河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府職能的重構(gòu)

尚芾萱1，張萍萍2

(1.中國人民大學(xué) 國際關(guān)系學(xué)院，北京 100872；2.華東師范大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，上海 200241)

[摘要]全面提升政府職能的有效性，是積極穩(wěn)妥推進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要內(nèi)容與先決條件。政府職能的錯(cuò)位，既增加了政府履行職能的成本又制約新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)一步發(fā)展。政府職能的重構(gòu)能合理改善政府結(jié)構(gòu)，是消解這一制約的基本方式。一個(gè)統(tǒng)籌全面、長遠(yuǎn)規(guī)劃和切實(shí)可行的科學(xué)戰(zhàn)略，是河南省政府城鎮(zhèn)化過程中職能重構(gòu)的重要保障。明確的戰(zhàn)略目標(biāo)、清晰的戰(zhàn)略任務(wù)和切實(shí)的戰(zhàn)略支撐，是這一戰(zhàn)略的基本組成部分。不同的重構(gòu)路徑發(fā)揮作用的力度和時(shí)間受不同因素的制約，所以在重構(gòu)政府職能時(shí)必須遵循漸進(jìn)式原則，把握好重構(gòu)的速度、力度和幅度，正確規(guī)劃長期、中期、短期路徑。這三種路徑相互影響、相互作用，不斷完善政府運(yùn)作方式，減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的體制性、思想性和技術(shù)性障礙，共同推進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]新型城鎮(zhèn)化；政府職能；重構(gòu)戰(zhàn)略；重構(gòu)路徑

[基金項(xiàng)目]2015年度河南省社科聯(lián)重點(diǎn)調(diào)研課題“河南新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的政府職能研究”(項(xiàng)目編號(hào)：SKL—2015ZDKT008)的階段性成果。

[作者簡介]尚芾萱(1992-)，男，河南駐馬店人，中國人民大學(xué)國際關(guān)系學(xué)院博士研究生，主要從事政治學(xué)與國際政治理論研究。

[中圖分類號(hào)]D630

十八大報(bào)告明確指出：“堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”[1](P20)。走新型城鎮(zhèn)化道路，不僅是縮小城鄉(xiāng)差距的重要途徑，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的必由之路。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)依賴于政府職能的有效發(fā)揮。為了更科學(xué)地推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，政府必須“準(zhǔn)確定位、適時(shí)轉(zhuǎn)變和不斷優(yōu)化”[2](P15)。在河南省推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，進(jìn)行政府職能重構(gòu)有利于實(shí)現(xiàn)政府職能的動(dòng)態(tài)性平衡，是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化取得進(jìn)一步突破的必然要求。

一、河南省新型城鎮(zhèn)化過程中政府職能的錯(cuò)位

城鎮(zhèn)化不僅能有效地提高消費(fèi)能力、刺激區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還能強(qiáng)有力地支撐社會(huì)、文化發(fā)展，是加快河南經(jīng)濟(jì)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)中原崛起的關(guān)鍵。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的固有缺陷及其在中國發(fā)展的實(shí)際水平，決定了政府在城鎮(zhèn)化過程中不得不扮演著重要角色。因此，重構(gòu)政府職能，使其日趨合理，是河南省城鎮(zhèn)化有序穩(wěn)定發(fā)展的必要條件?！霸谶m應(yīng)環(huán)境變化的過程中，政府的理念、行為和態(tài)度都將進(jìn)一步調(diào)整，從而獲得一種解決問題和持續(xù)創(chuàng)新的能力”[3]。河南省政府的職能也在隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷地變化與調(diào)適。河南省城鎮(zhèn)化起步于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，這一時(shí)期，政府的參與和干預(yù)滲透到城鎮(zhèn)化過程中的多數(shù)環(huán)節(jié)，建構(gòu)起以單位和公社為載體的“全能型”政府。1978-1992年間是城鎮(zhèn)化穩(wěn)步發(fā)展的階段，河南省政府在這一時(shí)期的城鎮(zhèn)化過程中的職能模式可以概括為“主導(dǎo)型”。在這一模式下，政府對(duì)城市經(jīng)濟(jì)以及城鄉(xiāng)貿(mào)易也給予了很多的自主權(quán)。1992年至今，河南省的城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展階段，政府通過政治和經(jīng)濟(jì)體制的改革，釋放了市場(chǎng)的活力，將政府主導(dǎo)與市場(chǎng)調(diào)控相結(jié)合，注重發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用，政府的職能模式逐漸向“引導(dǎo)型”過渡。

