劉娜彬
摘 要:隨著我國改革開放不斷深入,與其他國家政治、經(jīng)濟(jì)、文化交流不斷增多,我國出入境管理工作面臨越來越多的挑戰(zhàn),之前的出入境管理法律法規(guī)存在的銜接配合不夠、部分法律條文沖突等問題,已嚴(yán)重制約當(dāng)前出入境管理工作發(fā)展需要,更不能充分體現(xiàn)當(dāng)前我國出入境管理工作法制化建設(shè)水平。新的《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)的頒布實(shí)施,通過整合部分現(xiàn)有法律,填補(bǔ)法律漏洞、排除法律沖突,對(duì)我國出入境管理制度進(jìn)行了一次有效的比較全面的完善。
關(guān)鍵詞:出境入境管理法;制度建設(shè);完善
《出境入境管理法》按照我國改革開放的基本國策,緊密結(jié)合我國的基本國情,充分汲取發(fā)達(dá)國家出入境管理慣例,積極滿足公安出入境基層執(zhí)法需要,實(shí)現(xiàn)了出入境管理制度在法律階位上的全面升級(jí)。新法在拓展方便境內(nèi)外人員“走出去、請(qǐng)進(jìn)來”,積極參與國際競(jìng)爭與合作,服務(wù)國家引智引資戰(zhàn)略等方面,將發(fā)揮極其重要的作用。新法針對(duì)當(dāng)前世界多元化、全球經(jīng)濟(jì)不斷深入發(fā)展,各種新類型的違反出入境管理的犯罪活動(dòng)不斷出現(xiàn),恐怖活動(dòng)威脅不斷增加的新常態(tài),完善了新時(shí)期我國出入境管理法律制度,為公安機(jī)關(guān)維護(hù)國家主權(quán)和安全,更有效地發(fā)揮職能作用,維護(hù)良好的出入境管理秩序奠定了堅(jiān)實(shí)的法制基礎(chǔ)。
1.新法的基本精神和主要內(nèi)容
1.1 明確了“服務(wù)與管理并重”這一基本原則
新法總結(jié)借鑒改革開放以來我國出入境管理工作成功的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)做法,更加強(qiáng)調(diào)“以人為本,服務(wù)為先”。在新法中,明確將“不斷提升服務(wù)和管理水平”上升為法律規(guī)定,將提高服務(wù)水平工作納入到法治化建設(shè)范疇,執(zhí)法理念從強(qiáng)調(diào)管理向服務(wù)和管理并重轉(zhuǎn)變,寓管理于服務(wù)之中,這對(duì)于在今后一段時(shí)期,不斷改進(jìn)和加強(qiáng)出入境管理工作具有非常重要的指導(dǎo)意義。
1.2 完善了新時(shí)期出入境執(zhí)法體制建設(shè)
新法賦予縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門獨(dú)立的執(zhí)法主體資格,可以依法獨(dú)立行使行政處罰權(quán)。一是根據(jù)公安部的委托對(duì)外國人入境、停留居留申請(qǐng)依法受理;二是對(duì)轄區(qū)內(nèi)停留居留的外國人依法管理;三是可以對(duì)違反出入境管理的行為人實(shí)施警告和5000元以下的行政處罰。
1.3 增加了便民以及促進(jìn)人員交流的管理制度
新法一是將既往成功有效的便民舉措,如設(shè)置中國公民出入境專用通道等做法固化并上升為法律內(nèi)容。二是對(duì)華僑回國定居審批制度加以改革,規(guī)定了在國內(nèi)華僑可以使用本人護(hù)照作為其身份證明。三是對(duì)我國“綠卡”制度、外國人臨時(shí)入境制度進(jìn)行了完善,對(duì)外國人過境免簽政策予以適當(dāng)放寬,設(shè)立了人才簽證制度,法律授權(quán)對(duì)國家需求的外國專門人才以及外國投資者提供停留居留方面的便利。
1.4 修改和完善了外國人入出境管理制度
新法一是重新規(guī)范了有關(guān)口岸簽證的相關(guān)制度。二是對(duì)不準(zhǔn)外國人入出境的有關(guān)制度進(jìn)行了補(bǔ)充調(diào)整,對(duì)外國人停留居留管理進(jìn)一步加以完善,區(qū)分停留證件和居留證件的有效期限。三是明確規(guī)定了在中國境內(nèi)的外國人必須從事與其停留居留證件相符合的活動(dòng),否則可依法予以處罰。四是針對(duì)當(dāng)前留學(xué)生勤工助學(xué)方面的實(shí)際需求,新法增設(shè)了相關(guān)的管理制度,明確了外國人在中國工作指導(dǎo)目錄。
1.5 進(jìn)一步健全了違反出入境管理的強(qiáng)制措施和處罰制度
