金玲子

（510000　暨南大學(xué)研究生院法學(xué)院　廣東 廣州）

關(guān)于國有企業(yè)職工住宅小區(qū)業(yè)主委員會管理物業(yè)制度的思考

金玲子

（510000暨南大學(xué)研究生院法學(xué)院廣東 廣州）

一些國有企業(yè)職工住宅小區(qū)在“三供一業(yè)”分離移交工作過渡期間，采取由業(yè)主委員會管理物業(yè)的制度，但由于業(yè)主委員會法律地位不明確、物業(yè)服務(wù)不規(guī)范、物業(yè)服務(wù)監(jiān)督不到位的弊端，極易引起業(yè)主和業(yè)主委員會之間的矛盾。因此，必須要明確業(yè)主委員會的法律地位、提高業(yè)主委員會服務(wù)質(zhì)量、確定有效的物業(yè)服務(wù)監(jiān)督機制，促進(jìn)國有企業(yè)職工住宅小區(qū)物業(yè)市場化改革。

國有企業(yè)；職工住宅；業(yè)主委員會；物業(yè)管理服務(wù)

一、國有企業(yè)職工住宅小區(qū)業(yè)委會管理物業(yè)制度問題的提出

國有企業(yè)長期承擔(dān)與主業(yè)發(fā)展方向不符的公共服務(wù)職能在工資福利外對職工家屬區(qū)供電、供水、供熱和物業(yè)管理進(jìn)行補貼。不僅企業(yè)負(fù)擔(dān)繁重，嚴(yán)重制約了企業(yè)的發(fā)展；而且往往由企業(yè)自主進(jìn)行管理，服務(wù)不專業(yè)，與業(yè)主之間矛盾突出。2016年6月11日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國務(wù)院國資委、財政部關(guān)于國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作指引》（國辦發(fā)（2016）45號），計劃從2016年開始，在全國全面推進(jìn)國有企業(yè)職工家屬區(qū)“三供一業(yè)”分離移交工作、進(jìn)行市場化改革，至2019年起國有企業(yè)不再以任何方式為職工小區(qū)“三供一業(yè)”承擔(dān)相關(guān)費用。

在“三供一業(yè)”分離移交過渡期，筆者發(fā)現(xiàn)一些國有企業(yè)職工住宅區(qū)的物業(yè)管理并沒有聘請專業(yè)的物業(yè)管理服務(wù)公司，而是將國有企業(yè)的專項補貼資金撥付給業(yè)主委員會，由業(yè)主委員會代為進(jìn)行物業(yè)管理。據(jù)相關(guān)人員介紹，采取此種模式的原因一方面是該國有企業(yè)職工小區(qū)業(yè)主基本上都是該企業(yè)的原有職工，在此之前物業(yè)管理一直由企業(yè)的后勤部門管理，業(yè)主不需要承擔(dān)任何物業(yè)費用。而在政策出臺后的過渡期，僅僅依靠國有企業(yè)的補貼不夠聘請物業(yè)服務(wù)管理公司，業(yè)主需要承擔(dān)一部分費用，而他們不愿意支付。另一方面，他們也擔(dān)心外部物業(yè)管理服務(wù)公司的服務(wù)質(zhì)量不令人滿意，遂決定交由業(yè)主委員會自行管理。

由業(yè)委會管理物業(yè)雖然能夠降低成本，但在實踐中，由于業(yè)主委員會法律地位不明確、物業(yè)服務(wù)不規(guī)范、物業(yè)服務(wù)監(jiān)督不到位易導(dǎo)致業(yè)主與業(yè)主委員會之間的矛盾重重，所以筆者通過對上述缺陷進(jìn)行分析，并找出相應(yīng)的完善對策。