在城鎮(zhèn)化過程中，政府職能的錯(cuò)位問題主要是“缺位”和“越位”。缺位問題主要指，在這一過程中本應(yīng)由政府提供的服務(wù)或者應(yīng)由其調(diào)控的環(huán)節(jié)與領(lǐng)域，政府未能及時(shí)有效地提供服務(wù)和實(shí)施調(diào)控。越位問題則是指，在這一過程中本應(yīng)由市場(chǎng)發(fā)揮作用的地方或者應(yīng)由社會(huì)主體自發(fā)發(fā)展與參與之處，政府卻無意或者有意地進(jìn)行了不合理的干預(yù)。前者帶來許多城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施、制度環(huán)境、資源保障等必要條件的缺失；后者則“直接或間接地造成了政府調(diào)控的范圍和力度的錯(cuò)位，導(dǎo)致了政府失靈”[4](P190)，造成了資源的低效配置以及權(quán)力尋租現(xiàn)象的發(fā)生。河南省各個(gè)層級(jí)的政府在城鎮(zhèn)化過程中都不同程度存在“缺位”問題。具體而言，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅需要住房和交通的保障，教育條件的改善，還需要制度、政策的支撐與促進(jìn)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展和農(nóng)業(yè)人口的合理有序流動(dòng)，河南省各級(jí)政府職能在實(shí)現(xiàn)這些需求方面還有諸多亟待完善之處。就“越位”問題來看，政府在這一進(jìn)程中對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還存在過多干預(yù)，對(duì)人口的自由流動(dòng)、城鄉(xiāng)教育資源配置、經(jīng)濟(jì)資源的融合還存在過細(xì)的管控。政府職能的越位既是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不完善引起的，也是政府角色定位不清以及目標(biāo)與手段的單一與多元沖突的必然產(chǎn)物?！罢母锏暮诵氖锹毮苻D(zhuǎn)變，職能不轉(zhuǎn)變，機(jī)構(gòu)改革也達(dá)不到目的”[5]。在中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以及城鎮(zhèn)化發(fā)展的新階段，要建設(shè)高質(zhì)量、有內(nèi)涵、適宜人居的新型城鎮(zhèn)化，推進(jìn)政府職能的重構(gòu)、加快河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展是當(dāng)務(wù)之急。

城鎮(zhèn)化進(jìn)程是有規(guī)律可循的，國外尤其是一些發(fā)達(dá)國家以及國內(nèi)其他省份在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，通過卓有成效的政府職能的重構(gòu)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)入嶄新的歷史階段。這些都為河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府職能的轉(zhuǎn)變提供了有益的重構(gòu)戰(zhàn)略與路徑選擇。在國外，日本、韓國主要采取政府引導(dǎo)下的空間集聚模式；英國、德國主要采取政府宏觀調(diào)控下市場(chǎng)主導(dǎo)模式；美國充分發(fā)揮市場(chǎng)調(diào)節(jié)的自主性，采取自由放任的市場(chǎng)化主導(dǎo)發(fā)展模式。在國內(nèi)，江蘇省在發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的條件下，加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控；四川省則以市場(chǎng)為主導(dǎo)，發(fā)揮政府的引導(dǎo)作用，通過城市產(chǎn)業(yè)集聚推動(dòng)城鄉(xiāng)的融合發(fā)展。以上成功的事例，都為河南省政府職能的重構(gòu)戰(zhàn)略與路徑選擇提供了新的著力點(diǎn)，即在發(fā)揮市場(chǎng)的基礎(chǔ)性作用的前提下，轉(zhuǎn)變政府理念，增強(qiáng)政府宏觀調(diào)控能力，同步推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

