李 瑩

(中華女子學(xué)院 法學(xué)院，北京100101)

政治參與權(quán)利是公民享有的基礎(chǔ)性人權(quán)，也是國(guó)際社會(huì)衡量婦女發(fā)展程度的重要標(biāo)準(zhǔn)。①韓小兵:《中國(guó)農(nóng)村少數(shù)民族婦女參與基層決策和管理的法律思考》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2004 年第3 期。當(dāng)今世界，婦女參政已被視為提高婦女地位、衡量國(guó)家發(fā)展和文明進(jìn)步的重要標(biāo)志之一，成為國(guó)際社會(huì)發(fā)展過程中的現(xiàn)代政治文明建設(shè)的重要構(gòu)成部分。婦女參政不僅是婦女獲得解放的重要保障，而且有利于維護(hù)婦女群體的權(quán)益和婦女自身的發(fā)展，有利于促進(jìn)社會(huì)民主政治的進(jìn)步以及社會(huì)的全面發(fā)展。

農(nóng)村基層政權(quán)不僅包括行政學(xué)意義上的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”層級(jí)，也包括更為基層的村級(jí)組織。它們是國(guó)家政權(quán)發(fā)揮作用的微觀基礎(chǔ)，掌握了基層資源的分配和基層的管轄，直接影響所管轄區(qū)域的經(jīng)濟(jì)、政治和文化。②陶振:《農(nóng)村基層政權(quán)公信力流失:一個(gè)解釋框架的嘗試》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2012 年第1 期。因此，衡量少數(shù)民族婦女的政治參與不僅要考量她們?cè)诟邔拥娜温毐壤皡⑴c民主選舉和社會(huì)參與中的比例，③國(guó)家統(tǒng)計(jì)局最新公布的女性社會(huì)參與主要數(shù)據(jù)中，全國(guó)人大代表、全國(guó)政協(xié)委員、中央委員和女共產(chǎn)黨員比例均有所提高，但同時(shí)指出女干部在基層的比例不高，婦女參與社會(huì)管理的意愿不強(qiáng)。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)科技和文化產(chǎn)業(yè)統(tǒng)計(jì)司:《中國(guó)社會(huì)中女人和男人——事實(shí)和數(shù)據(jù)》，2012 年。考察高層女性參政比例和參政意識(shí)，更要考量基層有意愿參與政治的婦女所能獲得機(jī)會(huì)和普通婦女中具有參政意愿婦女的比例。④烏云娜，陳素華:《狀況與走向:內(nèi)蒙古蒙古族女性參政程度研究》，《內(nèi)蒙古大學(xué)學(xué)報(bào)》2005 年第5 期。此外，即使高層領(lǐng)導(dǎo)中有少數(shù)女領(lǐng)導(dǎo)干部，往往涉及的只是個(gè)別人或少數(shù)人的利益，無(wú)法反映女性群體的普遍利益訴求，也很難充分代表女性在政治決策中切實(shí)發(fā)出女性的聲音。

一、我國(guó)農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與的困境

少數(shù)民族婦女是“少數(shù)民族”和“婦女”雙重身份的統(tǒng)一體，容易受到雙重歧視，是弱勢(shì)中的弱勢(shì)。⑤英文文獻(xiàn)中，把少數(shù)民族婦女描述為“the poorer of the poor”，按照詞義，少數(shù)民族婦女不僅在權(quán)利享有的意義上處于“弱勢(shì)中的弱勢(shì)”，也指其在經(jīng)濟(jì)狀況的意義上來(lái)看中處于“弱勢(shì)中的弱勢(shì)”。自1949 年中華人民共和國(guó)成立以來(lái)，中國(guó)堅(jiān)持少數(shù)民族政策既要遵循國(guó)際少數(shù)民族人權(quán)保護(hù)的普遍原則，同時(shí)結(jié)合中國(guó)的實(shí)際情況，采取積極有效的措施進(jìn)行國(guó)內(nèi)保護(hù)。⑥田聯(lián)剛:《中國(guó)民族政策的價(jià)值取向:全面保障少數(shù)民族人權(quán)》，《西北民族研究》2009 年第2 期。應(yīng)當(dāng)看到，少數(shù)民族婦女的政治權(quán)利得到了前所未有的提高和保障，憲法明確規(guī)定婦女享有與男子平等的政治權(quán)利;各民族一律平等，國(guó)家保障各少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益?！秼D女權(quán)益保障法》和《民族區(qū)域自治法》分別規(guī)定了婦女權(quán)益保障和少數(shù)民族權(quán)益保障的各項(xiàng)內(nèi)容，同時(shí)指出“國(guó)家重視和培養(yǎng)少數(shù)民族婦女”和“在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級(jí)干部和各種專業(yè)技術(shù)人才”。相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)和政策也強(qiáng)調(diào)了對(duì)少數(shù)民族婦女干部的培養(yǎng)。但我們必須注意到，少數(shù)民族婦女政治參與，尤其是農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與仍存在一些困境，主要表現(xiàn)在:

