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論中國人權保障的四類規(guī)范及其相互關系

常健

(南開大學人權研究中心，天津300071)

摘要:中國人權保障規(guī)范的主要形式可以根據(jù)規(guī)范制定主體分為執(zhí)政黨規(guī)范、法律規(guī)范、行政規(guī)范和社會規(guī)范。隨著依法治國方略的推進，法律規(guī)范正在成為人權保障的主導規(guī)范。但這并不意味著要排除人權保障的其他規(guī)范形式，而是要建立法律規(guī)范與其他規(guī)范的制約和聯(lián)系機制，包括適時轉化機制、實施監(jiān)督機制、細化補充機制和合法性審查機制。

關鍵詞:人權保障;法律規(guī)范;行政規(guī)范;社會規(guī)范;執(zhí)政黨規(guī)范

在中央確立的依法治國和建立法治國家的戰(zhàn)略背景之下，人權保障的四種規(guī)范之間的關系正在發(fā)生著更加深刻的變化。深入研究這些規(guī)范之間的聯(lián)系和區(qū)別，將有助于進一步明確人權保障法律規(guī)范的地位和作用，結合中國的具體國情對人權作出更全面、更有效的保障。

一、人權保障四類規(guī)范的區(qū)分

人權保障規(guī)范的形態(tài)從制定主體角度大體可以分為四類:執(zhí)政黨規(guī)范、法律規(guī)范、行政規(guī)范和社會規(guī)范。執(zhí)政黨規(guī)范是中國特有的一類規(guī)范，它包括中國共產(chǎn)黨制定和發(fā)布的各種法規(guī)和規(guī)范性文件，法規(guī)包括黨章、準則和條例，規(guī)范性文件包括各種規(guī)則、規(guī)定、辦法和細則。法律規(guī)范是立法機構制定的規(guī)范，包括全國人大及其常委會制定和通過的各項法律，以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人民代表大會及其常務委員會制定的地方性法規(guī)。行政規(guī)范是行政機構制定的規(guī)范，包括國務院制定并公布的行政法規(guī)，在《立法法》施行以前經(jīng)國務院批準、由國務院部門公布的行政法規(guī)，在《立法法》施行后由國務院各部門制定并公布的行政規(guī)章，由各省、自治區(qū)、直轄市的人民政府和省、自治區(qū)的人民政府所在地的市以及國務院批準的較大市的人民政府制定和公布的行政規(guī)章，以及由國家行政機關制定的其他行政規(guī)范性文件。社會規(guī)范是社會組織制定的規(guī)范，包括人民團體、行業(yè)協(xié)會、學術團體、慈善公益組織等制定和公布的規(guī)范性文件。

四種規(guī)范的劃分與通常對黨規(guī)黨法和法律、法規(guī)、規(guī)章及規(guī)范性文件的劃分有些不同。首先，通常所說的“法規(guī)”可以分為兩類:一類是由地方人民代表大會及其常務委員會這樣的地方立法機構制定和通過的法規(guī)，應當被歸類為“法律規(guī)范”;另一類是由國務院這樣的行政機構制定和發(fā)布的法規(guī)，應當被歸類為“行政規(guī)范”。其次，通常所說的“規(guī)章”和“規(guī)范性文件”主要是指政府行政機關制定的具有普遍約束力的文件，它屬于“行政規(guī)范”;但還有另外兩類規(guī)章和規(guī)范性文件，一類是由人民團體、行業(yè)協(xié)會、學術團體和慈善公益組織制定的具有有限約束力的規(guī)范性文件，它屬于“社會規(guī)范”;另一類是由中國共產(chǎn)黨制定的規(guī)范性文件，它屬于“執(zhí)政黨規(guī)范”。

