)建設所需資本、人力及物力等資源的投入量都相當巨大。以目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力的實際情況是難以解決這一難題的，需要借助“外力”去應對此類鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“管不好”的事務。企業(yè)家政府理論指出，“政府的中心工作應該是‘掌舵’，而不是‘劃槳’……政府應該集中精力做好決策工作，而把具體的服務性工作承包給私營企業(yè)和非營利性機構去做。這樣，政府可以居高臨下，用政策吸引競爭者，保持最大的靈活性來應付變化著的環(huán)境”［3］375-376?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當導入企業(yè)家精神，樹立“掌好舵”強于“劃好槳”的管理理念，本著“小政府、大社會”的原則，改變過去由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府單一主體推動小城鎮(zhèn)建設的困局，變“全能鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”為“有限鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”，變“低效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”為“高效鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府”。因此，需要充分利用市場經(jīng)濟規(guī)律，做到凡是市場能夠有效發(fā)揮作用的領域就要避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接干預，讓市場真正發(fā)揮資源配置的決定性作用，特別是借助社會的力量，發(fā)揮群策群力的功效，讓民間資本積極涌入，在“低成本、高效益”原則的指導下讓各類投資主體平等競爭，從而實現(xiàn)多元主體參與小城鎮(zhèn)建設和發(fā)展的良性互動。

此外，面對小城鎮(zhèn)建設中涌現(xiàn)出的“新鎮(zhèn)民”，如何保障其從農(nóng)業(yè)人口轉為非農(nóng)業(yè)人口后的權益與訴求將無可避免地成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府思考的關鍵問題。企業(yè)家政府理論強調(diào)“政府是受顧客驅使的，其宗旨是滿足顧客的需要，故政府應像企業(yè)一樣具備‘顧客意識’，建立‘顧客驅使’的制度”［3］381-382?？梢?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當首先對“新鎮(zhèn)民”的“所思、所缺、所急、所難”做到科學調(diào)查、準確把握并記錄在冊，然后積極探索建立“量體裁衣式”工作機制，依據(jù)需求提供對應服務，并注重收集和整理“新鎮(zhèn)民”的反饋意見，同時嚴格執(zhí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務質(zhì)量管理的獎懲措施，以保證小城鎮(zhèn)建設的有序、協(xié)調(diào)推進，避免“兩棲人口”的大范圍出現(xiàn)。

(二)以共建共享為目標，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與鎮(zhèn)民群體的能動性，促進管理導向的優(yōu)化

在小城鎮(zhèn)建設中，作為服務主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊伍和作為服務對象的鎮(zhèn)民群體應當共同發(fā)揮有效的能動性，在推動小城鎮(zhèn)有序建設的基礎上共享發(fā)展的成效。因此，作為小城鎮(zhèn)建設直接主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當以共建共享為目標，積極優(yōu)化管理導向。一方面，小城鎮(zhèn)建設的目標之一是富民興鎮(zhèn)，那么要切實做到做好“惠民、利民”，對包括學前教育、初等教育和中等教育在內(nèi)的公共教育的投入就顯得非常關鍵。有學者研究發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)在的教育在整個貧富差距中所占的比例高達20%，如果改善了教育，就等于縮小了貧富差距［4］。而教育資源的投入(包括學?；A設施的改善、師資隊伍的優(yōu)化等)不僅能夠為小城鎮(zhèn)及周邊農(nóng)村地區(qū)的適齡學生群體提供更好的公共教育服務，而且能夠消除一些返鄉(xiāng)務工人員、農(nóng)村轉移人口對進入小城鎮(zhèn)后的適齡子女入學問題的擔憂。這樣，既有助于提高當?shù)厍嗌倌甑闹R文化素質(zhì)，又有助于在增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)的同時擴大消費群體、就業(yè)群體的規(guī)模，符合新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府干部隊伍的調(diào)整和充實，特別是高素質(zhì)建設人才的引進已然成為小城鎮(zhèn)建設的催化劑。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以從現(xiàn)有干部隊伍中分批抽調(diào)部分干部(特別是青年干部)前往小城鎮(zhèn)建設先進地區(qū)交流學習、掛職鍛煉，逐漸培養(yǎng)一批思想覺悟高、業(yè)務素質(zhì)好、具有城鎮(zhèn)化建設專業(yè)知識的優(yōu)秀人才。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當改變過去存在的嚴重忽略人才職業(yè)發(fā)展需求的問題，能動地制定獎懲分明的激勵制度、執(zhí)行相應的激勵措施，對堅持學習基層政府管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)發(fā)展領域專業(yè)知識和技能的干部給予鼓勵和表揚，并在崗位鍛煉、職位晉升方面給予相應優(yōu)待，從“千方百計留住人才”轉向“促進人才有機流動”，進而為小城鎮(zhèn)建設配置知識新、經(jīng)驗豐、能力強、見識廣的干部隊伍。

