摘?要：村民自治制度是黨領導廣大農(nóng)村群眾基于中國國情建立起來的基層民主制度，是發(fā)展和實現(xiàn)農(nóng)村基層民主政治的重要創(chuàng)舉。在村民自治實踐中，一些農(nóng)村兩委由于受到多種因素的影響和制約，未能協(xié)調(diào)一致，以致兩者的關系處于不協(xié)調(diào)、不健康的狀態(tài)。為構建和諧的兩委關系，要持續(xù)健全和完善兩委工作制度、機制，加強兩委干部隊伍建設，合理發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關的作用，并運用法治思維和法治方式開展兩委工作。

關鍵詞：村民自治;農(nóng)村基層民主;兩委關系;和諧

中圖分類號：F32????文獻標志碼：A????文章編號：1002-7408（2015）02-0078-03

基金項目：2013年國家社科基金青年項目“邊疆民族地區(qū)基層黨建創(chuàng)新與政府治理能力提升研究”（13CDJ025）。??作者簡介：蔣平（1981-），女，廣西全州人，百色學院政治與法律系副教授，博士，研究方向：基層黨建與思想政治工作。 ?? 自1979年廣西宜州縣合寨村自發(fā)成立村民組織到1987年《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》通過實施，村民自治制度在我國逐步建立和推廣起來。此后，1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》（簡稱《組織法》）通過實施，再至2010年第十一屆全國人民代表大會常務委員會第十七次會議對《組織法》進行修訂，廣大農(nóng)村地區(qū)全面推進村民自治制度并取得顯著成效，促進了農(nóng)村基層民主政治建設進程，激發(fā)了廣大農(nóng)村群眾建設社會主義新農(nóng)村的積極性、主動性和創(chuàng)造性。然而，由于村民自治制度是黨領導廣大農(nóng)村群眾基于中國國情建立起來的基層民主制度，沒有先例可循，一直處于健全與完善的探索發(fā)展進程中，其中，一些農(nóng)村地區(qū)在村民自治實踐中也暴露出不少問題，部分農(nóng)村的村民委員會和黨支部委員會（簡稱兩委）的關系處于不協(xié)調(diào)、不健康狀態(tài)。這既影響到農(nóng)村黨組織的領導核心地位，也影響到村民自治權利的充分行使，進而影響到農(nóng)村改革、穩(wěn)定和發(fā)展大局。因此，如何處理好兩委關系，促進兩委的良性互動，是農(nóng)村治理工作面臨的重要課題。????? 一、“兩委關系”的制度邏輯與現(xiàn)實挑戰(zhàn)????? 村民自治制度是推進農(nóng)村基層民主政治建設的重要創(chuàng)舉，一方面要保障和促進農(nóng)村群眾的自治，另一方面要堅持黨的領導核心作用。但是，由于我國廣大農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異巨大，村民自治制度一旦被推廣實施并在不同地區(qū)的現(xiàn)實土壤上生根發(fā)芽，就產(chǎn)生了復雜的“兩委關系”問題。????? （一）“兩委關系”的制度邏輯????? 2010年修訂后的《組織法》第2條指出：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”也就是說，根據(jù)制度安排，由村民直接選舉產(chǎn)生的村民委員會是村民自治的承擔主體和落實主體，管理村級公共事務和公益事業(yè)，協(xié)調(diào)村民利益糾紛，向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府反映村民利益訴求和協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府維護農(nóng)村社會治安。????? 同時，《組織法》第4條指出：“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作，發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村民委員會行使職權;依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權利。” 