論我國(guó)慈善組織監(jiān)督機(jī)制的完善

翁秀秀

(中南大學(xué) 法學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙410083)

摘要：為了能讓公眾重拾對(duì)慈善事業(yè)的信任與熱情，促進(jìn)慈善事業(yè)的健康發(fā)展，通過(guò)文獻(xiàn)研究法、比較研究法、實(shí)證研究法(專家訪談和問(wèn)卷調(diào)查)對(duì)我國(guó)慈善組織監(jiān)督機(jī)制的完善進(jìn)行探索。從完善慈善監(jiān)督立法、明確慈善組織獨(dú)立法人地位、健全信息公開(kāi)制度、明確慈善監(jiān)督主體、建立第三方協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)等角度嘗試性提出完善我國(guó)慈善組織法律監(jiān)督機(jī)制的探索建議。

關(guān)鍵詞：慈善事業(yè)；慈善組織；監(jiān)督機(jī)制

作者簡(jiǎn)介：翁秀秀，在讀本科，中南大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)。

基金項(xiàng)目：國(guó)家級(jí)大學(xué)生創(chuàng)新課題成果，立項(xiàng)單位：中南大學(xué)，編號(hào)： 201410533050。

文章編號(hào)：1672-6758(2015)01-0039-3

中圖分類號(hào)：D632.9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

Abstract：：In order to made the public restore their confidence and enthusiasm in the charity and promote the healthy development of philanthropy, we must improve the charity supervision legislation; establish charity organization with independent legal person status and improve the information disclosure system. The mechanism of supervision and coordination should be established as the third party to evaluate the charity in China.

有學(xué)者認(rèn)為，“如果說(shuō)代議制政府是18世紀(jì)的偉大發(fā)明，官僚政治是19世紀(jì)的偉大發(fā)明，那么有組織的私人志愿性活動(dòng)即大量的公民社會(huì)組織代表了20 世紀(jì)最大的社會(huì)創(chuàng)新?！盵1]雖然我國(guó)自古就有樂(lè)善好施的傳統(tǒng)美德，但現(xiàn)代慈善事業(yè)起步較晚，相比于其他西方國(guó)家比較落后，尤其是在慈善監(jiān)督方面，存在著諸如慈善監(jiān)督立法缺失、信息公開(kāi)制度缺失、監(jiān)督主體不明確等問(wèn)題。近幾年連連出現(xiàn)的慈善丑聞更是導(dǎo)致了公眾對(duì)慈善組織的信任危機(jī)。建立完善的慈善組織監(jiān)督機(jī)制是慈善事業(yè)健康發(fā)展的必要前提，只有構(gòu)建法制環(huán)境，完善監(jiān)督機(jī)制，使慈善事業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)更趨規(guī)范與透明，才能讓公眾重拾對(duì)慈善事業(yè)的信任與熱情，讓“玻璃瓶”事業(yè)真正成為大眾的事業(yè)，社會(huì)的事業(yè)。

一完善慈善監(jiān)督立法

完備的慈善監(jiān)督立法是各監(jiān)督主體行使監(jiān)督權(quán)的權(quán)利來(lái)源和制度保障，亦是作為“理性人”進(jìn)行違法行為前的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的依據(jù)之一。鄭功成認(rèn)為，有序發(fā)展才是慈善事業(yè)健康發(fā)展的標(biāo)志，而法制顯然是慈善事業(yè)健康發(fā)展與運(yùn)行有序的根本保證。[2]法律制度是信任的基礎(chǔ)，它不僅可以有效地規(guī)范和約束捐贈(zèng)者、慈善組織、受助者等相關(guān)利益主體的行為，而且可以為其提供一種有效的法律保障，使組織及個(gè)人放心地參與到慈善活動(dòng)中，即使出現(xiàn)糾紛，也能夠通過(guò)法律有效維護(hù)各方的正當(dāng)利益，保證公平正義的實(shí)現(xiàn)。

