鄭佳寧，孟濤

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沖突與協(xié)調(diào)：煤層氣資源開發(fā)中的權(quán)利配置

鄭佳寧，孟濤

(中國政法大學民商經(jīng)濟法學院，北京，100088)

煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)的沖突已經(jīng)成為煤層氣行業(yè)發(fā)展的主要法律障礙。權(quán)利沖突的根源在于權(quán)利的支配范圍相互重疊，即權(quán)利重疊。煤層氣資源依附于煤炭資源而存在，其不是法律意義上獨立的物，無法單獨成為礦業(yè)權(quán)的客體。所以，沖突的化解需要從權(quán)利配置本身入手，對煤層氣資源和煤炭資源進行統(tǒng)一賦權(quán)，以形成安全高效的能源開發(fā)格局。

煤層氣資源；權(quán)利沖突；統(tǒng)一賦權(quán)；現(xiàn)代能源體系

一、引言

煤層氣是一種產(chǎn)生于煤化過程中的自生自儲的非常規(guī)天然氣。相對于煤炭、石油和天然氣等傳統(tǒng)能源，人類對煤層氣資源的開發(fā)較晚，直至20世紀70年代，隨著勘查、開采技術(shù)的進步，煤層氣資源才逐漸成為重要的能源財產(chǎn)。[1]在我國，對煤層氣資源的開發(fā)和利用具有一舉多得的效益。首先，煤層氣資源的開發(fā)利用，能夠在一定程度上填補我國的能源供給缺口，完善我國的能源消費結(jié)構(gòu)。煤層氣資源在我國儲量豐富，截至2014年底，我國煤層氣地質(zhì)資源量占常規(guī)天然氣地質(zhì)資源量的54%，共計36.8萬億立方米。[2]其次，煤層氣資源的開發(fā)，能夠有效地防患煤炭開發(fā)中的瓦斯事故，保障煤礦安全生產(chǎn)。煤層氣俗稱瓦斯，瓦斯爆炸是煤炭資源開發(fā)利用中的五害之首。①以山西省為例，2015年山西省瓦斯爆炸共造成22人死亡，占全年煤礦事故死亡總?cè)藬?shù)的28.95%。②最后，對煤層氣資源的開發(fā)與利用能夠有效地遏制煤炭資源開發(fā)過程中直接排放煤層氣對氣候變暖所產(chǎn)生的負面影響。煤層氣以甲烷為其主要成分，甲烷是一種典型的強溫室氣體。根據(jù)美國環(huán)保署的數(shù)據(jù)顯示，我國在2010年共排放煤層氣300 MMTCO2e，是全球排放煤層氣最多的國家，排放量將近是第二名美國的4倍。[3]

作為“后起之秀”，煤層氣資源毋庸置疑已經(jīng)成為一種重要的能源財產(chǎn)，踏入了財產(chǎn)法的殿堂，接受財產(chǎn)法的調(diào)整，但該種新的財產(chǎn)類型也面臨著如何融入到財產(chǎn)法體系中去的難題。[4]其中，最為突出的問題就是煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)的沖突，此法律障礙已經(jīng)成為煤層氣行業(yè)發(fā)展的一大“絆腳石”。截至2010年底，山西省煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊共計175個，重疊面積達2 617.32平方公里。[5]因此，對煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)沖突的化解，已成為推進我國能源資源高效開發(fā)與利用所必須解決的問題。本文希望通過對煤層氣資源開發(fā)中的財產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進行剖析，以探明權(quán)利沖突的根源并尋找到符合物權(quán)法基本原理的沖突化解路徑。

二、煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)沖突的根源：權(quán)利重疊

(一)分別賦權(quán)的源起與法律困惑

根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源法實施細則》的規(guī)定，我國礦產(chǎn)資源立法對礦產(chǎn)資源勘探、開采權(quán)利的設(shè)定，采取的是“礦產(chǎn)資源種類主義”的賦權(quán)標準，即依照礦產(chǎn)資源的礦種分別賦權(quán)。立法之所以做出這樣的選擇與礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的立法思路不無關(guān)系?！胺商N含著一個國家數(shù)個世紀發(fā)展的故事，我們不能像對待僅僅包含定理和推論的數(shù)學教科書一樣對待它。要理解法律是什么，我們必須了解它以前是什么，以及它未來會成為什么樣子?！盵6]從1986年《礦產(chǎn)資源法》發(fā)布實施至今，我國礦產(chǎn)資源立法始終側(cè)重于對資源勘探、開發(fā)秩序的行政管理，立法對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)屬性認識不足，從而導致礦業(yè)權(quán)制度與物權(quán)制度之間缺乏有效的銜接與融合，缺乏物權(quán)的理論根基。事實上，我國礦產(chǎn)資源立法很大程度上是從地質(zhì)學角度對礦產(chǎn)資源等相關(guān)概念和基本制度進行規(guī)定的，“礦產(chǎn)資源種類主義”的賦權(quán)標準正是此種立法思路的產(chǎn)物。

“礦產(chǎn)資源種類主義”賦權(quán)標準的實施以明確具體的礦種為前提，現(xiàn)已確立的具體礦種規(guī)定在《礦產(chǎn)資源法實施細則》所附的《礦產(chǎn)資源分類細目》中。這些具體礦種是對經(jīng)過地質(zhì)礦產(chǎn)勘查工作發(fā)現(xiàn)并探明礦產(chǎn)儲量的礦產(chǎn)資源的確認，屬于地質(zhì)學意義上的概念。隨著勘探、開采技術(shù)的進步，煤層氣資源在地質(zhì)學意義上已成為獨立于煤炭資源的礦產(chǎn)資源，被納入到《礦產(chǎn)資源分類細目》中。故而，法律對煤層氣資源和煤炭資源分別進行賦權(quán)。但是，法律規(guī)范直接以地質(zhì)學意義上的“礦種”概念來作為權(quán)利設(shè)定的依據(jù)是十分不妥的。法作為非物理存在，是由人類創(chuàng)設(shè)和約定的。[7]法的內(nèi)容是法律規(guī)范，其不同于自然科學意義上的自然法則，法律規(guī)范是對人們行為的規(guī)定，旨在強調(diào)人們應(yīng)當如何行為。而自然法則是關(guān)于事物實際狀態(tài)的闡述，即描述自然事件如何產(chǎn)生以及為何發(fā)生的規(guī)則。[8]質(zhì)言之，規(guī)范意義上的權(quán)利客體與客觀上的物質(zhì)是無法劃等號的，否則必然會引起權(quán)利體系內(nèi)部的混亂。所以，分別賦權(quán)的立法選擇為權(quán)利沖突埋下了種子。