二、業(yè)主委員會自行管理物業(yè)存在的弊端

（一）業(yè)主委員會的法律地位不明確，有待于法律作出規(guī)定

在學(xué)術(shù)界和實務(wù)界對業(yè)主委員會的法律性質(zhì)的觀點目前主要有三種：第一種觀點認(rèn)為業(yè)主委員會是社團法人，滿足依法成立、有必要的財產(chǎn)和經(jīng)費、有自己的名稱、能夠獨立承擔(dān)責(zé)任這四個條件；第二種觀點認(rèn)為業(yè)主委員會是“其他組織”，如2003年，最高人民法院針對安徽省高級人民法院《關(guān)于金湖金湖新村業(yè)主委員會是否具備民事訴訟主體資格的請示一案的復(fù)函》認(rèn)為金湖新村業(yè)主委員會符合“其他組織”條件，即合法成立、有一定的組織機構(gòu)和財產(chǎn)，具有訴訟主體資格，最高院認(rèn)同業(yè)主委員會有“原告”主體資格。［1］第三種觀點認(rèn)為業(yè)主委員會不具有法人資格，不能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。根據(jù)我國現(xiàn)行《物權(quán)法》和《物業(yè)管理法》的相關(guān)規(guī)定，業(yè)主委員會是業(yè)主大會的執(zhí)行機構(gòu)?！皹I(yè)主委員會代表全體區(qū)分所有權(quán)人做出的決議，維護全體小區(qū)所有權(quán)人的利益，是全體區(qū)分所有權(quán)人實現(xiàn)共有物業(yè)管理權(quán)的自治管理組織的核心機構(gòu)?！保?］業(yè)主委員會只是按照業(yè)主大會的授權(quán)行使權(quán)利，不具備法人的地位。

由于國有企業(yè)職工住宅小區(qū)不同于商業(yè)小區(qū)，許多國有企業(yè)職工住宅小區(qū)到目前為止很大部分共有面積仍然屬于國有企業(yè)，即國有企業(yè)和業(yè)主共同擁有小區(qū)的所有權(quán)。這種由業(yè)主委員會進(jìn)行物業(yè)管理的模式主體進(jìn)一步增多，業(yè)主委員會、國有企業(yè)、業(yè)主、雇員等。業(yè)主委員會的法律地位不明確，導(dǎo)致最終責(zé)任承擔(dān)者模糊，產(chǎn)生新的糾紛的可能性進(jìn)一步增大。

（二）業(yè)主委員會自行管理物業(yè)欠缺專業(yè)性、規(guī)范性

當(dāng)前，由于業(yè)主委員會并非專業(yè)的物業(yè)服務(wù)機構(gòu)，本身不具有物業(yè)管理的資質(zhì)，在物業(yè)服務(wù)過程中往往因服務(wù)不規(guī)范而與業(yè)主產(chǎn)生糾紛。

1.缺乏資質(zhì)，服務(wù)水平差

實踐中，業(yè)主委員會聘請物業(yè)服務(wù)人員時缺乏相應(yīng)的專業(yè)培訓(xùn)，選拔標(biāo)準(zhǔn)，服務(wù)人員的專業(yè)性無法保證，容易造成服務(wù)與收費標(biāo)準(zhǔn)之間的差距。同時由于聘請的服務(wù)人員往往具有臨時性，導(dǎo)致只向業(yè)主提供某幾項服務(wù)，如保潔、安保服務(wù)，而對綠化、公共設(shè)施維修等服務(wù)一般是采取出現(xiàn)問題后再聘用臨時員工進(jìn)行服務(wù)，無法保障小區(qū)的服務(wù)質(zhì)量。

2.收費依據(jù)不明確

一方面，由于業(yè)主委員會在進(jìn)行物業(yè)服務(wù)的過程中缺乏相應(yīng)的管理體系、制度和標(biāo)準(zhǔn)，收費依據(jù)不清不楚；另一方面，業(yè)主委員會目前的法律性質(zhì)不明確，一些業(yè)主委員會無法提供合法、有效的專用發(fā)票，如2015年，懷柔法院審理的一宗小區(qū)自主物業(yè)管理糾紛案，“有發(fā)票，我就給錢，沒發(fā)票，就不給。不能說你隨便給我開個收條，我就給錢吧？”［3］因此業(yè)主與業(yè)主委員會之間易產(chǎn)生糾紛。

