周　凱，董美意

(1.天津工業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)院，天津 300387；2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

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金融監(jiān)管法視角下的非法集資問題探究
——以河南安陽集資案為例

周凱1，董美意2

(1.天津工業(yè)大學(xué) 人文與法學(xué)院，天津 300387；2.南開大學(xué) 法學(xué)院，天津 300071)

[摘要]近年來，游離在正規(guī)金融之外的民間資本顯示出了極大的活力。但是，由于相關(guān)法律規(guī)定欠缺，對(duì)該類行為如何規(guī)范并不清晰。加之市場經(jīng)濟(jì)的趨利性讓非法集資現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。這在一定程度上引發(fā)了嚴(yán)重的社會(huì)問題。本文以金融監(jiān)管法為視角，結(jié)合安陽爆發(fā)的群體性非法集資，分析了其中的各種現(xiàn)象，并提出了一些遏制非法集資、促進(jìn)民間金融健康發(fā)展的建議。

[關(guān)鍵詞]金融監(jiān)管；非法集資；民間金融

一、安陽非法集資的形勢分析

據(jù)安陽市公安局初步統(tǒng)計(jì)，2011年以來涉嫌非法吸收公眾存款和集資詐騙案件達(dá)43起，數(shù)10萬人深陷其中。集資活動(dòng)披著形形色色的外衣汲取著百姓們并不豐厚的積蓄。通過表面光鮮卻不可持續(xù)的種種“項(xiàng)目”造出各種暴富神話，卻并沒有給安陽的百姓創(chuàng)造真正的財(cái)富①資料來源：鳳凰博報(bào) http://blog.ifeng.com/5730038.html.。

(一)非法集資的界定

根據(jù)《關(guān)于取締非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)中有關(guān)問題的通知》規(guī)定，非法集資是指單位或者個(gè)人未依照法定程序經(jīng)有關(guān)部門批準(zhǔn)，以發(fā)行股票、債券、彩票、投資基金證券或者其他債權(quán)憑證的方式向社會(huì)公眾籌集資金，并承諾在一定期限內(nèi)以貨幣、實(shí)物以及其他方式向出資人還本付息或給予回報(bào)的行為。

同時(shí)，國務(wù)院247號(hào)令規(guī)定，“非法吸收公眾存款”是指未經(jīng)批準(zhǔn)向不特定對(duì)象吸收資金，承諾在一定期限內(nèi)還本付息的活動(dòng)。此外，非法集資還包括集資詐騙行為[1]。

(二)安陽非法集資的表現(xiàn)形式

安陽的民間融資歷史悠久。11年前的2003年就曾爆發(fā)了震驚一時(shí)的“華通非法集資案”，涉案金額高達(dá)3億元。到2012年，安陽的民間借貸幾乎呈現(xiàn)公開狀態(tài)，主要集資形式包括：

1．不法分子以民間借貸為幌子，以高息為誘餌，進(jìn)行非法集資

民間借貸是由借貸雙方直接進(jìn)行的融資活動(dòng)，其主要形式就是高利借貸。安陽比較常見的高息為月息2.5分，折合年息約為30%，而最新的銀行一年期存款基準(zhǔn)利率是3%，貸款基準(zhǔn)利率是6.06%。按照最高人民法院的司法解釋，民間借貸利息在同期銀行貸款基準(zhǔn)利率的4倍以內(nèi)才受保護(hù)，2.5分的借貸利息顯然屬于高利貸范圍*資料來源：每經(jīng)網(wǎng)http://www.nbd.com.cn/articles/2011-05-24/568588.html.。

