劉娜彬

摘 要：隨著我國改革開放不斷深入，與其他國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流不斷增多，我國出入境管理工作面臨越來越多的挑戰(zhàn)，之前的出入境管理法律法規(guī)存在的銜接配合不夠、部分法律條文沖突等問題，已嚴(yán)重制約當(dāng)前出入境管理工作發(fā)展需要，更不能充分體現(xiàn)當(dāng)前我國出入境管理工作法制化建設(shè)水平。新的《中華人民共和國出境入境管理法》（以下簡稱《出境入境管理法》）的頒布實(shí)施，通過整合部分現(xiàn)有法律，填補(bǔ)法律漏洞、排除法律沖突，對(duì)我國出入境管理制度進(jìn)行了一次有效的比較全面的完善。

關(guān)鍵詞：出境入境管理法；制度建設(shè)；完善

《出境入境管理法》按照我國改革開放的基本國策，緊密結(jié)合我國的基本國情，充分汲取發(fā)達(dá)國家出入境管理慣例，積極滿足公安出入境基層執(zhí)法需要，實(shí)現(xiàn)了出入境管理制度在法律階位上的全面升級(jí)。新法在拓展方便境內(nèi)外人員“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”，積極參與國際競(jìng)爭與合作，服務(wù)國家引智引資戰(zhàn)略等方面，將發(fā)揮極其重要的作用。新法針對(duì)當(dāng)前世界多元化、全球經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展，各種新類型的違反出入境管理的犯罪活動(dòng)不斷出現(xiàn)，恐怖活動(dòng)威脅不斷增加的新常態(tài)，完善了新時(shí)期我國出入境管理法律制度，為公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家主權(quán)和安全，更有效地發(fā)揮職能作用，維護(hù)良好的出入境管理秩序奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。

1.新法的基本精神和主要內(nèi)容

1.1 明確了“服務(wù)與管理并重”這一基本原則

新法總結(jié)借鑒改革開放以來我國出入境管理工作成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法，更加強(qiáng)調(diào)“以人為本，服務(wù)為先”。在新法中，明確將“不斷提升服務(wù)和管理水平”上升為法律規(guī)定，將提高服務(wù)水平工作納入到法治化建設(shè)范疇，執(zhí)法理念從強(qiáng)調(diào)管理向服務(wù)和管理并重轉(zhuǎn)變，寓管理于服務(wù)之中，這對(duì)于在今后一段時(shí)期，不斷改進(jìn)和加強(qiáng)出入境管理工作具有非常重要的指導(dǎo)意義。

1.2 完善了新時(shí)期出入境執(zhí)法體制建設(shè)

新法賦予縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門獨(dú)立的執(zhí)法主體資格，可以依法獨(dú)立行使行政處罰權(quán)。一是根據(jù)公安部的委托對(duì)外國人入境、停留居留申請(qǐng)依法受理；二是對(duì)轄區(qū)內(nèi)停留居留的外國人依法管理；三是可以對(duì)違反出入境管理的行為人實(shí)施警告和5000元以下的行政處罰。

1.3 增加了便民以及促進(jìn)人員交流的管理制度

新法一是將既往成功有效的便民舉措，如設(shè)置中國公民出入境專用通道等做法固化并上升為法律內(nèi)容。二是對(duì)華僑回國定居審批制度加以改革，規(guī)定了在國內(nèi)華僑可以使用本人護(hù)照作為其身份證明。三是對(duì)我國“綠卡”制度、外國人臨時(shí)入境制度進(jìn)行了完善，對(duì)外國人過境免簽政策予以適當(dāng)放寬，設(shè)立了人才簽證制度，法律授權(quán)對(duì)國家需求的外國專門人才以及外國投資者提供停留居留方面的便利。

1.4 修改和完善了外國人入出境管理制度

新法一是重新規(guī)范了有關(guān)口岸簽證的相關(guān)制度。二是對(duì)不準(zhǔn)外國人入出境的有關(guān)制度進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)整，對(duì)外國人停留居留管理進(jìn)一步加以完善，區(qū)分停留證件和居留證件的有效期限。三是明確規(guī)定了在中國境內(nèi)的外國人必須從事與其停留居留證件相符合的活動(dòng)，否則可依法予以處罰。四是針對(duì)當(dāng)前留學(xué)生勤工助學(xué)方面的實(shí)際需求，新法增設(shè)了相關(guān)的管理制度，明確了外國人在中國工作指導(dǎo)目錄。

