周勝惠

【摘 要】事業(yè)單位是國家政策的直接實行和貫徹機(jī)構(gòu)，它的非營利性特征決定了收入和支出基本上都是國家財政資金。所以，經(jīng)濟(jì)效益往往被很多的事業(yè)單位所忽視而疏于內(nèi)部控制的管理，使得事業(yè)單位的工作效率并不能正常發(fā)揮，同時制約了國家財政“節(jié)流”的總體戰(zhàn)略的實施。因此，文章以事業(yè)單位為研究對象，重點分析了事業(yè)單位在內(nèi)部控制方面的建設(shè)表現(xiàn)出的弱點和不足，最后，筆者立足于事業(yè)單位的管理特點和模式，就如何有效控制并改進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)的不良現(xiàn)象論述了幾點觀點。

【關(guān)鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；弱點；改進(jìn)

一、內(nèi)部控制概述

美國ASB早在1972年就探討并形成了內(nèi)部控制的基本定義，即在特定環(huán)境中，企業(yè)或者單位為了實現(xiàn)其戰(zhàn)略管理目標(biāo)，最大限度地挖掘和發(fā)揮企業(yè)資源的生產(chǎn)力和創(chuàng)造力以及提升企業(yè)的運營效率，在內(nèi)部貫徹或者執(zhí)行的所有自我約束、自我評價、自我調(diào)整、自我監(jiān)督等若干方法、措施、程序或者規(guī)范。

根據(jù)美國COSO組織對于內(nèi)部控制的解說，內(nèi)部控制的作用并非一種能力或者智慧，而是約束和督促某一對象或主體履行所承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)，接受并完成一些外界強(qiáng)制性要求和分派的任務(wù)，一般存在兩種形式的內(nèi)部控制，即內(nèi)部會計控制和內(nèi)部管理控制。截至2012年，我國事業(yè)單位數(shù)量多達(dá)130萬，在崗成員（編外和編內(nèi)）接近3000萬人，其中主要是教育、衛(wèi)生、文化、科研四類占主要部分。而其中教育事業(yè)又是四大類之首，單位數(shù)量約為50萬個，在崗職工人員基本占全部事業(yè)單位職工人數(shù)的一般，約為1400萬；其次是衛(wèi)生事業(yè)單位，其在崗職工人數(shù)與全國事業(yè)單位職工人數(shù)的比例為15%，約為400萬；最后是文化事業(yè)單位和科研事業(yè)單位，單位數(shù)量分別約為8萬個、8千個，在崗職工人數(shù)與全國事業(yè)單位職工人數(shù)的比例分別為4%和2.4%。

近幾年，事業(yè)單位發(fā)展迅速，規(guī)模不斷壯大。它是國策的直接實行和貫徹機(jī)構(gòu)，特殊的非營利性特征決定了收入和支出基本上都是依賴于國家財政資金，因此，經(jīng)濟(jì)效益往往被很多的事業(yè)單位所忽視而推卸責(zé)任或者疏于內(nèi)部控制的管理，導(dǎo)致部分事業(yè)單位、部門工作效率低、效果不明顯，當(dāng)然，國策等指示精神和戰(zhàn)略理念的傳播和推行也受到了制約，不利于事業(yè)單位的長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，有必要對事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)進(jìn)行探討和研究，制定和設(shè)計一套完整、規(guī)范合理的事業(yè)單位內(nèi)控方法和程序。

二、當(dāng)今事業(yè)單位的內(nèi)部控制管理執(zhí)行力比較薄弱的方面

1.會計內(nèi)部控制方面的不足

（1）事業(yè)單位的行政經(jīng)費管理控制不到位

“錢”是一個敏感話題，特別是對于事業(yè)單位來說，費用、開支基本上都是用的國家的錢，這種說法盡管不太完善，但是不容置疑，公費出差實則旅游、公費招待實則吃喝的現(xiàn)象和案例屢見不鮮。事業(yè)單位對于行政經(jīng)費管理控制不嚴(yán)，開支標(biāo)準(zhǔn)難以制定，比如有些單位的路費福利只設(shè)定了一個上限，而不是針對職工實際情況來給以報銷，遠(yuǎn)近一樣，容易造成不同地方員工的不平衡心理。另外，報銷程序過于簡單，對報銷的賬單內(nèi)容很少去判斷真假，即便是過于偏離實際也不聞不問，審批領(lǐng)導(dǎo)見發(fā)票就簽字的現(xiàn)象普遍；同時，專項資金被挪用、擠占的情況不少，專項資金管理不夠嚴(yán)格。最后，資金、業(yè)務(wù)票據(jù)管控力度不夠。事業(yè)單位內(nèi)部的票據(jù)相關(guān)購置、領(lǐng)用、核銷等工作沒有設(shè)置對應(yīng)臺賬，資金、業(yè)務(wù)票據(jù)的審查制度不完善，使得一些部門推遲收入的匯總和上報，容易導(dǎo)致“小金庫”現(xiàn)象滋生。

