高原

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

論公共參與教育治理的公益性危機①
——利益分析框架的構(gòu)建與利益問題的反思

高原

（華東師范大學(xué)，上海 200062）

公益性的淪喪是當(dāng)前公共意識異化的表現(xiàn)，是現(xiàn)代性危機在公共生活領(lǐng)域的表征，也體現(xiàn)在公共參與教育治理的過程當(dāng)中。從利益的視角入手，可以構(gòu)建一個公共參與教育治理的“參與主體——利益分配”分析框架，進而展現(xiàn)出“公共選擇——公益”這一部分的缺失。在教育管理向教育治理轉(zhuǎn)型的過程中，應(yīng)當(dāng)注意公共參與過程中私益與公益的平衡。

教育治理；公共參與；公益性；分析框架；利益

新世紀(jì)以來，我國對于教育治理問題日益關(guān)注。在呼吁從管理向治理轉(zhuǎn)型的過程中，一些學(xué)者也開始擔(dān)心由于公共參與教育治理往往伴隨著私益訴求的滲入，教育的公益性會受到威脅。有人就指出，教育公共治理的公共性意味著公共利益、公共價值與家長參與均可以得到實現(xiàn)，然而在西方國家20世紀(jì)80年代以來的教育治理改革中，管理主義傾向與市場導(dǎo)向卻造成了公共性的衰退。［1］在筆者看來，這種擔(dān)憂主要是源自于整個社會所表現(xiàn)出的公共意識異化的現(xiàn)象，而這又是當(dāng)前常常被各個領(lǐng)域的學(xué)者所提到的“現(xiàn)代性危機”所造成的。

一、公益性的淪喪：現(xiàn)代性危機中的公共意識異化

（一）現(xiàn)代性危機的提出

現(xiàn)代性是伴隨著理性的啟蒙而逐漸發(fā)展而來的，然而理性的日益膨脹卻造成了現(xiàn)代性危機。馬克思·韋伯就現(xiàn)代性的工具理性的霸權(quán)以及諸如官僚科層制、市場、專門化的知識部門等外在建制對個人生活、人的自由和解放造成的腐蝕和危險提出了警告。安東尼·吉登斯認(rèn)為在現(xiàn)代性的社會當(dāng)中，工具理性所導(dǎo)致的與經(jīng)濟的突飛猛進和相伴而來的社會矛盾和個人精神危機導(dǎo)致了4種現(xiàn)代性病癥：一是全球化與民族性沖突；二是發(fā)達國家與與眾多發(fā)展中國家利益的沖突；三是社會發(fā)展帶來的資源、環(huán)境、人口等問題；四是全球性精神危機。由此不難看出，現(xiàn)代性危機正在威脅甚至是侵蝕著社會發(fā)展和公共生活。工業(yè)革命進程中機器的轟鳴取代了田園牧歌式的靜謐，人們對于利益的急功近利使得工具理性肆意猖獗，帶來了戰(zhàn)爭、侵略，造成了更深程度的不平等與壓迫；信息技術(shù)的廣泛普及重塑了公共交往的空間和時間維度，全球化貌似密切了人與人之間的聯(lián)系，但實際上卻以人與人之間、甚至是人與自我之間的疏離而作為代價?，F(xiàn)代性的危機似乎形成了這樣一種邏輯：工具理性驅(qū)使下的人們對于物質(zhì)的過度追求造成了精神世界的空虛和公共意識的異化。

對于現(xiàn)代性造成的兩種后果，目前整治的途徑

不外乎兩種：針對前者，借助于宗教的或者哲學(xué)的形而上學(xué)途徑進行內(nèi)在的精神救贖；針對后者，則是從實踐批判的角度對公共生活當(dāng)中的公共意識進行喚醒。在此，筆者更加重視的是后一種現(xiàn)代性危機。對于現(xiàn)代性問題的批判，不能僅僅從哲學(xué)或者宗教的層面做書齋式的抱怨或者慰藉，不能僅僅以一種浪漫的、烏托邦式的方式進行自我麻痹，而是要回歸真正的公共生活本身，對于公共性問題進行思考。因此，與實踐性問題直接關(guān)切的公共意識的異化是筆者在關(guān)注現(xiàn)代性危機這一問題時所更為重視的。