(一)參與比例低，缺乏主動(dòng)參政意識(shí)

按照民政部統(tǒng)計(jì)資料顯示，2011 年農(nóng)村基層組織成員中，村委會(huì)成員中女性僅占22%，女性村委會(huì)主任僅占11.2%。2003 年(韓小兵)于10個(gè)少數(shù)民族聚居的農(nóng)業(yè)村鎮(zhèn)進(jìn)行的調(diào)查顯示:調(diào)查對(duì)象中僅有6.3%的少數(shù)民族婦女擔(dān)任過村干部或正在擔(dān)任村干部，這一比例與少數(shù)民族婦女在少數(shù)民族聚居的村鎮(zhèn)中平均人口占50%的比例相比明顯過低。該研究同時(shí)發(fā)現(xiàn)，少數(shù)民族婦女對(duì)村內(nèi)重大事務(wù)的參與比例低，從未想過對(duì)村內(nèi)重大事務(wù)提出建議的比例高達(dá)68.9%，因?yàn)椴桓姨岫惶峤ㄗh的為6.8%，兩者相加高達(dá)75.7%。另外有研究顯示，少數(shù)民族婦女政治參與多源于被動(dòng)參與，而非自發(fā)性參與，例如一項(xiàng)關(guān)于西北地區(qū)甘南藏族自治州卓尼縣的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，參加過村委會(huì)選舉的7 名藏族婦女均因“動(dòng)員”參與，其他28 名未參與過選舉的藏族婦女或稱不了解選舉，或稱參選效能低而放棄。①孫繼虎，劉軍奎:《藏族婦女政治參與現(xiàn)狀及其制約因素分析——一項(xiàng)來(lái)自甘南藏區(qū)卓尼縣的實(shí)地調(diào)查》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2005 年第3 期。由此看來(lái)，相比基層女性偏低的政治參與度，基層少數(shù)民族婦女政治參與比例和政治參與意愿更低，而這兩者之間又相互影響、相互制約，容易形成固化，難以改變。

(二)參政能力低，缺乏有效參政實(shí)踐

教育是公民政治參與的關(guān)鍵，是公民政治態(tài)度的重要決定要素。②孫繼虎，劉軍奎:《藏族婦女政治參與現(xiàn)狀及其制約因素分析——一項(xiàng)來(lái)自甘南藏區(qū)卓尼縣的實(shí)地調(diào)查》，《西北民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2005 年第3 期。婦女受教育程度直接影響婦女政治參與的能力。早在1903 年出版的“中國(guó)近代第一部婦女理論著作”《女界鐘》就指出，婦女解放是一個(gè)循序漸進(jìn)的過程，“教育是基礎(chǔ)，女子必得先受教育;然后是權(quán)利，即所謂‘男女平權(quán)’的法律基礎(chǔ)，最后才可能是參政”。③師風(fēng)蓮:《當(dāng)代中國(guó)女性政治參與研究綜述》，《中華女子學(xué)院山東學(xué)院學(xué)報(bào)》2009 年第2 期。這里之所以認(rèn)為婦女的受教育程度和權(quán)利是參政的基礎(chǔ)，實(shí)際上指出了有效的政治參與不僅要求要保證一定數(shù)量的婦女參與，同時(shí)要保證婦女的參政能力。而從現(xiàn)有的研究和調(diào)查可以看出，農(nóng)村少數(shù)民族婦女的受教育程度偏低，小學(xué)及小學(xué)以下文化程度的占66.7%。④韓小兵:《中國(guó)農(nóng)村少數(shù)民族婦女參與基層決策和管理的法律思考》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2004 年第3 期。第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，漢族婦女文盲率為6.97%，少數(shù)民族婦女文盲率為11.23%，一些地區(qū)少數(shù)民族婦女文盲率在70%以上。同樣，該調(diào)查顯示，少數(shù)民族男性文盲率為3.8%，表明他們受教育程度明顯高于少數(shù)民族女性，受教育程度在大學(xué)及以上的少數(shù)民族女性所占比例更少，僅占少數(shù)民族婦女的2.68%。⑤《中國(guó)2010 年人口普查資料》，北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2012 年版。因此，即使在國(guó)家法律或政策規(guī)定要配備一定數(shù)量少數(shù)民族婦女干部的情況下，如果受教育程度偏低，其參政能力和質(zhì)量也難以保證，參政活動(dòng)的有效性就很難得以保證。