(二)分別賦權(quán)下的權(quán)利重疊

深入和準確地分析問題產(chǎn)生的根源是有效解決法律疑難問題的重要前提。當前，主流觀點認為，“兩權(quán)分置”是煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)沖突產(chǎn)生的根本原因。“兩權(quán)分置”是指煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)因行政許可主體的不同，而往往分別授予不同的主 體。[9?11]根據(jù)國土資源部的相關(guān)規(guī)定，煤層氣資源作為獨立的礦種，對其勘查和開采只能經(jīng)由國土資源部行政許可，而煤炭礦業(yè)權(quán)的設(shè)定則根據(jù)規(guī)模的不同，分別由國土資源部和省級人民政府國土資源主管部門進行行政許可。③但我們認為，兩權(quán)分置僅僅是加劇了煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)之間的沖突，而并非是權(quán)利沖突的根源。即使將煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)授予同一主體，權(quán)利間的沖突依然客觀存在，只是因權(quán)利主體同一而沒有顯現(xiàn)出來。

任一民事權(quán)利均具有固定的權(quán)利邊界，民事權(quán)利具有天然的互諧性，每一項權(quán)利均由法律確認與保護，所以，在正常情況下，不同權(quán)利之間應(yīng)當呈和諧之 態(tài)。[12]如果權(quán)利在法律形式上獲得確定但卻無法行使的話，那么一定是權(quán)利本身出現(xiàn)了問題，即法律對權(quán)利的設(shè)定不符合基本的原理。所以，應(yīng)當從權(quán)利配置本身出發(fā)，對引發(fā)煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)沖突的原因進行剖析。根據(jù)《礦產(chǎn)資源法實施細則》第16條和第30條的規(guī)定，礦業(yè)權(quán)的客體并非僅指向單一種類的礦產(chǎn)資源。具體來說，礦業(yè)權(quán)的客體包括兩個部分，一是特定區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源，二是該礦產(chǎn)資源所附著的相應(yīng)空間。在自然狀態(tài)下，煤層氣吸附于煤基質(zhì)中，煤層實際上為煤層氣的賦存區(qū)，也就是說，煤層是煤層氣所附著的空間。所以，在特定區(qū)域內(nèi)，同時設(shè)定煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)，必然會使二者的支配范圍在空間和時間兩個維度上發(fā)生重疊，即權(quán)利重疊。權(quán)利的本質(zhì)是民事主體自由意志的支配范圍，權(quán)利的重疊意味著，權(quán)利人在意志支配范圍上發(fā)生重疊，后果是任何一方均不可自由地行使權(quán)利。所以，權(quán)利重疊才是引發(fā)權(quán)利沖突的根本原因。

(三)權(quán)利重疊違背了物權(quán)絕對原則

薩維尼認為，意志首先能夠作用于本人，其次亦可作用于外部世界，外部世界可分為不自由的自然和自由存在的他人，對外部世界的支配形成了民法財產(chǎn)權(quán)大廈的兩根支柱：物權(quán)和債權(quán)。[13, 14]物權(quán)是以物為中介的人與人之間的關(guān)系，因其是典型的絕對權(quán)，必須符合物權(quán)絕對原則。物權(quán)絕對原則是指，權(quán)利人得依其意志獨立支配物，而不受他人意志的干涉。[15]該原則具有兩層含義，一是物權(quán)具有絕對排他性，即不得在一物之上同時設(shè)定兩個相互排斥的物權(quán)；二是權(quán)利人具有意思獨斷性，權(quán)利人對物具有直接支配力，可依自己的意志而獨立享有和行使權(quán)利，并排除他人的妨害。

煤層氣資源與煤炭資源作為不自由的自然中的特定部分，民事主體通過對其支配而享有礦業(yè)權(quán)。礦業(yè)權(quán)不同于一般意義上的物權(quán)，其需經(jīng)行政許可之催生，具有公權(quán)色彩，實為準用益物權(quán)。同時，該權(quán)利在結(jié)構(gòu)上不僅包括對特定礦產(chǎn)資源進行勘查和開采的權(quán)利，還包括對該礦產(chǎn)資源所附著的空間的使用權(quán)，具有顯著的復合性。但無論如何，其仍需遵循物權(quán)的基本原則——物權(quán)絕對原則。即礦業(yè)權(quán)具有絕對排他性，在權(quán)利所指向的客體上不可同時設(shè)定兩個以上相互排斥的礦業(yè)權(quán)；礦業(yè)權(quán)人具有意思獨斷性，權(quán)利人對其所支配的礦產(chǎn)資源和該礦產(chǎn)資源所附著的空間具有絕對的支配力，未經(jīng)權(quán)利人同意不得侵入。