（二）現(xiàn)代性危機中公共意識的異化

現(xiàn)代性對于公共意識的異化，一方面表現(xiàn)為公共參與的減少，另一方面則表現(xiàn)為在公共參與當(dāng)中，個人由于過分追求私益而忽視了對公益的維護。泰勒從公共政治的角度對他所提出的第三種現(xiàn)代性危機做出進一步的解釋，“工業(yè)——技術(shù)”框架往往造就虛偽的民主，我們借用托克維爾的概念進行理解，可以認(rèn)為社會現(xiàn)代社會面正在臨著一種前所未有的“溫和的專制主義”，現(xiàn)代政府大多都標(biāo)榜著一種形式上的民主，但實際上這種“民主”卻需要以“巨大的監(jiān)護權(quán)利”為籌碼。［2］這就說明，現(xiàn)代化社會改造之后的時空結(jié)構(gòu)使得人與人的關(guān)系逐漸淡漠，社會組織結(jié)構(gòu)在制度化體系之外日益松散，國家與公共生活之間的厚重壁壘削弱了公眾對于政治生活參與的熱情，同時，個人對于自身利益的過分關(guān)注造成了公共參與中公益性的喪失。雖然西方社會對凱恩斯主義進行了批判，公共參與社會事務(wù)的活躍程度較此之前有了明顯提高，然而這種貌似復(fù)蘇的公共意識卻很快又陷入了另一種異化之中：經(jīng)濟市場活動成為公共參與最為關(guān)切、且最能體現(xiàn)“民主”的一個領(lǐng)域。雖然這種建立在市場作用基礎(chǔ)上的公共參與是對于公共意識的一種回復(fù)，但這種“民主”則遵循著以私人利益為核心的經(jīng)濟邏輯和“經(jīng)濟人”假設(shè)。

現(xiàn)代公共意識應(yīng)當(dāng)指向另外一種“民主”，它遵循著以公共利益為核心的政治邏輯的和“政治人”的假設(shè)。然而，公共參與往往被曲解為“經(jīng)濟參與”，“公共意識”也往往被窄化為“經(jīng)濟意識”。虛假的民主和松散的亦或是充滿銅臭味的公共生活正在威脅著人們的公正感，公益性的喪失成為當(dāng)下公共意識異化的一個重要表現(xiàn)。當(dāng)前，已經(jīng)有很多學(xué)者在討論現(xiàn)代性危機時，對于“公共意識”以及其中的公益性進行了強烈地呼吁。

二、教育管理向教育治理轉(zhuǎn)型過程中公共參與的公益性淪喪

（一）我國教育治理中的公共參與及其反思

公共參與教育是公共社會當(dāng)中的個人或者非政府團體在物資、智力、輿論等方面支持援助教育事業(yè)、商議決策教育問題，公共參與教育程度加大是教育管理向教育治理轉(zhuǎn)變的表征。然而，教育治理中的公共參與同樣遭受著公共意識異化的威脅，首先表現(xiàn)為公眾參與意識的淡漠，這主要是由于參與權(quán)利沒有得到應(yīng)有的法律保障而造成的。此前，我國政府對于教育的統(tǒng)一管理使得公眾在長期無法介入的狀況下逐漸喪失了參與意識；然而，近二三十年來我國對于公共參與教育的問題也開始有相關(guān)的政策支持和學(xué)術(shù)探討。

