陳 敏

（100088　中國政法大學(xué)　北京）

公共利益的法律界定

陳 敏

（100088中國政法大學(xué)北京）

實踐中，公共利益的內(nèi)涵的不確定性對其具體應(yīng)用也造成很大困擾。本文首先對公共利益的含義進(jìn)行解讀，再結(jié)合我國對公共利益進(jìn)行立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)法律界定模式的研究現(xiàn)狀，分析界定模式存在的問題，并提出適合我國的綜合性的法律界定模式建議。

公共利益；含義解讀；法律界定

一、公共利益的含義

首先，“公共”根據(jù)《辭源》的解釋，公共，謂公眾共同也。我國學(xué)者對“公共”的理解與國外不同，指出“公共”并不是劃定某個范圍，而是認(rèn)為無論“公共”還是“個別”都是相對的概念，并非靜態(tài)的，一成不變的，因為作為個別的某個圈子實際上是可大可小的，公共與個別就是在如此層層相套的環(huán)境中相對存在，當(dāng)然，這個圈子在理論上并非無限大，從法律角度來看，應(yīng)以國內(nèi)為限。其次，所謂“利益”，我國學(xué)者也采用德國學(xué)者的觀點，如胡錦光和王鍇教授認(rèn)為，利益可分為主觀的事實性利益和客觀的現(xiàn)實利益，所謂主觀的利益，就是主體本身所感受到的或認(rèn)為所存在的利益，是強(qiáng)調(diào)利益的主體性，所謂客觀的利益，是實際上存在并對主體有意義的利益，是強(qiáng)調(diào)利益的客觀性。再次，我國學(xué)者在承認(rèn)國外整體或多數(shù)利益觀的基礎(chǔ)上，更進(jìn)一步公共利益的本質(zhì)，普遍認(rèn)為公共利益的本質(zhì)是內(nèi)容的不確定性，即是不確定多數(shù)人的利益。如王名揚教授所言：“公共利益有時候容易確定，有時候比較困難?！钡趪衣毮懿粩喟l(fā)展、社會福利日益完善的現(xiàn)代社會，確定公共利益不能再僅僅憑借公眾的數(shù)量，而應(yīng)將國家任務(wù)或國家目的作為重要的判斷標(biāo)準(zhǔn)，將判斷標(biāo)準(zhǔn)，由純粹的數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)向?qū)嵸|(zhì)標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。

二、我國對公共利益法律界定的現(xiàn)狀以及問題

（一）立法機(jī)關(guān)界定模式

主張“公共利益”由權(quán)力機(jī)關(guān)以“一事一議”的方式界定，這種觀點多見于法學(xué)理論界和法律實務(wù)部門一些人的口頭意見。張千帆教授認(rèn)為，民主制度和公共利益的選擇有著本質(zhì)上的一致性，都是體現(xiàn)多數(shù)利益，因而用民主的方式界定公共利益才可能具有最充分的正當(dāng)性。具體來講，通過立法模式，對公共利益進(jìn)行界定，可以是通過立法方式進(jìn)行概括，但是這種模式照樣沒有實際作用，另一種則是采用“一事一議”的方式進(jìn)行列舉，因為公共利益具有復(fù)雜性和多樣性。所以，主張由人大及其常委會用這種列舉方式審查行政機(jī)關(guān)征收征用行為是否符合“公共利益”這一目的。

（二）行政機(jī)關(guān)界定模式

主張由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行界定的學(xué)者認(rèn)為，立法機(jī)關(guān)在概括出公共利益的界限后，由行政機(jī)關(guān)行使法律賦予的行政裁量權(quán)，對實踐中的情況是否屬于公共利益依法定權(quán)限和程序從專業(yè)角度進(jìn)行界定，這體現(xiàn)了行政機(jī)關(guān)的優(yōu)勢，既有效率，也比較靈活，又有專業(yè)性的判斷，實現(xiàn)了效率與專業(yè)性的統(tǒng)一。代表公共利益是行政機(jī)關(guān)的法的義務(wù)，代表自身利益是其經(jīng)濟(jì)屬性，行政機(jī)關(guān)既然是實現(xiàn)公共利益的執(zhí)行者，就不能再由其獨立承擔(dān)界定公共利益的職能，只有與其他部門結(jié)合起來，才可以防止行政機(jī)關(guān)以公共利益之名濫用行政權(quán)侵犯合法權(quán)益。