人權保障四類規(guī)范的區(qū)分，有助于明確規(guī)范的建立與實施之間的關系。執(zhí)政黨規(guī)范是由執(zhí)政黨自己制定和實施的。法律規(guī)范是由廣義上的立法機關來建立的，但立法機關并不負責實施，只有監(jiān)督權和最終解釋權，實施工作是由司法機關和行政機關來承擔的。行政規(guī)范是由行政機關來定立的，行政機關同時負責行政規(guī)范的解釋、實施和監(jiān)察，立法機關只負責審查行政規(guī)范與法律規(guī)范的一致性。社會規(guī)范則是由社會組織自己來制定、解釋、實施和檢查的，其是否違背法律和法規(guī)，是由司法機關來裁定的。

四類規(guī)范在定立、實施與監(jiān)察方面的不同結構關系，會對到規(guī)范的內容和實施產(chǎn)生深刻的影響。當規(guī)范的定立者與實施者處于分離狀態(tài)時，規(guī)范的內容主要反映的是定立者的意圖而非實施者的意圖，但與此同時，實施者在執(zhí)行這類規(guī)范時的動力就會相對較弱，并且在實施中更容易因自身的利益和主張而偏離規(guī)范的本意;因此需要定立者的督促和監(jiān)察。與此相反，當規(guī)范的定立者與實施者是同一主體時，規(guī)范的內容既反映了定立者的意圖，也反映了實施者的意圖，在實施時不容易出現(xiàn)因實施者的利益和主張而偏離規(guī)范定立的意圖，但這種規(guī)范與上位規(guī)范的一致性需要外部審查。

具體到四類規(guī)范來說，執(zhí)政黨規(guī)范直接反映了執(zhí)政黨的意圖，實施動力強，偏差少，它對于其他三類規(guī)范有重要的影響。法律規(guī)范代表了立法機關的意圖，但在實施中的動力相對較弱，也更容易出現(xiàn)執(zhí)行偏差。行政規(guī)范直接反映了行政機關的意圖，實施動力更強，偏差更少，但會產(chǎn)生與法律規(guī)范之間的不一致，需要進行合法性審查。社會規(guī)范直接反映了社會組織的意圖，實施動力強，偏差少，是社會組織自我約束的方式。

人權是最普遍的權利要求，從這個角度來說，它最需要具有普遍約束力的法律規(guī)范的保障。但法律規(guī)范如果缺乏有效的監(jiān)督機制，其實際的實施效果就更容易不盡如人意。用行政規(guī)范來保障人權，雖然執(zhí)行力更強，但由于它是行政機關自身定立的，會更多地反映行政機關本身的偏好，因此，在面對行政權力與公民權利之間的張力關系時，會迎合行政權力的偏好。這種規(guī)范的意圖表達與執(zhí)行力之間的差異，是我們制定和實施人權保障規(guī)范應當考慮的問題。

二、人權保障四類規(guī)范的功能側重

從中國人權保障的現(xiàn)實來看，執(zhí)政黨規(guī)范、法律規(guī)范、行政規(guī)范和社會規(guī)范同時存在，并在保障功能和范圍上各有側重。

(一)執(zhí)政黨規(guī)范

在中國，作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨制定和發(fā)布的黨內法規(guī)和規(guī)范性文件具有特別重要的規(guī)范性功能?！吨袊伯a(chǎn)黨章程》是執(zhí)政黨的最根本法規(guī)，其中規(guī)定了黨的宗旨和黨員的基本權利。中共十七大將“尊重和保障人權”寫進《中國共產(chǎn)黨章程》。此外，中國共產(chǎn)黨頒布的一系列黨內法規(guī)和規(guī)范性文件也有很多涉及人權保障的內容，例如，中共中央頒布的《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關基層組織工作條例》、《中國共產(chǎn)黨黨內監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨政領導干部選拔任用條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》，中共中央、國務院印發(fā)的《黨政機關厲行節(jié)約反對浪費條例》、《關于實行黨風廉政建設責任制的規(guī)定》，中共中央政治局作出的《關于改進工作作風密切聯(lián)系群眾的規(guī)定》，中共中央組織部、人力資源和社會保障部關于印發(fā)《公務員申訴規(guī)定(試行)》等。這些規(guī)范對于防止黨員干部侵犯公民權利發(fā)揮著重要作用。