特別是2014年，“教育治理”在全國教育工作會議上得到了正式表述，更加賦予了公共參與以合理性與合法性。袁貴仁部長發(fā)表了題為《深化教育領(lǐng)域綜合改革加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化》的講話，他指出，十八屆三中全會把完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作為全面深化改革的總目標(biāo)。袁部長還特別對教育的公共參與進行了說明，社會廣泛參與，就是教育質(zhì)量要接受社會評價、教育成果要接受社會檢驗、教育決策要接受社會監(jiān)督，最大限度吸引社會資源進入教育領(lǐng)域。［3］

2014年底，在廣州舉辦的“中國教育學(xué)會比較教育分會第十七屆年會”將“全球視野下的教育治理”作為年會的主題。其中，“教育治理體系中的學(xué)校、政府與社會”這一分主題聚焦了教育的公共參與問題。在會議收到的上百份論文摘要中，就不乏與公共參與相關(guān)的題目，比如《論市民社會與教育治理》、《美國家校合作發(fā)展新動向》、《日本中小學(xué)校外學(xué)習(xí)塾的研究》、《試析日本高知縣土佐市的共同參加型基礎(chǔ)教育改革實踐》、《教育專業(yè)性服務(wù)組織建立與運行的基本問題》等等。可見，教育的公共參與問題在我國從教育管理到教育治理轉(zhuǎn)變的背景下，不僅被政策文本所強調(diào)，也受到越來越多的學(xué)者的關(guān)注。

但與此同時，伴隨著教育中的公共參與問題，對其中過分私益化傾向的警告就從未停歇過。有學(xué)者指出，在市場介入教育領(lǐng)域的條件下，教育活動不再必然導(dǎo)向公共利益。還有一些學(xué)者就義務(wù)教育“私益性”和“私事化”這兩個概念進行了區(qū)分，認(rèn)為義務(wù)教育具有“私益性”，但是對于私益的不合理或者過分地追求就會造成義務(wù)教育的“私事化”，構(gòu)成對義務(wù)教育公共利益的損害，侵蝕到義務(wù)教育的公共性基礎(chǔ)。［4］這些警告都在提醒我們教育公共參與當(dāng)中公益性喪失的問題，是另外一種公共意識異化的表現(xiàn)。

（二）國外教育治理中的公共參與及其反思

放眼全球，在世界范圍內(nèi)，社會組織、公共團體甚至是個人參與教育治理的實踐活動早已有之。從國別角度來看，公共參與教育治理最先發(fā)生在歐美發(fā)達國家。英國的畢馬威管理咨詢機構(gòu)（KPMG）與倫敦市法團（City of London Corporation）在新近成立的城市學(xué)院（City Academy）建立了合作伙伴關(guān)系。KPMG引領(lǐng)教育愿景的發(fā)展，為開發(fā)信息與通訊技術(shù)設(shè)備及后勤職能供給的最佳實踐方法提供支持，并為招收優(yōu)秀員工以保證企業(yè)價值觀的傳遞提供幫助。從更廣泛的國際角度來看，教育也已經(jīng)成為跨越國家界限的公共事業(yè)，這也應(yīng)征了當(dāng)前所謂的一種“全球治理”的趨勢。英國學(xué)者麥克格魯（Anthony McGrew）也指出，“全球治理不僅意味著正式的制度和組織——國家機構(gòu)、政府間合作等——制定（或不制定）和維持管理世界秩序的規(guī)則和規(guī)范，而且意味著所有其他組織和壓力團體——從多國公司、跨國社會運動到眾多的非政府組織——都追求對跨國規(guī)則和權(quán)威體系產(chǎn)生影響的目標(biāo)和對象”［5］。這就表明，教育治理的公共參與主體可以在世界全球化背景下自由結(jié)合。

然而，參與范圍越廣、利益相關(guān)者越為多元，則不同參與主體的利益訴求之間的復(fù)雜的相互關(guān)系就越是會給教育治理帶去越大的挑戰(zhàn)。這就更加需要一種公益取向的公共意識加以約束和協(xié)調(diào)，其現(xiàn)實狀況則展現(xiàn)為公益與私益之間的博弈以及國家與市場之間的博弈。