（三）司法機(jī)關(guān)界定模式

司法機(jī)關(guān)界定模式的支持學(xué)者認(rèn)為，一項財產(chǎn)在何種情況下被認(rèn)為與公共利益相沖突，事實上根本無法確定，因此，在較為具體的層面，公共利益的界定屬于一個憲法分權(quán)的問題，是由立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)共同分享的，立法者只能對此作出概括性規(guī)定，具體的判斷則由行政機(jī)關(guān)來行使，只有在出現(xiàn)糾紛和沖突的情況下，法院才介入。這種司法最終審定的模式，首先，容易導(dǎo)致司法權(quán)對抗民主，以法官的統(tǒng)治代替人民的統(tǒng)治。對公共利益的界定，應(yīng)是民主政治的產(chǎn)物，法官并不是人民意志的直接代言人，法官作為公共利益的解釋者，實質(zhì)上是以法官的意志代替人民的意志，是司法對人民主權(quán)的僭越，是一種法官的專制，沒有合法性。

三、對我國公共利益的法律界定的建

（一）多機(jī)關(guān)聯(lián)合制定

我國是成文法國家，司法判例非我國正式的法律淵源，雖然在司法實踐中具有一定指導(dǎo)作用，但沒有明確的法律效力。因此，以美國為典型代表的概括式界定方式由于過多地依賴于司法判例而無法為我國全盤借鑒。列舉式的方式固然符合我國的法律現(xiàn)實，但語言的天然缺陷無法克服。這兩種界定方式各有利弊，因此，我們應(yīng)當(dāng)從國情出發(fā)，采用多機(jī)關(guān)聯(lián)合界定的模式，從實體法的完善、程序法的推進(jìn)多角度、多方面的摸索出適合我國的立法司法實情的公共利益界定模式。立法機(jī)關(guān)可以采取如“概括、列舉加排除”等方式確定公共利益的大致概念，行政機(jī)關(guān)在具體活動中，如果行政相對人對行政機(jī)關(guān)的行政行為有異議，則進(jìn)入到司法程序，即行政相對人的異議是進(jìn)入司法程序的觸發(fā)器，一旦進(jìn)入司法程序，人民法院依據(jù)事實和法律進(jìn)行審查。

（二）對界定公共利益的主體改善建議

首先，立法機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對立法性事實的搜集和整理，同時要提高立法技術(shù)，因為，將公共利益這個不確定法律概念具體化必須不斷積累社會事實，并把他類型化，是一個很復(fù)雜的過程。

其次，行政機(jī)關(guān)引用公共利益條款要具體說明事實和理由，比如舊城改建需要，必須請有建筑資質(zhì)的機(jī)構(gòu)對房屋或者基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行鑒定，是否構(gòu)成危房或者危險建筑。

再次，保障個人利益，實現(xiàn)公共利益阻力最小，可行性最大的是在現(xiàn)有的體制上進(jìn)行改革，即通過現(xiàn)在的行政訴訟程序，加強(qiáng)司法機(jī)關(guān)的審查。如進(jìn)入司法程序，司法機(jī)關(guān)首先應(yīng)該審查行政機(jī)關(guān)的行為的合法性，包括實體和程序方面。要根據(jù)必要性原則和比例原則進(jìn)行審查，決定是否有通過公權(quán)力以公共利益為名進(jìn)行征收的必要。如果有必要，補償程序和數(shù)額是否合理，因為權(quán)力機(jī)關(guān)以公共利益為名進(jìn)行征收與利用市場機(jī)制在平等民事主體之間的交易行為的區(qū)別主要有兩點：一是強(qiáng)制性不同，前種行為行政機(jī)關(guān)具有單方強(qiáng)制性，后者則是利用市場機(jī)制在平等主體之間的協(xié)商，協(xié)商不成，可以拒絕交易；二是補償數(shù)額的差別，前者只是對被征收人的既得利益和可預(yù)見損失進(jìn)行補償，而后者則應(yīng)當(dāng)賠償受損害一方當(dāng)事人的既得利益、可預(yù)見損失和期待利益，所以在審查行政機(jī)關(guān)的行政行為合法之后，如果不符合必要性原則或者比例原則，也應(yīng)該做出確認(rèn)違法或者撤銷行政行為的裁決。

［1］胡錦光，王鍇.《論我國憲法中“公共利益”的界定》，中國法學(xué)，2005年第1期。

［2］王名揚.《美國行政法》（下）中國法制出版社1995年版，第589頁。

陳敏（1992～），女，漢族，河北石家莊市平山縣人，學(xué)生，碩士在讀，中國政法大學(xué)研究生院法學(xué)院，研究方向：憲法與行政法。