然而，在現(xiàn)行法體系中，根據(jù)“礦產(chǎn)資源種類主義”的賦權(quán)標準，煤層氣作為一種獨立的礦種，其上可以單獨設(shè)定煤層氣礦業(yè)權(quán)。這使得在特定礦區(qū)內(nèi)，煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)將會產(chǎn)生權(quán)利重疊，權(quán)利重疊不同于權(quán)利堆疊，在權(quán)利堆疊中，雖然權(quán)利所支配的范圍會發(fā)生重疊，但權(quán)利在內(nèi)容上具有相容性，而權(quán)利重疊意味著權(quán)利在內(nèi)容上相互排斥。[16]在實際開發(fā)過程中，煤層氣資源的開發(fā)必然需要對煤層進行利用，煤炭資源的開發(fā)也必須抽離煤層氣以保障生產(chǎn)安全。權(quán)利重疊使得在煤層氣富集區(qū)內(nèi)，煤層氣礦業(yè)權(quán)人和煤炭礦業(yè)權(quán)人均無法獨立地依照其自由意志行使權(quán)利，權(quán)利人對煤層氣資源或煤炭資源的支配受到了他人意志的限制，喪失了意思獨斷性。此外，權(quán)利重疊意味著煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)二者在權(quán)利支配的客體范圍上發(fā)生重疊，即一物之上成立了兩個同種類的、效力一致的礦業(yè)權(quán)，違背了物權(quán)的絕對排他性。概以言之，煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)的重疊違背了物權(quán)法的基本原則——物權(quán)絕對原則。

三、“兩權(quán)分置”下的權(quán)利沖突協(xié)調(diào)模式

面對煤層氣資源開發(fā)過程中產(chǎn)生的煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)之間的沖突，管理部門、能源企業(yè)以及學者從各自角度分別提出了以下三種化解權(quán)利沖突的具體模式：權(quán)利主體統(tǒng)一模式、協(xié)調(diào)開發(fā)利用模式和相鄰關(guān)系模式。但是，這些模式因未徹底跳出“兩權(quán)分置”觀點的藩籬，沒有找到問題產(chǎn)生的根源，均未能提出符合物權(quán)法基本原理的沖突化解路徑。

(一)權(quán)利主體統(tǒng)一模式

權(quán)利主體統(tǒng)一模式是指將煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)授予同一主體。[10, 17]例如國家能源局于2013年發(fā)布實施的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》第20條規(guī)定，在煤層氣資源富集區(qū)內(nèi)，若煤炭礦業(yè)權(quán)的設(shè)定先于煤層氣礦業(yè)權(quán)，可將煤層氣礦業(yè)權(quán)授予煤炭礦業(yè)權(quán)人，由其自行開發(fā)煤層氣資源，也可通過相互合作的方式開發(fā)煤層氣資源。這意味著，在通常情形下對已設(shè)定煤炭礦業(yè)權(quán)的區(qū)域，煤炭礦業(yè)權(quán)人往往也因此而獲得了煤層氣礦業(yè)權(quán)，即煤炭礦業(yè)權(quán)人同時擁有煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)。

將兩種權(quán)利授予同一民事主體，是以規(guī)避沖突的方式掩蓋了權(quán)利沖突，但這種規(guī)避只有在物權(quán)靜止的情形下方可奏效。因為，在現(xiàn)行法規(guī)定下，煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)呈權(quán)利重疊之態(tài)，二者在權(quán)利行使上相互排斥與限制。權(quán)利主體統(tǒng)一后，這種排斥與限制依然存在，只是因權(quán)利人利益一致而未顯現(xiàn)出來，一旦兩權(quán)再次分離，權(quán)利沖突將會重現(xiàn)江湖。而要實現(xiàn)資源價值的最大化，任何有價值的資源必須為人們所有，其權(quán)利必須具有排他性和可轉(zhuǎn)讓性。[18]礦產(chǎn)資源作為重要的財產(chǎn)，與之相關(guān)的礦業(yè)權(quán)必然具備可轉(zhuǎn)讓性，而權(quán)利一旦單獨轉(zhuǎn)讓，權(quán)利主體統(tǒng)一模式下的權(quán)利和諧狀態(tài)將不復存在。因此，權(quán)利主體統(tǒng)一模式并沒有從權(quán)利沖突的根源上提出權(quán)利沖突的化解 之道。

(二)相互協(xié)調(diào)模式

相互協(xié)調(diào)模式是指，在堅持“兩權(quán)分置”的前提下，權(quán)利人通過協(xié)商確立對煤層氣資源和煤炭資源進行合作開發(fā)與利用。例如，在山西省三交區(qū)塊，中國石油天然氣股份有限公司擁有的煤層氣礦業(yè)權(quán)與光明煤礦、西坡煤礦和錦園煤礦等煤炭企業(yè)擁有的煤炭礦業(yè)權(quán)的重疊面積達282.9平方公里[19]。為了解決權(quán)利沖突，權(quán)利人通過相互協(xié)商，簽訂合作框架性協(xié)議，使得煤層氣資源與煤炭資源的開發(fā)與利用在時間和空間上相互配合，以實現(xiàn)對煤層氣資源和煤炭資源的合理開發(fā)、綜合利用與協(xié)調(diào)發(fā)展。[20]

相互協(xié)調(diào)模式本質(zhì)上是在煤層氣礦業(yè)權(quán)人與煤炭礦業(yè)權(quán)人間建立起以協(xié)調(diào)發(fā)展、互惠互利為宗旨的合同之債，通過債之法鎖，約束二者的開發(fā)利用行為，以此來實現(xiàn)煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)的和諧共處。但是，合同之債的相對性決定了，合同主體以外的第三人不受合同所確立的權(quán)利義務(wù)的拘束。如此一來，在煤層氣礦業(yè)權(quán)或煤炭礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓后，權(quán)利的受讓人將不受該合同之債的約束，那么，基于合同之債所確立的相互協(xié)調(diào)模式即被打破。此外，合同之債只具有請求力，合同之債的完全實現(xiàn)，必須寄希望于相對方的履行行為。也就是說，即使權(quán)利沒有發(fā)生轉(zhuǎn)讓，合同之債亦存在合同違約的風險，一旦一方違約，煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)之間的沖突將會被再次引發(fā)。