二、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府職能的重構(gòu)戰(zhàn)略

一個(gè)多次論證、統(tǒng)籌全面、長遠(yuǎn)規(guī)劃和切實(shí)可行的科學(xué)戰(zhàn)略，是河南省政府城鎮(zhèn)化過程中職能重構(gòu)的重要保障。因而，考量河南省客觀省情，擬定政府職能重構(gòu)的整體戰(zhàn)略，是探討河南省政府職能重構(gòu)的前提。明確的戰(zhàn)略目標(biāo)、清晰的戰(zhàn)略任務(wù)和切實(shí)的戰(zhàn)略支撐，是這一戰(zhàn)略的基本組成部分。

(一)戰(zhàn)略目標(biāo)

在新型城鎮(zhèn)化亟待快速發(fā)展的當(dāng)下，進(jìn)行政府職能的重構(gòu)迫切需要調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)對(duì)資源配置作用的充分發(fā)揮能夠促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，是城鎮(zhèn)化有序推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。在影響市場(chǎng)作用發(fā)揮的諸多因素中，政府與市場(chǎng)的關(guān)系處于關(guān)鍵地位。改革開放后，政府主導(dǎo)下的市場(chǎng)調(diào)控模式成為河南省政府與市場(chǎng)關(guān)系的基本模式。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要人財(cái)物的進(jìn)一步自由流動(dòng)以及社會(huì)效益的繼續(xù)優(yōu)化。政府對(duì)資源和經(jīng)濟(jì)的調(diào)控在部分領(lǐng)域仍然過細(xì)存在和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展仍然不成熟的省情，決定了合理定位政府與市場(chǎng)關(guān)系是政府職能重構(gòu)的基本目標(biāo)。

以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的基本國策的確立，強(qiáng)化了政府的經(jīng)濟(jì)職能，對(duì)城鎮(zhèn)化的有序推進(jìn)產(chǎn)生至關(guān)重要的作用。但是，城鎮(zhèn)化的發(fā)展需要政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等因素的共同作用，若只偏重單一的經(jīng)濟(jì)因素，輕視甚至忽略其他因素，就難以實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，住房、醫(yī)療和教育等條件的改善，就業(yè)崗位的增加以及勞動(dòng)技能的培訓(xùn)等，都是城鎮(zhèn)化進(jìn)一步發(fā)展的基本條件。當(dāng)前，包括河南省在內(nèi)的許多市縣政府，在錯(cuò)誤的政績觀作用下，仍然不惜犧牲資源、環(huán)境追求GDP的增長，忽略了社會(huì)、文化和生態(tài)等方面的發(fā)展，阻礙了城鎮(zhèn)化的健康持續(xù)推進(jìn)。為適應(yīng)城鎮(zhèn)化新時(shí)期發(fā)展的需要，政府職能的重構(gòu)必須把強(qiáng)化政府社會(huì)職能、弱化經(jīng)濟(jì)職能作為重要目標(biāo)。

政府與社會(huì)的關(guān)系主要表現(xiàn)為政府對(duì)社會(huì)的管理。在改革開放前，政府對(duì)社會(huì)的管理更多地體現(xiàn)為對(duì)人口、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)秩序的嚴(yán)格控制，整個(gè)社會(huì)缺乏活力與創(chuàng)造。改革開放后，經(jīng)濟(jì)體制、基本經(jīng)濟(jì)制度和基本分配制度的改革，大大地降低了政府對(duì)社會(huì)的控制。但是，政府對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)的各個(gè)層面的深度干預(yù)，使強(qiáng)政府、弱社會(huì)的基本格局并沒有得到根本性的扭轉(zhuǎn)。社會(huì)主體蘊(yùn)藏了巨大的推動(dòng)力量，這不僅包括城市化必不可少的物質(zhì)資源，而且包括城市化不可或缺的智力和人力資源。在政府掌控資源的能力與城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要之間差距日益拉大的當(dāng)下，促進(jìn)社會(huì)主體尤其是企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等的參與，提高分權(quán)化程度、增強(qiáng)社會(huì)約束能力，自然而然地成了政府職能重構(gòu)的重要目標(biāo)。