(三)參政程度地區(qū)差異大，缺乏系統(tǒng)支持

婦女參政規(guī)律是由社會(huì)規(guī)律決定的。一方面，世界上沒有離開生產(chǎn)力和生產(chǎn)關(guān)系的抽象的婦女參政，存在的只是由生產(chǎn)力和經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的具體的、歷史的婦女參政。⑥王瑞芹:《婦女參政內(nèi)涵解析》，《理論導(dǎo)刊》2007 年第12 期。同時(shí)，有學(xué)者認(rèn)為婦女參政程度不完全依賴于國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。例如，目前婦女參政程度最高的北歐國(guó)家，并非世界上經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)程度最高的國(guó)家，同樣，越南作為亞洲婦女參政程度最高的國(guó)家，也不是亞洲經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)國(guó)家。但是，我國(guó)少數(shù)民族所處地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、文化差異的確影響了各地區(qū)少數(shù)民族婦女政治參與的程度。經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)民族地區(qū)的少數(shù)民族婦女參政率與非少數(shù)民族婦女參政率之間的差距明顯要小于邊疆民族地區(qū)少數(shù)民族婦女。例如，內(nèi)蒙古自治區(qū)少數(shù)民族婦女干部比例高于全國(guó)平均水平，而包頭市包含少數(shù)民族婦女在內(nèi)的各族婦女政治參與率要高于內(nèi)蒙古平均水平。此外，值得注意的是，城市基層?jì)D女政治參與率逐年緩慢上升，但是農(nóng)村基層組織，尤其是村級(jí)組織中婦女成員比例變化趨勢(shì)卻不穩(wěn)定。⑦張翠:《中國(guó)少數(shù)民族婦女參政》，中央民族大學(xué)博士學(xué)位論文，2010 年。地區(qū)差異性顯示提高民主政治政治參與率不僅需要相應(yīng)的物質(zhì)基礎(chǔ)、文化條件和主體素質(zhì)來(lái)支撐，而且需要系統(tǒng)支持。與之相似，如果少數(shù)民族婦女的政治參與存在其中任何一個(gè)要素的短缺，都將對(duì)少數(shù)民族婦女政治參與產(chǎn)生“瓶頸”效應(yīng)。①?gòu)埫榔?《試論我國(guó)民主政治發(fā)展應(yīng)遵循的規(guī)律》，《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)》(社科版)2002 年第2 期。

二、少數(shù)民族婦女權(quán)利保障處于困境的原因

少數(shù)民族婦女權(quán)利保障(尤其是政治權(quán)利)具有復(fù)雜性，是個(gè)國(guó)際性議題。國(guó)際人權(quán)法層面上，各種國(guó)際和地區(qū)性法律文件中早有明確規(guī)定，少數(shù)民族婦女享有作為人應(yīng)當(dāng)享有的人權(quán)，即公民、政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利。例如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》、 《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》;同時(shí)，作為婦女她們享有基于其性別而獲得的特定權(quán)利，例如《消除對(duì)婦女一切形式歧視國(guó)際公約》;作為少數(shù)民族成員，她們享有少數(shù)民族和原住民享有的權(quán)利。《聯(lián)合國(guó)在民族或族裔、宗教和語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的人的權(quán)利宣言》、《聯(lián)合國(guó)土著人民權(quán)利宣言》和一些地區(qū)性國(guó)際文件明確規(guī)定，基于少數(shù)民族及原住民獨(dú)特的處境，往往也是脆弱的狀況，特別要為確保她們/他們享有與其他群體平等的權(quán)利而提供保障。

然而，少數(shù)民族婦女所遭遇的問題有許多都陷入困境，因?yàn)檫@些問題具有復(fù)雜性，需要在不同的權(quán)利之間平衡。另外，不同權(quán)利之間的角力和平衡還體現(xiàn)在所爭(zhēng)取權(quán)利的順序，即優(yōu)先爭(zhēng)取哪項(xiàng)權(quán)利。例如，遭受過根深蒂固歧視的少數(shù)民族領(lǐng)袖傾向于優(yōu)先爭(zhēng)取保障本民族的權(quán)利，結(jié)束民族歧視，此后才會(huì)考慮會(huì)影響少數(shù)民族婦女的性別歧視。