因此，應(yīng)該把慈善事業(yè)全面納入法制化軌道，改變?cè)瓉?lái)的“粗線條”“原則性”立法模式，制定詳細(xì)的可操作的實(shí)施辦法，讓慈善組織的運(yùn)作有法可依，慈善監(jiān)督有章可循。

此外，還應(yīng)以法律明確相關(guān)部門及個(gè)人有違法或不法行為時(shí)的懲戒制度，規(guī)定相應(yīng)的懲罰措施，提高慈善組織及其成員的犯罪成本，[3]杜絕借慈善之名行避稅之實(shí)、通過(guò)慈善活動(dòng)洗錢等各種無(wú)序的、非法的慈善活動(dòng)。[4]

二保障慈善組織獨(dú)立法人地位

完善慈善監(jiān)督立法，首先應(yīng)該在立法上進(jìn)一步保障慈善組織獨(dú)立法人地位。我國(guó)法律規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的有關(guān)部門、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行業(yè)、業(yè)務(wù)范圍內(nèi)民辦非企業(yè)單位的業(yè)務(wù)主管單位”。這一規(guī)定弱化了慈善組織的獨(dú)立法人地位，使其從某種程度上成為“行政機(jī)關(guān)的附屬物”，有些甚至是“兩塊牌子，一班人馬”。湖南日?qǐng)?bào)夏似飛主任在接受我們的訪談時(shí)亦表示：“中國(guó)的慈善機(jī)構(gòu)很多是帶有半官方性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，掛靠在政府名下，募捐活動(dòng)也是由政府審批?！?/p>

國(guó)際上對(duì)慈善組織的稱呼“Non-governmental organization”翻譯為中文即“非政府組織”，這表明了慈善組織的基本性質(zhì)首先就是要獨(dú)立于政府之外。但是中國(guó)的慈善組織有著獨(dú)特的特性——官民二重性。[5]從表面上看，這種“官民二重性”一方面有利于政府對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)管，另一方面有利于慈善組織利用自身的雙重身份來(lái)獲得政府體制內(nèi)外的資源，但實(shí)際上這種狀況嚴(yán)重影響了政府對(duì)慈善組織的監(jiān)督效果。慈善事業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政府的支持，但政府的作用應(yīng)該體現(xiàn)在引導(dǎo)、監(jiān)督和保障等方面，而不是直接充當(dāng)慈善事業(yè)的運(yùn)作主體。[6]在慈善事業(yè)面前，國(guó)家當(dāng)“有所為”：對(duì)慈善行為重點(diǎn)監(jiān)督，“有所不為”：退出對(duì)慈善組織的經(jīng)營(yíng)管理。要實(shí)現(xiàn)這一點(diǎn)需要從立法上根本廢除主管單位的要求，使慈善組織脫離政府的管理，確保其獨(dú)立的法人地位，這是實(shí)現(xiàn)對(duì)慈善組織有效監(jiān)督的前提。

三健全信息公開(kāi)制度

陽(yáng)光是最好的防腐劑，通過(guò)信息公開(kāi)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督是最為有效的監(jiān)督方式。[7]“希望政府幫助建立慈善信息査詢系統(tǒng)，以便各慈善組織隨時(shí)公示有關(guān)信息，接受公眾的査詢與監(jiān)督。”長(zhǎng)沙慈善會(huì)負(fù)責(zé)人向我們表示。