(二)戰(zhàn)略任務(wù)

戰(zhàn)略任務(wù)是目標(biāo)最終實(shí)現(xiàn)的基本著力點(diǎn)，它為目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)設(shè)定了主要的實(shí)踐內(nèi)容，使目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過程中人財(cái)物等資源的配置重點(diǎn)突出。因此，明確城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構(gòu)的基本戰(zhàn)略任務(wù)，可以積極有效地促進(jìn)戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。轉(zhuǎn)變政府理念、提高宏觀調(diào)控能力、尋求政府職能的動(dòng)態(tài)性平衡是戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本立足點(diǎn)。

政府公共政策的重心、方向以及影響其效用程度的社會(huì)基礎(chǔ)的變化，都會(huì)構(gòu)成問題解決的重要促進(jìn)或阻礙因素。公共政策彰顯并助推城鎮(zhèn)化過程中政府職能重心和方式的重構(gòu)，也進(jìn)一步制約著政府職能建設(shè)的模式及其路徑的設(shè)計(jì)與選擇。公共決策的制定與執(zhí)行以政府工作人員為載體，因而轉(zhuǎn)變政府工作人員尤其是決策者的思想觀念，可以通過改變政府公共行為有效地推動(dòng)政府職能的重構(gòu)。轉(zhuǎn)變官本位思想、形式主義和GDP為重的觀念，有利于形成和落實(shí)“以人為本”的思想，養(yǎng)成實(shí)干的作風(fēng)，形成資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)高效、文化繁榮、社會(huì)和諧的局面。城鎮(zhèn)化過程中，政府職能重構(gòu)的核心是合理定位政府與市場(chǎng)、社會(huì)的關(guān)系。正確處理政府與市場(chǎng)的關(guān)鍵是減少政府的干預(yù)，發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。但是市場(chǎng)機(jī)制也存在自身無法或暫時(shí)難以克服的缺陷。“這些缺陷在西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中被稱為‘市場(chǎng)失靈’ ”[4](P194)。發(fā)揮政府的調(diào)控作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)的“失靈”，就成為必不可少的選擇。所以，減少政府在城鎮(zhèn)化過程中對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)不是放棄干預(yù)，而是進(jìn)行更加合理有效的調(diào)控。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的關(guān)鍵是在城鎮(zhèn)化過程中提高政府職能的效用程度、增強(qiáng)政府的宏觀調(diào)控能力。政府職能是隨著政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等的整體環(huán)境的變化而變化的，政府的政治職能、經(jīng)濟(jì)職能和社會(huì)職能之間，也會(huì)隨著外部環(huán)境的變化而變化。這就意味著城鎮(zhèn)化過程中，有時(shí)候分別需要以政治、經(jīng)濟(jì)和文化職能為主，其他為輔。尋求三者之間的動(dòng)態(tài)性平衡，就能有針對(duì)性地處理所需應(yīng)對(duì)的問題，也因而能更有效地履行政府的職能。

(三)戰(zhàn)略支撐

河南省城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構(gòu)戰(zhàn)略的制定，需要考量國內(nèi)外客觀現(xiàn)實(shí)，尤其是省內(nèi)基本省情，揚(yáng)長避短，尋找切實(shí)可行的方案。這就需要明確和把握這一進(jìn)程中的戰(zhàn)略支撐，即充分發(fā)揮河南省現(xiàn)有的優(yōu)勢(shì)，挖掘有助于提高創(chuàng)造性和競(jìng)爭力的潛在優(yōu)勢(shì)。航空港建設(shè)的牽引作用、產(chǎn)業(yè)集聚化的輻射效應(yīng)和“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展的推動(dòng)作用，成為實(shí)現(xiàn)上述戰(zhàn)略目標(biāo)和任務(wù)的重要支撐點(diǎn)。