比如，80年代之后，美國走上了一條以私人利益最大化為目標(biāo)、以市場調(diào)控為準(zhǔn)則的新自由主義教育改革之路，1983年的《國家在危機中》（A Nation at Risk）、2001年的《不讓一個孩子落后法》（NCLB）以及2009年的《力爭上游》（Race to the Top）等等法案都帶有明顯的新自由主義色彩。然而這種新自由主義的教育改革也遭到了很多著名學(xué)者的批評。拉維奇（Diane Ravitch）也在《美國偉大學(xué)校的生與死》（The Death and Life of the Great American）這本書中對她曾經(jīng)大力支持的標(biāo)準(zhǔn)化運動、NCLB、特許學(xué)校等新自由主義教育改革措施提出批判。由此，我們看到新自由主義教育改革中的市場邏輯、對私益的追求飽受詬病，公益性的尋求被重新被人們所關(guān)切。

從美國新自由主義教育改革及其批判當(dāng)中，我們看到了從政府統(tǒng)籌到經(jīng)濟調(diào)控的邏輯轉(zhuǎn)向以及對此所進行的反思，看到了國家與市場之間的博弈，更是看到了一副公共參與在教育治理中的利益斗爭圖景。在這場改革中，美國的教育既恢復(fù)了欣欣向榮的活力，但是也因喪失了公益性而受到抨擊，但是卻集中體現(xiàn)了公共參與教育治理所必備的公共意識。就這場教育改革實踐而言，學(xué)術(shù)團體、企業(yè)、媒體輿論甚至是個人都以各自不同的方式參與到教育治理當(dāng)中。政府向市場的轉(zhuǎn)向雖然在一定程度上造成了對私益的過分追求甚至是教育的“私事化”傾向，但卻賦予了公民參與的權(quán)利。然而，只有對于私益膨脹問題的反思以及對公共參與中維護公益意識的提升，才能夠逐漸完善教育治理中的公共參與。

三、公共參與教育治理的利益分析框架與利益反思

（一）公共參與教育治理的“參與主體——利益分配”分析框架

從利益的角度來看，教育產(chǎn)生的利益兼具公益和私益的性質(zhì)，公共參與教育治理的動機和目的應(yīng)當(dāng)在這兩種向度的利益之間進行平衡。一些學(xué)者認(rèn)為，現(xiàn)代教育的公共性“并不等同于社會公益或社會福利，而是包括私益在內(nèi)，即既滿足個人私益又滿足社會公益”［6］。還有學(xué)者認(rèn)為，我國當(dāng)前建立的公共教育體制對應(yīng)的是一種公共性事業(yè)，提供的是一種公共物品。這種公共物品在一定條件下可以轉(zhuǎn)化為私人物品或準(zhǔn)私人物品，并通過政府和市場兩種途徑來提供，形成一種市場化公益行為。［7］類似的觀點為教育公共性的豐富內(nèi)涵提供了依據(jù)，為教育的公共參與提供了空間，但也造成了價值取向上

私益與公益之間的矛盾。

由于公共參與教育治理必定同時具有公益與私益的不同追求，同時基于以上分析可知，公益性的維護抑或喪失是公共參與教育治理正當(dāng)性與否的一個關(guān)鍵衡量標(biāo)準(zhǔn)，因而，筆者試圖建立一個公共參與教育治理的利益分析模型。