(三)相鄰關(guān)系模式

相鄰關(guān)系是指為了平衡權(quán)利人之間的利益沖突，謀求共同利益，在相鄰不動產(chǎn)物權(quán)之間，對不動產(chǎn)物權(quán)的支配力和排他力分別進行必要的擴張和限制所產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)關(guān)系。[21]有學者認為煤層氣資源與煤炭資源在賦存狀態(tài)上呈毗鄰關(guān)系，構(gòu)成物權(quán)法上的相鄰關(guān)系，可以借助相鄰關(guān)系制度協(xié)調(diào)權(quán)利沖突，即希望通過對雙方課以法定的容忍義務(wù)來實現(xiàn)對能源資源的有序勘查與開采。[9, 22]

我們認為，煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)之間并不構(gòu)成物權(quán)法上的相鄰關(guān)系。第一，從相鄰關(guān)系的適用條件上來看，煤炭礦業(yè)權(quán)與煤層氣礦業(yè)權(quán)的客體并不毗鄰。煤層氣礦業(yè)權(quán)的客體是煤層氣資源和其所附著的相應(yīng)空間，煤炭礦業(yè)權(quán)的客體是煤炭資源和其所附著的相應(yīng)空間，二者是相互重疊的關(guān)系，而非毗鄰關(guān)系，難以適用相鄰關(guān)系制度來協(xié)調(diào)權(quán)利沖突。第二，從相鄰關(guān)系的制度目的上來看，相鄰關(guān)系旨在盡可能地平衡權(quán)利人各方的支配力，劃定權(quán)利的“理性界限”，保證權(quán)利人在合理的范圍內(nèi)行使權(quán)利，以維系相鄰不動產(chǎn)物權(quán)人之間的和諧關(guān)系。[23]而根據(jù)煤層氣與煤炭資源的自然賦存狀態(tài)，從科學開發(fā)角度而言，應(yīng)當先抽取煤層氣，然后再進行煤炭開采。這意味著，在相鄰關(guān)系調(diào)整下，煤炭礦業(yè)權(quán)的行使將會遭受“凍結(jié)”，其支配力受到了完全限制。只有待煤層氣礦業(yè)權(quán)退出后，煤炭礦業(yè)權(quán)才能恢復其支配力、這不符合相鄰關(guān)系平衡支配力，謀求共同利益的出發(fā)點。

通過以上分析可以看到，在“兩權(quán)分置”的觀點下，因沒有從根本上探明權(quán)利沖突的根源，所以也就無法劃定煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)間的“理性界限”。無論是權(quán)利主體統(tǒng)一模式、相互協(xié)調(diào)模式還是相鄰關(guān)系模式，都只是對權(quán)利沖突的“小修小補”，無法從根本上化解因權(quán)利設(shè)定不當而與生俱來的權(quán)利沖突。因此，權(quán)利沖突的根源是煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)之間的相互重疊，而非“兩權(quán)分置”。只有挖掘出沖突背后的真正原因，并在權(quán)利配置中破除權(quán)利重疊，才能尋找到一條協(xié)調(diào)煤層氣資源和煤炭資源高效開發(fā)利用的合理路徑。

四、權(quán)利沖突的化解路徑：煤層氣資源和煤炭資源的一體化賦權(quán)

(一)煤層氣資源之上無法單獨賦權(quán)的法律分析

物權(quán)制度以規(guī)范對有限資源的利用秩序為其目標，如何創(chuàng)設(shè)物權(quán)是其所需解決的重要問題之一。[24]物權(quán)的創(chuàng)設(shè)以確定物權(quán)的客體為其前提，物權(quán)的客體為物，民法上的物必須滿足以下條件：一是須存在于人體之外；二是須為有體物；三是須能夠為人力所支配；四是須獨立為一體；五是須能滿足人們的生產(chǎn)生活需要；六是須具有特定性。可以肯定的是，煤層氣資源作為重要的清潔能源，具有豐富的經(jīng)濟價值，同時其為有體物，能為人力所支配且不屬于人體的一部分。但是，煤層氣資源是否獨立為一體和具有特定性則存在疑問。換言之，煤層氣資源是否是法律上獨立的物值得推敲。這一問題的解決對物權(quán)的設(shè)定至關(guān)重要，法律只能在獨立的物上單獨賦權(quán)。這是因為，物權(quán)的絕對原則決定了只有在獨立的物上設(shè)定物權(quán)，才能真正明確權(quán)利的支配范圍，使其所支配的外部界限明確化，否則必然會發(fā)生權(quán)利重疊。需要注意的是，法律層面上獨立的物不同于物理層面上獨立的物，二者具有天壤之別。前者是一個法律上的判斷問題，而后者則是一個自然物經(jīng)驗方面的觀察問題。