也就是說，村民自治制度要堅持和維護黨的領導核心地位，這是中國特色社會主義制度的本質(zhì)要求。這種要求也為《中華人民共和國憲法》《中國共產(chǎn)黨章程》及《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》（簡稱《工作條例》）所明確和強調(diào)。其中，《工作條例》詳細規(guī)定了農(nóng)村黨支部的職責。其第2條規(guī)定，農(nóng)村黨支部是村各種組織和各項工作的領導核心，主要職責包括：貫徹執(zhí)行黨的路線方針政策和上級黨組織及本村黨員大會的決議;討論決定本村經(jīng)濟建設和社會發(fā)展中的重要問題;領導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，支持和保障村民依法開展自治活動;搞好支部委員會的自身建設;負責村、組干部和村辦企業(yè)管理人員的教育管理和監(jiān)督;搞好本村的社會主義精神文明建設和社會治安、計劃生育工作。????? 可見，從制度安排上看，農(nóng)村黨支部委員會和村民委員會是領導與被領導的關系，村民委員會必須在農(nóng)村黨支部委員會的領導下開展村民自治活動。同時，村民委員會和農(nóng)村黨支部都具有管理農(nóng)村各項事務的職責，擁有處理當?shù)毓泊婀彩聞盏臋嗔?。一方面，這在制度上保證了兩委對農(nóng)村事務的組織、協(xié)調(diào)和管理，促進了農(nóng)村各項事業(yè)的蓬勃發(fā)展。另一方面，由于廣大農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展水平差異巨大，各地實行村民自治的條件各不相同，《組織法》和《工作條例》所提出的原則安排并不能在所有農(nóng)村地區(qū)實現(xiàn)有效結合并取得良好實施效果。一些農(nóng)村地區(qū)的兩委干部片面理解《組織法》和《工作條例》的原則精神，不能結合當?shù)貙嶋H情況因地制宜地將其貫徹實施，以致“農(nóng)村法人”與“農(nóng)村領導核心”之間出現(xiàn)矛盾，形成了村民委員會和農(nóng)村黨支部委員會相割裂的二元權力結構。????? （二）“兩委關系”的現(xiàn)實挑戰(zhàn)????? 村民自治制度推廣實施以來，經(jīng)過多年的實踐探索，大部分兩委能夠立足當?shù)貙嶋H情況建立和諧的關系，進而聚精會神搞建設、一心一意謀發(fā)展，譜寫了建設社會主義新農(nóng)村的新篇章。但也有一些兩委由于受到制度設計、經(jīng)濟基礎、傳統(tǒng)觀念及兩委干部個人素質(zhì)狀況等內(nèi)外多種因素的影響和制約，未能協(xié)調(diào)一致，不能形成科學的組織分工和合理的工作機制，以致兩者的關系處于不協(xié)調(diào)、不健康的狀態(tài)，或存在摩擦、矛盾、沖突，或走向違法亂紀的合謀。主要表現(xiàn)為：[1]????? 一是角色沖突，相互爭權奪利。在二元權力結構下，一些兩委沒有正確認識、厘清黨的領導和村民自治的辯證關系，錯誤地將村民自治與黨支部的領導核心作用對立起來，不能形成科學合理的組織分工。如有的農(nóng)村黨支部委員會錯誤地理解了“領導核心”的內(nèi)涵，認為黨支部應該領導所有工作，包辦一切事務，將村民委員會晾在一旁。反之，有的村民委員會認為自身是由全體村民選出來的，村里的事務應該由村民委員會說了算，千方百計架空黨支部，奪取了村級事務的決策權。還有一些兩委則處于中間地帶，即彼此明爭暗斗，相互爭權力，比大小，你不服我，我不服你，見到有利益的事情就去爭奪控制權和主導權，而對沒有利益的事情則相互推諉，不管不問。????? 二是各行其是，各唱各的調(diào)，各管各的事。