(一)少數(shù)民族婦女容易遭受雙重歧視，使其權(quán)利保障尤具脆弱性

少數(shù)民族婦女可能面對(duì)與其他非少數(shù)民族群體婦女一樣的基于性別的歧視，同時(shí)面對(duì)遭受與本民族男子一樣基于身份的歧視。這兩種歧視相互交織，會(huì)使少數(shù)民族婦女處于特別不利的環(huán)境，權(quán)利保障尤其脆弱。其他形式的不利，例如年齡、殘障或社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位方面所處的劣勢(shì)相互作用會(huì)使她們處于各種交叉且難以改變的邊緣化處境。少數(shù)民族婦女已經(jīng)意識(shí)到，在一些情況下，主流女權(quán)主義運(yùn)動(dòng)把婦女作為同一類群體對(duì)待，往往忽視少數(shù)民族婦女特有的生命經(jīng)歷和關(guān)注點(diǎn)。個(gè)別情況下，非少數(shù)民族婦女團(tuán)體甚至?xí)驗(yàn)樯贁?shù)民族婦女的少數(shù)民族身份而加以歧視。少數(shù)民族婦女活動(dòng)家有時(shí)會(huì)感受到來(lái)自女權(quán)主義“團(tuán)結(jié)”需求的壓力，即要求她們選擇基于性別團(tuán)結(jié)在一起，還是基于民族或宗教身份團(tuán)結(jié)在一起。與之相似，少數(shù)民族婦女在本民族內(nèi)部推進(jìn)提高婦女權(quán)利的運(yùn)動(dòng)時(shí)，可能會(huì)被本民族其他成員標(biāo)記為背叛者。如果她們提出有關(guān)少數(shù)民族男性遭遇歧視的議題時(shí)，可能在女權(quán)主義活動(dòng)圈中遭受到同樣的譴責(zé)，如果農(nóng)村少數(shù)民族婦女主動(dòng)參與政治，更會(huì)被視為離經(jīng)叛道者。

(二)少數(shù)民族婦女身份的文化特性，固化了她們的傳統(tǒng)角色定型

在探討人權(quán)保障問題時(shí)，少數(shù)民族享有保持和發(fā)展本民族特性和文化習(xí)俗的權(quán)利，同時(shí)少數(shù)民族成員個(gè)人享有免于遵循有害習(xí)俗的權(quán)利，如何平衡兩者之間的關(guān)系是一個(gè)重要問題。按照許多文化傳統(tǒng)，包括少數(shù)民族、非少數(shù)民族，主要由婦女承擔(dān)養(yǎng)育子女的責(zé)任，包括教育他們學(xué)習(xí)本民族文化。實(shí)際上婦女已經(jīng)成為文化傳統(tǒng)的監(jiān)護(hù)者，或者本民族其他成員是這樣看待她們的。例如，男子在日常生活中不再穿戴傳統(tǒng)服飾，而婦女們卻依然需要堅(jiān)持。這意味著與文化習(xí)俗相關(guān)的壓力或沖突會(huì)對(duì)婦女和女童的生活產(chǎn)生更大的影響。一種情況是如果對(duì)文化表達(dá)的權(quán)利進(jìn)行限制和壓力的形式來(lái)自政府或非少數(shù)民族，就會(huì)更容易影響婦女和女童，另外一種情況是少數(shù)民族婦女會(huì)質(zhì)疑她們文化“監(jiān)護(hù)人”的能力，要履行遵循特定習(xí)俗或特定服飾的義務(wù)。

如果少數(shù)民族婦女或男子反對(duì)或致力于消除這些有害習(xí)俗，常常會(huì)受到來(lái)自本民族(含男性和女性)的批判、敵意或是直接的暴力。因?yàn)樗麄冋J(rèn)為這些努力反對(duì)或消除有害習(xí)俗的成員更愿意看到本民族文化變化，或者是由于他們公開談?wù)撁褡鍍?nèi)部事宜從而給予政府或非少數(shù)民族群體攻擊本民族的理由，這些成員會(huì)被譴責(zé)為破壞本民族文化特性的幫兇。譴責(zé)的理由通常是他們認(rèn)為首先需要確保民族權(quán)利，一旦民族權(quán)利得到保障，其他領(lǐng)域的問題，例如婦女的權(quán)利保障問題就會(huì)迎刃而解。這種看法實(shí)際上暗含著民族權(quán)利的保障比婦女權(quán)利的保障重要，婦女權(quán)利的保障可以留在以后解決。