(二)法律規(guī)范

人權保障法律規(guī)范的主要功能，是確立基本人權、禁止對人權的侵犯、設定對侵犯人權的救濟。具體來說，憲法在人權保障方面的主要功能是確立基本人權;實體法的功能是將憲法確立的各項人權予以更具體的規(guī)定，同時規(guī)定對侵犯人權的責任追究;程序法的功能在于規(guī)定各項人權的保障和救濟程序;地方法規(guī)的功能是根據(jù)本地的具體情況將國家人權保障法律的要求作出更細化的規(guī)定。

在中國，現(xiàn)行《憲法》明確規(guī)定了“國家尊重和保障人權”的基本原則，并在第二章“公民的基本權利和義務”中規(guī)定了公民所享有的基本人權。在公民權利與政治權利方面，公民享有生命、自由和人身安全的權利，不受奴役和酷刑的權利，人格權，平等權，獲得公正審判的權利，住宅和通信不受干涉的權利，國籍權，婚姻和家庭權，財產(chǎn)權和遷徙自由，宗教信仰、發(fā)表意見和集合結社的權利，選舉、擔任公職和參與決策的權利，知情權與監(jiān)督權。在經(jīng)濟、社會和文化權利方面，公民享有工作權，基本生活水準和社會保障的權利，健康權，受教育權，文化權利，環(huán)境權。同時，現(xiàn)行憲法對婦女、兒童和老人、華僑、歸僑和僑眷、殘疾人和外國人的權利分別作出了原則性的規(guī)定，以指導實體法與程序法中具體人權保障條款的確立。

中國的各種具體法律對人權保障的規(guī)定如表1所示:

表1:涉及人權保障的國家法律

地方立法是人權保障法律規(guī)范的另一種形式?，F(xiàn)行《憲法》第100條規(guī)定:“省、直轄市的人民代表大會和它們的常務委員會，在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報全國人民代表大會常務委員會備案?！?986年修訂的《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》進一步規(guī)定:“省、自治區(qū)的人民政府所在地的市和經(jīng)國務院批準的較大的市的人民代表大會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)?！?000年通過的《立法法》第63條規(guī)定:“較大的市的人民代表大會及其常務委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以制定地方性法規(guī)，報省、自治區(qū)的人民代表大會常務委員會批準后施行。”

各地制定的人權保障地方性法規(guī)如表2所示。

表2:涉及人權保障的地方性法規(guī)

(三)行政規(guī)范

人權保障的行政規(guī)范的主要功能，是規(guī)定政府采取怎樣的行政措施以提供條件促進人權的實現(xiàn)。具體來說，國務院行政法規(guī)的功能是規(guī)定全國統(tǒng)一的涉及全面的人權保障的要求和措施;國務院各部委的規(guī)章和規(guī)范性文件的功能是規(guī)定該部門主管工作范圍內的人權保障的要求和措施;地方政府的行政規(guī)章的功能是具體規(guī)定各地人權保障的特殊要求和措施。

在中國，國務院制定的行政法規(guī)所涉及的人權保障如表3所示:

表3:涉及人權保障的國務院行政法規(guī)

各地政府制定的人權保障的地方規(guī)章如表4所示:

表4:涉及人權保障的地方規(guī)章

(四)社會規(guī)范

人權保障的社會規(guī)范的主要功能，是各社會組織對自己成員的人權進行保護，以及實現(xiàn)自己所從事的人權保障領域的工作職責和要求。在中國，涉及人權保障的社會規(guī)范主要是由中華全國總工會、全國婦女聯(lián)合會、共青團中央、全國殘疾人聯(lián)合會等人民團體以及學術團體、行業(yè)協(xié)會、公益志愿組織和慈善組織作出的，如表5所示。

