肖 華，夏樹花，王欽澄

（1.江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇徐州221116；2.河南師范大學(xué)體育學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007；3.華東理工大學(xué)體育經(jīng)濟研究所，上海200237）

體育人文社會學(xué)

公共體育場館民營化管理模式研究

肖 華1，夏樹花2，王欽澄3

（1.江蘇建筑職業(yè)技術(shù)學(xué)院，江蘇徐州221116；2.河南師范大學(xué)體育學(xué)院，河南新鄉(xiāng)453007；3.華東理工大學(xué)體育經(jīng)濟研究所，上海200237）

采用文獻分析、實地調(diào)研、案例研究等方法研究我國公共體育場館管理模式，在現(xiàn)狀分析及國外經(jīng)驗借鑒的基礎(chǔ)上論證適合我國的公共體育場館民營化管理模式，得出結(jié)論：我國城市公共體育場館采用民營化管理模式的重點是政府職能的轉(zhuǎn)變和市場資源的合理介入，對于不同規(guī)模、類型的體育場館民營化模式和市場資源介入程度應(yīng)該有所區(qū)別。

公共體育場館；民營化；管理模式

大型體育賽事在我國許多大城市的舉辦為城市大型公共體育場館設(shè)施的建設(shè)升級提供了重要契機。自20世紀90年代以來，國內(nèi)許多大城市已經(jīng)建成一批達到世界先進水平、標志性的、多功能的大型公共體育場館。在滿足城市承辦國際國內(nèi)重大賽事的需求之余，各大場館也大力挖掘場館資源，對市民開放進行運動健身。我國目前已建成的大型公共體育場館中多數(shù)是獨立的事業(yè)單位性質(zhì)，另有一部分采用政府委托管理的形式進行經(jīng)營開放，近年來在管理上暴露出一些問題，管理模式選擇成為實踐中亟待解決的難題和體育理論研究的熱點。國務(wù)院于2006年頒布實施《關(guān)于事業(yè)單位分類及相關(guān)改革的試點方案》，重新規(guī)定了事業(yè)單位類型劃分，對于像公共體育場館這樣的準經(jīng)營型和經(jīng)營型公共服務(wù)事業(yè)單位，按照政策，應(yīng)當向企業(yè)化和產(chǎn)權(quán)多元化進行改制，可見公共體育場館民營化是國家的宏觀政策取向，是大勢所趨。筆者以上海市各級各類公共體育場館為例，通過文獻分析、實地調(diào)研、案例研究等方法分析民營化改革的可行性，并在借鑒國外先進經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出符合我國城市公共體育場館實際情況的民營化管理模式的建議。

1 公共體育場館管理現(xiàn)狀分析

以上海為例進行分析，上海共有市屬區(qū)屬公共體育場館59家，其中市屬場館13家，比如東方體育中心、東亞體育文化中心、仙霞網(wǎng)球中心、田林體育俱樂部等；區(qū)屬場館46家，比如靜安體育中心、徐匯游泳館、上海國際體操中心、寶山體育中心等。除此以外，還有各級政府主導(dǎo)投資建設(shè)的星羅棋布的社區(qū)健身步道、苑點和政府投資興辦的社區(qū)體育活動中心等?？傮w來講，上海目前的體育場館設(shè)施遠遠不能滿足市民的需求，市民對于30分鐘體育生活圈的建設(shè)充滿期待，對于政府公共體育場館的開放和服務(wù)都提出了更高的要求，與此同時，政府職能轉(zhuǎn)變的不斷深入要求政府在劃撥財政投入建設(shè)和升級公共體育場館設(shè)施的同時必須深入研究公共體育場館設(shè)施的供給與管理模式問題，從而實現(xiàn)供給增加和管理效率提升，以順應(yīng)我國大力發(fā)展體育事業(yè)、推進全民健身的趨勢，滿足廣大市民的需求。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前上海市公共體育場館的管理與學(xué)者們對北京、廣州、深圳、天津等城市的研究頗為相似［15］，可以總結(jié)為以下幾種模式。