所謂信息公開(kāi)，就是指慈善組織向政府和社會(huì)公布其運(yùn)營(yíng)情況和財(cái)務(wù)信息，并接受監(jiān)督。慈善組織的資金來(lái)源于政府撥款或民間捐贈(zèng)，這些資金如何健康有效地運(yùn)轉(zhuǎn)，是否真正落實(shí)到實(shí)處是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。信息公開(kāi)包括主動(dòng)公開(kāi)和被動(dòng)公開(kāi)。主動(dòng)公開(kāi)是指慈善組織主動(dòng)向政府和社會(huì)公開(kāi)其受捐情況、財(cái)務(wù)使用情況等信息(包括財(cái)務(wù)報(bào)表、內(nèi)部高層管理人員工資報(bào)酬等)。而被動(dòng)公開(kāi)則是指慈善組織要積極接受并處理社會(huì)各界對(duì)其運(yùn)營(yíng)情況(包括資金使用情況等)的查詢與質(zhì)疑。如美國(guó)，慈善組織每年要在國(guó)內(nèi)稅務(wù)局填寫各種制表，將組織的日?；顒?dòng)、財(cái)務(wù)支配等信息登記在案，而大眾有權(quán)查閱這些信息以隨時(shí)了解慈善組織機(jī)構(gòu)資金的花費(fèi)和使用去向，這使得美國(guó)慈善組織始終有一種危機(jī)感。[8]英國(guó)《慈善法》也同樣規(guī)定：“慈善組織提供給慈善委員會(huì)的任何附件，都會(huì)被委員會(huì)保存，并且在任何合適的時(shí)間向公眾公示和供查閱?！盵9]

在我們進(jìn)行實(shí)地訪問(wèn)的時(shí)候發(fā)現(xiàn)，表面上看很多慈善組織也進(jìn)行信息公開(kāi)，但事實(shí)上公開(kāi)的只是一些宣傳資料、年度捐贈(zèng)榜、單位榮譽(yù)稱號(hào)等無(wú)關(guān)痛癢的信息，而公眾關(guān)注的善款流向等信息卻只有一個(gè)總數(shù)目。在他們的年刊、官網(wǎng)上只能找到捐贈(zèng)的明細(xì)，而沒(méi)有善款流向的明細(xì)。這無(wú)疑是慈善信息公開(kāi)制度的不完善讓一些慈善組織有空子可鉆。而從我們的民意調(diào)查問(wèn)卷中反映出來(lái)，民眾對(duì)慈善項(xiàng)目資金使用情況、慈善組織內(nèi)部工作人員信息、以及受捐助人信息等情況比較關(guān)注，這應(yīng)當(dāng)是信息公開(kāi)的主要內(nèi)容，故而應(yīng)當(dāng)通過(guò)法律予以明確規(guī)定。民意調(diào)查詳細(xì)數(shù)據(jù)參見(jiàn)下表。

您最希望了解慈善機(jī)構(gòu)的哪些信息?(可多選)A、項(xiàng)目資金使用情況74%B、機(jī)構(gòu)高層人員信息45%C、捐款人信息13%D、受捐助人信息52%E、機(jī)構(gòu)工作領(lǐng)域、工作宗旨14%F、其他1%

四明確慈善監(jiān)督主體

1.捐獻(xiàn)者的監(jiān)督。

首先，要尊重捐獻(xiàn)者的意愿。捐獻(xiàn)者有權(quán)指定慈善組織將資金用于其指定的慈善項(xiàng)目。[10]每個(gè)人都對(duì)自己的財(cái)產(chǎn)享有處分權(quán)，即使是無(wú)償?shù)木栀?zèng)，也是出于特定的意愿而實(shí)施的行為。對(duì)捐獻(xiàn)者本意的充分尊重是慈善的基礎(chǔ)，否則將極大地打擊捐贈(zèng)者的捐獻(xiàn)積極性，影響慈善事業(yè)的健康發(fā)展。《公益事業(yè)捐贈(zèng)法》第18條規(guī)定：“受贈(zèng)人與捐贈(zèng)人訂立了捐贈(zèng)協(xié)議的，應(yīng)當(dāng)按照協(xié)議約定的用途使用捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)。”

其次，要接受捐獻(xiàn)者的監(jiān)督。捐獻(xiàn)者是一個(gè)特殊的主體，既不同于慈善組織的內(nèi)部監(jiān)督，也不同于一般意義上的外部監(jiān)督，因?yàn)槠涫蔷栀?zèng)物的原所有人，基于其所有權(quán)中的處分權(quán)，有權(quán)了解自己的捐獻(xiàn)物是否用于指定的慈善項(xiàng)目?！豆媸聵I(yè)捐贈(zèng)法》第21條規(guī)定：“捐贈(zèng)人有權(quán)向受贈(zèng)人查詢捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的使用、管理情況，并提出意見(jiàn)和建議。”