運用利益分析的視角研究教育已經(jīng)不是一個新鮮的話題，目前我國的相關(guān)研究主要可以分為兩類，一種研究關(guān)注教育政策層面的利益分析的基本原理尤其是分析框架的探討，一種是借用利益分析的理論尤其是博弈論對教育問題進行研究。在第一種研究當(dāng)中，影響較大的一位是李北群，他認(rèn)為教育政策作為社會教育利益的“調(diào)節(jié)器”，利益分析有必要引入教育政策的分析。他在對利益主體、利益需求、利益實現(xiàn)方式、利益分配結(jié)果進行深入分析和綜合的基礎(chǔ)上，構(gòu)建了教育政策的利益分析的基本框架。［8］另一位學(xué)者是阮成武，他選取素質(zhì)教育政策的利益目標(biāo)、利益分配等基本維度，構(gòu)建了素質(zhì)教育政策的利益分析框架，并揭示出素質(zhì)教育政策在利益目標(biāo)上的利益博弈形態(tài)。［9］此外，阮成武教授還專門通過區(qū)分其他利益形態(tài)而論及教育利益的基本性質(zhì)，他認(rèn)為教育利益既具有一般利益共性也具有自身特質(zhì)，需要在利益體系中合理定位。教育與社會的關(guān)系是多面的、綜合的，教育利益應(yīng)從多個方面劃定與其他利益的邊界。基于現(xiàn)有的研究成果，筆者認(rèn)為可以從參與主體——利益分配的維度建立框架，藉此從利益分析的視角研究教育的公共參與問題。阮成武教授曾從素質(zhì)教育政策的利益目標(biāo)——利益分配的基本維度建立了素質(zhì)教育政策的利益分析框架（見圖1）［10］，這一框架對于本文的框架建立有著很好的借鑒作用。

圖1 利益目標(biāo)——利益分配分析框架

在筆者建立的框架中，將“利益目標(biāo)——利益分配”分析框架中的“精英取向”調(diào)整為“國家控制”，將“大眾取向”調(diào)整為“公共選擇”，這樣就建立了公共參與教育治理的“參與主體——利益分配”分析框架（見圖2）。

圖2 參與主體——利益分配分析框架

（二）公共參與教育治理的利益反思

在“參與主體——利益分配”框架中，我們可以把教育參與分為四種形態(tài)：國家控制——公益、國家控制——私益、公共選擇——公益和公共選擇——私益。在國家導(dǎo)向的教育管理中，最初強調(diào)對公益的維護，私益則是被邊緣化的一部分；而隨著教育管理權(quán)利的下放，公民具有了參與教育的權(quán)利，但卻在市場邏輯下偏重私益的訴求。因此，“公共選擇——公益”這一領(lǐng)域是當(dāng)前公共參與教育治理過程當(dāng)中所欠缺的部分，也是導(dǎo)致公共參與教育治理的正當(dāng)性受到質(zhì)疑和詬病的原因所在。

上個世紀(jì)90年代，西方國家興起的社群主義對新自由主義的批判從政治哲學(xué)的角度支持了公民參與教育治理的公益性導(dǎo)向。在此之前，以羅爾斯為代表的新自由主義政治理論重申了西方自由主義當(dāng)中的個人主義傳統(tǒng)，強調(diào)個人自主優(yōu)先于社會決定和國家意志。而社群主義則沿襲了亞里士多德的整體主義，重新肯定了社群集體的力量，強調(diào)社群生活決定個人價值認(rèn)同和道德歸屬。社會是個人生存和發(fā)展的構(gòu)成性因素，個人依賴于社會。［11］社群主義的批判揭示了我們所面臨的時代局限性，也給公共參與教育治理從利益分析的角度帶來了理論支持。

新自由主義所主導(dǎo)的市場邏輯在客觀上給個人的自主性的充分發(fā)揮、市場的活力釋放以及經(jīng)濟

的迅速增長提供了可能，有助于管理制度創(chuàng)新和民主政治的發(fā)展。但與此同時，人們對于個人需求和私人利益的欲望迅速膨脹則造成了新的社會矛盾和管理危機。對私益的片面強調(diào)使人們越來越急功近利，公益。針對新自由主義理念的弊端，社群主義認(rèn)定公益優(yōu)先對于公共管理（治理）的合理性以及對于創(chuàng)設(shè)社會公正的合法性。但是，社群主義的批判并非試圖否定個人利益，也并非否定市場作為“看不見的手”的激活功能，而是強調(diào)公共參與當(dāng)中應(yīng)當(dāng)對私益和公益進行合理的平衡，在國家壟斷主義和新自由主義之間找到折中點。