1.1 事業(yè)單位管理模式

作為各級地方政府和體育行政主管部門的下屬單位，上級政府對公共體育場館給予財政撥款，包括全額或差額撥款，以維持其正常運營。一般來講，這種類型的公共體育場館管理人員甚至全部職工屬于事業(yè)單位編制，他們?nèi)珯?quán)負責(zé)場館的運營管理，財務(wù)上實行獨立核算。比如黃浦市民健身中心采取的就是自主管理的模式：健身中心的所有收入上交上級主管部門，運營經(jīng)費則由上級主管部門全額撥付。黃浦市民健身中心用于人員經(jīng)費（32名在職員工和56名離退休員工）、物業(yè)管理、能源消耗等年支出約950萬元，年收益約為151萬元。我國大多數(shù)大中型體育場館采用這類經(jīng)營模式，最大的優(yōu)勢就是能夠充分保證場館的公益性運營，但需要建立完善的管理與人員激勵機制，確保服務(wù)質(zhì)量，同時，政府每年要有穩(wěn)定的預(yù)算資金保障其正常運營。

1.2 事業(yè)單位企業(yè)化管理模式

事業(yè)單位企業(yè)化管理模式實質(zhì)上是對純事業(yè)單位管理模式的改良，在單位性質(zhì)上，公共體育場館仍舊屬于事業(yè)單位，但在運營管理上采用企業(yè)化的管理模式。這種模式的優(yōu)勢在于，單位職工可以享受事業(yè)單位的相關(guān)政策及福利待遇，但在日常工作管理當中，采用的是更為注重效益的企業(yè)化機制，管理機制更為先進，因此，事業(yè)單位企業(yè)化管理模式下運營的公共體育場館往往整體經(jīng)營效益會高于純事業(yè)單位模式運營的場館。比如，田林體育活動中心部分享受財政撥款，但在內(nèi)部管理上建立激勵約束制度，學(xué)習(xí)企業(yè)化運作，積極開拓市場。這種模式的特點是具有一定的激勵機制，經(jīng)營目標比較明確，具有一定的經(jīng)濟效益；缺點是產(chǎn)權(quán)界定不清，吸引投資的能力薄弱，可持續(xù)發(fā)展能力不強。

1.3 國有企業(yè)管理模式

上海市部分大型公共體育場館采用國有企業(yè)管理模式，場館設(shè)施由政府投資興建并進行大型維護，但日常管理則建立具有獨立法人資格的企業(yè)負責(zé)。企業(yè)對于場館設(shè)施的管理要嚴格按照國有資產(chǎn)管理運營的相關(guān)法律政策進行，企業(yè)在組織機構(gòu)構(gòu)建、管理規(guī)范要求、財務(wù)制度建設(shè)等方面都遵從企業(yè)化的機制。比如上海東亞體育文化中心就是國有企業(yè)管理模式的典型代表。企業(yè)化經(jīng)營的體育場館對經(jīng)營利潤的追求不可避免，他們的經(jīng)營目標就是提供市場需要的服務(wù)并實現(xiàn)利潤最大化，相應(yīng)地，缺點就是可能忽視了公共體育場館公益性服務(wù)的內(nèi)容。