有的兩委干部和群眾認為，村民委員會由村民直接選舉產(chǎn)生，而黨支部委員會是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委批準建立的，黨支部書記由支部黨員選舉產(chǎn)生或由鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委指派，那么，村民自治理應由村民委員會唱主角，由村主任管村務，黨支書管黨務，結果兩委變成了兩架馬車，各跑各的路;有的兩委勢均力敵，遇事不討論不商量，在工作中各講一套、各做一套，令出多門，以致村民思想混亂，無所適從;有的兩委選舉摻雜著家族、姓氏、自然村落的利益因素，當選出的村主任和黨支部書記分屬于不同的利益團體時，如果其缺乏公心，就會成為各自利益群體的代言人去爭奪農(nóng)村公共資源，相互抗衡，以致農(nóng)村社會人際關系緊張、人心惶惶。????? 三是空占職位，為官不為。有的黨支部委員會錯誤地認為“村民自治了，支部沒權了”，放棄了村級組織的領導核心地位，抱著“只要不出事，寧愿不做事”的態(tài)度，對村民委員會的工作不支持、不干預、不監(jiān)督，敷衍了事。有的兩委干部思想保守，觀念落伍，知識結構陳舊，能力匱乏，面對農(nóng)村經(jīng)濟利益格局的變化和社會結構的變遷所帶來的新形勢和新任務認識不清、理解不深，對新問題和新矛盾束手無策、力不從心，不能正常履職。還有的兩委干部缺乏公心，只顧自己發(fā)家致富，對村內(nèi)事務不負責，對村民訴求不關心。????? 四是非法合謀，攫取農(nóng)村公共資源。有的兩委干部在不良商人的腐蝕拉攏下，在農(nóng)村灰色、黑色勢力的威脅利誘下喪失了立場，成為不良商人或灰色、黑色勢力的代言人和同盟者。有的兩委干部喪失了理想信念，價值取向扭曲，為追逐個人利益的最大化而走向合謀，聯(lián)合控制了村內(nèi)權力，逐漸使村民自治異化為“村官自治”。如一些兩委干部合謀掌控村集體的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)資源的處置權和收益權，在征地拆遷、舊村改造、資源開發(fā)中搞權錢交易，收受賄賂，鯨吞征地補償款、土地出讓金，將村集體利益非法轉變?yōu)樗饺速Y產(chǎn)，中飽私囊;還有的兩委干部截流國家下?lián)艿男罗r(nóng)村建設款物，套取農(nóng)業(yè)種植、養(yǎng)殖補助資金，蠶食扶貧資金，以致出現(xiàn)“小村官、大腐敗”現(xiàn)象，成為激化矛盾、破壞穩(wěn)定、引發(fā)群體性事件的導火索和火藥桶。????? 二、構建兩委和諧關系的思路與對策????? 和諧的兩委關系是推進農(nóng)村改革發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)村有效治理的關鍵。針對上述問題，這里就如何構建和諧的兩委關系提出一些思路與對策。????? （一）健全和完善兩委工作制度、機制????? 一是健全和完善《組織法》和《工作條例》?！督M織法》和《工作條例》分別是村民自治和農(nóng)村基層黨組織工作的法律制度依據(jù)，從原則上規(guī)定了兩委的工作職能和相互關系。全國人大和黨中央要根據(jù)時代的發(fā)展要求進一步修訂《組織法》和《工作條例》，對兩委的工作職能、權力運行和關系協(xié)調(diào)進行界定，做好制度安排。一方面，要始終堅持黨在農(nóng)村工作中的領導核心地位，確保農(nóng)村黨組織對村民自治的領導作用，保證村民自治的正確方向。另一方面，要確保村民委員會的自治職能，不能以黨的領導核心作用代替村民自治功能。????? 二是各農(nóng)村地區(qū)要將《組織法》和《工作條例》落地，立足當?shù)貙嶋H健全和完善兩委工作機制。俗話說，“千里不同風，百里不同俗”?！督M織法》和《工作條例》對兩委工作進行了原則性的規(guī)定，但不可能對某個特定農(nóng)村地區(qū)的兩委工作進行具體安排。因此，各農(nóng)村地區(qū)必須立足當?shù)貙嶋H將《組織法》和《工作條例》的原則性規(guī)定落地，將其細化，力求建立科學合理的兩委工作機制，明確、具體、詳細地劃分兩委的職權、責任和工作流程，使兩委的工作有章可循、科學有序，保證黨領導核心作用的發(fā)揮和村民自治活動的開展。如一些先進農(nóng)村地區(qū)依據(jù)法律規(guī)定，通過民主討論、民主決策制定了諸如《村兩委會制度》《民主生活會制度》《村干部管理制度》《黨員代表議事會制度》《村民代表議事會制度》《民主評議干部制度》《兩委干部換屆選舉制度》等制度，明確規(guī)定兩委的分工和工作流程，規(guī)范對人、財、物、權的劃分，保證兩委協(xié)調(diào)一致開展工作，“逐步實現(xiàn)了支部管決策、村委管執(zhí)行，支部當家、村委管家這樣比較科學合理的工作格局”。