1.5 進(jìn)一步健全了違反出入境管理的強(qiáng)制措施和處罰制度

新法完善了對(duì)“三非”外國人（非法入境、非法居留、非法就業(yè)）以及其他違反出入境管理法律規(guī)定的外國人適用的強(qiáng)制措施和處罰制度。一是在法律條文中對(duì)傳喚、繼續(xù)盤問、限制活動(dòng)范圍、拘留審查、遣送出境等強(qiáng)制措施的適用加以明確，構(gòu)建了較為完整的出入境調(diào)查及強(qiáng)制措施體系。二是對(duì)違反出入境管理的各項(xiàng)強(qiáng)制措施的適用條件、程序規(guī)定和必要的限制性的要求予以明確。三是新增了對(duì)出入境證件進(jìn)行真?zhèn)握J(rèn)定以及外國人待遣羈押等項(xiàng)制度。四是對(duì)外國人當(dāng)場(chǎng)處罰和當(dāng)場(chǎng)收繳等制度的相關(guān)內(nèi)容予以改進(jìn)。五是對(duì)違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任，適用法律的情形和幅度的規(guī)定進(jìn)一步加以明確和完善。

2.新法實(shí)施前出入境管理相關(guān)法律制度與公安出入境管理需求不相適應(yīng)

2.1 多頭立法降低管理效果

出入境法律法規(guī)的逐步建立源于我國改革開放后不斷出現(xiàn)的新情況和新形勢(shì)。由于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)以及規(guī)劃不足，出現(xiàn)按照中國公民、外國人不同主體范圍分別立法，即針對(duì)中國公民制定《中華人民共和國公民出境入境管理法》（以下簡稱中管法）及其實(shí)施細(xì)則，針對(duì)外國人制定《中華人民共和國外國人入境出境管理法》（以下簡稱外管法）及其實(shí)施細(xì)則。按照地區(qū)不同又分為《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》?？陀^上造成法律體系相對(duì)分散，法律條文相互銜接不夠緊密，法律內(nèi)容相互沖突和管理制度缺失的現(xiàn)象比較突出。

2.2 法律沖突導(dǎo)致實(shí)施苦難

《中管法》及其實(shí)施細(xì)則、《外管法》及其實(shí)施細(xì)則制定于二十世紀(jì)八十年代，由于受到當(dāng)時(shí)歷史條件的制約以及立法技術(shù)、立法水平方面的限制，與《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》法條之間出現(xiàn)矛盾。例如：《外管法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：“外國人無力繳納罰款的，可以改處拘留”。而《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定：“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰”。 《外管法實(shí)施細(xì)則》作為行政法規(guī)，設(shè)定限制人身自由的規(guī)定顯然與上位法律規(guī)定沖突。又如：對(duì)于非法出境、入境的違法行為，根據(jù)《中管法》及其實(shí)施細(xì)則、《外管法》及其實(shí)施細(xì)則等幾部法律法規(guī)，都可以予以行政處罰直至追究刑事責(zé)任，但采取行政處罰的種類、幅度規(guī)定完全不一致，造成對(duì)同一違法行為由于執(zhí)法依據(jù)的不同而責(zé)任不盡相同。

2.3 制度缺失導(dǎo)致保障缺位

法律規(guī)則在創(chuàng)設(shè)之初就考慮到法律的實(shí)施，在設(shè)立法律義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)不履行法律所規(guī)定的義務(wù)的主體，明確相應(yīng)的法律責(zé)任，以達(dá)到對(duì)違法行為震懾的作用。但是舊的出入境相關(guān)法律注重實(shí)體規(guī)定，羅列了若干的禁止性行為，在罰則中缺乏相對(duì)應(yīng)的懲罰性措施，導(dǎo)致法律層面上做出規(guī)定，但在實(shí)際執(zhí)法操作中沒有相應(yīng)的懲罰措施的配合。如《外管法》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)“編造情況，提供假證明，或者以行賄手段，獲?。ㄍＡ?、居留）證件”的行為都未做出相應(yīng)的處罰規(guī)定，執(zhí)法實(shí)踐中除非其行為社會(huì)危害性巨大，達(dá)到刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn)，以“騙取出入境證件罪”予以打擊，對(duì)于社會(huì)危害性不大，公安機(jī)關(guān)只能以“不予簽發(fā)證件”等措施間接維護(hù)法律的實(shí)施，社會(huì)效果不明顯。