2．投資公司、擔(dān)保公司假借“投資理財(cái)”名義，非法吸收公眾存款

在安陽，投資公司、擔(dān)保公司、投資咨詢公司隨處可見。投資公司或投資咨詢公司相對(duì)于擔(dān)保公司，注冊(cè)門檻低，只要10萬元左右就可以注冊(cè)。另外，還有一些外地的投資機(jī)構(gòu)或投資集團(tuán)也紛紛在安陽設(shè)立分部，這些公司多以投資公司為名，經(jīng)營著吸收存款、發(fā)放貸款的業(yè)務(wù)。每個(gè)作為代理商的投資公司，都可以拿到10-17%左右的提成?！绊?xiàng)目好，盈利高”這是他們以廣告形式做出的盈利承諾。但這中間都缺乏有效的監(jiān)督，客戶的資金安全無從談起②資料來源：搜狐新聞http://roll.sohu.com/20111021/n322922200.shtml.。

3．以汽車租賃為媒介變相集資

近些年“一元租車”風(fēng)靡安陽，只要預(yù)付一定押金給汽車租賃公司，便可輕松“擁有”一款心儀的愛車，不用自己辦理牌照、進(jìn)行日常維護(hù)、購買汽車保險(xiǎn)，即使發(fā)生交通事故，責(zé)任也不用自己出面承擔(dān)。所交付的押金在租期滿后還可以全額返還，甚至連租3年就可得到車的所有權(quán)，而這只需承租人每天花費(fèi)1元租金*資料來源：《一元租車安陽“井噴”》河南法制日?qǐng)?bào)豫北新聞2011年4月29日.。

然而，汽車租賃公司盈利不在租金，其運(yùn)營暗藏“玄機(jī)”。一方面，租賃公司將汽車抵押給銀行獲得貸款；另一方面，向客戶收取近乎等于車價(jià)的押金。租賃公司等于獲得雙重融資通道，然后通過放貸收取高利貸利息，其高利貸收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于用于出租車輛維護(hù)等所需支付的費(fèi)用，甚至大于向銀行支付的貸款利息。這樣，將押金和貸款投入到高利貸市場，用于套取利差，獲取收益。

二、安陽非法集資體現(xiàn)出的我國中小城市民間金融特點(diǎn)

(一)投資性集資和詐騙性集資同時(shí)存在

透過安陽民間集資的歷史我們不難發(fā)現(xiàn)，民間集資的目的，不外投資需要或詐騙獲利兩種，因此，投資性集資和詐騙性集資同時(shí)并存是一個(gè)突出現(xiàn)象。前者因經(jīng)濟(jì)實(shí)體資金不足而產(chǎn)生，后者因借貸雙方信息不對(duì)稱而產(chǎn)生。投資性集資往往由于利息率過高，致使集資者無法持續(xù)支付本息而最終具備了一定的詐騙性質(zhì)，但這種詐騙的主觀心態(tài)往往很難界定：無論是從還貸的態(tài)度、經(jīng)濟(jì)實(shí)體運(yùn)行的健康程度或是其對(duì)借入資金的消費(fèi)理念，都很難充分判斷集資者的詐騙惡意。

(二)專業(yè)集資中介人成為資金流轉(zhuǎn)的推動(dòng)者

一邊是急需資金的借款者，一邊是手握閑錢的投資人，在熟人社會(huì)的環(huán)境中，雙方互相熟識(shí)，或者能夠經(jīng)朋友介紹互相信賴。然而大部分情況下，借款者和投資人的社會(huì)親緣或者鄉(xiāng)緣關(guān)系日益不能滿足雙方的欲求。于是新的職業(yè)中介開始產(chǎn)生。從開始的介紹式到后來的傳銷式，集資中介體系趨于成熟。最底層為投資人或出借人，往上被稱為“坐家”，他們將集資地點(diǎn)設(shè)定于茶館、麻將館等休閑場所，坐地抽成，通常談成一筆生意老板會(huì)抽兩個(gè)點(diǎn)，即1萬元可得200元報(bào)酬。再往上為“錢串子”，最后才是專業(yè)的投資公司和擔(dān)保公司，最終由投資公司或擔(dān)保公司將集得資金投入需求企業(yè)。