煤層氣是以甲烷為主要成分的烴類氣體，而煤炭則是以碳為主要成分的固體礦物。雖然，煤層氣資源在主要成分和賦存狀態(tài)等物理屬性上均不同于煤炭資源，但這不足以使其成為法律上獨立的物。煤層氣資源與煤炭資源在自然賦存狀態(tài)上具有緊密結(jié)合性，這意味著二者在法律上均不具有可特定性，無法為人所獨立支配。煤層氣資源與煤炭資源之間的結(jié)合性不同于土地與其中所蘊藏的礦產(chǎn)資源以及土地與相應(yīng)地下空間之間的關(guān)系。煤層是一種雙孔隙介質(zhì)，由基質(zhì)空隙和裂隙組成。煤層氣與煤層之間的自然狀態(tài)有三種：一是煤層氣吸附在煤孔隙的內(nèi)表面，二是煤層氣以游離狀態(tài)分布在煤的空隙中，三是煤層氣溶解于穿過煤層而流動的地下水中。[25]也就是說，二者實際上是一種“你中有我，我中有你”的自然狀態(tài)，均不可為人所獨立支配，無法單獨成為民法意義上的“物”。而土地與其中的礦產(chǎn)資源或相應(yīng)的地下空間雖在垂直方向上亦呈緊密結(jié)合之態(tài)，但是，它們在法律層面上分屬不同區(qū)域，相互獨立且互不干擾，均可為人所獨立支配，故可分別賦權(quán)。例如同一塊的土地上可分別設(shè)定地表建設(shè)用地使用權(quán)、礦業(yè)權(quán)和地下建設(shè)用地使用權(quán)。美國有學者將煤層氣資源與煤炭資源二者間的關(guān)系形象地比喻為“容器空間(container space)”，即煤炭資源相當于一個容器，應(yīng)當囊括其中所依附的所有物質(zhì)，包括煤層氣資源。[26, 27]簡言之，煤層氣資源與煤炭資源的緊密結(jié)合狀態(tài)決定了其不能為人所獨立支配，難以構(gòu)成法律意義上獨立的物，法律無法在其上進行單獨賦權(quán)。所以，我國《礦產(chǎn)資源法》和《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》等法律法規(guī)將煤層氣資源作為法律上獨立的物并在其上單獨賦權(quán)，這實際上是混淆了法律意義上獨立的物與物理層面上獨立的物。如此一來，必然會使煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)的支配范圍在時空層面上相互重疊，兩權(quán)之間的沖突也就在所難免。

嚴格意義上說，如果先設(shè)定煤炭礦業(yè)權(quán)的話，煤層氣資源僅為煤炭礦業(yè)權(quán)客體的重要成分。美國賓夕法尼亞州最高法院在U.S. Steel Corp. v. Hoge一案中認為，特定區(qū)域內(nèi)的煤層氣資源是煤炭資源的一部分，煤炭礦業(yè)權(quán)人擁有開采煤層氣的權(quán)利。④在Bowles v. Hopkins Cnty. Col., L.L.C. 一案中，肯塔基州上訴法院也認為煤炭礦業(yè)權(quán)的客體應(yīng)當包括煤層中所賦存的煤層氣。⑤這些案例均進一步說明了，在實際開發(fā)過程中煤層氣資源無法成為獨立的物而被單獨賦權(quán)。當然，重要成分一旦與主物相分離，無論原因為何，脫離主物的重要成分恢復其原始屬性，可獨立的成為物權(quán)的客體。也就是說，煤層氣資源一旦脫離煤炭資源的束縛，被抽取出來后，就可以為人所獨立支配，成為獨立的物。法律只有明確了煤層氣資源所扮演的具體角色，揭開煤層氣資源的真實面紗，才能構(gòu)建起符合物權(quán)法原理的賦權(quán)模式，從源頭上化解權(quán)利沖突。

(二) 煤層氣資源與煤炭資源一體化賦權(quán)的兩種模式

1.“先氣后煤”模式：先后分別設(shè)定煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)

“先氣后煤”模式是指，在煤炭富集區(qū)賦存煤層氣資源時，在煤層氣資源、煤炭資源和它們所附著的相應(yīng)空間這一物上先后分別設(shè)定權(quán)利存續(xù)期間互不重疊的煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)，需注意的是，只有待煤層氣礦業(yè)權(quán)退出后方可設(shè)定煤炭礦業(yè)權(quán)，二者不可同時存在。其中，煤層氣礦業(yè)權(quán)勘查和開采的對象限于煤層中所蘊藏的煤層氣資源，但權(quán)利人可對相應(yīng)煤層和其他地下空間進行合理的利用，以實現(xiàn)煤層氣礦業(yè)權(quán)的絕對排他性和權(quán)利人的意思獨斷性。與之相應(yīng)，煤炭礦業(yè)權(quán)勘查和開采的對象亦不及于煤層氣資源。如此，兩權(quán)互不排斥，和平共處，在法律上也就可以合理地化解煤層氣礦業(yè)權(quán)與煤炭礦業(yè)權(quán)重疊下所產(chǎn)生的權(quán)利沖突。

我國管理部門已將此種方法作為在煤層氣資源富集區(qū)設(shè)定礦業(yè)權(quán)的基本原則。2007年國土資源部發(fā)布實施的《關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》(國土資[2007]96號)規(guī)定，在煤層氣資源富集區(qū)，需先設(shè)定煤層氣礦業(yè)權(quán)，在煤層氣資源開發(fā)結(jié)束后方可設(shè)定煤炭礦業(yè)權(quán)。國家能源局在2013年發(fā)布的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》中對權(quán)利沖突的化解亦表達了相同的意見，該政策第18條規(guī)定，在煤炭遠景區(qū)先進行煤層氣資源的開發(fā)，待煤層氣資源開發(fā)結(jié)束后，進行煤炭資源的開發(fā)。管理部門的觀點也進一步證實了在煤層氣富集區(qū)，煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)是無法同時存在的。究其根本，正是因為煤層氣資源不是法律上獨立的物，如果對其單獨賦權(quán)必然會導致煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)同時存在而相互重疊，進而引發(fā)權(quán)利沖突。如果認識到煤層氣資源不是法律上獨立的物，無法單獨賦權(quán)，那么，在法律上也就無法創(chuàng)設(shè)出同時存在的煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)。

2. 綜合開發(fā)模式：設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)

綜合開發(fā)模式是指，法律在煤層氣資源富集區(qū)內(nèi)設(shè)定兼具煤層氣資源和煤炭資源勘探、開發(fā)為內(nèi)容的綜合性礦業(yè)權(quán)。該模式在賦權(quán)基礎(chǔ)上不同于“兩權(quán)分置”下的權(quán)利主體統(tǒng)一模式，在權(quán)利主體統(tǒng)一模式中，煤層氣資源和煤炭資源是分別作為法律意義上獨立的物而被單獨賦權(quán)的。但正如前文所述，此種賦權(quán)模式不符合物權(quán)法的基本原理。而在綜合開發(fā)模式下，煤層氣資源不再被視為法律意義上獨立的物，其與煤炭資源以及它們所附著的相應(yīng)空間這一整體構(gòu)成法律上獨立的物，煤層氣資源只是其中的重要成分，法律是在此基礎(chǔ)上設(shè)定兼具煤層氣資源和煤炭資源勘探、開發(fā)的綜合性礦業(yè)權(quán)的。設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)可以實現(xiàn)對煤層氣資源和煤炭資源的綜合開發(fā)，提高煤層氣和煤炭資源的開發(fā)利用效率。