(三)少數(shù)民族婦女政治參與的現(xiàn)實(shí)障礙，加劇了她們政治參與的困境

很多國(guó)家的少數(shù)民族婦女在國(guó)家和地方層面的決策層都沒有能夠充分參與或得以代表。她們?cè)谛惺拐螜?quán)利，例如投票權(quán)時(shí)受到限制或面臨困難。例如，語(yǔ)言上屬于少數(shù)群體的少數(shù)民族婦女可能不能像本民族男子一樣在政治生活中熟練地使用語(yǔ)言，這使得她們會(huì)在了解候選人信息、選舉程序、從而能夠做出知情選擇方面面臨很多困難。她們也有可能受到來(lái)自家庭的或者本民族其他人的壓力，按照他們的選擇支持相應(yīng)的候選人。如果有些少數(shù)民族婦女愿意參與政治活動(dòng)，或者是參與競(jìng)選，就有可能遭受民族內(nèi)部或者是家庭的批評(píng)，或者是對(duì)于她們擔(dān)任這些角色進(jìn)行嘲諷。他們認(rèn)為這些婦女試圖通過進(jìn)入屬于“男性的政治世界”來(lái)打破普遍接受的性別角色定位的邊界。參加競(jìng)選的政黨可能會(huì)拒絕推選少數(shù)民族婦女作為候選人或者把她們放在候選人名單末尾，因?yàn)樗麄儞?dān)心婦女候選人會(huì)在競(jìng)選中失敗。而如果婦女真的有機(jī)會(huì)成為候選人時(shí)，選民可能會(huì)因?yàn)樗齻兊男詣e和少數(shù)民族身份而歧視，質(zhì)疑她們的領(lǐng)導(dǎo)能力。政治上的障礙還來(lái)自于缺少爭(zhēng)取資源的渠道，或者是和非少數(shù)民族群體婦女一樣，需要平衡工作和照顧孩子及完成家務(wù)的生活(而參加競(jìng)選的男性很少需要考慮這些困難)。在面對(duì)這些困難時(shí)，就不會(huì)驚訝為什么在國(guó)家對(duì)國(guó)家層面或地方層面代表會(huì)議中基于民族設(shè)定配額時(shí)，少數(shù)民族婦女也很難實(shí)質(zhì)性地受益;與此相似，基于性別設(shè)定配額也不會(huì)必然導(dǎo)致少數(shù)民族婦女代表數(shù)量的增加。①通過對(duì)122 個(gè)國(guó)家的研究證明，少數(shù)民族婦女因性別配額而受益的幾率極小，甚至低于從少數(shù)民族配額中獲得的優(yōu)勢(shì)。Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8)，pp3 ～5.事實(shí)上，很少有直接針對(duì)少數(shù)民族婦女設(shè)定的配額。②據(jù)相關(guān)研究顯示，截止2008 年，共有100 多個(gè)國(guó)家采取了某種形式的性別配額制，只有20 多個(gè)國(guó)家為少數(shù)民族采取了可以影響國(guó)家立法的配額制。此外，即使因?yàn)榕漕~制為少數(shù)民族婦女提供機(jī)會(huì)參與政府管理，面對(duì)其他障礙，她們也很難有效履行職責(zé)。

三、農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與困境的突破

少數(shù)民族婦女是民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要力量。少數(shù)民族婦女的政治參與是構(gòu)建現(xiàn)代民主政治的重要部分，在我國(guó)加大農(nóng)村基層民主政治制度建設(shè)的關(guān)鍵時(shí)期，少數(shù)民族婦女不應(yīng)被排除在基層政權(quán)的權(quán)力來(lái)源和運(yùn)行基礎(chǔ)之外，即廣泛的公眾授權(quán)。少數(shù)民族婦女享有參與影響少數(shù)民族各類決策的權(quán)利。這些決策包括公共生活的所有方面，包括經(jīng)濟(jì)進(jìn)步與發(fā)展。在這一過程中，政府承擔(dān)著不可推卸的責(zé)任，需要確保少數(shù)民族婦女的有效參與，而不是成為裝飾品，她們應(yīng)當(dāng)獲得有效的機(jī)會(huì)來(lái)影響決策過程及結(jié)果。同樣，在這一過程中，我們要有效利用國(guó)際法規(guī)則，尊重婦女解放運(yùn)動(dòng)的規(guī)律，合理借鑒其他國(guó)家的做法，爭(zhēng)取突破農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女政治參與的困境。

(一)有效利用國(guó)際法規(guī)則，實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族婦女權(quán)利保障和少數(shù)民族文化傳承權(quán)保障的平衡

