袁淑華

（133002　延邊大學　吉林 延吉）

淺析我國公務員申訴制度

袁淑華

（133002延邊大學吉林 延吉）

申訴制度是我國公務員權利受到侵害時獲得救濟的一大重要途徑，但是由于我國公務員法起步較晚，發(fā)展不夠健全，還存在可申請事由規(guī)范不夠廣泛，實體權利保障不夠；申訴機構(gòu)設置不夠中立；程序性規(guī)定過于粗糙實際操作性不強等問題。筆者在文中提出將任職和升職、考核結(jié)果等列入申訴范圍；設置具有獨立地位的機構(gòu)處理申訴案件；完善公務員申訴制度的程序規(guī)定等設想，以期為我國公務員救濟制度的發(fā)展有幫助。

申訴制度；公務員；問題

一、我國公務員申訴制度

申訴是指公務員對機關做出的涉及其個人權益處理決定不服時，依法向申訴處理機關陳述理由，并請求審查原處理決定和重新作出處理的行為。是我國公務員在進行權利救濟時可以選擇的救濟途徑的一種。我國《公務員法》在第十五章中具體規(guī)定了公務員權利救濟的方式，其中關于申訴制度的規(guī)定為第90條、91條、92條以及第94條。第一，《公務員法》具體規(guī)定了可以申訴的事由，一共有八項：①處分；②辭退或者取消錄用；③降職；④定期考核定為不稱職；⑤免職；⑥申請辭職、提前退休未予批準；⑦未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；⑧法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形。第二，第90條還規(guī)定公務員何時可以提出申訴。公務員提出申訴有兩個時間階段，一個是公務員在申請復核之后，接到復核決定之日起15日內(nèi)，或者不經(jīng)過復核，自知道該人事處理之日起30內(nèi)提出申訴。第三，規(guī)定了申訴的受理機關為公務員主管部門或者作出人事處理機關的上一級機關，關于處分的申訴處理機關為行政監(jiān)察機關。第四、受理申訴的機關的處理期限為60日，案情復雜的可以適當延長但是不得超過30日。第五、規(guī)定了申訴期間不停止原人事處理的執(zhí)行，以及對省級以下機關作出的申訴處理可以申請再申訴。另外，中共中央組織部以及人社部在2008年印發(fā)了《公務員申訴規(guī)定（試行）》為申訴制度提供了更為細化的規(guī)范指導。

受理機關立案后，成立申訴處理機構(gòu)-臨時性公證委員會，不公開處理申訴案件。臨時性公證委員會的組成人員為政府人事部門中與申訴事項有關的工作機構(gòu)的負責人。申訴制度中還包括再申訴程序，處理決定是省級以下機關作出的案件可以申請在申訴。

二、關于我國公務員申訴制度若干問題的分析

1.可申訴事范圍不夠廣、不夠明確

筆者在上一章中提到過可申訴事由的范圍是以下八種情況處分：職務任免與升降中的辭退或者取消錄用、降職以及免職還有公務員申請辭職、提前退休未予批準；定期考核結(jié)果中的不稱職情況；經(jīng)濟利益方面的未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保險待遇；以及一項兜底條款法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形。雖然現(xiàn)行的法律規(guī)定較之之前的規(guī)定，擴大了提出申訴的事由范圍，增加了取消錄用、申請辭職、提前退休未予批準、未按規(guī)定確定或者扣減工資、福利、保障待遇、法律、法規(guī)規(guī)定可以申訴的其他情形等。但是，相對于實踐中公務員權利侵害的復雜情況而言，現(xiàn)有的可申訴事由范圍還是偏窄。例如，一是公務員人事管理方面，任用以及除不稱職以外的定期考核未列入申訴范圍；二是公務員經(jīng)濟利益方面，獲得履行職責應當具有的工作條件、參加培訓、獎勵未列入申訴范圍。

