董瀟麗

（461000　河南許昌學(xué)院法政學(xué)院　河南 許昌）

我國應(yīng)急志愿服務(wù)的法律保障機(jī)制完善研究

董瀟麗

（461000河南許昌學(xué)院法政學(xué)院河南 許昌）

我國的志愿服務(wù)問題頗多，應(yīng)急志愿服務(wù)的法律保障缺乏問題是志愿服務(wù)當(dāng)中的重要問題，主要體現(xiàn)在應(yīng)急志愿者組織和志愿者的管理以及應(yīng)急志愿服務(wù)法律制度上。通過立法來規(guī)范和保護(hù)應(yīng)急志愿者的合法權(quán)益，并從制度上給應(yīng)急志愿服務(wù)提供充分的條件支持。包括：制定志愿服務(wù)的專項(xiàng)立法，建立應(yīng)急志愿服務(wù)的法律制度；明確規(guī)定志愿者保障機(jī)制；建立事前、事中以及事后的各項(xiàng)法律保障制度，形成一個(gè)統(tǒng)一、完善的應(yīng)急志愿者法律保障機(jī)制。

應(yīng)急志愿服務(wù)；法律保障機(jī)制；建設(shè)

一、應(yīng)急志愿者服務(wù)法律保障的必要性

應(yīng)急志愿者服務(wù)是一種特殊類型的志愿者服務(wù)。應(yīng)急志愿服務(wù)理念與志愿服務(wù)理念不分離。一般來說，志愿工作是指任何人志愿貢獻(xiàn)個(gè)人的時(shí)間及精力，自愿在沒有任何物質(zhì)報(bào)答的情況下，為社會(huì)服務(wù)的進(jìn)步而提供的服務(wù)。應(yīng)急志愿者服務(wù)的概念目前雖然沒有明確的一個(gè)界定，但是近年來我國應(yīng)對(duì)的多起突發(fā)事件中多次使用。汶川地震以后應(yīng)急志愿者服務(wù)的管理機(jī)制和法律保障機(jī)制引起了各界的高度關(guān)注。全國各地紛紛建立自己的應(yīng)急志愿者隊(duì)伍，起草應(yīng)急志愿者服務(wù)的專門地方性法律法規(guī)，用以規(guī)范應(yīng)急志愿者服務(wù)活動(dòng)及保障應(yīng)急志愿者的權(quán)益。

二、我國的應(yīng)急志愿服務(wù)保障機(jī)制現(xiàn)狀及不足

我國志愿服務(wù)還存在很多法律方面的局限性：志愿者的合法權(quán)益受到侵犯的情況時(shí)有發(fā)生；缺乏相關(guān)的制度保障志愿服務(wù)活動(dòng)；有些單位、組織出現(xiàn)將志愿者等同于廉價(jià)勞動(dòng)力的現(xiàn)象和利用志愿者名譽(yù)從事以營利為目的活動(dòng)的情況；一些不具備條件的組織，隨意進(jìn)行志愿活動(dòng)，侵犯了志愿者的合法權(quán)益。因此，多年來，社會(huì)各界一直致力于推動(dòng)相關(guān)國家立法的發(fā)展，每年的兩會(huì)也有更多的議案，提案呼吁為志愿服務(wù)立法因此多年來，應(yīng)急志愿者在災(zāi)難發(fā)生時(shí)將本著高效、迅速地防止災(zāi)害繼續(xù)擴(kuò)大，最可能多地降低人員傷亡、財(cái)產(chǎn)損失以及對(duì)生態(tài)的破壞，進(jìn)行突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作要本著預(yù)防傷亡和災(zāi)害的擴(kuò)大化原則，依據(jù)事件本質(zhì)問題的差別，建立事件處理前期、中期、后期的處理法子和途徑，以及應(yīng)急救援物資的準(zhǔn)備。