按照國(guó)際人權(quán)保障標(biāo)準(zhǔn)，國(guó)家應(yīng)當(dāng)履行保護(hù)婦女和女童免于遵循侵害她們權(quán)利的習(xí)俗的義務(wù)，無(wú)論這些習(xí)俗來(lái)自于少數(shù)民族還是非少數(shù)民族。有害的文化習(xí)俗不只來(lái)自于少數(shù)民族，了解這點(diǎn)對(duì)于政策制定者或公眾都很重要。有關(guān)少數(shù)民族權(quán)利的主要國(guó)際文件，為如何平衡少數(shù)民族個(gè)人權(quán)利和保持文化特性提供了指南。盡管目前尚未通過具有法律約束力的國(guó)際條約，但是聯(lián)合國(guó)大會(huì)上各國(guó)一致通過了一些國(guó)際文件，沒有國(guó)家對(duì)其內(nèi)容提出反對(duì)。此外，國(guó)際法律文件賦予少數(shù)民族保護(hù)和發(fā)展本民族文化的權(quán)利，但以下兩種情形除外:“違反國(guó)際規(guī)則”和“違反國(guó)內(nèi)法”。第一種情形， “不得違反國(guó)際法”意味著國(guó)家應(yīng)當(dāng)禁止違反國(guó)際法的做法，例如違反《消除對(duì)婦女一切形式歧視國(guó)際公約》或者是《禁止酷刑公約》的做法(如早婚或女性生殖器割禮)。第二種情形， “不得違反國(guó)內(nèi)法”可能會(huì)產(chǎn)生很多問題。如果國(guó)家能夠通過它希望反對(duì)的任何少數(shù)民族習(xí)俗的法律，那么依據(jù)此保護(hù)少數(shù)民族權(quán)利就會(huì)變得毫無(wú)意義。所以國(guó)際法規(guī)則中明確“法律禁止必須基于合理客觀的標(biāo)準(zhǔn)”，國(guó)家不能依據(jù)一種文化習(xí)俗有害作為禁止一系列文化習(xí)俗或整個(gè)文化傳統(tǒng)的理由。限制或禁止必須僅限于特定的有害文化習(xí)俗。此外，國(guó)家應(yīng)當(dāng)基于非歧視原則做出限制，例如不應(yīng)僅針對(duì)少數(shù)民族做出禁止早婚的規(guī)定，而無(wú)視非少數(shù)民族群體存在相同的習(xí)俗。對(duì)于期望同時(shí)履行保障婦女權(quán)利和少數(shù)民族群體權(quán)利的國(guó)家，盡管要在這兩者之間實(shí)現(xiàn)平衡實(shí)非容易，但是有效利用國(guó)際法中已經(jīng)明確的有關(guān)規(guī)則，至少能夠在兩者權(quán)利的平衡中確定基本原則，并根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況合理把握。例如，聯(lián)合國(guó)人權(quán)理事會(huì)文件中明確提出，保障少數(shù)民族婦女權(quán)利應(yīng)當(dāng)包含三個(gè)基石:保障不受歧視地享有權(quán)利;保障有效參與決策;采取暫行特別措施消除已經(jīng)形成的歧視。①Rita Izsak. Note by the Independent expert on Minority Issues on Guaranteeing the Rights of Minority Women，Human Rights Council，F(xiàn)orum on Minority Issues，.2011 (11)http://www.ngosocdev.net/index.php/download_ file/view/119/92/這些原則為我國(guó)政府采取有效措施突破少數(shù)民族婦女政治參與困境提供了基本思路。

(二)運(yùn)用以社區(qū)為基礎(chǔ)的方法，加強(qiáng)與民族領(lǐng)袖、宗教權(quán)威等社區(qū)領(lǐng)袖的合作

通過立法來(lái)保障基層?jì)D女政治參與權(quán)利，限制特定的有害的文化習(xí)俗是必要的，但卻不足以確保能夠消除這些做法，尤其是所在群體反對(duì)這些法律措施時(shí)效果更是會(huì)大打折扣。例如，有些國(guó)家希望通過立法來(lái)確定最低結(jié)婚年齡，但是早婚依然發(fā)生。如果期望消除有害的習(xí)俗，最有效的方法需要相關(guān)群體的合作。在政府或社會(huì)采取相關(guān)措施時(shí)，只有受影響群體認(rèn)為限制或消除那些有害的習(xí)俗做法不會(huì)對(duì)該民族整體的文化特性形成威脅時(shí)，他們才會(huì)采取合作的態(tài)度。曾遭受過系統(tǒng)性歧視和邊緣化的少數(shù)民族群體可能會(huì)認(rèn)為政府對(duì)于某種有害習(xí)俗的關(guān)注實(shí)際上是對(duì)他們的另外一種形式的傷害。然而，沒有一種文化，無(wú)論是少數(shù)民族文化還是非少數(shù)民族文化，由同一性質(zhì)的習(xí)俗構(gòu)成并且一成不變的。即使該民族領(lǐng)袖(通常為男性)反對(duì)這些措施，實(shí)際上該民族群體中有一部分人已經(jīng)致力于消除這些做法。