新法完善了對(duì)“三非”外國人(非法入境、非法居留、非法就業(yè))以及其他違反出入境管理法律規(guī)定的外國人適用的強(qiáng)制措施和處罰制度。一是在法律條文中對(duì)傳喚、繼續(xù)盤問、限制活動(dòng)范圍、拘留審查、遣送出境等強(qiáng)制措施的適用加以明確,構(gòu)建了較為完整的出入境調(diào)查及強(qiáng)制措施體系。二是對(duì)違反出入境管理的各項(xiàng)強(qiáng)制措施的適用條件、程序規(guī)定和必要的限制性的要求予以明確。三是新增了對(duì)出入境證件進(jìn)行真?zhèn)握J(rèn)定以及外國人待遣羈押等項(xiàng)制度。四是對(duì)外國人當(dāng)場(chǎng)處罰和當(dāng)場(chǎng)收繳等制度的相關(guān)內(nèi)容予以改進(jìn)。五是對(duì)違法行為人承擔(dān)法律責(zé)任,適用法律的情形和幅度的規(guī)定進(jìn)一步加以明確和完善。
2.新法實(shí)施前出入境管理相關(guān)法律制度與公安出入境管理需求不相適應(yīng)
2.1 多頭立法降低管理效果
出入境法律法規(guī)的逐步建立源于我國改革開放后不斷出現(xiàn)的新情況和新形勢(shì)。由于缺乏立法經(jīng)驗(yàn)以及規(guī)劃不足,出現(xiàn)按照中國公民、外國人不同主體范圍分別立法,即針對(duì)中國公民制定《中華人民共和國公民出境入境管理法》(以下簡稱中管法)及其實(shí)施細(xì)則,針對(duì)外國人制定《中華人民共和國外國人入境出境管理法》(以下簡稱外管法)及其實(shí)施細(xì)則。按照地區(qū)不同又分為《中國公民因私事往來香港地區(qū)或者澳門地區(qū)的暫行管理辦法》、《中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》??陀^上造成法律體系相對(duì)分散,法律條文相互銜接不夠緊密,法律內(nèi)容相互沖突和管理制度缺失的現(xiàn)象比較突出。
2.2 法律沖突導(dǎo)致實(shí)施苦難
《中管法》及其實(shí)施細(xì)則、《外管法》及其實(shí)施細(xì)則制定于二十世紀(jì)八十年代,由于受到當(dāng)時(shí)歷史條件的制約以及立法技術(shù)、立法水平方面的限制,與《中華人民共和國行政處罰法》、《中華人民共和國行政訴訟法》法條之間出現(xiàn)矛盾。例如:《外管法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定:“外國人無力繳納罰款的,可以改處拘留”。而《中華人民共和國行政處罰法》規(guī)定:“行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰”。 《外管法實(shí)施細(xì)則》作為行政法規(guī),設(shè)定限制人身自由的規(guī)定顯然與上位法律規(guī)定沖突。又如:對(duì)于非法出境、入境的違法行為,根據(jù)《中管法》及其實(shí)施細(xì)則、《外管法》及其實(shí)施細(xì)則等幾部法律法規(guī),都可以予以行政處罰直至追究刑事責(zé)任,但采取行政處罰的種類、幅度規(guī)定完全不一致,造成對(duì)同一違法行為由于執(zhí)法依據(jù)的不同而責(zé)任不盡相同。
2.3 制度缺失導(dǎo)致保障缺位
法律規(guī)則在創(chuàng)設(shè)之初就考慮到法律的實(shí)施,在設(shè)立法律義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)不履行法律所規(guī)定的義務(wù)的主體,明確相應(yīng)的法律責(zé)任,以達(dá)到對(duì)違法行為震懾的作用。但是舊的出入境相關(guān)法律注重實(shí)體規(guī)定,羅列了若干的禁止性行為,在罰則中缺乏相對(duì)應(yīng)的懲罰性措施,導(dǎo)致法律層面上做出規(guī)定,但在實(shí)際執(zhí)法操作中沒有相應(yīng)的懲罰措施的配合。如《外管法》及其實(shí)施細(xì)則對(duì)“編造情況,提供假證明,或者以行賄手段,獲?。ㄍA?、居留)證件”的行為都未做出相應(yīng)的處罰規(guī)定,執(zhí)法實(shí)踐中除非其行為社會(huì)危害性巨大,達(dá)到刑事案件的立案標(biāo)準(zhǔn),以“騙取出入境證件罪”予以打擊,對(duì)于社會(huì)危害性不大,公安機(jī)關(guān)只能以“不予簽發(fā)證件”等措施間接維護(hù)法律的實(shí)施,社會(huì)效果不明顯。
3.新法對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境管理法律制度建設(shè)的完善
3.1 構(gòu)建法律體系,完善執(zhí)法制度