(三)新城建設(shè)成了民間金融活躍的催化劑

近年來我國許多城市頻現(xiàn)非法集資案件，發(fā)生此類案件的城市大概有以下幾個(gè)共同特點(diǎn)：(1)城市規(guī)模及經(jīng)濟(jì)形勢相對(duì)較差；(2)金融監(jiān)管相對(duì)松弛；(3)當(dāng)?shù)孛癖娛钟虚e錢；(4)新城建設(shè)主導(dǎo)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。其中第四個(gè)特點(diǎn)應(yīng)當(dāng)引起我們的注意。新城建設(shè)對(duì)于城鎮(zhèn)化進(jìn)程和拉動(dòng)內(nèi)需有著至關(guān)重要的作用，然而不可否認(rèn)，新城的建設(shè)實(shí)實(shí)在在地產(chǎn)生并刺激了兩類人：一類是因拆遷或土地占用而獲得大量補(bǔ)償款的民眾，一類是自身規(guī)模和生產(chǎn)能力不足的經(jīng)濟(jì)實(shí)體經(jīng)營者。兩者同時(shí)并存構(gòu)成了資本流通的最初動(dòng)力。盡管各地集資形式逐漸呈現(xiàn)出多樣化的特點(diǎn)，但不可否認(rèn)，新城建設(shè)與其激起的產(chǎn)業(yè)和資金需求直接促進(jìn)了民間金融的活躍。

三、安陽非法集資體現(xiàn)出我國民間金融的硬傷

(一)市場規(guī)律注定集資企業(yè)資金鏈斷裂的必然性

每個(gè)行業(yè)都有相對(duì)固定的資本利潤率。市場經(jīng)濟(jì)遵循一定的規(guī)律運(yùn)行，不同行業(yè)的利潤率受原料、供需關(guān)系、行業(yè)發(fā)展周期影響很大，然而每個(gè)行業(yè)在常態(tài)下總是會(huì)維持一個(gè)相對(duì)固定的利潤率。安陽的集資企業(yè)主要集中在地產(chǎn)、鋼鐵和能源等企業(yè)。2011年，中國房地產(chǎn)百強(qiáng)企業(yè)的凈資產(chǎn)收益率為19.5%。在鋼鐵領(lǐng)域，我國鋼鐵行業(yè)平均銷售利潤基本保持在3%左右?？梢燥@見，以房地產(chǎn)、鋼鐵等行業(yè)為主的融資企業(yè)根本無法持續(xù)支付投資者的高額利息。

眾所周知，資本以流動(dòng)增值為基本特性，然而人們往往忽略了資本流動(dòng)的慣性。其結(jié)果是資金的涌入使得資金分配失衡，原來的資金持有者失去資金，已經(jīng)盈滿的領(lǐng)域卻存在超量資金。超額資金本身并不參與增值，只是增值資金的附屬物，用來支付資金流入的成本。資金大規(guī)模流動(dòng)表象使資本增值的積極性被調(diào)動(dòng)起來，經(jīng)濟(jì)空前繁榮，投資人與借款人各取其需。實(shí)際上，在足夠的價(jià)值被創(chuàng)造出之前，資本市場的主體所獲得的回報(bào)只不過是對(duì)現(xiàn)有價(jià)值的重新分配罷了。所以，價(jià)值創(chuàng)造與價(jià)值分配的不統(tǒng)一注定了民間金融大廈的崩塌。

(二)抗變能力差使得集資企業(yè)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)高居不下

隨著我國改革的深化和經(jīng)濟(jì)水平的提升，中小企業(yè)因具有靈活、高效等特征，成為我國經(jīng)濟(jì)體系中的重要力量。然而對(duì)于大部分中小企業(yè)而言，往往存在著成立時(shí)間短、經(jīng)營管理不規(guī)范等問題。即使發(fā)展勢頭良好，也很容易受到市場正常波動(dòng)的影響。國有銀行不愿意將資金投入中小企業(yè)，一方面是考慮到國家緊縮的貨幣政策，另一方面，是對(duì)可能形成壞賬風(fēng)險(xiǎn)的排斥。