如果政府與少數(shù)民族內(nèi)部那些已經(jīng)致力于消除有害習(xí)俗或理解政府目的的成員共同努力，成效會(huì)更為顯著。她們可以共同努力設(shè)計(jì)與文化相關(guān)的措施，其中應(yīng)當(dāng)包含應(yīng)對(duì)民族內(nèi)部反對(duì)這些措施的原因的內(nèi)容。在爭(zhēng)取支持時(shí)，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到獲得所在民族活動(dòng)家的支持的重要性，但是要避免將他們置于可能因?yàn)楂@得“外部”資金支持和幫助而處于更受敵視的處境。

隨著中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型和發(fā)展的加速，少數(shù)民族地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化也受到了很大的影響，原來(lái)一度局限于特定范圍的宗教權(quán)威、部落長(zhǎng)老及其他權(quán)威不僅恢復(fù)了其影響力且范圍不斷加大，他們以各種不同方式影響著少數(shù)民族地區(qū)基層政治生活和社會(huì)秩序。與這些體制外的權(quán)威積極合作，開展保障婦女權(quán)利的活動(dòng)，不僅會(huì)消除本民族內(nèi)部的反對(duì)聲音，賦權(quán)和維權(quán)活動(dòng)效果也會(huì)大為提升。例如，坦桑尼亞在消除農(nóng)村婦女家庭暴力和為婦女土地賦權(quán)時(shí)，均與部落領(lǐng)袖積極合作，首先說服他們，并選擇他們?yōu)槌珜?dǎo)活動(dòng)的先鋒，從而排除了來(lái)自社區(qū)內(nèi)部的障礙，并且能夠獲得有效支持。

(三)提高少數(shù)民族婦女受教育程度和參政意識(shí)，開展有針對(duì)性的婦女運(yùn)動(dòng)

少數(shù)民族婦女不是被動(dòng)的權(quán)利受侵害者，正如很多學(xué)者和政府報(bào)告所闡述的一樣，她們?cè)诜e極地為婦女的權(quán)利、自己民族的權(quán)利和自己作為少數(shù)民族婦女的權(quán)利而努力。如果要實(shí)現(xiàn)婦女的自我增權(quán)，能夠有意識(shí)地開展針對(duì)性的婦女運(yùn)動(dòng)，首先，要提高少數(shù)民族婦女的受教育程度。從全球范圍來(lái)看，已經(jīng)證明受教育程度低是包含少數(shù)民族婦女在內(nèi)的女性得以發(fā)展和增權(quán)的絕對(duì)障礙，而且由于家庭內(nèi)部的文化習(xí)俗，例如家庭多半會(huì)把受教育機(jī)會(huì)優(yōu)先給予兒子，從而導(dǎo)致女兒更難獲得充分參與政治、經(jīng)濟(jì)、文化生活的機(jī)會(huì)，從而陷入惡性循環(huán)。②Rita Izsak. Note by the Independent expert on Minority Issues on Guaranteeing the Rights of Minority Women，Human Rights Council，F(xiàn)orum on Minority Issues，2011 (11). http://www.ngosocdev.net/index.php/download_ file/view/119/92/認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，為了推動(dòng)廣大少數(shù)民族婦女積極參與爭(zhēng)取權(quán)利的運(yùn)動(dòng)，基于我國(guó)少數(shù)民族婦女受教育程度普遍低的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合少數(shù)民族文化特點(diǎn)，探索有效提高少數(shù)民族婦女受教育程度的途徑顯得十分必要，例如開辦女校、開展職業(yè)培訓(xùn)、強(qiáng)化繼續(xù)教育等。③李鳳琴:《以“增權(quán)”促進(jìn)少數(shù)民族婦女的發(fā)展》，《西南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2011 年第8 期。此外，受教育程度的提高并不會(huì)必然帶來(lái)受教育者意識(shí)的提高，④即使一些受過良好教育的少數(shù)民族婦女已經(jīng)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)，由于對(duì)女性根深蒂固的歧視和性別傳統(tǒng)定型角色，使得部分女性參與政治生活后，逐漸失去女性意識(shí)或者從來(lái)不愿承認(rèn)自己的女性意識(shí)，迎合“男性標(biāo)準(zhǔn)”主導(dǎo)的政治文化，忘記自己代言廣大婦女的責(zé)任。意識(shí)的提高必須要采取專門的措施，營(yíng)造有利于少數(shù)民族婦女政治參與的社會(huì)環(huán)境。少數(shù)民族地區(qū)婦聯(lián)可以發(fā)揮自己的組織優(yōu)勢(shì)，采取各種直接或間接的形式，因地制宜，通過社會(huì)力量介入，開展有針對(duì)性的婦女運(yùn)動(dòng)，使少數(shù)民族婦女有意愿、有能力、有效地參與基層民主政治。