航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)對(duì)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展意義重大，不僅能推動(dòng)全省乃至中原地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且能促進(jìn)中西部地區(qū)全方位開放局面的形成。更為重要的是，航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)還能夠帶動(dòng)中原經(jīng)濟(jì)區(qū)新型城鎮(zhèn)化、新型工業(yè)化和新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展。這些發(fā)展，既為政府促進(jìn)城鎮(zhèn)化發(fā)展奠定了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，又為政府調(diào)控城鎮(zhèn)化進(jìn)程提供了資源和手段，給政府職能的重構(gòu)創(chuàng)造了必要的條件。構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集聚戰(zhàn)略，對(duì)于提升河南省在全國的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力和創(chuàng)造區(qū)位競(jìng)爭優(yōu)勢(shì)，有著極為重要的現(xiàn)實(shí)意義。城市對(duì)農(nóng)村人口具有較大的吸納能力是城鎮(zhèn)化發(fā)展的必要前提，產(chǎn)業(yè)集聚對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極促進(jìn)作用是提高城市吸納能力的重要因素。另外，產(chǎn)業(yè)集聚引發(fā)的發(fā)展新思路，反過來促進(jìn)政府管理模式的創(chuàng)新和管理能力的提高，這也是政府職能重構(gòu)的重要組成部分，是城鎮(zhèn)化過程中政府職能重構(gòu)戰(zhàn)略的重要支撐點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)水平的提高是政府職能重構(gòu)的基本條件，也是重構(gòu)戰(zhàn)略的基礎(chǔ)性支撐點(diǎn)。經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭力差、科技含量低、附加值低、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、信息基礎(chǔ)設(shè)施的相對(duì)滯后等問題都制約著河南省經(jīng)濟(jì)水平的進(jìn)一步提高。這不僅使城鎮(zhèn)化繼續(xù)發(fā)展乏力，也使政府職能在這一進(jìn)程中的重構(gòu)缺失了必要的條件和環(huán)境。同步推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，逐步減少甚至消除這些不利因素，成為破除瓶頸、支撐重構(gòu)戰(zhàn)略的基本路徑。正如李二超等人所言：“實(shí)現(xiàn)‘四化’同步發(fā)展，對(duì)我國推進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)，形成新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有重要意義，對(duì)實(shí)現(xiàn)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮著關(guān)鍵作用”[6]。

三、河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府職能的重構(gòu)路徑

不同的重構(gòu)路徑發(fā)揮作用的力度和時(shí)間受不同因素的制約，所以在重構(gòu)政府職能時(shí)必須遵循漸進(jìn)式原則，把握好重構(gòu)的速度、力度和幅度，正確規(guī)劃長期、中期、短期路徑。這三種路徑相互影響、相互作用，促進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府職能的重構(gòu)戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

(一)長期路徑

經(jīng)濟(jì)水平的提高是政府職能重構(gòu)戰(zhàn)略的最基本要素。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是城鎮(zhèn)化過程中推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變的根本性條件。但是，經(jīng)濟(jì)水平的提高不是一蹴而就的，它要經(jīng)過長時(shí)間的累積和突破才能持續(xù)發(fā)展，這就需要著眼于長期因素來設(shè)計(jì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑。長期路徑能幫助合理定位政府與市場(chǎng)關(guān)系、提高分權(quán)化程度、促使“四化”協(xié)調(diào)發(fā)展，從宏觀設(shè)計(jì)上促使政府職能重構(gòu)戰(zhàn)略的基本目標(biāo)穩(wěn)妥實(shí)現(xiàn)。