2.申訴處理機構(gòu)設置不夠獨立、缺乏公平公正性

《公務員法》第90條規(guī)定，公務員申訴處理機關為同級公務員主管部門或者作出該人事處理的機關的上一級機關，《公務員申訴規(guī)定（試行）》第6條規(guī)定，受理機關組成公務員申訴公正委員會。公務員申訴公正委員會為臨時性機構(gòu)，組成人員由受理機關中相關工作機構(gòu)的人員組成。必要時，可以吸收其他機關的有關人員參加?？梢钥闯錾暝V處理人員為政府機關工作人員，雖然政府機關工作人員在行政處理方面更加專業(yè)，但是這畢竟有既是當事人又是裁判員的嫌疑。同為公務員救濟途徑的處理機關的人事爭議仲裁委員會在人員組成方面就有借鑒意義。人事爭議仲裁委員會的人員組成既有當事雙方代表又吸收了法律專家等加入，相互監(jiān)督更能體現(xiàn)其公正性。

3.缺乏嚴格、公正的程序保障

申訴制度救濟程序規(guī)定得過于粗糙，缺少嚴格的程序來保證其公平公正。公務員在申訴過程中不能享有聽證、申請律師、質(zhì)證等司法訴訟中的權利。并且申訴處理過程不公開，不利于外部監(jiān)督進行合理監(jiān)督。并且時限規(guī)定過于模糊不利于申訴及時有效的處理。例如，《公務與申訴規(guī)定（試行）》第21條中規(guī)定“申訴材料不齊備的，應當及時告知申請人”這其中的“及時”是要如何確定，而且沒有時限規(guī)定，這樣為申訴處理機關拖延審查提供了可能性。程序規(guī)定過于模糊，使得公務員處理機關的自由裁量權過大，不利于公務員權利的保護。

三、完善我國公務員申訴制度的若干構(gòu)想

1.依據(jù)實踐要求擴大公務員申訴范圍

（1）將公務員職務的任職與升職列入申訴范圍。公務員職務任免與升降包括任職、免職、降職和升職?，F(xiàn)有的《公務員法》和《公務員申訴規(guī)定（試行）》的法律規(guī)定中只將降職和免職列入申訴范圍，而未規(guī)定任職與升職。在此，筆者認為，無論是降職與免職還是升職與任職，都是應列入申訴范圍受法律保護的權利。從我國公務員權利保障的現(xiàn)實要求以及國家公務員法律制度的建設情況來看，筆者認為，將任職和升職列入申訴范圍已經(jīng)擁有了現(xiàn)實要求和法律依據(jù)。

2008年中組部出臺的《公務員職務任免與職務升降規(guī)定（試行）》以及2014年新修訂的《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對公務員職務任免、職務升降作了進一步細化。干部人事管理法律法規(guī)的不斷完善，為公務員實體權利救濟提供了更為細致的法律保障。將公務員職務任免與升降列入申訴救濟范圍內(nèi)，通過法律法規(guī)規(guī)范公務員人事任免工作，促進公務員任免工作的制度化、法治化發(fā)展，同時，也有利于廉政建設發(fā)展。

（2）將公務員年度考核結(jié)果全部列入申訴范圍。公務員年度考核的結(jié)果作為調(diào)整公務職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據(jù)。公務員年度考核結(jié)果分為優(yōu)秀、稱職、基本稱職、不稱職等四個等次?，F(xiàn)有公務員申訴制度的相關法律規(guī)定中僅規(guī)定將不稱職列入申訴范圍。正如上一部分中筆者闡述的將公務員職務的任免與升降的全部情況列入公務員申訴范圍一樣，作為公務員職務任免與升降依據(jù)的公務員年度考核的結(jié)果也應全面列入申訴范圍，促進公務員人事工作的公平公正發(fā)展。