（一）立法方面的滯后性

現(xiàn)階段關(guān)于我國應(yīng)急志愿者的專項(xiàng)立法現(xiàn)在沒有，雖然自從5.12汶川大地震之后掀起了全國各地地方性立法的浪潮，各地紛紛出臺(tái)了一些應(yīng)急志愿者服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)政策，但是很多地方的出臺(tái)的法律規(guī)范明顯層次太低，這些法律規(guī)范普遍存在規(guī)范不全面、適用性不強(qiáng)等特征。學(xué)術(shù)界對(duì)于是否應(yīng)該制定全國性的統(tǒng)一立法來規(guī)范志愿服務(wù)、志愿者參與應(yīng)急救援活動(dòng)應(yīng)遵循何種依據(jù)仍然沒有達(dá)成一致。民間對(duì)于這一領(lǐng)域立法現(xiàn)狀并沒有太多的了解與關(guān)注，所以對(duì)立法現(xiàn)狀也不清楚，呼吁立法的民間聲音也比較少。這種立法現(xiàn)狀和這樣的研究現(xiàn)狀與志愿者日益增多的參與突發(fā)事件服務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)與社會(huì)對(duì)于應(yīng)急志愿者服務(wù)的迫切需求是不相符合的。

危機(jī)頻發(fā)的當(dāng)今時(shí)代，不論是防患于未然還是實(shí)際應(yīng)對(duì)，應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的建設(shè)刻不容緩，對(duì)于應(yīng)急志愿者應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的作用要求都在逐漸提高，社會(huì)各界對(duì)于應(yīng)急志愿者隊(duì)伍的關(guān)注度和期待值持續(xù)上升，然而在立法方面的現(xiàn)狀確實(shí)不容樂觀確實(shí)空白，由于沒有完善的法律法規(guī)來規(guī)范這一事業(yè)的發(fā)展，應(yīng)急志愿者服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)和工作常常出現(xiàn)一些盲目與混亂。

（二）組織管理方面的混亂性

我國的應(yīng)急志愿者服務(wù)沒有一個(gè)統(tǒng)一的組織管理指揮領(lǐng)導(dǎo)中心，在服務(wù)中缺乏統(tǒng)一指揮勢(shì)必會(huì)降低志愿者服務(wù)的效率，對(duì)各項(xiàng)工作的開展產(chǎn)生阻礙，造成各種資源的浪費(fèi)，甚至因?yàn)楣芾砘靵y使災(zāi)區(qū)的情況雪上加霜。沒有統(tǒng)一組織的志愿者們開展的志愿服務(wù)工作分配不平衡以及志愿者們沒有明確的目標(biāo)，在以往的經(jīng)歷中很多志愿者在中心區(qū)域扎堆，不但無用武之地還占用災(zāi)區(qū)物資。而其他一些有切實(shí)需要的地方卻沒有人去服務(wù)。并且各個(gè)不同組織的志愿者以及自發(fā)參與的志愿者由于沒有一個(gè)統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)而容易在工作中產(chǎn)生分歧，對(duì)志愿服務(wù)工作帶來不必要的麻煩。很多自發(fā)參與的志愿者專業(yè)技能比較低，目標(biāo)不明確，沒有發(fā)揮出實(shí)際的作用。

三、應(yīng)急志愿者服務(wù)法律保障機(jī)制的完善

（一）法律保障的完善

1.法律的救濟(jì)機(jī)制

我國目前還沒有就如何開展和完善志愿者工作建立統(tǒng)一完善的法規(guī)，沒有專門的法律來規(guī)范和保障志愿者的權(quán)利。只是一些法律中零散的規(guī)定了幾條針對(duì)應(yīng)急救援措施和中央的一些政策提倡志愿者活動(dòng)。隨著志愿事業(yè)的發(fā)展和志愿服務(wù)理念的普及，各級(jí)政府意識(shí)到實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)工作的重要性，因?yàn)樵谌珖鞯氐牧⒎ㄟ^程并不統(tǒng)一，同時(shí)全國目前沒有一部統(tǒng)一的法律規(guī)定出現(xiàn)了各地分頭立法的情況，但是依然沒有一個(gè)科學(xué)和相對(duì)完善的法律體系。當(dāng)志愿者的合法權(quán)利收到損害時(shí)應(yīng)當(dāng)如何去進(jìn)行權(quán)利的救濟(jì)需要明確規(guī)定。