3.人員管理不規(guī)范

一是根據(jù)現(xiàn)行法律，業(yè)主委員會不屬于勞動法上的用人單位。業(yè)主委員會不能與雇傭者簽訂勞動合同、不能為雇傭者辦理社會保險，缺乏相應(yīng)的利益保障，雇傭者不能受勞動法上的保護，業(yè)主委員會與雇傭者之間易產(chǎn)生糾紛。二是業(yè)主委員會缺乏規(guī)范的管理架構(gòu)進(jìn)行員工管理，如缺乏員工考核機制、薪酬機制等，導(dǎo)致雇傭人員工作積極性不高，人員管理比較懶散。而且員工的流動性也非常大，多為短期、臨時性的，難以保持工作的連續(xù)性，因此人員管理易混亂。

（三）業(yè)主委員會自行管理物業(yè)欠缺有效的監(jiān)督

首先，角色錯位導(dǎo)致監(jiān)督不到位。業(yè)主委員會扮演的原本是替全體業(yè)主維護權(quán)利并監(jiān)督物業(yè)管理工作的角色，但是，業(yè)主委員會在實行物業(yè)自管后卻又成為物業(yè)管理的主體。自己沒有辦法監(jiān)督自己，從而導(dǎo)致監(jiān)督不到位。

其次，業(yè)主大會難以形成有效表決導(dǎo)致監(jiān)督不到位。一是各地政府基本上遵循的是“業(yè)主的表決權(quán)屬于物業(yè)所有人，每一個業(yè)主票數(shù)的權(quán)重是由每個業(yè)主所擁有的物業(yè)份額來決定”的原則。表決權(quán)按照面積計算，由此易出現(xiàn)少數(shù)或部分產(chǎn)權(quán)人控制或操縱業(yè)主大會的局面。二是法律對于法定表決數(shù)的規(guī)定，實際上是比較難以達(dá)到的?！段餀?quán)法》規(guī)定選聘和解聘物業(yè)服務(wù)企業(yè)或者其他管理人，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意?；I集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金；改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施；應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。業(yè)主有自己的工作和活動空間，自由度較高，對表決事項的意見多數(shù)是較為懶散，集體討論很難做到，缺乏固定的會議機制，對于大型居住小區(qū)來說更是如此。

最后，國有企業(yè)監(jiān)督機制缺乏導(dǎo)致監(jiān)督不到位。一方面，國有企業(yè)沒有相應(yīng)的對業(yè)主委員會進(jìn)行物業(yè)管理監(jiān)督的配套機制，不能對業(yè)主委員會的工作進(jìn)行全面、有效的監(jiān)督；另一方面，一些下級執(zhí)行部門后續(xù)監(jiān)督意識薄弱，抱著只需將專項補貼資金發(fā)放，不論后續(xù)物業(yè)服務(wù)質(zhì)量到底如何的心態(tài)展開工作。從而導(dǎo)致業(yè)主委員會管理物業(yè)的工作中缺乏有效監(jiān)督的弊端。

三、完善國有企業(yè)職工住宅小區(qū)業(yè)主委員會管理物業(yè)制度的建議

（一）明確業(yè)主委員會的法律地位，確定歸責(zé)主體

依據(jù)上述的關(guān)于業(yè)主委員會的法律地位的觀點，筆者比較贊同第三種意見，即業(yè)主委員會不具有法人資格。雖然業(yè)主委員會也需要物業(yè)所在地的區(qū)、縣人民政府房地產(chǎn)行政主管部門備案，但業(yè)主委員會不以行政登記為成立要件；而且業(yè)主委員會對外進(jìn)行民事活動，是代表廣大業(yè)主的利益，無獨立的意思表示；發(fā)生糾紛時，如果業(yè)主委員會的行為侵犯了他人的權(quán)利，業(yè)主委員會無能力也無財力獨立承擔(dān)責(zé)任，一旦賦予業(yè)主委員會民事主體資格，其無財產(chǎn)可供執(zhí)行，將導(dǎo)致執(zhí)行不能的尷尬后果。實踐中，如果賦予業(yè)主委員會民事主體資格，目前還無法操作，因此其不宜為民事主體。