[2]????? （二）加強兩委干部隊伍建設????? 一是加強和完善兩委干部隊伍的選拔任用。首先，選好村黨支部書記和村民委員會主任。實踐證明，“選準一個人，帶好一班人，帶活一個村”。事實又表明，兩委關系的好壞在很大程度上取決于兩委帶頭人之間能否建立良好的關系。為此，各農(nóng)村地區(qū)要拓寬選人渠道，創(chuàng)新選人形式，選拔思想政治素質(zhì)好、道德高尚、有公心、能力強、樂于奉獻、群眾公認的人為村黨支部書記和村民委員會主任，讓他們齊心協(xié)力引領農(nóng)村群眾貫徹執(zhí)行黨的路線、方針、政策，帶領農(nóng)村群眾發(fā)家致富，建設社會主義新農(nóng)村。其次，優(yōu)化兩委干部隊伍。在構建兩委和諧關系的過程中，兩委干部成員同樣是重要因素，因而要選好用好兩委班子成員。要綜合從政治立場、教育背景、年齡層次及能力結構等方面考慮，選拔那些心系群眾、作風正派、視野開闊、銳意進取、年富力強、熱心辦事的人進兩委班子，讓他們優(yōu)勢互補，凝聚共識，精誠合作，共同推進農(nóng)村改革發(fā)展事業(yè)。如在基層民主建設的實踐探索中，各地逐步發(fā)展出“公推直選”“兩推一選”的選舉形式，積極試行黨支部委員會書記和村民委員會主任“一肩挑”和兩委干部交叉任職的方式，這為構建兩委良性互動關系奠定了經(jīng)驗基礎。????? 二是加強兩委干部隊伍的教育管理。要遵循多換思想少換人的思路，在思想、組織、作風、能力等各方面加強兩委干部的教育管理，保證農(nóng)村黨組織的先進性和純潔性，增進村委干部和農(nóng)村群眾接受黨的領導的自覺性。首先，幫助兩委干部提升思想政治修養(yǎng)和道德素質(zhì)，消除思想上的誤區(qū)，使兩委干部認識到：村民委員會和黨支部委員會的目標是一致的，都是為了推動農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展，實現(xiàn)好、維護好和發(fā)展好農(nóng)民群眾的根本利益。其次，幫助兩委干部樹立全心全意為人民服務的意識，轉變工作作風，促使他們圍繞農(nóng)民群眾的根本利益團結合作，心往一處想，勁往一處使，密切配合，推進社會主義新農(nóng)村建設。再次，幫助兩委干部提升協(xié)作能力和增強解決問題、化解矛盾的能力，要用現(xiàn)代治理理論、管理知識和人際溝通技巧豐富他們的頭腦，用先進的經(jīng)驗啟迪他們的思路，用法律、制度規(guī)范他們的行為，進而加強兩委干部間的溝通和協(xié)調(diào)，減少摩擦，化解矛盾，促進和諧關系的形成。最后，從選舉、任用、考核等環(huán)節(jié)對兩委干部做好上級監(jiān)管和群眾監(jiān)督，保證兩委工作的科學化和民主化，防止兩委干部爭權奪利、相互拆臺，避免出現(xiàn)一人獨斷、權力濫用、違法亂紀或為官不為的現(xiàn)象，對不講原則、破壞團結及影響發(fā)展的兩委干部進行調(diào)整和處分。????? （三）正確發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關的作用????? 隨著村民自治制度的實施和發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關與農(nóng)村兩委形成了三重關系：[3]第一重是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委與農(nóng)村黨支部委員會是上下級的領導與被領導關系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民委員會在組織上非上下級關系，根據(jù)《組織法》第5條規(guī)定：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項。村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作。”這就形成了第二重關系，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民自治委員會在村民自治事務范圍內(nèi)的指導與被指導、支持與被支持及幫助與被幫助的關系。