3.新法對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境管理法律制度建設(shè)的完善

3.1 構(gòu)建法律體系，完善執(zhí)法制度

新法不再區(qū)分中國公民和外國人分別立法，而是以出境入境為中心，圍繞中外人員以及交通工具的出境入境，明確出境入境的實(shí)質(zhì)條件、審批程序、邊防檢查以及違法處罰的相關(guān)規(guī)定，從而達(dá)到對(duì)入境、出境和居停留等行為進(jìn)行規(guī)范的立法目的。由過去“分散立法”變?yōu)椤敖y(tǒng)一立法”，實(shí)現(xiàn)了不同法律對(duì)象在法律面前的平等。2006年，《中華人民共和國護(hù)照法》頒布實(shí)施，將《中管法》中有關(guān)護(hù)照申領(lǐng)的內(nèi)容納入該法。此次《出境入境管理法》將《中管法》中除護(hù)照申領(lǐng)以外的內(nèi)容以及《外管法》加以整合，使得原先出入境管理法律法規(guī)中存在的法律分散、條文銜接配合不夠等法律問題得以解決。新法施行后，原《中管法》和《外管法》同時(shí)予以廢止。對(duì)于中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)及港澳地區(qū)，也通過第十條進(jìn)行了巧妙的兼容，根據(jù)我國目前的實(shí)際情況，中國公民往來內(nèi)地與港澳地區(qū)、往來大陸與臺(tái)灣地區(qū)同樣適用《出境入境管理法》。這是出境入境管理立法的一次重要進(jìn)步，有效破解制約公安出入境管理服務(wù)工作的瓶頸性問題。

3.2 解決法律沖突，明確法定職責(zé)

新法在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，整合了之前法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容，有效地解決了以往存在的出入境法律法規(guī)部分內(nèi)容與《中華人民共和國行政處罰法》等法律存在法律沖突以及出入境法律法規(guī)之間法律條文沖突等問題。新法根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要，構(gòu)建了以《出境入境管理法》為中心的“一法四條例”相對(duì)科學(xué)、完整的出入境管理法律制度體系，奠定了公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依法行政的法律基礎(chǔ)。新法在強(qiáng)化出入境執(zhí)法主體地位方面實(shí)現(xiàn)了歷史性的創(chuàng)新和突破，一是第一次以法律的形式對(duì)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位予以確認(rèn)，對(duì)其四項(xiàng)基本職能予以規(guī)定。二是在法律條文中闡明，根據(jù)公安部的委托，縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門可以受理外國人入境、停留居留證件申請(qǐng)并對(duì)外國人停居留依法實(shí)施管理。三是新法賦予了縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門獨(dú)立的執(zhí)法資格。這一規(guī)定，對(duì)基層公安機(jī)關(guān)出入境管理部門提高專業(yè)管理水平和執(zhí)法效率具有十分積極的促進(jìn)作用，對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境執(zhí)法工作必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。

3.3 健全執(zhí)法制度，強(qiáng)化法律責(zé)任

新法一是對(duì)拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境等強(qiáng)制措施予以明確規(guī)定，有助于規(guī)范公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。二是對(duì)各類出入境證件的宣布作廢、無效和注銷、收繳等具體行政行為作了統(tǒng)一規(guī)定，有力地提高了執(zhí)法效率。三是結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際，提高了一些違反出入境管理違法行為的處罰幅度，根據(jù)違法行為的社會(huì)危害程度，還對(duì)一些出入境違法行為增設(shè)了拘留處罰。四是根據(jù)近年來執(zhí)法實(shí)踐遇到的突出問題，《出境入境管理法》補(bǔ)充了一些必要的罰則規(guī)定。如增加弄虛作假騙取出境入境證件、為外國人出具虛假邀請(qǐng)函件、介紹外國人非法就業(yè)、旅店未按規(guī)定報(bào)送外國人住宿登記信息等違法行為的罰則。新法的出臺(tái)，要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門切實(shí)增強(qiáng)履行中央事權(quán)和法定職責(zé)的責(zé)任感和緊迫感，結(jié)合出入境執(zhí)法工作涉外性、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn)，進(jìn)一步提高執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，強(qiáng)化執(zhí)法程序，使新法賦予公安機(jī)關(guān)的管理職責(zé)落到實(shí)處。

4.結(jié)語

綜上所述，《出境入境管理法》對(duì)創(chuàng)新我國出入境管理體制、完善出入境管理制度和機(jī)制發(fā)揮了積極的指導(dǎo)作用，開啟了出入境執(zhí)法工作的新篇章，先進(jìn)的執(zhí)法理念、完善的執(zhí)法制度、專業(yè)的執(zhí)法主體將確保出入境執(zhí)法工作取得最佳的社會(huì)效果和法律效果。

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