囿于發(fā)展階段和經(jīng)營特點(diǎn)，中小企業(yè)的自身規(guī)模往往非常有限，其對(duì)借入資金的依賴非常大。即使中小企業(yè)的利潤率遠(yuǎn)高于介入資金的利息，由于資金的增值有一定的周期性，如果在增值周期過程中出現(xiàn)投資人集中回收資金的情況，企業(yè)往往無力支付投資人的本息，注定難以承受擠兌風(fēng)險(xiǎn)。

(三)制度缺失致使監(jiān)管乏力

我國法律并不禁止民間借貸，但是政府總體來說是持謹(jǐn)慎態(tài)度的。然而正是由于對(duì)民間借貸的承認(rèn)和對(duì)于非法集資的禁止，使得大規(guī)模民間資本的流通匯集到了以普通民間借貸為主要形式的道路上來。對(duì)于我國法律所規(guī)定的非法集資的形式，民間借貸在形式上很容易規(guī)避。由此造成的結(jié)果是，被法律禁止的非法集資以民間借貸等形式恣意發(fā)展，逃離監(jiān)管，甚至基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要還被許多地方?jīng)Q策者所默許。法律制度對(duì)民間資本的兩面態(tài)度以及政府監(jiān)管不到位使得民間融資過度膨脹。

此外，民間資本流通具有多樣性和隨意性?；谟H緣、鄉(xiāng)緣等社會(huì)關(guān)系為基礎(chǔ)的民間借貸通常并沒有嚴(yán)格的、標(biāo)準(zhǔn)的文本，往往一張借條或一個(gè)口頭協(xié)議，再加上一個(gè)所謂的保人就算借貸完結(jié)了。利息有可能在交付借時(shí)從本金中扣除，或者年終計(jì)算利息的時(shí)候?qū)⒗⑺闳氡窘?，利上加利，這在借條或者口頭協(xié)議上很難體現(xiàn)出來。多樣的形式使得政府對(duì)于民間借貸的監(jiān)管難度增加。

四、立法滯后和金融監(jiān)管不力是誘發(fā)非法集資的重要因素

(一)金融監(jiān)管立法滯后致使非法集資頻發(fā)

民間金融的爭議是由金融法律制度的缺失造成的。對(duì)于民間金融的制度性規(guī)定，我國僅限于部分限制和局部禁止。2007年之后采取逐步放開態(tài)度，但大部分措施體現(xiàn)在金融政策和會(huì)議紀(jì)要中，并沒有法律效力。從立法技術(shù)上講，應(yīng)先出臺(tái)一部界定民間金融的基本法律，以確立國家對(duì)于民間金融的態(tài)度；然后再制定系列的限制或者禁止性規(guī)定，以此防止非法的民間金融活動(dòng)。

隨著民間金融規(guī)模的擴(kuò)大，民間金融活動(dòng)越來越復(fù)雜，不斷發(fā)生的社會(huì)問題越來越嚴(yán)重，規(guī)范性法律的制定成了我們不能不面臨的現(xiàn)實(shí)，非法集資案件頻發(fā)、理論界爭議熱烈與民間金融重要的社會(huì)經(jīng)濟(jì)作用交織在一起，民間金融立法迫在眉睫。

(二)金融監(jiān)管缺失致使合理集資向非法轉(zhuǎn)變

對(duì)于民間金融活動(dòng)，管理層的態(tài)度是猶豫不決的，大部分默許，局部限制。國家對(duì)于民間金融的禁止性規(guī)定多見于銀監(jiān)會(huì)、中國人民銀行的部門規(guī)章。然而對(duì)于廣泛存在并發(fā)生著重要作用的“合法”的企業(yè)集資行為，我國法律并沒有應(yīng)對(duì)方式，即管理者的猶豫和默許態(tài)度給民間集資行為帶來了大量的模糊地帶。對(duì)于社會(huì)上存在著的集資現(xiàn)象，管理部門多是持不作為態(tài)度，其突出表現(xiàn)是“不出事不管、無控告不管、能償還不管”，這就給詐騙類集資和投機(jī)性集資提供了充分的生存空間。