對于公共參與教育治理的問題也是如此，在超越了國家一統(tǒng)的管理局面之后，應(yīng)當(dāng)防范市場邏輯在教育治理中的泛化甚至走向極端，避免人們對于教育中的私益的肆意追逐，進而造成社會正義的淪喪。當(dāng)然，這也不是說否定私益的合理性，并且由于公共教育必然同時具備私益和公益的性質(zhì)，因而在客觀上也不可能消除人們對于私益的追求。通過利益分析框架的構(gòu)建，我們能夠更加清晰地看出公共參與教育治理過程中的利益分配，更好地說明當(dāng)前教育治理中所出現(xiàn)的公益性危機，也為今后研究教育治理中的利益斗爭問題提供了平臺。就本文目的而言，筆者希望喚起人們對于公共參與教育治理中所出現(xiàn)的公益性缺失這一問題的關(guān)注，在教育管理向教育治理轉(zhuǎn)型的時代背景下加快教育民主化的歷史進程。

［1］潘希武.教育公共治理的公共性是否衰退［J］.外國教育研究，2006，（7）：6-11.

［2］托克維爾.論美國的民主［M］.董國良譯.北京：商務(wù)印書館，1997：385.

［3］袁貴仁.加快推進教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化.［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gzdt/2014-02/16/content_2605760.htm.

［4］阮成武.義務(wù)教育的私益性及其私事化傾向的遏制［J］.教育發(fā)展研究，2007，（6A）：15.

［5］［英］戴維·赫爾德，等.全球大變革：全球化時代的政治、經(jīng)濟與文化［M］.楊雪冬等譯.北京：社會科學(xué)文獻出版社，2001：70.

［6］余雅風(fēng).法律變遷與教育的公共性實現(xiàn)［J］.教育學(xué)報，2005，（2）：54.

［7］勞凱聲.面臨挑戰(zhàn)的教育公益性［J］.教育研究，2003，（2）：8-9.

［8］李北群.論教育政策的利益分析：必要性、框架及應(yīng)用［J］.江蘇社會科學(xué)，2008，（6）：210-214.

［9］［10］阮成武.教育利益協(xié)調(diào)：素質(zhì)教育政策的制度創(chuàng)新及其路徑［J］.教育發(fā)展研究，2010，（20）：52-57.

［11］何霜梅.正義與社群——社群主義對以羅爾斯為首的新自由主義的批判［M］.北京：人民出版社，2009：166.

（責(zé)任編輯：趙曉梅；責(zé)任校對：于 翔）

The Crisis of Public Participation in the Education Governance: the Interest Analysis Framework and the Reflection on the Interest

GAO Yuan
（East China Normal University，Shanghai 200062）

the collapse of the public welfare is a form of public consciousness dissimilation，the crisis of modernity in the field of public life，and exists in the public participation in the process of education governance.From the perspective of interest，we can build a“participation body-benefit distribution”analysis framework of public participation in education governance，by which the lack of“public choice-public welfare”can be revealed.In the the process of transforming from education management to the education governance，it should be noted the balance of private interest and public welfare in the process of public participation.

education governance；public participation；public welfare；analysis framework；interest

G640

A

1674-5485（2015）08-0008-05

教育部國家留學(xué)基金管理委員會資助項目。

高原（1987-），男，安徽蚌埠人，華東師范大學(xué)教育學(xué)部國際與比較教育研究所博士生，國家公派華東師范大學(xué)與美國賓夕法尼亞大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)博士生，主要從事比較教育管理研究。