表5:涉及人權保障的社會組織規(guī)范性文件

三、人權保障四類規(guī)范的發(fā)展趨勢

改革開放之前，中國的人權保障規(guī)范是以執(zhí)政黨規(guī)范和行政規(guī)范為主要形式。大部分人權保障文件屬于執(zhí)政黨和行政機關的法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件，人權保障的法律規(guī)范和社會規(guī)范不僅數(shù)量少，而且人權保障的范圍也相當有限。特別是在“政治掛帥”和以階級斗爭為綱的“文化大革命”時期，執(zhí)政黨規(guī)范成為占主導地位的規(guī)范形式。

改革開放之后，隨著以經(jīng)濟建設為中心的轉向，人權保障的行政規(guī)范、法律規(guī)范和社會規(guī)范都逐步增加，其中，人權保障的行政規(guī)范增加較快，成為人權保障的主要規(guī)范形式。

20世紀90年代末，我國將中國特色社會主義法律體系建設提到重要的議事日程。1997年9月舉行的中國共產(chǎn)黨十五大報告提出:“加強立法工作，提高立法質量，到2010年形成有中國特色的社會主義法律體系?！保?］1999年3月，九屆全國人大二次會議通過《憲法修正案》，明確規(guī)定:“中華人民共和國實行依法治國，建設社會主義法治國家?！?011年3月10日，全國人大常委會委員長吳邦國在向十一屆全國人大四次會議作全國人大常委會工作報告時宣布，一個以憲法為統(tǒng)帥，以憲法相關法、民法商法等多個法律部門的法律為主干，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律規(guī)范構成的中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成。中國特色社會主義法律體系的初步形成，也標志著人權保障的法律規(guī)范躍升為人權保障規(guī)范的主要形式。

2012年12月4日，習近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話中指出，“黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！保?］他特別強調“必須依據(jù)黨章從嚴治黨、依據(jù)憲法治國理政”［2］。

2014年10月舉行的中共十八屆四中全會將全面推進依法治國作為研究主題，通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》［3］(以下簡稱“《決定》”)，明確指出:依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。這意味著法律規(guī)范不僅是國家治理的主要規(guī)范形式，而且將成為主導規(guī)范形式。法律規(guī)范地位的提升將使四類治理規(guī)范的結構關系發(fā)生深刻變化。

四、依法治國背景下人權保障四類規(guī)范的重新協(xié)調

需要注意的是，法律規(guī)范成為人權保障的主導形式，并不意味著用法律規(guī)范完全代替其他規(guī)范，而是要在加強人權保障法律規(guī)范建設的同時，強化人權法律規(guī)范對其他規(guī)范的制約，完善法律規(guī)范與其他規(guī)范之間的聯(lián)系。為了實施這一目標，需要建立和完善四個機制:

(一)人權法律規(guī)范的適時轉變機制

為了使人權保障規(guī)范具有穩(wěn)定性和法律約束力，需要將那些具有普遍性的且已經(jīng)在實施中被證明比較成熟的人權保障規(guī)范適時轉變?yōu)槿藱啾Ｕ系姆梢?guī)范。執(zhí)政黨規(guī)范中那些具有普遍性的人權保障內容，在獲得廣泛共識后，可以通過法定程序轉變?yōu)閲曳梢?guī)范。行政法規(guī)中那些具有普遍性的人權保障內容，在實施中被證明有效的，也可以通過法定程序轉變?yōu)閲曳伞５胤椒ㄒ?guī)中那些人權保障內容，如果被證明具有普遍的適用性，也可以考慮通過法定程序升格為國家法律?！稕Q定》指出，要增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，形成完備的法律規(guī)范體系，健全有立法權的人大主導立法工作的體制機制，依法賦予設區(qū)的市地方立法權，完善立法項目征集和論證制度，加快完善體現(xiàn)權利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度。這些都要求建立各種人權保障規(guī)范向法律規(guī)范的適時轉變機制。