（2）預(yù)算制度不完整

不可否認(rèn)，受部門預(yù)算工作的改革深化影響，全面預(yù)算在很多部門中得以實行開展，不過，尚有很多不足，比如編制預(yù)算依據(jù)和方法略顯粗糙。部門開展預(yù)算依據(jù)多來源于歷史資料和信息，專業(yè)性不強(qiáng)，很多都沒有落實到具體的項目，預(yù)算計劃逐一核定比較難；又比如預(yù)算計劃執(zhí)行力度不強(qiáng)，受預(yù)算的靜態(tài)性質(zhì)影響，預(yù)算的調(diào)整和更新難度較大，資金使用的預(yù)見性較弱，預(yù)算的執(zhí)行力被削弱。

2.管理內(nèi)部控制方面的不足

（1）單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)不完整，職責(zé)劃分不清晰

事業(yè)單位的編內(nèi)職工名額有一定的限定，導(dǎo)致高學(xué)歷等專業(yè)人才低不就現(xiàn)象，有些事業(yè)單位不得不降低就業(yè)要求，這是事業(yè)單位隊伍的一個剛性弱點；此外，某些單位內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理，崗位分工不明確，一人數(shù)崗、不相容崗位沒有分離等情形較常見，比如采購和保管一人同時擔(dān)任，出納和復(fù)核一人負(fù)責(zé)等；職責(zé)內(nèi)容不明晰，模糊區(qū)域容易出現(xiàn)推諉，管理漏洞明顯。

（2）不少單位、部門缺乏行政規(guī)范，工作開展滯后

不少單位特別是一些中小型事業(yè)單位，比如專升本院校、小學(xué)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所等，因為單位沒形成規(guī)模，管理理念落后，沒有制定統(tǒng)一的行政工作規(guī)范，或者規(guī)范流于形式。據(jù)筆者調(diào)查，某省專升本院校，在本科級別決議批復(fù)之后，在領(lǐng)會和執(zhí)行教育部關(guān)于本科院校的相關(guān)政策時，因為缺乏本科院校管理經(jīng)驗，又不積極探索，仍沿用?？频慕逃⒐芾砝砟?，各系部、職能部門等工作松散，工作規(guī)范不統(tǒng)一，而在五年一評估即將到來之際，試卷整改、論文整改、教師手冊等評估材料重如泰山，各職工不分晝夜、忙前忙后，亡羊補(bǔ)牢。在我國，類似這樣的情形相信有不少。

三、完善和改進(jìn)事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)的主要措施和辦法

1.大力推行內(nèi)控理念，明確內(nèi)控管理責(zé)任主體

內(nèi)部控制強(qiáng)調(diào)的是一種責(zé)任和義務(wù)，是督促職工或者單位完成一些外界強(qiáng)加的任務(wù)和要求，很多人會非常疑惑，比如銷售人員等會抱怨財務(wù)部門審批差旅費或者應(yīng)酬費等時拖后腿；會議越開越多，流程越設(shè)越長，涉及部門越來越多；制度整合了，流程更新，不過執(zhí)行時覺得比以往更加繁瑣，花費時間越多等等。內(nèi)部控制理念被忽視或者誤解，所以要加大內(nèi)部控制觀念的宣傳、學(xué)習(xí)和培訓(xùn)，讓單位所有職工積極參與到內(nèi)部控制工作中來；此外，在日常管理中，一定要明確內(nèi)控管理責(zé)任主體為單位負(fù)責(zé)人，同時財政部門需要主辦一些研討班，不定期或者定期地對相關(guān)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行相關(guān)知識培訓(xùn)，比如內(nèi)控功能、內(nèi)控手段、內(nèi)控程序等。培養(yǎng)良好的內(nèi)部意識和內(nèi)部控制環(huán)境。強(qiáng)內(nèi)控意識，強(qiáng)化單位負(fù)責(zé)人的會計與內(nèi)控責(zé)任單位負(fù)責(zé)人在單位內(nèi)部控制體系中居于主導(dǎo)地位。