我國自社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建立以來，市場(chǎng)的體制機(jī)制已經(jīng)初步形成并得到完善，但還存在效率低、生產(chǎn)技術(shù)水平不高、創(chuàng)新能力不強(qiáng)等問題。減少或消除這些體制性、思想性和技術(shù)性障礙，合理定位政府與市場(chǎng)關(guān)系便成為當(dāng)下推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展、實(shí)現(xiàn)政府職能重構(gòu)所必須直面的緊迫任務(wù)。這不僅需要進(jìn)行體制性改革，尤其是行政管理體制改革，也需要建立健全釋放市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力的法律法規(guī)，更需要以創(chuàng)新體制機(jī)制的建設(shè)為突破口，提高我省的創(chuàng)新能力。貿(mào)易是一個(gè)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要?jiǎng)恿?。建設(shè)航空港經(jīng)濟(jì)綜合試驗(yàn)區(qū)、打造加工貿(mào)易承接基地、主動(dòng)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是河南省重視貿(mào)易在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中作用的表現(xiàn)。這些方式能有效利用社會(huì)主體尤其是企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體等的自主性，增強(qiáng)社會(huì)約束能力，推動(dòng)政府職能重構(gòu)的基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。工業(yè)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展是城鎮(zhèn)化發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。根據(jù)河南省的具體省情，創(chuàng)造三者發(fā)展的制度、政策和社會(huì)條件，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化與三者聯(lián)動(dòng)發(fā)展，就成為著眼長期路徑重構(gòu)的重要問題。促使“四化”協(xié)調(diào)，強(qiáng)化政府社會(huì)職能，弱化經(jīng)濟(jì)職能，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)和諧穩(wěn)定這一戰(zhàn)略目標(biāo)，需要“重點(diǎn)推進(jìn)工農(nóng)協(xié)調(diào)化發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、促進(jìn)區(qū)域協(xié)同化發(fā)展”[6]。

(二)中期路徑

長期路徑的實(shí)現(xiàn)不是一蹴而就的，“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的特定政治生態(tài)也非一朝一夕所能改變，為了創(chuàng)造更多支持性的條件，就需要把目標(biāo)拉近，設(shè)計(jì)中期路徑消解部分重構(gòu)的阻力。中期路徑能幫助轉(zhuǎn)變政府觀念、創(chuàng)新政府組織結(jié)構(gòu)、尋求政府職能的動(dòng)態(tài)性平衡，在階段性設(shè)計(jì)上為實(shí)現(xiàn)政府職能重構(gòu)戰(zhàn)略的目標(biāo)、任務(wù)提供支持力量。

創(chuàng)新政府組織結(jié)構(gòu)，完善政府運(yùn)作方式，培育新興社會(huì)組織，改革現(xiàn)行社團(tuán)管理體制，加強(qiáng)農(nóng)村文化建設(shè)，轉(zhuǎn)變農(nóng)民生活方式,這些內(nèi)容組成了中期路徑的基礎(chǔ)框架。“政府職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置是一個(gè)矛盾的統(tǒng)一體”[4]。政府行政機(jī)構(gòu)是政府職能履行的載體，政府機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)的設(shè)置、運(yùn)行方式及其力量的指向，都事關(guān)政府職能能否順利實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前，河南省政府內(nèi)部還存在著權(quán)責(zé)不清、條塊分割、監(jiān)督失衡等問題，妨礙政府職能的有效行使。創(chuàng)新政府組織結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府的社會(huì)管理和公共服務(wù)職能，完善政府運(yùn)作方式，是推進(jìn)中期層面政府職能重構(gòu)的首要選擇。提高城鎮(zhèn)化過程中政府職能的效用，有利于打破許多市縣政府重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕社會(huì)管理，重工程建設(shè)、輕民生建設(shè)的局面，能加快轉(zhuǎn)變政府的思想觀念，樹立合理的政績觀和權(quán)為民所用的思想，提高政府公共服務(wù)的能力。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)結(jié)構(gòu)分化、勞動(dòng)分工細(xì)化以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行復(fù)雜化等政府所需應(yīng)對(duì)的問題日漸增多。擴(kuò)大社會(huì)主體的參與、實(shí)現(xiàn)政府部分職能的轉(zhuǎn)移，就顯得尤為迫切。在城鎮(zhèn)化過程中，大力發(fā)展社會(huì)組織不僅可以提供政府所需的資金資源，還可以提供人力資源和智力資源，分擔(dān)政府的部分功能，降低政府在此過程中的管理成本，為政府職能的轉(zhuǎn)變提供重要的支撐條件。文化的異質(zhì)性是阻礙農(nóng)村居民深層次融入城市社會(huì)的重要因素。農(nóng)村文化中安土重遷、農(nóng)業(yè)為本、族群觀念、以及相對(duì)狹隘的思想，都不利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民的城市化。因此，推動(dòng)城鄉(xiāng)文化的融合就成為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要途徑。