對能源資源的綜合開發(fā)一直是我國能源立法所堅持與倡導的。1996年《礦產(chǎn)資源法》第7條就明確規(guī)定了能源企業(yè)應(yīng)對礦產(chǎn)資源進行綜合勘查、綜合利用。針對煤層氣資源與煤炭資源的開發(fā)，管理部門也認為應(yīng)當對煤層氣資源和煤炭資源進行綜合勘查。國務(wù)院2006年發(fā)布實施的《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》(國辦發(fā)[2006]47號)規(guī)定，探礦權(quán)人須對特定區(qū)域中的煤層氣資源和煤炭資源的儲量與品質(zhì)等具體情況進行一體化勘查與評定。⑥我們認為，除了對煤層氣資源和煤炭資源進行綜合勘查外，亦可通過設(shè)定綜合性采礦權(quán)實現(xiàn)對二者的綜合開采。企業(yè)可以基于對安全生產(chǎn)、資源節(jié)約、開發(fā)布局和效率等諸多因素的考慮，在資源的開發(fā)規(guī)劃與設(shè)計、開采途徑與技術(shù)等方面進行統(tǒng)一部署，促進煤層氣資源開發(fā)和煤炭資源開發(fā)在時空層面上的有機結(jié)合和有序銜接，形成高效有序、相互協(xié)調(diào)的綜合開發(fā) 格局。

上述兩種一體化賦權(quán)模式各有所長，應(yīng)當在充分考慮礦業(yè)權(quán)申請人的資質(zhì)、煤層氣資源和煤炭資源的賦存情況以及國家的能源規(guī)劃等因素的基礎(chǔ)上綜合利用兩種方式，合理設(shè)定礦業(yè)權(quán)。具體而言，首先，當?shù)V業(yè)權(quán)申請者或投標者兼具勘查或開采煤層氣資源和煤炭資源的資質(zhì)，且其能力不亞于單一煤層氣企業(yè)和煤炭企業(yè)時，國土資源管理部門應(yīng)當優(yōu)先考慮對煤層氣資源和煤炭資源進行一體化開采，即設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)并將其出讓給相應(yīng)的能源企業(yè)。其次，國土資源管理部門應(yīng)根據(jù)特定區(qū)域的地質(zhì)條件，確定礦業(yè)權(quán)的設(shè)定方式。如果根據(jù)地質(zhì)條件，綜合開發(fā)的經(jīng)濟效益更高，則應(yīng)設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)；而若地質(zhì)條件不適宜綜合開發(fā)，則應(yīng)采取“先氣后煤”的開發(fā)模式，當然，煤層氣礦業(yè)權(quán)的獲取者在同等條件下可優(yōu)先獲取煤炭礦業(yè)權(quán)。最后，國土資源管理部門應(yīng)當根據(jù)國家能源規(guī)劃以及煤炭資源和煤層氣資源開發(fā)利用的年度計劃和中長期發(fā)展計劃，合理地確定煤層氣資源和煤炭資源的開發(fā)模式。在“十三五”期間，管理部門應(yīng)當根據(jù)能源開發(fā)利用的既定目標，綜合采取上述兩種模式，以實現(xiàn)對能源資源的高效開發(fā)與利用。

五、效率保障：權(quán)利的必要限制

“權(quán)利限制是對權(quán)利的范圍和權(quán)利的行使所作的限制性規(guī)定?！盵28]能源資源的高效開發(fā)與利用是能源立法的重要價值取向。無論是先后分別設(shè)定煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)(“先氣后煤”)還是設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)，均會因制度的先天不足而產(chǎn)生資源開發(fā)與利用過程中的無效率情形。具體而言，由于能源資源的開發(fā)周期一般較長，“先氣后煤”的開發(fā)模式易因煤層氣資源的閑置而導致煤炭資源的開發(fā)滯后，影響我國的能源產(chǎn)出與安全。因此，在煤層氣資源開發(fā)利用過程中，需要強化權(quán)利人對煤層氣資源的開發(fā)效率。而在設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)模式中，煤層氣資源的開發(fā)因受到開發(fā)成本較高、利潤空間狹小等問題的影響，權(quán)利人缺乏對煤層氣資源進行開發(fā)的意愿，可能導致對煤層氣資源的排空，故需要嚴格限制對煤層氣資源的直接排放，實現(xiàn)能源開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護的雙重目標。

(一)禁止資源閑置：強化“先氣后煤”模式中的權(quán)利行使義務(wù)