2.慈善組織的內(nèi)部監(jiān)督。

慈善機(jī)構(gòu)應(yīng)該建立完善的規(guī)章制度來(lái)約束自己的組織成員。可以設(shè)立專門的監(jiān)事會(huì)和監(jiān)察委員會(huì)等監(jiān)督機(jī)構(gòu)，監(jiān)督機(jī)構(gòu)的成員應(yīng)由專業(yè)人士、捐贈(zèng)人及社會(huì)知名人士民主推選組成。他們負(fù)責(zé)對(duì)慈善資金的募集、使用、管理等各方面進(jìn)行監(jiān)督，同時(shí)也負(fù)有向外界解釋善款的使用情況和公布審計(jì)結(jié)果的義務(wù)。

3.立法、司法、行政監(jiān)督。

首先，慈善事業(yè)需要更具體化、可操作性更強(qiáng)、更加系統(tǒng)規(guī)范的法律制度及完備的監(jiān)督機(jī)制與懲處制度，才能更好地引導(dǎo)與規(guī)制慈善組織的行為。其次，應(yīng)當(dāng)在司法系統(tǒng)內(nèi)，通過(guò)對(duì)相關(guān)法律的執(zhí)行，規(guī)范慈善主體的行為，如在美國(guó)的大多數(shù)州中，首席檢察官享有監(jiān)督和管理慈善機(jī)構(gòu)的權(quán)利，一旦慈善機(jī)構(gòu)的董事或成員不能履行他們的職責(zé)，州檢察官有權(quán)令他們以私人財(cái)產(chǎn)對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的損失進(jìn)行賠償；法院對(duì)慈善組織違法行為的管轄權(quán)是司法監(jiān)督的另一種方式。再則，對(duì)慈善領(lǐng)域的行政監(jiān)督屬于政府職責(zé)的范疇，政府應(yīng)該成立專門的監(jiān)督與管理部門，或者委托其他機(jī)構(gòu)行使政府的該項(xiàng)職能，例如政府的審計(jì)、稅務(wù)、財(cái)務(wù)、稽查等部門都需要在自己的業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)對(duì)慈善進(jìn)行審核監(jiān)督。

4.社會(huì)各界的監(jiān)督。

民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督、社會(huì)媒介的監(jiān)督和普通民眾的監(jiān)督是社會(huì)監(jiān)督的主要部分。(關(guān)于民間評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督將在下一部分詳細(xì)探討。)

媒體是現(xiàn)代社會(huì)最重要的監(jiān)督力量，慈善領(lǐng)域中的不當(dāng)行為，也需要媒體及時(shí)的揭發(fā)。新聞媒介肩負(fù)傳播慈善機(jī)構(gòu)信息、宣傳民眾知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)、調(diào)動(dòng)社會(huì)各界對(duì)慈善組織及其活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的積極性和主動(dòng)性的使命。

民眾監(jiān)督是成本最低的一種監(jiān)督形式，尤其是在互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)達(dá)的今天，廣大網(wǎng)民通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督更是方便有效，如郭美美事件就是民眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)發(fā)現(xiàn)的。也正是在郭美美事件的直接驅(qū)動(dòng)下，2011年12月，民政部正式發(fā)布了《公益慈善捐贈(zèng)信息公開(kāi)指引》，該指引對(duì)捐贈(zèng)信息公開(kāi)的基本原則、內(nèi)容、時(shí)限及方式等都作出了規(guī)定。試想，倘若中國(guó)的十三億公民都能充分行使自身的監(jiān)督權(quán)，還有哪一個(gè)慈善組織膽敢繼續(xù)那些見(jiàn)不得陽(yáng)光的勾當(dāng)？

五建立第三方的協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)