(三)科學建設“生態(tài)小城鎮(zhèn)”，促進管理手段的優(yōu)化

美國著名的城市學家劉易斯·芒德福曾說:“所謂理想的城市就是把城市的活力帶到農(nóng)村，而把農(nóng)村優(yōu)美的環(huán)境、田園般的生活帶到城市里來”。十八屆三中全會的《決定》更加明確地指出“加快建立生態(tài)文明制度，健全國土空間開發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護的體制機制，推動形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設新格局”［2］。因此，在新型城鎮(zhèn)化建設過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當以構建“生態(tài)小城鎮(zhèn)”為目標，促進管理手段的優(yōu)化，從而推進小城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進小城鎮(zhèn)建設中需要扮演文明建設者的角色，樹立優(yōu)化生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境的雙重目標要求，注重環(huán)境保護，充分利用環(huán)境資源，減少將環(huán)境成本轉嫁至社會生活空間的做法，為城鎮(zhèn)居民的生產(chǎn)、生活提供一個舒適的外部環(huán)境。同時，在招商引資、項目建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府需要把好“入口關”，認真檢視所接洽項目的污染程度和能耗水平，避免盲目引進高污染、高能耗的產(chǎn)業(yè)項目，盡可能降低小城鎮(zhèn)建設中的環(huán)境污染風險。再者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當加強對城鎮(zhèn)綠化的建設和管理，包括既有街區(qū)和新建街區(qū)行道樹的栽種、鎮(zhèn)民公共活動空間的綠化等，從而努力構建一個花草灌木合理搭配的小城鎮(zhèn)綠地系統(tǒng)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還可以根據(jù)當?shù)貙嶋H，選出一部分有影響力的鎮(zhèn)民擔任環(huán)保宣傳員，在學校里、在居民小組中深入宣傳“生態(tài)城鎮(zhèn)”的建設意義，繼而引導和鼓勵廣大鎮(zhèn)民主動地、廣泛地參與小城鎮(zhèn)的建設與管理，真正實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的共治共享。

(四)以增強行政效能為標準，促進管理程序的優(yōu)化

為了“保證權力正確行使，必須把權力關進制度的籠子里，堅持用制度管權管事管人。要建立決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，把籠子扎得緊一點，嚴防‘牛欄關貓’，使權力運行守邊界、有約束、受監(jiān)督”［5］85，從而有助于增強政府部門的行政效能，優(yōu)化行政管理程序，推進政府管理目標的實現(xiàn)。在小城鎮(zhèn)改造建設中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為建設主體中的重要部門，必須重視改造建設資金的籌集、使用以及必要的監(jiān)管，規(guī)范收支行為，以便切實地維護公眾利益。首先，應當成立專門的小城鎮(zhèn)建設項目資金管理小組，明確具體責任人及其職責。其次，對項目改造資金實行“專戶儲存、專賬核算、專人管理、封閉運行”的管理方式，委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所實行監(jiān)督管理，并聘請專職的財會人員，以確保專款專用、收支規(guī)范。再次，在項目建設資金撥付方面需要分別對待。一方面針對施工單位，應先由建設單位根據(jù)項目施工合同和實施進度向資金管理小組提出申請，由工程監(jiān)督管理小組根據(jù)工程計量初審后交建設單位審定，再報鄉(xiāng)鎮(zhèn)改造協(xié)調(diào)領導小組審核同意，繼而由財政所統(tǒng)一支付;另一方面針對改造中處于過渡期的公眾，需要按照拆遷安置協(xié)議簽訂時雙方約定的內(nèi)容，按時足額劃撥過渡期費用，不得隨意挪作他用。最后，項目改造資金必須接受紀委、監(jiān)察、審計和財政等部門的聯(lián)合監(jiān)督，并定期向全體被拆遷業(yè)主公示，強化社會監(jiān)督，確保項目資金使用的公開和公正。

五、結語

小城鎮(zhèn)建設的良性發(fā)展是一個漸進的、持續(xù)的動態(tài)過程，其長期性和艱巨性決定了作為直接參與主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路上必然不斷地直面新矛盾、新問題，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府積極主動地轉變管理理念、優(yōu)化管理行為，從而有效地回應小城鎮(zhèn)建設的現(xiàn)實要求。

［1］鄒軍，張京祥，胡麗婭.城鎮(zhèn)體系規(guī)劃［M］.南京:東南大學出版社，2002.

［2］中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定［EB/OL］.(2013-11-15)［2014-04-01］.http://news.xinhuanet.com/politics/2013-11/15/c_118164235.htm.

［3］丁煌.西方行政學說史［M］.武漢:武漢大學出版社，2004.

［4］顧杰.推進城鎮(zhèn)化建設政府該做什么［J］.中國行政管理，2011(11):102.

［5］中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本［M］.北京:學習出版社、人民出版社，2014.