雖然業(yè)主委員會不宜為民事主體，但并不意味著其喪失訴訟主體資格問題。實務(wù)中，最高院的一些批復(fù)賦予了業(yè)主委員會訴訟主體資格。在《物權(quán)法》起草過程中，許多立法專家認(rèn)為，暫不對業(yè)主委員會的訴訟主體地位規(guī)定，對侵害業(yè)主共同權(quán)益的糾紛，可以通過民事訴訟法規(guī)定，推選代表人進(jìn)行訴訟。［4］有關(guān)業(yè)主委員會的訴訟地位，既涉及到區(qū)分所有權(quán)人共同體外的第三人，也包括業(yè)主委員會與單個或部分所有權(quán)人，［5］還包括業(yè)主委員會中負(fù)有責(zé)任的個體的訴訟。

1.業(yè)主委員會與區(qū)分所有權(quán)共同體外的第三人的糾紛

由于程序上，業(yè)主委員會系依照法定程序由業(yè)主大會選舉產(chǎn)生，并且在房地產(chǎn)主管部門做了登記；目的上，業(yè)主委員會代表和維護全體業(yè)主的利益，因此由全體業(yè)主承擔(dān)責(zé)任。但是必須滿足一定的程序和條件：一是必須經(jīng)過業(yè)主大會的特別授權(quán)或是滿足法律規(guī)定數(shù)額業(yè)主的書面同意。二是在由全體業(yè)主承擔(dān)法律責(zé)任的糾紛類型上，須是涉及全體業(yè)主的切身利益。

2.業(yè)主委員會與單個或部分所有權(quán)人之間的矛盾糾紛

由業(yè)主委員會自行管理物業(yè)的模式常常涉及此種糾紛，我國《物權(quán)法》第78條第2款規(guī)定“業(yè)主委員會作出的決定侵害了業(yè)主合法權(quán)益的，受侵害的業(yè)主可以請求人民法院予以撤銷?！睒I(yè)主可以通過撤銷業(yè)主委員會的決定來保護自己的權(quán)益。因此，在采用由業(yè)主委員會管理國有企業(yè)住宅小區(qū)物業(yè)時，不僅需要擁有部分公共建筑面積所有權(quán)的國有企業(yè)的同意，也需要小區(qū)內(nèi)業(yè)主的授權(quán)或經(jīng)過業(yè)主大會的決議，否則在實踐中，極易因業(yè)主委員會無授權(quán)而發(fā)生物業(yè)管理糾紛。

3.實踐中，業(yè)主委員會在未經(jīng)業(yè)主大會的授權(quán)、未經(jīng)廣大的業(yè)主同意的情況下，擅自開展物業(yè)服務(wù)活動，并將相應(yīng)收益歸入個人包囊

在此類以業(yè)主委員會為當(dāng)事人的糾紛中，業(yè)主委員會在沒有授權(quán)或超越授權(quán)的情形下，進(jìn)行具體的民事行為，若相應(yīng)的后果由業(yè)主委員會承擔(dān)并進(jìn)而由業(yè)主所有的財產(chǎn)來承擔(dān)，那么就有失法律權(quán)、責(zé)相衡的公平原則。在此種情形下，應(yīng)突破業(yè)主委員會的“面紗”，由業(yè)主委員會中負(fù)有責(zé)任的個人以其自有財產(chǎn)來承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）提高業(yè)主委員會物業(yè)管理服務(wù)的專業(yè)性、規(guī)范性