2.設置具有獨立地位的機關專司申訴管理

“衡量一項為公民權益提供保護和救濟的法律制度是否健全和成熟，一個重要的標準就是看其有無保證此項制度正常運作，相對獨立和負責的工作機構(gòu)?！比缃駜?nèi)部行政行為不屬于行政訴訟的管轄范圍，并且，在我國司法改革完成、法院獨立性得到保證之前，將內(nèi)部行政行為納入行政訴訟是不利于公務員權利的保證的。筆者認為，專門性、獨立性的申訴處理機關應具備一下兩點要求：第一是保證申訴處理機構(gòu)其機構(gòu)設置體制上的獨立性。第二是保證申訴受理機構(gòu)的專業(yè)性。申訴處理機構(gòu)，體制上的獨立性體現(xiàn)在，其在人事、財政以及上下級從屬關系上不應受制于當事人中的一方。而申訴處理機構(gòu)的專業(yè)性實質(zhì)上為申訴處理機構(gòu)組成人員的專業(yè)性?；诖耍P者認為，應當建立具有獨立性的專門機關來專門處理行政申訴以及復議案件，而不是由現(xiàn)有規(guī)定的做出決定的同級人事處理機關或者上級機關來組成的臨時申訴公證委員會來處理。同時，該機構(gòu)的組成人員需要具備專業(yè)水準，行政專業(yè)與法律專業(yè)等人員都應包括在內(nèi)。

3.完善申訴制度的程序規(guī)定

（1）完善公務員申訴的程序性權利。程序正義是實體正義的保證，正如上一部分提到的現(xiàn)有的申訴程序規(guī)定過于模糊，并且沒有規(guī)定公務員在申訴過程聽證、質(zhì)證以及委托代理人的權利。在此，筆者認為，應當細化申訴制度法律規(guī)范的程序規(guī)定，明確規(guī)定公務員申訴程序權利。第一，委托代理人的權利，公務員可以委托專業(yè)人員幫助自己處理申訴問題，可以在一定時候解決其自身的不便之處并且更加專業(yè)。第二，進行聽證的權利，舉行聽證有助于申訴處理過程的公開，有利于外部監(jiān)督，促進申訴結(jié)果的公平公正。第三，參與聽證，并且擁有答辯以及質(zhì)證的權利，這樣可以保證公務員更好的表達自身訴求、意見以及見解。申訴過程中公務員程序權利的保證，有利于對申訴處理的監(jiān)督，維護申訴程序正義繼而保證實體正義。

（2）完善申訴制度中時限的規(guī)定。申訴制度中時限的規(guī)定，實際上是為了申訴程序更加高效有序的進行。而現(xiàn)有的申訴制度時限規(guī)定還存在模糊不當之處，需要進行進一步的改正細化。如第二部分提到的公務員申訴材料不足需要進一步補正的問題，處理機關的及時通知就是非常模糊的概念。建議改為在確定需要補正材料三個工作日內(nèi)通知申訴人，申訴人的材料補正時限從接到需要補正材料時起算。另外，建議延長申訴提出時限至45日，這樣有利于公務員更為充分的準備申訴事宜。申訴時限的合理規(guī)定是申訴程序高效有序進行的一大保證。

我國《公務員法》由于起步較晚以及傳統(tǒng)的封建官僚主義思想的影響，在公務員權利保障方面還有很大的不足，在現(xiàn)有的內(nèi)部行政行為不在行政訴訟受案范圍內(nèi)，不能通過司法途徑保護公務員自身合法權益。申訴制度作為公務員權利救濟的一大途徑，其完善發(fā)展就成為重要部分。我國現(xiàn)有公務員申訴制度還需要我們通過學習國外的先進經(jīng)驗根據(jù)本國國情的實踐要求不斷的改革進行完善。同時作為公務員本身的公民也應提高自己的維權意識。

［1］應松年.《公務員法》，法律出版社，2010年

［2］應松年.《行政法學新論》，北京.商務印書館，2003年

［3］朱玲.《人事爭議處理機制法律問題研究》，浙江大學出版社，2010年

［4］金國坤.論公務員權利保障制度的完善和發(fā)展，《北京行政學院學報》，2005（5）

［5］羅俊梅，馮媛媛.淺談我國公務員權利救濟制度之完善，《云南行政學院學報》，2006（2）

［6］于靜.《公務員權利保障制度研究》，西南政法大學碩士論文

［7］《中華人民共和國公務員法》第90條

［8］《公務員考核規(guī)定（試行）》第16條

袁淑華（1990～），女，山東沂水人，延邊大學憲法學與行政法學研究生，研究方向：憲法學，行政法學。