(二)人權法律實施的監(jiān)督檢查機制

法律規(guī)范的制定主體與實施主體是分離的。要使法律規(guī)范得到有效的實施，防止實施主體的行為偏離立法者的意圖，需要建立嚴格的法律實施監(jiān)督檢查機制。立法機關應當設立專門的監(jiān)督檢查機構，對人權保障法律的實施情況予以嚴格的監(jiān)督、檢查。對于執(zhí)行中出現(xiàn)的違背法律規(guī)范的行為應當及時追究責任?！稕Q定》指出，法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作。要依法全面履行政府職能，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化，推行政府權力清單制度。要建立高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系。特別是要健全憲法實施和監(jiān)督制度，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制，完善檢察機關行使監(jiān)督權的法律制度，完善人民監(jiān)督員制度。

(三)各類人權規(guī)范的細化補充機制

人權保障法律規(guī)范的內容是有限的，它只能對相關人權作出一般性的規(guī)定，而不能對細節(jié)作出更具體的規(guī)定，也難以考慮到地區(qū)間的差異。因此，需要用行政法規(guī)來具體規(guī)定人權保障的實施方式，用地方法規(guī)和規(guī)章來作出地方性的實施規(guī)定，還需要通過社會組織規(guī)范來細化對特定權利的保障形式。由于一些侵權行為會涉及到執(zhí)政黨的成員，因此也需要通過執(zhí)政黨內部的法規(guī)和規(guī)范性文件來約束黨員干部的行為。中共十八屆四中全會通過的《決定》明確指出，加強黨內法規(guī)制度建設，完善黨內法規(guī)制定體制機制，形成配套完備的黨內法規(guī)制度體系，運用黨內法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。支持各類社會主體自我約束、自我管理，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用。

(四)行政規(guī)范的合法性審查機制

建立依法治國的法治國家，要求確立和保障法律規(guī)范的重要地位。為了防止行政規(guī)范和社會規(guī)范偏離或違背人權法律規(guī)范的要求，需要對行政規(guī)范和社會規(guī)范建立嚴格的合法性審查機制。一旦發(fā)現(xiàn)有不符合人權法律規(guī)范要求的，應當及時作出糾正?！稕Q定》指出，要健全依法決策機制，建立行政機關內部重大決策合法性審查機制。這是依法治國的重要環(huán)節(jié)，不僅適用于政策制定過程，而且需要進一步推向各類規(guī)范的制定過程。

參考文獻:

［1］江澤民.高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業(yè)全面推向二十一世紀——江澤民在中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會上的報告(1997年9 月12日)［C］/ /中國共產(chǎn)黨第十五次全國代表大會文件匯編，北京:人民出版社，1997.

［2］習近平.習近平在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行三十周年大會上的講話(2012年12月4日)［N］.人民日報，2012－12－05(02) .

［3］中共中央.關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［M］.北京:人民出版社，2014.

本文責任編輯:林士平

Four Kinds of Norms of Human Rights Protection and Their Relations

CHANG Jian

(Human Rights Institute of Nankai University，Tianjin 300071，China)

Abstract:The norms for protecting human rights in China can be divided into four kinds in terms of the setters of the norms: the legal norms，the administrative norms，the social norms and the ruling party norms．With the advance of the strategy of ruling the country by law，the legal norms are becoming dominant norms of human rights protection．However，it doesn＇t mean to exclude other norms of human rights protection，but to establish the mechanisms that linking the legal norms and other norms，including the timely transformation mechanism，supervision mechanism，detailed supplementary mechanism and legitimacy review mechanism．

Key Words:Human Rights Protection; Legal Norms; Administrative Norms; Social Norms; Governing Party Norms

作者簡介:常健(1957－)，男，天津人，南開大學周恩來政府管理學院副院長，教授，博士生導師，南開大學人權研究中心(國家人權教育與培訓基地)副主任，哲學博士。

基金項目:教育部國家人權教育與培訓基地重大項目“市場經(jīng)濟初創(chuàng)時期各國人權發(fā)展道路比較研究”(12JJD820021) ; 2013年度國家社科基金重點項目“公共領域沖突管理體制研究”(13AGL005)

收稿日期:2014－11－08

文章編號:1001－2397(2015)02－0016－09

中圖分類號:DF2

文獻標識碼:A

DOI:10．3969/j．issn．1001－2397．2015．02．03