一是對物業(yè)服務(wù)進(jìn)行分類管理。通過對物業(yè)服務(wù)進(jìn)行分類，大致分為普通物業(yè)管理服務(wù)和專業(yè)物業(yè)管理服務(wù)，一些不需要專門技能、易操作的物業(yè)服務(wù)工作即可由業(yè)主委員會人員或雇人從事，例如，代收水電費、清潔衛(wèi)生工作、安保工作等；而需要專門技能、難度較高的物業(yè)服務(wù)工作則可以發(fā)包給專業(yè)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)，比如水電維修、水溝清洗等工作。采取該種綜合模式，一方面可減少開支、另一方面也可提升服務(wù)質(zhì)量。

二是制定物業(yè)管理服務(wù)規(guī)章制度。業(yè)主委員會在進(jìn)行物業(yè)管理服務(wù)過程中，應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律法規(guī)、業(yè)主大會的決議制定相應(yīng)的物業(yè)服務(wù)規(guī)章制度，明確物業(yè)費用、物業(yè)服務(wù)內(nèi)容、物業(yè)服務(wù)人員等方面的標(biāo)準(zhǔn)和運作程序。定期在物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)顯著位置，將服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、計費方式、計費起始時間、服務(wù)項目、收費標(biāo)準(zhǔn)以及收費依據(jù)等進(jìn)行公示。

（三）完善對業(yè)主委員會自行管理物業(yè)的監(jiān)督

國有企業(yè)在該過渡階段需發(fā)揮好監(jiān)督作用。制定有效地考核機制，通過定期對業(yè)主委員會的物業(yè)管理服務(wù)質(zhì)量進(jìn)行考核確定補貼額；制定有效地財務(wù)監(jiān)督機制，如通過定期對業(yè)主委員會的物業(yè)管理財務(wù)進(jìn)行考核，確保?？顚Ｓ?，對于單筆支出超過一定額度的物業(yè)費用，需要經(jīng)過該國有企業(yè)的批準(zhǔn)等措施。業(yè)主大會也應(yīng)該發(fā)揮其監(jiān)督作用，每一個業(yè)主都需要為維護自身的權(quán)利而積極地參與到其中。

四、結(jié)語

由于業(yè)主委員會法律地位不明確、物業(yè)服務(wù)專業(yè)性差、物業(yè)服務(wù)監(jiān)督不到位導(dǎo)致業(yè)主委員會管理物業(yè)模式中業(yè)主與業(yè)主委員會之間的矛盾重重。在“三供一業(yè)”過渡期，針對此種情況，我們呼吁應(yīng)當(dāng)盡快規(guī)范業(yè)主委員會的法律地位，明確規(guī)則主體；同時對業(yè)主委員會物業(yè)管理服務(wù)進(jìn)行分類管理、制定相應(yīng)的規(guī)章制度，提高物業(yè)服務(wù)的規(guī)范性；發(fā)揮好國有企業(yè)和業(yè)主大會的監(jiān)督作用，這樣才有助于減少物業(yè)服務(wù)糾紛，促進(jìn)國有企業(yè)職工住宅小區(qū)物業(yè)管理市場化改革。

［1］王磊.解析兩則最高人民法院關(guān)于業(yè)主委員會的復(fù)函與裁定［J］.司法天地，2007:（9）

［2］陳鑫.建筑物區(qū)分所有權(quán)［M］.北京：中國法制出版社，2007.

［3］小區(qū)自主管理引發(fā)新糾紛業(yè)委會為何跟業(yè)主打官司？http:// news.youth.cn/sh/201508/t20150820_7029428.htm2015-8-20

［4］柏玲.論業(yè)主委員會的訴訟主體資格［D］.廈門大學(xué).2009年碩士論文。

［5］王忠鋒.論我國業(yè)主委員會的法律地位［J］.東南大學(xué)學(xué)報，2011（13）

金玲子（1992.9～），女，湖北人，暨南大學(xué)研究生院法學(xué)院碩士生，研究方向：民商法。