2.完善會計系統(tǒng)，強(qiáng)化財務(wù)管理和監(jiān)督職能的發(fā)揮

財務(wù)、會計工作的好壞對事業(yè)單位內(nèi)部控制效果的影響非常大，建立規(guī)范的財會工作機(jī)制，完善會計系統(tǒng)對于優(yōu)化單位、部門內(nèi)部控制環(huán)境和提高單位、部門的內(nèi)部控制水準(zhǔn)是不可或缺的。同時，在事業(yè)單位的運轉(zhuǎn)過程中，一定要充分發(fā)揮財務(wù)管理和監(jiān)督職能，規(guī)范和促進(jìn)資金、業(yè)務(wù)的事前預(yù)算、事中控制、事后反饋，加強(qiáng)對資金的管理，提高單位的工作效率。另外，公平公正的獎懲制度必須完善，試想做的好與做的不好，干得多與干得少如果是得到一樣的回報，那么相信有不少人沒有強(qiáng)韌的毅力堅持做好一件事吧，所以，績效考核不是老生常談，必須要嚴(yán)肅和公正地執(zhí)行。

3.強(qiáng)調(diào)全面預(yù)算，規(guī)范事業(yè)單位的運營機(jī)制

事業(yè)單位的資金主要來源是財政，但其也有自身的融資渠道和經(jīng)營范圍，所以類似于企業(yè)，事業(yè)單位會面臨各類不同的風(fēng)險，比如財務(wù)風(fēng)險，政策風(fēng)險、債務(wù)風(fēng)險等。所以，預(yù)算對于事業(yè)單位來說同樣是必不可少的，規(guī)范、科學(xué)的預(yù)算計劃能夠引導(dǎo)和幫助事業(yè)單位增加收入，高效運行。因此，事業(yè)單位內(nèi)部必須制定相應(yīng)的預(yù)算編制制度和預(yù)算執(zhí)行、跟蹤等管理程序和方法，并在實踐業(yè)務(wù)中參考預(yù)算計劃來統(tǒng)籌資金的分配和使用，同時計算實際發(fā)生費用和預(yù)算的差額，分析產(chǎn)生差額的原因和因素并采取相關(guān)的措施來解決，爭取達(dá)到預(yù)算引導(dǎo)實務(wù)，實務(wù)修繕預(yù)算的效果。

4.完善和健全內(nèi)部控制管理機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部職工行為

事業(yè)單位和企業(yè)的本質(zhì)區(qū)別決定了企業(yè)內(nèi)部控制制度不適用于前者，因此財政部門組織了專家研究團(tuán)，探討并研制了具有事業(yè)單位特色的《非盈利組織內(nèi)部控制指引》理論，對事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作有一定的指導(dǎo)作用。對此，財政部門需要支持并主動參與到事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)，比如出資組織相關(guān)的機(jī)構(gòu)來支援事業(yè)單位開展內(nèi)部控制工作，指導(dǎo)或者配合事業(yè)單位進(jìn)行內(nèi)控制度的探討；事業(yè)單位應(yīng)該認(rèn)真學(xué)習(xí)和提煉該理論體系，總結(jié)出適合自身特點和發(fā)展的內(nèi)部控制機(jī)制，成為自身獨特的規(guī)范性工作手冊，并在日常管理活動中嚴(yán)格執(zhí)行。同時，審計部門也要發(fā)揮其獨立性審計功能，對事業(yè)單位的運行和經(jīng)營承擔(dān)著客觀評價權(quán)利和義務(wù)，并有及時向相關(guān)上級部門反饋的義務(wù)。

四、結(jié)語

事業(yè)單位的內(nèi)部控制建設(shè)任重道遠(yuǎn)，需要單位的所有部門以及國家相關(guān)部門聯(lián)合合作，共同為內(nèi)部控制出謀劃策，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境，提高內(nèi)部控制理念，完善內(nèi)部控制制度等，不斷提高事業(yè)單位的內(nèi)部控制水準(zhǔn)，提高事業(yè)單位的風(fēng)險防控誰追，使事業(yè)單位萬古長青。

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