1.4 國有資產(chǎn)委托經(jīng)營

目前，我國有越來越多的公共體育場館開始嘗試進行委托經(jīng)營。即各級政府投資興建公共體育場館，由相關(guān)政府部門作為產(chǎn)權(quán)所有者以合法的方式選擇專業(yè)機構(gòu)，并與之簽訂委托代理合同，委托專業(yè)機構(gòu)對場館設(shè)施進行日常運營管理。理論上來講，受委托的管理機構(gòu)應(yīng)當向產(chǎn)權(quán)所有者支付一定的費用，但目前多數(shù)是產(chǎn)權(quán)所有者為了保證場館提供充足的公益性服務(wù)而適當?shù)亟o予財政補貼。上海大多數(shù)區(qū)屬體育場館采取或部分采取了委托經(jīng)營的模式，比如寶山體育中心將市民健身館委托給美格非進行管理，將游泳館委托領(lǐng)先體育進行管理。更早的委托經(jīng)營嘗試可以追溯到1998年，為舉辦第8屆全國運動會而投資興建的符合國際比賽標準的上海浦東棒壘球場在賽后運營中遇到困難，因此與上?？地愑邢薰竞炇鸷贤泻笳哌M行運營管理，合同期限為16年?？地愑邢薰緦Π魤厩驁鲞M行市場化運營，每年上交一定數(shù)額的資金至浦東新區(qū)社會發(fā)展局，資金用途主要是支持浦東新區(qū)體育事業(yè)發(fā)展。康貝有限公司接受委托后，進一步對棒壘球場的設(shè)施進行了豐富和優(yōu)化，增設(shè)門球場、籃球場、乒乓室、桌球室等在上海較受歡迎的體育設(shè)施，對周圍綠化環(huán)境也進行了改善，使康貝棒壘球場在功能上既可以滿足競技體育賽事需求，又可以服務(wù)于全民健身和群體活動。在上?？地愑邢薰镜墓芾硐?，浦東棒壘球場成為我國首先達到現(xiàn)代化標準的棒壘球場，先后舉辦了許多國際國內(nèi)棒壘球賽事，取得了較好的經(jīng)濟和社會效益?？梢?，這種管理模式的優(yōu)點在于經(jīng)營管理者的專業(yè)化程度高，因此經(jīng)營管理水平高，能夠有效降低經(jīng)營成本，產(chǎn)生較高的經(jīng)濟效益。缺點是容易忽視公共體育場館的社會效益。這種模式是體育行政部門開始借助市場化的經(jīng)營措施和手段來提高公共體育場館供給效率，緩解政府財政壓力的積極嘗試，產(chǎn)生了一定的效果，但在代理人選擇、監(jiān)管、財政補貼等諸多方面仍舊存在問題。

研究發(fā)現(xiàn)，無論是上海還是廣州、深圳等地，大型公共體育場館采用委托經(jīng)營模式進行管理的越來越多。可能在引入委托運營的方式上有一定的差異，但委托專業(yè)機構(gòu)經(jīng)營管理的模式是明顯的發(fā)展趨勢。

2 國外公共體育場館民營化的基本狀況

美國的公共體育設(shè)施主要是指州、地方及社區(qū)利用稅收修建的娛樂和體育設(shè)施。美國聯(lián)邦政府通過多項立法，向美國公民提供休閑場地和設(shè)施。美國大約有29個聯(lián)邦政府機構(gòu)向州及地方政府提供有關(guān)休閑體育場館設(shè)施建設(shè)和維修的財政支持。這些款項主要用于場地設(shè)施的規(guī)劃和開發(fā)，組織特殊群體（老年人、殘疾人、低收入者）的休閑體育活動及開展休閑活動指導(dǎo)。這些設(shè)施免費或以很低的費用向居民開放，不以營利為目的，設(shè)施的維護與運營主要依靠政府財政支持，因此政府的負擔(dān)越來越重。在20世紀80年代初，政府的理念開始有所轉(zhuǎn)變，他們認為政府的義務(wù)并不是提供服務(wù)，而是保證服務(wù)提供得以實現(xiàn)。各級政府開始積極尋求私營部門提供體育公共產(chǎn)品的可能。比如，1985年，美國圣克拉拉市與大型公共游樂場經(jīng)營者金斯娛樂公司簽約，經(jīng)營“偉大的亞美里加”公園5年，到期后有購置的權(quán)利。1989年，政府把樂園的設(shè)施出售給金斯娛樂公司，但金斯娛樂需要每年支付政府租金，以獲得土地的使用權(quán)。為租用這塊土地，金斯公司一年需支付530萬美元，約定期限為50年。簽約時雙方還約定當游樂場總收入超過5 600萬美元時，其超過部分收入的5%也要歸市政府所有。市政府由于樂園建設(shè)所背負的420萬美元欠款由金斯公司的租賃付款來償還。欠款還清后，市政府一年將至少有530萬美元的收入［6］。學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)，德國、日本、韓國等自上世紀80年代起也出現(xiàn)了類似的情況［1，7］。