2.法律實(shí)施機(jī)制和法律監(jiān)督機(jī)制

法律實(shí)施機(jī)制是指法律實(shí)施體系中各要素的相互關(guān)系及其對(duì)法律實(shí)施系統(tǒng)所起的作用，尤其是指法律實(shí)施系統(tǒng)各構(gòu)成要素間相互作用的過程和方式。法律實(shí)施是實(shí)行法律，建立和完善應(yīng)急志愿者服務(wù)法律體系的關(guān)鍵所在，法律實(shí)施機(jī)制的實(shí)現(xiàn)的充分條件是建立立法的公眾參與制度，健全的法律強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制是實(shí)現(xiàn)法律激勵(lì)功能的必要條件。應(yīng)急志愿者專項(xiàng)立法，明確應(yīng)急志愿者的權(quán)利與義務(wù)，建立完整的信息資料庫將志愿者納入統(tǒng)一的管理機(jī)制中。突發(fā)事件中需要服務(wù)的對(duì)象一般都是急需幫助的弱勢(shì)群體，但是現(xiàn)實(shí)生活中有志愿者利用志愿者為社會(huì)做出的貢獻(xiàn)，為自己大開方便之門，甚至出現(xiàn)過志愿者以個(gè)人榮譽(yù)影響力到處耀武揚(yáng)威，進(jìn)行詐騙斂財(cái)?shù)男袨椤Ｖ驹刚呤侨藗兊木刃?，是生命的希望，所以志愿者?duì)伍的工作態(tài)度、優(yōu)良作風(fēng)關(guān)系重大，為了保障志愿者服務(wù)的質(zhì)量，增強(qiáng)志愿者服務(wù)的時(shí)效性需要通過對(duì)志愿者的義務(wù)作出規(guī)定，明確作出志愿服務(wù)所需要遵循的基本原則。志愿者們不但要遵守一定的志愿服務(wù)原則還要接受全社會(huì)監(jiān)督。這種監(jiān)督有輿論監(jiān)督和法律監(jiān)督，但主要強(qiáng)調(diào)法律監(jiān)督方式。法律在保障志愿者服務(wù)權(quán)利的同時(shí)也明確志愿者應(yīng)當(dāng)履行的義務(wù)，以及違反義務(wù)所要承擔(dān)的法律責(zé)任。

（二）組織管理保障的完善

政府強(qiáng)大的組織管理能力和資源調(diào)配能力以及號(hào)召力影響力是其他任何組織和個(gè)人無可比擬的，在突發(fā)事件的應(yīng)對(duì)中唯有政府的主導(dǎo)參與才能高效的完成職責(zé)。

1.政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的主導(dǎo)力量與法定主體地位的明確

有關(guān)法律規(guī)定：“國家建立統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、綜合協(xié)調(diào)、分類管理、分級(jí)負(fù)責(zé)、屬地管理為主的應(yīng)急管理體制”。這一“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”的應(yīng)急體制明確了政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的主導(dǎo)力量與法定主體。根據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》第 9 條規(guī)定：“院和縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府是突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，其辦事機(jī)構(gòu)及具體職責(zé)由國務(wù)院規(guī)定。”明確突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的應(yīng)急行政領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)是縣級(jí)以上地方人民政府，政府代表公共利益，為人民消災(zāi)謀福，維護(hù)公共安全、進(jìn)行治安管理是政府的法定職責(zé)，當(dāng)突發(fā)事件來臨時(shí)，政府具備領(lǐng)導(dǎo)全社會(huì)力量應(yīng)對(duì)危機(jī)的最強(qiáng)能力，和最先進(jìn)、最強(qiáng)大的資源。所以政府理所應(yīng)當(dāng)?shù)某蔀橥话l(fā)事件應(yīng)對(duì)工作的主導(dǎo)力量與總指揮。政府機(jī)關(guān)理應(yīng)要積極履行職責(zé)，號(hào)召和指揮所有可能的力量去參與和完成這一工作。成為應(yīng)急救援工作的核心力量，使應(yīng)急救援力量能發(fā)揮最大的實(shí)效。

2.行政應(yīng)急性與突發(fā)事件的特點(diǎn)賦予了行政應(yīng)急權(quán)的巨大優(yōu)先性

“應(yīng)急性原則是現(xiàn)代行政法治原則的重要內(nèi)容，指在某些特殊的緊急情況下，出于國家安全、社會(huì)秩序或公共利益的需要，行政機(jī)關(guān)可以運(yùn)用緊急權(quán)力，采取必要的對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)利帶來限制和影響的措施來應(yīng)對(duì)緊急情況 ”應(yīng)急性原則改變了日常法律確定的國家機(jī)關(guān)與公民之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，賦予了行政權(quán)力在應(yīng)急法制中的巨大的優(yōu)先性與權(quán)威性，這使應(yīng)急權(quán)力的優(yōu)先性與緊急處置性是公共應(yīng)急法制的重要特征。英國思想家洛克曾經(jīng)把行政緊急權(quán)力稱為“行政特權(quán)”。