能源礦產(chǎn)資源的開發(fā)一般均會持續(xù)較長的時間。根據(jù)《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第10條的規(guī)定，一般礦產(chǎn)資源的探礦權(quán)的期限最長為3年，石油天然氣探礦權(quán)的期限最長為7年。至于采礦權(quán)的期限則更長，根據(jù)《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》第7條的規(guī)定，即使開采規(guī)模較小，權(quán)利的存續(xù)期間最長也可達10年。此外，探礦權(quán)和采礦權(quán)的期限均可申請延長，且無次數(shù)限制。在“先氣后煤”模式下，煤層氣礦業(yè)權(quán)人可能基于對自身技術(shù)、資金、煤層氣價格或搶占能源區(qū)塊等因素的考慮，閑置煤層氣資源，怠于行使煤層氣礦業(yè)權(quán)。如此一來，可能會導致煤炭資源勘查和開采受阻，無法形成高效協(xié)同的能源開發(fā)格局。能源關(guān)乎國家的經(jīng)濟命脈，在能源資源開發(fā)中，對資源的閑置實際上就意味著對權(quán)利的濫用。礦業(yè)權(quán)不同于典型意義上的物權(quán)，其經(jīng)由行政許可而催生，權(quán)利人在享有權(quán)利的同時亦需履行充分行使權(quán)利的義務(wù)，即權(quán)利人應(yīng)在行政許可所確定的時間范圍內(nèi)完成相應(yīng)的開發(fā)任務(wù)?！傲x務(wù)體現(xiàn)著與行為自由相統(tǒng)一的社會責任(組織性、和諧性、程序性)，體現(xiàn)著社會對個人、國家對公民提出的社會的、政治的、法律的和道德的要求?！盵29]在煤層氣資源和煤炭資源一體化賦權(quán)后，權(quán)利人雖擁有具有排他性和絕對性的礦業(yè)權(quán)，但該權(quán)利不足以成為其閑置資源，圈而不探，占而不采的借口。否則，國土資源管理部門可以依法撤銷行政許可，收回權(quán)利。

財產(chǎn)權(quán)及其所承載的法學和經(jīng)濟學信念均從理性出發(fā)，即進入市民社會自由之中的人們應(yīng)作為經(jīng)濟主體和法律主體遵循一個目的理性的思考，即通過生產(chǎn)和貿(mào)易來對有限資源加以充分利用，以增加其財 產(chǎn)。[30]概以言之，當權(quán)利人揮霍其所擁有的具有社會屬性的礦業(yè)權(quán)時，其已陷入非理性的境遇，法律規(guī)則即有必要以強制性規(guī)定的方式課以權(quán)利人相應(yīng)的義務(wù)，以實現(xiàn)個人與社會的伙伴關(guān)系。我國當前礦產(chǎn)資源立法中對礦業(yè)權(quán)在行使中可能產(chǎn)生的權(quán)利濫用已經(jīng)做出了一定的規(guī)制。《礦產(chǎn)資源勘查區(qū)塊登記管理辦法》第18條明確要求，探礦權(quán)人在取得權(quán)利后，必須在6個月內(nèi)行使權(quán)利。但是在該管理辦法中礦業(yè)權(quán)行使義務(wù)的主體僅限于探礦權(quán)人，且未明確指明違反該義務(wù)的法律后果。本文認為，可以參照《捷克能源法》第10條的規(guī)定，明確礦業(yè)權(quán)人負有行使權(quán)利的義務(wù)，并對違反義務(wù)的法律后果進行規(guī)制?！督菘四茉捶ā返?0條規(guī)定，權(quán)利人在獲得許可后沒有開始勘查開采活動，或者停止勘查開采活動超過24個月的能源管制辦公室可以撤銷許可。[31]具體而言，在煤層氣資源開發(fā)過程中，權(quán)利人必須在取得權(quán)利后的特定時間內(nèi)啟動項目開發(fā)，并不得無故長期停止開發(fā)，否則，國土資源管理部門將以撤銷許可的方式收回礦業(yè)權(quán)。以此來督促權(quán)利的行使，促進能源資源的開發(fā)與利用。

(二)限制直接排空：提高綜合開發(fā)模式中煤層氣資源的利用效率

煤層氣資源作為非常規(guī)天然氣，開發(fā)成本較高是其開發(fā)過程中的“切膚之痛”。同時，在煤層氣資源富集區(qū)內(nèi)的煤炭的價值遠勝于煤層氣，且煤層氣與煤炭同為能源資源，二者具有可替代性，為了避免煤層氣開發(fā)對煤炭行業(yè)的沖擊，煤炭企業(yè)一般沒有開發(fā)煤層氣的意愿。[32]所以，當設(shè)定綜合性礦業(yè)權(quán)對煤層氣資源和煤炭資源進行綜合勘查和開采時，權(quán)利人一般缺乏對煤層氣資源的開發(fā)動力，而往往基于安全開采煤炭資源的考慮而將其抽采出來并直接排放或燃燒。但是，隨意將之排放到大氣中會對生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生嚴重的負面影響。此外，煤層氣作為清潔高效的化石能源，被視為是天然氣資源最現(xiàn)實的補充，將之全棄也是對社會財富的重大浪費。基于此，我們認為權(quán)利人在獲取綜合性礦業(yè)權(quán)后，雖然對煤層氣資源擁有排他性支配權(quán)，但其必須合理地使用煤層氣資源，不得肆意將煤層氣排放至大氣中，法律應(yīng)對權(quán)利的行使作出必要的限制。

為了實現(xiàn)對資源的有效開發(fā)與利用，法律需要賦予礦業(yè)權(quán)排他效力，但是，基于效率和其他公共利益的考量，法律有時亦有可能對權(quán)利的排他性作出必要的限制。[33]我國管理部門已經(jīng)意識到煤層氣開發(fā)過程中可能產(chǎn)生資源浪費這一問題。2006年國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》規(guī)定，在煤層氣開發(fā)過程中禁止權(quán)利人直接向大氣中排放煤層氣，非法排放將會受到處罰。國家能源局2013年2月發(fā)布實施的《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》第24條也明確指出，在煤層氣開發(fā)過程中要嚴格執(zhí)行煤層氣排放標準，禁止煤層氣直接排放。但必須注意的是，這種限制應(yīng)當限定在合理范圍內(nèi)，而不應(yīng)當無限擴大。美國印第安納州的規(guī)定具有重要的借鑒意義，該州明確禁止開發(fā)過程中對煤層氣資源的浪費。⑦但在維護礦工安全和煤層氣資源不具備相應(yīng)的品位即不具有商業(yè)價值時，權(quán)利人可以將其排出并直接點燃。⑧也就是說，除非特定區(qū)域的煤層氣資源不具有商業(yè)價值或者基于緊急安全的需要，否則煤層氣資源原則上應(yīng)當被充分的開采與利用。