德國早在1960年，其奧林匹克委員會推出了一個為社區(qū)提供體育場地的計劃——“黃金計劃”，目的在于呼吁有關(guān)主管部門真正承擔(dān)起開辦體育設(shè)施的責(zé)任，以滿足社區(qū)居民的體育活動需求。1967年和1984年，德國奧林匹克委員會又相繼頒發(fā)了“黃金計劃”的第二個和第三個備忘錄。據(jù)統(tǒng)計，在“黃金計劃”推動下，德國各地社區(qū)政府以包括土地轉(zhuǎn)讓費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資等各種形式的投入約150億德國馬克，修建了大量的社區(qū)體育設(shè)施。社區(qū)體育場地設(shè)施針對不同的使用人群靈活安排開放，上午專門向?qū)W生開放，下午、晚上和周末專門向俱樂部開放。這種模式的最大優(yōu)點在于收費低，而低收費是實現(xiàn)大眾體育目標的重要條件。在德國，大多數(shù)俱樂部的會費是每個月10～15馬克。這一模式的另一優(yōu)點在于學(xué)校和社區(qū)共同使用這些場地設(shè)施，使得體育場地的利用率非常高?！包S金計劃”的實施使德國體育設(shè)施狀況得到了根本性的改善，為德國群眾體育的發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。德國的體育設(shè)施通常都建設(shè)在交通比較方便的地方，社區(qū)興建開放的體育設(shè)施需要與當?shù)鼐用竦臅r間安排、社會和家庭條件一致，使得每個居民都可以根據(jù)其興趣和能力，能夠在體育俱樂部中找到自己喜愛的體育項目。德國聯(lián)邦政府對體育的撥款還保持了優(yōu)惠政策。1997年，聯(lián)邦財產(chǎn)預(yù)算顯示，聯(lián)邦內(nèi)政部的體育撥款為2.17億馬克。再加上對聯(lián)邦體科所和國防體育的撥款，聯(lián)邦政府的預(yù)算突破了33億馬克。州和地方政府的撥款要大大高于這一數(shù)目，估計接近50億馬克。聯(lián)邦政府還出臺了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策，非盈利性的俱樂部和協(xié)會可以享受稅收減免，減免力度之大使大多數(shù)非營利性體育俱樂部幾乎根本不用納稅。個人如果向非營利性的體育俱樂部和協(xié)會捐贈也可以獲得個人所得稅減免。這一系列的措施大大推動了德國的公共體育場館設(shè)施建設(shè)和更加高效的管理運營［8］。

國外公共體育場館民營化的發(fā)展歷程與案例給予我國重要的啟示：首先，國外公共體育場館實行政府與市場部門合作或委托管理模式已經(jīng)成為發(fā)展趨勢；其次，政府需要制定一系列的政策措施激發(fā)市場部門參與體育場館設(shè)施管理運營的積極性，以確保體育場館設(shè)施管理的效益與公益性并存。

3 公共體育場館民營化模式選擇

民營化是公共體育場館管理發(fā)展的趨勢。對于民營化的形式及選擇，薩瓦斯認為政府服務(wù)的民營化方式可分為三大類：委托授權(quán)、政府撤資和政府淡出，每一類又包括幾種具體的方式，這三種形式在產(chǎn)權(quán)歸屬和經(jīng)營方式上都有各自的特征［9］。目前我國處在體育事業(yè)發(fā)展階段，政府仍舊應(yīng)該是提供或調(diào)節(jié)體育公共產(chǎn)品供給的主體，不宜采用政府撤資和淡出的方式，因此，就公共體育場館可能采取的委托授權(quán)模式給出如下建議：

委托授權(quán)模式下政府依然承擔(dān)提供公共服務(wù)的職責(zé)，只是把實際的生產(chǎn)活動委托給企業(yè)或第三部門。委托授權(quán)的形式可以多樣化，包括合同承包、租賃經(jīng)營、特許經(jīng)營等具體形式。