(四)完善相關(guān)立法，實(shí)行“配額中的配額”制

如前文所述，《婦女權(quán)益保障法》和《民族區(qū)域自治法》中把少數(shù)民族婦女作為相對(duì)獨(dú)立的群體予以確認(rèn)并以法律原則的形式強(qiáng)調(diào)保障她們的權(quán)利，但是卻缺乏相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則和保障機(jī)制。實(shí)踐中，少數(shù)民族婦女的意志經(jīng)常被淹沒在“婦女”或“少數(shù)民族”的聲音之中，如果要保障少數(shù)民族婦女的政治參與權(quán)利，尤其是農(nóng)村基層少數(shù)民族婦女的政治參與，需要實(shí)施“配額中的配額”，①有國(guó)際研究表明，如果不針對(duì)少數(shù)民族婦女設(shè)定配額，少數(shù)民族婦女政治代表的比例令人難以想象的低。相比非少數(shù)民族男性，選舉勝出率為他們的1/14;相比少數(shù)民族男性，其勝出率為他們的1/2;相比非少數(shù)民族婦女，其勝出率為她們的1/3。Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8).指定這一遭受雙重歧視的群體在基層政權(quán)組織的比例，有機(jī)協(xié)調(diào)性別配額和少數(shù)民族配額之間的關(guān)系，②有國(guó)際研究已經(jīng)就配額制對(duì)少數(shù)民族婦女政治參與的影響做過系統(tǒng)分析，提出“串聯(lián)配額(tandem quota)”是目前采用配額制的國(guó)家中少數(shù)民族婦女政治參與能夠?qū)嵸|(zhì)性受益的最好方式，詳見Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8).并規(guī)定違反這一制度的個(gè)人或組織承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。③沒有相應(yīng)法律責(zé)任的制度不僅會(huì)失效，多半會(huì)使配額成為“裝飾品”。例如，洪都拉斯法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)有30%的性別配額，但未規(guī)定違反這一制度的法律責(zé)任，大部分政黨只是無(wú)視這項(xiàng)規(guī)定，所以國(guó)家議會(huì)中性別比例基本沒有因?yàn)榕漕~制的確立而發(fā)生改變。2010 年，印度曾發(fā)起運(yùn)動(dòng)呼吁在國(guó)家層面為達(dá)利特人④Dalit groups，印度等級(jí)制中最低的階層，以前很多著述稱其為“賤民”，很多對(duì)少數(shù)民族的稱呼本身就包含歧視。和少數(shù)民族建立“配額中的配額”。此外， “配額中的配額”不只是設(shè)定一個(gè)比例的問題，要制定相應(yīng)的包含保障措施在內(nèi)的機(jī)制，以確保配額制為少數(shù)民族婦女提供機(jī)會(huì)參與政府管理時(shí)，消除其他障礙，例如選舉少數(shù)民族婦女代表不是作為滿足配額的需要，不是作為本民族男性或者是非少數(shù)民族群體的代理人，而是需要她們了解自身職位的意義，培育文化和氛圍使她們有效履行職責(zé)。

少數(shù)民族婦女的政治參與已經(jīng)引起學(xué)界和社會(huì)界越來(lái)越多的關(guān)注，但是現(xiàn)代民主政治建設(shè)是個(gè)龐雜的課題，少數(shù)民族婦女政治參與亦是如此。本文試圖提出突破我國(guó)少數(shù)民族婦女政治參與困境的思路，但是該問題的解決需要跨學(xué)科、跨領(lǐng)域、跨地域的合作，需要國(guó)際視野和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的借鑒，需要堅(jiān)持不懈的理論研究和實(shí)踐行動(dòng)。