五、遏制非法集資的對(duì)策

遏制非法集資必須加強(qiáng)金融監(jiān)管，要建立和完善我國民間金融的法律制度和基本原則，使得金融監(jiān)管工作有法可依。具體來說要做到以下幾點(diǎn)：

(一)明確民間金融的法律地位

對(duì)于何為民間金融我國法律目前沒有明確的規(guī)定。在《非法金融機(jī)構(gòu)和非法金融業(yè)務(wù)活動(dòng)取締辦法》中，國務(wù)院通過列舉的方式在形式上區(qū)分了合法的民間金融與非法的民間金融，在集資詐騙案件頻發(fā)的當(dāng)時(shí)看來有積極的意義，然而這種單純從形式上的區(qū)分很容易將大量的正常的民間融資活動(dòng)歸于非法融資，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展是極其不利的。因此有必要先承認(rèn)民間金融的合法性，然后再進(jìn)一步討論其規(guī)范方法。

目前我國對(duì)于民間金融的監(jiān)管處于一個(gè)相對(duì)嚴(yán)厲的時(shí)期。很多企業(yè)的正常融資行為也被認(rèn)為是非法集資。在討論企業(yè)融資行為是否合法的過程中，政府應(yīng)以法律界定非法集資行為的邊界，并保護(hù)正當(dāng)?shù)拿耖g借貸行為。

(二)用金融監(jiān)管規(guī)范民間借貸

1．制定民間借貸合同的規(guī)范文本

我國民間借貸廣泛發(fā)生，但在形式上卻不盡統(tǒng)一，有的甚至口頭應(yīng)允即完成了借款行為。這樣的民間借貸在安全上是無法保證的，因此有必要制定相對(duì)完善的借款合同范本，包含雙方權(quán)利義務(wù)關(guān)系、付款方式、還款日期、利息約定等條款。合同范本可以為民間借貸提供一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)形式，讓雙方能充分意識(shí)到借貸合同對(duì)借貸資金安全的重要性。

2．加強(qiáng)放貸人和中介人的管理

借貸中介和放貸人是民間資本流通有效的促進(jìn)劑，對(duì)于此類主體的明確界定和有效管理能夠推動(dòng)資本的流動(dòng)并防止放貸人和中介人朝著非法融資的方向發(fā)展。立法可授權(quán)國務(wù)院制定相關(guān)條例詳細(xì)規(guī)定放貸人和中介人的資格要求、設(shè)立程序、業(yè)務(wù)范圍、中介責(zé)任、獲利方式等內(nèi)容。需要注意的是，條例應(yīng)當(dāng)禁止放貸人和中介人賺取利息差而只能允許收取中介費(fèi)用，否則會(huì)增加資本流通成本，不利于民間借貸的良性發(fā)展。

3．加強(qiáng)對(duì)企業(yè)正常集資行為的規(guī)范

企業(yè)集資行為屢禁不止，即使禁止往往效果也不明顯，這是由我國對(duì)非法集資行為界定標(biāo)準(zhǔn)不準(zhǔn)確造成的。然而對(duì)于企業(yè)正常的集資行為，即使承認(rèn)其合法性，我們也不能對(duì)其放任不管。筆者主張制定《社會(huì)集資管理辦法》，承認(rèn)社會(huì)正常集資行為的合法性，對(duì)于高于一定額度的集資要報(bào)相關(guān)部門備案。

[參考文獻(xiàn)]

[1]劉道云.民間借貸的法律類別及其區(qū)分意義[J].新金融,2013,(1).

[責(zé)任編輯：D]

[中圖分類號(hào)]D912.28

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-5330(2015)01-0029-04

[作者簡介]周凱(1989—)，男，河南安陽市人，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)；董美意(1989—)，女，山東東營人，研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法學(xué)。

[收稿日期]2014-10-20