3.1 合同承包

合同承包指政府部門通過與民營部門簽訂承包合同的形式實現(xiàn)公共體育設(shè)施的供給。楊風(fēng)華調(diào)查發(fā)現(xiàn)，北京首都體育館采用的是合同承包模式，且是整體承包，其前提是承包方每年需要完成320萬利潤，其中管理中心收取40%，發(fā)展基金占30%，剩余30%由承包方自由支配。另一種形式是部分承包，這也是我國目前大多數(shù)場館服務(wù)外包采取的方式，外包內(nèi)容包括清潔、保安、商鋪、場館維護、廣告、營運策劃、經(jīng)營管理等內(nèi)容，項目結(jié)構(gòu)近年來呈現(xiàn)由場館關(guān)聯(lián)性項目向本體性項目過渡趨勢。在部分承包的形式下，政府仍舊或多或少地參與場館的運營、維護等活動。筆者建議目前由政府管理運營的公共體育場館可以從部分外包開始，逐漸過渡到整體承包經(jīng)營，這樣做的優(yōu)勢在于能形成競爭機制，降低運營成本，提高經(jīng)營效率，實現(xiàn)政府人員精簡，同時又能夠提供高質(zhì)量產(chǎn)品。當然也存在一些問題，如多余員工的安置、承包過程合法性、對承包商的監(jiān)督等。

3.2 租賃經(jīng)營

租賃經(jīng)營即私營企業(yè)租用政府的有形資產(chǎn)從事商業(yè)活動，并向政府支付費用。租賃經(jīng)營是我國已建成的公共體育場館民營化改革中采用的形式之一。郭惠平和李明對我國108家公共體育場館的調(diào)查顯示，使用租賃經(jīng)營的有8家，占到7.4%。廣州市的天河體育中心通過把閑置場地出租給商家進行相關(guān)經(jīng)營，運用出租的方式，爭取30%（用房、占地）的附帶產(chǎn)值，在場館建設(shè)管理的初級階段，70%的經(jīng)營收入是靠出租獲得的。場館使用一部分收入建設(shè)更好的設(shè)施和項目（如通過籌辦羽毛球、網(wǎng)球、足球等訓(xùn)練基地）為市民提供體閑健身場所。2001年以前體育中心每年需要政府撥給的近40萬元來維持基本的維修建設(shè)，以后維持費用將由中心通過租賃經(jīng)營及企業(yè)化管理自己承擔(dān)［10］。上海市已經(jīng)有許多場館采取了“以場養(yǎng)場”的租賃經(jīng)營模式，不過在早期租賃的用途可能與體育活動無關(guān)，目的是增加收益，維護場館運行，比如上海市劃船俱樂部將部分場地出租給企業(yè)作為倉庫使用，所得收入用于維持俱樂部其他體育活動運營。但是，隨著體育產(chǎn)業(yè)近年來的快速發(fā)展以及來自公眾對非體育設(shè)施建設(shè)及經(jīng)營擠占場館公共健身場地的質(zhì)疑，公共體育場館管理部門應(yīng)當有意識地加大場館本體產(chǎn)業(yè)租賃經(jīng)營比例，公共場館租賃的范圍從場館用地、配套輔助設(shè)施向場館設(shè)施逐漸轉(zhuǎn)變，通過舉辦國際國內(nèi)體育賽事、大眾健身活動、體育會展以及休閑娛樂活動等場地租賃經(jīng)營中取得效益。

3.3 特許經(jīng)營

在公私合作實施的公共體育場館設(shè)施建造和擴建等項目上，多數(shù)采用特許經(jīng)營的形式。特許經(jīng)營權(quán)取得一般是通過社會公開招標的形式，在政府監(jiān)督下委托給私人企業(yè)，雙方簽定合同，規(guī)范權(quán)利義務(wù)。合同內(nèi)容一般包括：經(jīng)營期內(nèi)提供公共產(chǎn)品的數(shù)量與質(zhì)量或產(chǎn)品標準；政府部門可以委派相關(guān)人員擔(dān)任企業(yè)的董事；經(jīng)營期限明確，保證中標企業(yè)能夠持續(xù)盈利；政府部門制定相關(guān)產(chǎn)品或服務(wù)標準，并負責(zé)監(jiān)督執(zhí)行；企業(yè)不能完成合約的要求時，政府可以終止其經(jīng)營權(quán)等。特許經(jīng)營的具體形式有多種，例如：1）建設(shè)—運營—轉(zhuǎn)讓的BOT模式，2）建設(shè)一轉(zhuǎn)讓一運營的BTO模式，3）建設(shè)—擁有—經(jīng)營的BBO模式，它們也被統(tǒng)稱為PPP模式，即公私合作模式，政府通過與中標的專業(yè)公司簽訂特許經(jīng)營合同，由相關(guān)政府部門立項，中標的專業(yè)公司負責(zé)籌集資金及開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建成后通過收取設(shè)施使用及服務(wù)費用來實現(xiàn)盈利。當特許使用權(quán)期限屆滿（一般為20～30年），基礎(chǔ)設(shè)施就會無償?shù)剞D(zhuǎn)讓給政府部門，政府可以自己經(jīng)營，也可以通過競爭形式選擇新的承租者。特許經(jīng)營權(quán)形式有利于降低成本，以保證獲得經(jīng)濟效益和社會效益。特許經(jīng)營對政府部門的挑戰(zhàn)在于如何選擇專業(yè)、可靠的代理人以及在特許經(jīng)營期間的監(jiān)督。