同時，在貫徹執(zhí)行黨的方針路線政策、國家法律、政府公共政策的過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關與農(nóng)村兩委又形成了管理與被管理的關系。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關要在構建農(nóng)村兩委和諧關系中發(fā)揮積極作用。首先，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要對農(nóng)村黨支部委員會發(fā)揮好領導作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要在思想上、政治上、組織上全面領導好農(nóng)村黨支部委員會，保證黨對農(nóng)村經(jīng)濟社會建設事業(yè)的領導核心地位。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要有效指導、支持和幫助村民委員會開展村民自治工作。人的能力有大小，水平有高低。對于存在困難的村民委員會，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要及時給予指導、支持和幫助，協(xié)助村民委員會發(fā)展村內(nèi)經(jīng)濟，調(diào)解民事糾紛，發(fā)展文化教育，推進公益事業(yè)。再次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關要管理好農(nóng)村兩委工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關要及時監(jiān)管農(nóng)村兩委工作，對運行不協(xié)調(diào)、不健康的兩委機構進行必要的協(xié)調(diào)、救濟或干預，確保兩委工作正確規(guī)范，對那些違反法律規(guī)定、不合政策要求的人員、行為及活動進行查處?？傊l(xiāng)鎮(zhèn)黨政機關要發(fā)揮好自己的作用，保證農(nóng)村兩委遵循法律制度的要求合法、公開、平穩(wěn)、有序地推進村民自治工作。????? （四）運用法治思維和法治方式開展兩委工作????? 依法治國是我們黨領導人民治理國家的基本方略，各農(nóng)村地區(qū)必須依照憲法和法律的規(guī)定推進村民自治活動，做到堅持黨的領導、充分發(fā)揚民主和依法自治的有機統(tǒng)一，以法治思維和法治方式來認識和分析兩委的關系，處理兩委關系存在的問題，保證兩委依法行使權力、承擔責任和履行義務。首先，各農(nóng)村地區(qū)要加強涉農(nóng)法制教育，加強兩委干部和農(nóng)民群眾的法治觀念和依法辦事的能力。在教育培訓中，一是要強化對兩委干部的教育，使其把握相關法律制度的精神實質(zhì)。二是要對農(nóng)民群眾進行教育，使其掌握必要的法律知識和依法辦事的能力，能夠在事關切身利益的農(nóng)村事務中監(jiān)督兩委工作。其次，農(nóng)村兩委要遵照《組織法》和《工作條例》及法律制度的要求，形成依法執(zhí)政、依法行政、依法治村的習慣。其中，黨支部委員會要將工作的重心放到領導村民委員會依法實行村民自治上來，做好思想領導、政治領導和組織領導，應尊重和保證村民委員會的功能和作用，避免自身的行政化傾向。村民委員會要自覺在農(nóng)村黨支部委員會的領導下開展自治工作。再次，各農(nóng)村地區(qū)要學會和善于運用法治方式協(xié)調(diào)兩委之間的利益關系，化解矛盾和沖突。傳統(tǒng)上，農(nóng)村地區(qū)主要是運用行政的、經(jīng)濟的或政策的手段調(diào)處基層的矛盾糾紛。新時期，各農(nóng)村地區(qū)要學會和善于運用法治方式調(diào)處基層矛盾糾紛，在法治框架下構筑有效的溝通平臺和利益協(xié)調(diào)機制，使兩委能夠通過法治的方式進行利益表達，獲得相應的司法救濟，維護好自己的合法權益，進而形成均衡的兩委工作格局。

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