(三)短期路徑

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的戶籍、土地和社會(huì)保障等制度，以及與當(dāng)前客觀要求不相適應(yīng)的省、市、縣財(cái)稅和金融體系，共同構(gòu)成了河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的障礙，這些障礙相對(duì)于其他問題多屬于表層性的，通過較短時(shí)間的調(diào)試能得到逐步的消解。因此，消除二元結(jié)構(gòu)的體制性障礙、推進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、爭取財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配組成了政府職能重構(gòu)的短期路徑。

二元結(jié)構(gòu)的體制本身是政府體制的一部分，也是政府職能得以履行的重要載體。大量的交通、住房和醫(yī)療教育等城市基礎(chǔ)設(shè)施是城鎮(zhèn)化發(fā)展的先決條件。政府管理的財(cái)稅和金融是調(diào)節(jié)二元結(jié)構(gòu)、提升公共服務(wù)的重要經(jīng)濟(jì)支撐，也是促進(jìn)河南省城鎮(zhèn)化發(fā)展必不可少的支撐力量和調(diào)控工具。結(jié)合河南省省情，推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作，提高農(nóng)村土地利用效率；重點(diǎn)完善公共就業(yè)服務(wù)體系、健全“網(wǎng)絡(luò)化城鄉(xiāng)基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)運(yùn)行機(jī)制”[7]，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)就業(yè)、教育、衛(wèi)生和社會(huì)保障等公共服務(wù)的一體化、均等化；合理地提高基層政府的財(cái)政權(quán)力，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配等方式，能有效地形成和完善河南省政府職能高效行使的體制和機(jī)制平臺(tái)。這些改革措施，是形成和落實(shí)“以人為本”的思想、尊重城鎮(zhèn)化過程中人民群眾的基本權(quán)利和利益訴求、養(yǎng)成實(shí)干作風(fēng)強(qiáng)有力的保證，對(duì)于構(gòu)建服務(wù)型政府，尋求政府職能的動(dòng)態(tài)性平衡意義深遠(yuǎn)。

綜上所述，政府職能的重構(gòu)不僅必要，而且尤為迫切。分析政府職能重構(gòu)的有利和不利條件，洞察重構(gòu)開展的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，是政府角色再定位的基礎(chǔ)條件，有利于準(zhǔn)確落實(shí)重構(gòu)路徑著力點(diǎn)。政府職能革新和調(diào)適的阻礙既有深層次的經(jīng)濟(jì)和文化因素，也有較為直接的利益因素。針對(duì)城鎮(zhèn)化過程中政府職能的重構(gòu)，我們應(yīng)在全面分析其挑戰(zhàn)和機(jī)遇的基礎(chǔ)上，遵循正確的目標(biāo)導(dǎo)向，先易后難、循序漸進(jìn)，促進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中政府職能的重構(gòu)戰(zhàn)略穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)，推進(jìn)河南省新型城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。

[參考文獻(xiàn)]

[1]胡錦濤.堅(jiān)定不移沿著中國特色社會(huì)主義道路前進(jìn) 為全面建成小康社會(huì)而奮斗[M].北京:人民出版社,2012.

[2]錢再見.新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的政府職能轉(zhuǎn)變——基于空間權(quán)力視角的分析[J].中共浙江省委黨校學(xué)報(bào),2013,(5).

[3]張成福,黨秀云.公共管理學(xué)[M].北京:人民大學(xué)出版社,2002.

[4]金太軍,趙暉,等.政府職能梳理與重構(gòu)[M].廣州：廣東人民出版社,2002.

[5]李克強(qiáng).在地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)2013-11-08(2).

[6]李二超,韓潔.“四化”同步發(fā)展的內(nèi)在機(jī)理、戰(zhàn)略途徑與制度創(chuàng)新 [J].改革,2013,(7).

[7]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].北京:人民出版社,2013.

[責(zé)任編輯：D]