六、結(jié)語

煤層氣資源作為優(yōu)質(zhì)、清潔的非常規(guī)天然氣，在勢不可擋的能源轉(zhuǎn)型中發(fā)揮著不可替代的重要作用?！笆濉币?guī)劃指出，要積極開發(fā)煤層氣資源，建設(shè)沁水盆地、鄂爾多斯盆地東緣和貴州畢水興等煤層氣產(chǎn)業(yè)化基地，并將此作為“十三五”期間能源發(fā)展的重大工程之一。而當前，在煤層氣資源開發(fā)中，因財產(chǎn)權(quán)配置不當，形成了煤層氣礦業(yè)權(quán)和煤炭礦業(yè)權(quán)“兩權(quán)重疊”的尷尬局面，導致煤層氣資源與煤炭資源開發(fā)脫節(jié)，阻礙了煤層氣行業(yè)的發(fā)展。最大限度地促進對有限自然資源的高效利用，增進自然資源的使用和交換價值，增加社會財富，是一切法律活動和法律制度所追求的最終目標。[34]為了實現(xiàn)煤層氣勘查和開采的既定目標，促進人們高效地開發(fā)和利用能源資源，法律需從權(quán)利配置上保證對能源資源的高效利用和有序開發(fā)，這是財產(chǎn)法的重要經(jīng)濟功能。具體而言，在煤層氣資源開發(fā)利用過程中，應(yīng)當理順財產(chǎn)權(quán)的結(jié)構(gòu)，優(yōu)化財產(chǎn)權(quán)的配置，通過對煤層氣資源和煤炭資源進行一體化賦權(quán)，以化解權(quán)利重疊所引發(fā)的權(quán)利沖突。從而構(gòu)建起權(quán)屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢的礦業(yè)權(quán)制度，深入推進能源革命，促進煤層氣資源的高效開發(fā)與利用，形成清潔低碳、安全高效的現(xiàn)代能源體系。

注釋：

① 五害分別指瓦斯爆炸、礦山冒頂、煤塵爆炸、井下火災(zāi)、井下水災(zāi)。

② 參見山西煤礦安全監(jiān)察局：《煤炭安全生產(chǎn)月報》(第十一期)和《2015年12月全省煤礦安全生產(chǎn)統(tǒng)計分析》。

③ 《國土資源部關(guān)于規(guī)范勘查許可證采礦許可證權(quán)限有關(guān)問題的通知》(國土資發(fā)[2005]200號)規(guī)定，煤層氣資源的勘查和開采只能由國土資源部頒發(fā)許可證。而對于煤炭資源的勘查和開采，煤炭勘查區(qū)塊面積大于30平方公里(含)的勘查項目，由國土資源部頒發(fā)勘查許可證，其余授權(quán)省級人民政府國土資源主管部門頒發(fā)勘查許可證；煤(煤井田儲量1億噸(含)以上，其中焦煤井田儲量5 000萬噸(含)以上)、油頁巖礦床儲量規(guī)模為大型(含)以上的，由國土資源部頒發(fā)采礦許可證，其余授權(quán)省級人民政府國土資源主管部門頒發(fā)采礦許可證。

④ U.S. Steel Corp. v. Hoge, 468 A.2d 1380, 1383 (Pa. 1983).

⑤ Bowles v. Hopkins Cnty. Coal, LLC, 347 S.W.3d 59, 61 (Ky. Ct. App. 2011).

⑥ 國土資源部2007年發(fā)布實施的《國土資源部關(guān)于加強煤炭和煤層氣資源綜合勘查開采管理的通知》(國土資發(fā)[2007]96號)也規(guī)定要支持和鼓勵礦業(yè)權(quán)人綜合勘查煤層氣資源和煤炭資源。國家能源局2013年《煤層氣產(chǎn)業(yè)政策》(能源局公告2013年第2號)第19條亦持相同觀點，規(guī)定探礦權(quán)人應(yīng)對勘查區(qū)塊內(nèi)的煤層氣資源和煤炭資源進行綜合勘查，提交煤層氣資源和煤炭資源綜合勘查報告。

⑦ IND. CODE § 14-37-11-1 .

⑧ IND. CODE § 14-37-11-3.

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[編輯: 蘇慧]

Conflict and coordination: Right allocation in the development of coalbed methane

ZHENG Jianing, MENG Tao

(College of Civil and Economic Law, China University of Political Science and Law, Beijing 100088, China)

The conflict betweem coal mining rights and coalbed methane mining rights has become a major legal obstacle to the development of coalbed methane industry. The source of the conflict is the overlap of the dominance of rights, namely rights overlapping. Coalbed methane, which is attached to the coal resources, is not an independent legal res, and cannot be the object of mining right. Therefore, in order to form a safe and efficient pattern of energy development, it is necessary to resolve the conflict from the perspective of right allocation itself, and to empower coalbed methane resources and coal resources uniformly.

coalbed methane; right conflicts; unified empowerment; modern energy system

D922.67

A

1672-3104(2016)05?0018?08

2016?04?24；

2016?06?21

2015年度教育部人文社會科學研究青年基金資助項目“能源財產(chǎn)權(quán)利的行使、限制與沖突協(xié)調(diào)”(15YJC820083); 2016年“中國政法大學優(yōu)秀中青年教師培養(yǎng)支持計劃資助項目”；2014年中國政法大學青年教師學術(shù)創(chuàng)新團隊資助項目“中國民法典的根基與周邊”(2014CXTD05)

鄭佳寧(1978?)，女，北京人，民商法學博士，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院副教授，主要研究方向：民商法，能源法；孟濤(1991?)，男，安徽壽縣人，中國政法大學民商經(jīng)濟法學院碩士研究生，主要研究方向：民商法，能源法