新法不再區(qū)分中國公民和外國人分別立法,而是以出境入境為中心,圍繞中外人員以及交通工具的出境入境,明確出境入境的實(shí)質(zhì)條件、審批程序、邊防檢查以及違法處罰的相關(guān)規(guī)定,從而達(dá)到對(duì)入境、出境和居停留等行為進(jìn)行規(guī)范的立法目的。由過去“分散立法”變?yōu)椤敖y(tǒng)一立法”,實(shí)現(xiàn)了不同法律對(duì)象在法律面前的平等。2006年,《中華人民共和國護(hù)照法》頒布實(shí)施,將《中管法》中有關(guān)護(hù)照申領(lǐng)的內(nèi)容納入該法。此次《出境入境管理法》將《中管法》中除護(hù)照申領(lǐng)以外的內(nèi)容以及《外管法》加以整合,使得原先出入境管理法律法規(guī)中存在的法律分散、條文銜接配合不夠等法律問題得以解決。新法施行后,原《中管法》和《外管法》同時(shí)予以廢止。對(duì)于中國公民往來臺(tái)灣地區(qū)及港澳地區(qū),也通過第十條進(jìn)行了巧妙的兼容,根據(jù)我國目前的實(shí)際情況,中國公民往來內(nèi)地與港澳地區(qū)、往來大陸與臺(tái)灣地區(qū)同樣適用《出境入境管理法》。這是出境入境管理立法的一次重要進(jìn)步,有效破解制約公安出入境管理服務(wù)工作的瓶頸性問題。
3.2 解決法律沖突,明確法定職責(zé)
新法在充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上,整合了之前法律法規(guī)的有關(guān)內(nèi)容,有效地解決了以往存在的出入境法律法規(guī)部分內(nèi)容與《中華人民共和國行政處罰法》等法律存在法律沖突以及出入境法律法規(guī)之間法律條文沖突等問題。新法根據(jù)形勢(shì)發(fā)展的需要,構(gòu)建了以《出境入境管理法》為中心的“一法四條例”相對(duì)科學(xué)、完整的出入境管理法律制度體系,奠定了公安機(jī)關(guān)出入境管理部門依法行政的法律基礎(chǔ)。新法在強(qiáng)化出入境執(zhí)法主體地位方面實(shí)現(xiàn)了歷史性的創(chuàng)新和突破,一是第一次以法律的形式對(duì)出入境邊防檢查機(jī)關(guān)的執(zhí)法地位予以確認(rèn),對(duì)其四項(xiàng)基本職能予以規(guī)定。二是在法律條文中闡明,根據(jù)公安部的委托,縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門可以受理外國人入境、停留居留證件申請(qǐng)并對(duì)外國人停居留依法實(shí)施管理。三是新法賦予了縣級(jí)以上公安機(jī)關(guān)出入境管理部門獨(dú)立的執(zhí)法資格。這一規(guī)定,對(duì)基層公安機(jī)關(guān)出入境管理部門提高專業(yè)管理水平和執(zhí)法效率具有十分積極的促進(jìn)作用,對(duì)公安機(jī)關(guān)出入境執(zhí)法工作必將產(chǎn)生重大而深遠(yuǎn)的影響。
3.3 健全執(zhí)法制度,強(qiáng)化法律責(zé)任
新法一是對(duì)拘留審查、限制活動(dòng)范圍、遣送出境等強(qiáng)制措施予以明確規(guī)定,有助于規(guī)范公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為。二是對(duì)各類出入境證件的宣布作廢、無效和注銷、收繳等具體行政行為作了統(tǒng)一規(guī)定,有力地提高了執(zhí)法效率。三是結(jié)合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際,提高了一些違反出入境管理違法行為的處罰幅度,根據(jù)違法行為的社會(huì)危害程度,還對(duì)一些出入境違法行為增設(shè)了拘留處罰。四是根據(jù)近年來執(zhí)法實(shí)踐遇到的突出問題,《出境入境管理法》補(bǔ)充了一些必要的罰則規(guī)定。如增加弄虛作假騙取出境入境證件、為外國人出具虛假邀請(qǐng)函件、介紹外國人非法就業(yè)、旅店未按規(guī)定報(bào)送外國人住宿登記信息等違法行為的罰則。新法的出臺(tái),要求各級(jí)公安機(jī)關(guān)出入境管理部門切實(shí)增強(qiáng)履行中央事權(quán)和法定職責(zé)的責(zé)任感和緊迫感,結(jié)合出入境執(zhí)法工作涉外性、專業(yè)性強(qiáng)的特點(diǎn),進(jìn)一步提高執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn),強(qiáng)化執(zhí)法程序,使新法賦予公安機(jī)關(guān)的管理職責(zé)落到實(shí)處。
4.結(jié)語
綜上所述,《出境入境管理法》對(duì)創(chuàng)新我國出入境管理體制、完善出入境管理制度和機(jī)制發(fā)揮了積極的指導(dǎo)作用,開啟了出入境執(zhí)法工作的新篇章,先進(jìn)的執(zhí)法理念、完善的執(zhí)法制度、專業(yè)的執(zhí)法主體將確保出入境執(zhí)法工作取得最佳的社會(huì)效果和法律效果。
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