4 結(jié)束語

經(jīng)過以上研究，認為公共體育場館民營化管理已經(jīng)是發(fā)展的大勢所趨，民營化管理模式的重點是政府職能的轉(zhuǎn)變和市場資源的合理介入。1）對于目前已經(jīng)建成的具有市場競爭力的大中型體育場館可以采用租賃經(jīng)營的方式，租賃經(jīng)營時間可以參考其他行業(yè)租賃經(jīng)營的期限設(shè)置為20年左右，伴隨著使用權(quán)的轉(zhuǎn)移，經(jīng)營者需要進行一定的投資以確保場館的競爭力。2）對于正在或計劃新建及改擴建的公共體育場館建議采用特許經(jīng)營模式，時間可以設(shè)置為20～30年左右，既涉及使用權(quán)的變更，合同期滿也可能涉及所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。3）對于具有較好效益的中小型體育健身場館，政府可以以合同承包的方式委托給企業(yè)或者第三部門經(jīng)營，或者鼓勵民營資本的介入。同時，在公共體育場館民營化過程中，要加強法制建設(shè)，確保政府的各種行為合法公正；在承包、租賃等經(jīng)營模式中要引入競爭與評價機制，并建立完善的監(jiān)督體系，從而保證公共體育場館準公共產(chǎn)品的性質(zhì)不變及為廣大市民提供公益性體育服務(wù)的目標不變，國有資產(chǎn)及公共利益不受損害。

［1］楊風(fēng)華.公共體育場館服務(wù)的有效攻擊——民營化及政府職能研究［D］.北京：北京體育大學(xué)，2007.

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［3］莊永達，陸亨伯.公共體育場館民營化經(jīng)營管理的幾個瓶頸問題思考［J］.北京體育大學(xué)學(xué)報，2011，34（5）：4－7.

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責(zé)任編輯：喬艷春

Private Management Models of Public Sports Stadiums

XIAO Hua1，XIA Shuhua2，WANG Qincheng3
（1.Jiangsu Jianzhu Institute，Xuzhou 221116，Jiangsu，China；2.PE Institute of Henan Normal University，Xinxiang 453007，Henan，China；3.Sport Economic Institute，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Using the methods of literature analysis，field research and case study，this paper investigated the management models of public sports stadiums.On the basis of current status analysis and learning from western countries，the author discussed practical private management models.The results indicate that the transformation of government functions and appropriate involvement of market resources are important in the private management of public sports stadiums.It depends on the type and scale of the stadiums to make the choice of management models and to decide on the degree of market resources involvement.

public sports stadiums；privatization；management model

G80－052

A

1004－0560（2015）03－0013－04

2015－03－12；

2015－04－21

2012年國家社會科學(xué)基金項目（12BTY027）；2014年中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)項目：體育公共產(chǎn)品供給服務(wù)外包研究（222201422007）；2015年度國家體育總局體育哲學(xué)社會科學(xué)研究項目青年項目：公共體育服務(wù)的行政生態(tài)學(xué)研究（2239SS15126）。

肖 華（1968—），女，副教授，學(xué)士，主要研究方向為體育教育和體育經(jīng)濟。