應(yīng)急志愿服務(wù)的組織保障：因?yàn)閼?yīng)急響應(yīng)組織的有序需求，應(yīng)急組織的應(yīng)急響應(yīng)意義極其重大。通過志愿服務(wù)組織提供應(yīng)急志愿服務(wù)的志愿者，因?yàn)閷I(yè)的組織和管理，這樣更有利于有序的救援工作。使志愿服務(wù)與實(shí)際更切合。受過專業(yè)培訓(xùn)的志愿者具有專業(yè)應(yīng)急知識(shí)，強(qiáng)大的心理素質(zhì)、更強(qiáng)的基本技能和應(yīng)對(duì)能力，所以比自發(fā)的個(gè)人志愿者在突發(fā)事件應(yīng)對(duì)工作中更加受歡迎。出于這些問題的考慮，組織化保障是加強(qiáng)應(yīng)急志愿服務(wù)保障的重要內(nèi)容。從立法的功能與政府的職能出發(fā)，可就政策引導(dǎo)度保障兩方面內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定：

（1）政策引導(dǎo)：國家通過宣傳、激勵(lì)等方式鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民參與組織化的志愿者服務(wù)。公民自由決定參與志愿服務(wù)，但國家鼓勵(lì)公民參與應(yīng)急志愿服務(wù)組織。通過國家政策的引導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)有組織的應(yīng)急志愿服務(wù)和有序的保障。

（2）制度保障： 建立組織和志愿服務(wù)接待服務(wù)，自愿參與志愿服務(wù)的管理，屬于緊急志愿服務(wù)的非常緊急狀態(tài)，由于巨大的破壞性，導(dǎo)致人員傷亡和財(cái)產(chǎn)的損失比較大，需要投入除專業(yè)應(yīng)急志愿者服務(wù)隊(duì)伍以外的民間自發(fā)志愿者的加入來保障救援力量的充足。由于在時(shí)間上具有緊迫性，在空間上具有高危險(xiǎn)性，以及后續(xù)事件的不可預(yù)測(cè)性，要求救援志愿者服務(wù)工作一定要快速有效的展開，在最短的時(shí)間內(nèi)做出最好的效果。不可否認(rèn)政府的突發(fā)事件應(yīng)對(duì)的能力以及組織號(hào)召力是最為強(qiáng)大的。所以志愿服務(wù)組織和志愿者參與應(yīng)急志愿服務(wù)工作時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受突發(fā)事件發(fā)生地的人民政府和其他應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一指揮、安排和管理。

綜上所述，應(yīng)急志愿者服務(wù)的法律保障機(jī)制對(duì)于應(yīng)急志愿者服務(wù)的發(fā)展進(jìn)步和社會(huì)主義法治體系建設(shè)都意義重大，法律保障機(jī)制的完善將推動(dòng)整個(gè)志愿者服務(wù)事業(yè)的發(fā)展壯大，使我國處理突發(fā)時(shí)間的能力得到大力的提高，為提高政府公信力加分。也能提高我國公民對(duì)于志愿者服務(wù)的關(guān)注度與認(rèn)可度，有利于公眾的參與和志愿者服務(wù)隊(duì)伍的建設(shè)。弘揚(yáng)我國和諧文明、有愛心、無私奉獻(xiàn)的傳統(tǒng)精神。

［1］高艷榮.我國應(yīng)急志愿服務(wù)管理機(jī)制研究［J］.社會(huì)民生，2015（07）

［2］吳靚宇.論志愿服務(wù)中的法律問題及其對(duì)策［J］.當(dāng)代教育理論與實(shí)踐，2014（6）

［3］丁麗紅.論應(yīng)急志愿服務(wù)法律制度的建立［D］.武漢：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)，2013

［4］莫于川，梁爽. 關(guān)于完善中國的應(yīng)急志愿服務(wù)法律保障體系之管見［J］.北京：2011（3）

董瀟麗（1979.2～），女，河南許昌學(xué)院講師，碩士，研究方向：民商知識(shí)產(chǎn)權(quán)法。

注：本文是2016年許昌學(xué)院科研基金項(xiàng)目《我國應(yīng)急志愿服務(wù)的法律保障機(jī)制研究》的部分成果，項(xiàng)目編號(hào)：2016027。