所謂第三方，就是指獨(dú)立于政府和慈善組織以外的組織。慈善組織的第三方協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)是指專業(yè)從事協(xié)調(diào)政府、市場(chǎng)與慈善組織之間的關(guān)系，對(duì)各慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行資金募集情況、公益活動(dòng)舉辦情況、救助范圍、社會(huì)影響力等各方面的專業(yè)評(píng)估與監(jiān)督，并將相關(guān)評(píng)估結(jié)果予以公布的機(jī)構(gòu)。這些協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)自身不直接從事具體的慈善工作。相對(duì)于政府和慈善組織自身來(lái)講，獨(dú)立的第三方協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督具有更強(qiáng)的公正性和專業(yè)性。

在美國(guó)，有很多獨(dú)立的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)慈善組織進(jìn)行監(jiān)督。其中，“慈善導(dǎo)航(Charity Navigator)”是美國(guó)最大的專門給慈善組織評(píng)級(jí)的網(wǎng)站，也是一家靠社會(huì)捐助建立的非盈利機(jī)構(gòu)。它們?cè)u(píng)估著美國(guó)5500家以上的大慈善基金，并在網(wǎng)站上刊登調(diào)查報(bào)告。它們會(huì)登出10家公眾評(píng)價(jià)最高的機(jī)構(gòu)，也會(huì)登出10家評(píng)級(jí)最低但CEO工資最高的組織。[11]我國(guó)還沒(méi)有建立這樣的組織。

建立第三方的協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)，可以對(duì)各慈善組織進(jìn)行專業(yè)化的評(píng)估，參考募集資金量、公益活動(dòng)舉辦情況、救助范圍、社會(huì)影響力等因素評(píng)選出優(yōu)秀慈善組織，使各個(gè)慈善組織互相學(xué)習(xí)、互相競(jìng)爭(zhēng)，促進(jìn)慈善組織乃至慈善事業(yè)的發(fā)展；通過(guò)第三方的協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)外公布其評(píng)估結(jié)果，這也是民眾監(jiān)督和媒體監(jiān)督的信息來(lái)源，相比于慈善組織自己公布的數(shù)據(jù)，第三方協(xié)調(diào)評(píng)估機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)更具公正性；對(duì)各慈善組織的評(píng)估結(jié)果也可以成為下一年度政府撥款的依據(jù)，可謂是一舉數(shù)得。長(zhǎng)沙慈善會(huì)的負(fù)責(zé)人在訪談時(shí)表示，如果每一個(gè)慈善組織都要建立一個(gè)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的監(jiān)督平臺(tái)，將需要很大一筆資金，這筆經(jīng)費(fèi)倘若從善款中支出，將大大影響善款的利用率。所以，倘若能由政府或統(tǒng)一的第三方機(jī)構(gòu)建立一個(gè)公共的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)監(jiān)督平臺(tái)，然后各慈善組織都將信息公布于這個(gè)平臺(tái)上，既有利于公眾對(duì)慈善組織的監(jiān)督，又有利于公眾在選擇慈善機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐款捐物時(shí)對(duì)各慈善組織予以比較，同時(shí)還節(jié)省了很大一筆社會(huì)資源。我們對(duì)這一建議比較贊同。

慈善組織是現(xiàn)代慈善事業(yè)運(yùn)行的載體。長(zhǎng)久以來(lái)，我們注重道德上提倡慈善,卻忽視了對(duì)慈善組織的監(jiān)管。國(guó)人并不缺善心,缺的是善款善用的保障制度,缺的是健全的慈善組織監(jiān)督機(jī)制。若要保障我國(guó)的慈善事業(yè)健康、長(zhǎng)足發(fā)展，建立完善的慈善組織監(jiān)督機(jī)制至關(guān)重要。

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[11]國(guó)外慈善機(jī)構(gòu)的監(jiān)督機(jī)制http://www.recende.com/Item/Show.asp?m=1&d=375.

Perfection of Supervision Mechanism for China Charity Organization

Weng Xiuxiu

(Law School of Central South University, Changsha, Hu’nan 410083，China)

Key words：charity；charity organization；supervision mechanism

Class No.:D632.9Document Mark：A

(責(zé)任編輯：蔡雪嵐)