●蘇寧雪

居民身份證年齡與檔案年齡不一致時(shí)如何認(rèn)定退休年齡

●蘇寧雪

【要點(diǎn)】

該案例涉及居民身份證年齡與檔案記載年齡不一致時(shí)，如何認(rèn)定退休年齡的問(wèn)題。在選擇適用法律、法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)首先辨別其功能，在功能相同的情況下，優(yōu)先適用效力級(jí)別高的文件；在功能不一致時(shí)，可以優(yōu)先適用與相關(guān)事務(wù)聯(lián)系緊密的文件。

【案情】

上訴人（原審原告）：呂紹竹。

被上訴人（原審被告）：海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局。

原告呂紹竹于1987年12月31日被原海陽(yáng)縣勞動(dòng)局錄用為原海陽(yáng)縣針織廠全民農(nóng)民合同制工人，居民身份證載明其出生時(shí)間是1962 年12月25日。2013年1月，其向海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局提出退休申請(qǐng)。海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局經(jīng)審查，呂紹竹檔案中1987年招工表最早記載其出生時(shí)間為1964年11月29日，其檔案中職工登記表、就業(yè)培訓(xùn)結(jié)業(yè)表、體檢表、工資表記載均為1964年11月出生。海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局以其職工檔案記載年齡未達(dá)到法定退休年齡為由，不予辦理。2013年7月23日，呂紹竹向海陽(yáng)市人民政府提起行政復(fù)議，海陽(yáng)市人民政府駁回了其復(fù)議申請(qǐng)。呂紹竹不服，向法院提起行政訴訟，請(qǐng)求判令海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局履行為其辦理審核退休的法定職責(zé)，并賠償由此引起的經(jīng)濟(jì)損失。

【審理】

海陽(yáng)市人民法院一審認(rèn)為，原告呂紹竹具有提起行政訴訟的主體資格，被告海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局是依照法定職權(quán)審核并決定是否給予辦理退休的機(jī)關(guān)，主體適格。根據(jù)國(guó)發(fā)（1978）104號(hào)文件第一條規(guī)定：“全民所有制企業(yè)……工人，男年滿60周歲，女年滿50周歲，連續(xù)工齡滿10年的，應(yīng)該退休?！痹嫦等袼兄破髽I(yè)工人，應(yīng)享有達(dá)到法定條件退休的權(quán)利。根據(jù)勞社部發(fā)（1999）8號(hào)文件規(guī)定：“對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定，實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法。當(dāng)本人身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案最先記載的時(shí)間為準(zhǔn)?！北景钢校鎱谓B竹提出退休申請(qǐng)，被告海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局依照法定職責(zé)進(jìn)行了審核，原告身份證記載出生時(shí)間與其個(gè)人檔案記載出生時(shí)間不一致，被告依據(jù)上述規(guī)定認(rèn)定原告出生時(shí)間為1964年11月，未達(dá)到法定退休年齡，不予辦理退休，并告知原告。被告對(duì)原告提出退休申請(qǐng)進(jìn)行審核并作出不予辦理退休決定的行為，程序合法，事實(shí)清楚，適用法律正確。被告已履行了法定職責(zé)，不存在違法行為。因此，原告主張其職工檔案記載的出生時(shí)間錯(cuò)誤，無(wú)事實(shí)和法律依據(jù)，依法不予支持。原告主張被告賠償經(jīng)濟(jì)損失，沒有法律依據(jù)，亦不予支持。依照《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第五十六條第（四）項(xiàng)之規(guī)定，判決駁回原告呂紹竹的訴訟請(qǐng)求。

一審宣判后，呂紹竹不服，向煙臺(tái)市中級(jí)人民法院提起上訴。

煙臺(tái)市中級(jí)人民法院二審認(rèn)為。本案的焦點(diǎn)問(wèn)題有兩個(gè)：一是海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局為呂紹竹辦理退休審核的行為是否合法。二是海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局應(yīng)否承擔(dān)行政賠償責(zé)任。

針對(duì)第一個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，二審法院認(rèn)為，勞社部發(fā)（1999）8號(hào)《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問(wèn)題的通知》文件規(guī)定：“對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定，實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法。當(dāng)本人身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案最先記載的時(shí)間為準(zhǔn)。要加強(qiáng)對(duì)居民身份證和職工檔案的管理，嚴(yán)禁隨意更改職工出生時(shí)間和編造檔案。”煙人社發(fā)（2013）26號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范全市企業(yè)職工退休審批工作的通知》規(guī)定：“從嚴(yán)認(rèn)定職工出生時(shí)間。繼續(xù)實(shí)行職工檔案與居民身份證相結(jié)合的辦法。當(dāng)本人身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案記載的出生時(shí)間為準(zhǔn)；職工檔案中有幾個(gè)不同出生時(shí)間的，以招工表、錄用表、入伍政審表等，批準(zhǔn)其參加工作的正式表上記載的時(shí)間為準(zhǔn)?！眲谏绮堪l(fā)（1999）8號(hào)文和煙人社發(fā)（2013）26號(hào)文是關(guān)于辦理職工退休手續(xù)的專門規(guī)范性文件，是海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局在辦理退休手續(xù)時(shí)計(jì)算退休時(shí)間的規(guī)范性依據(jù)。辦理職工退休手續(xù)應(yīng)依據(jù)組織、勞動(dòng)人事部門根據(jù)本人所建立的檔案。本案中，呂紹竹提出退休申請(qǐng)，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局依照法定職責(zé)進(jìn)行了審核。根據(jù)呂紹竹檔案記載，其檔案中1987年招工表最早記載其出生時(shí)間為1964年11月29日，且其檔案中職工登記表、就業(yè)培訓(xùn)結(jié)業(yè)表、體檢表、工資表均記載為1964年11月出生，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局依據(jù)上述規(guī)定認(rèn)定呂紹竹出生時(shí)間為1964年11月，未達(dá)到法定退休年齡，不予辦理退休，被上訴人的審核行為，適用法律正確。

針對(duì)第二個(gè)焦點(diǎn)問(wèn)題，二審法院認(rèn)為，呂紹竹向海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局提出退休申請(qǐng)，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局依照法定職責(zé)進(jìn)行了審核，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局已履行了法定職責(zé)，不存在違法行為。行政機(jī)關(guān)承擔(dān)行政賠償責(zé)任的前提是行政行為違法，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局不存在違法行政行為，呂紹竹主張由海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局賠償經(jīng)濟(jì)損失，于法無(wú)據(jù)。一審法院判決認(rèn)定事實(shí)清楚，適用法律正確，依法應(yīng)予維持。

據(jù)此，煙臺(tái)市中級(jí)人民法院依照《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第61條第（1）項(xiàng)之規(guī)定，判決：駁回上訴，維持原判。

【評(píng)析】

關(guān)于居民身份證與檔案記載年齡不一致如何確定退休年齡的問(wèn)題，在行政審判司法實(shí)踐中，近年來(lái)，該類案件呈上升趨勢(shì)。其根本原因就是在本世紀(jì)八十年代，企業(yè)招工和機(jī)關(guān)招干時(shí)，檔案記載年齡與居民身份證沒有統(tǒng)一起來(lái)，那時(shí)囿于條件限制，計(jì)算機(jī)尚未聯(lián)網(wǎng)，兩者年齡不一致，現(xiàn)象在全國(guó)各地較為普遍。故對(duì)退休年齡進(jìn)行確定時(shí)，如何處理居民身份證年齡與檔案記載年齡不一致的問(wèn)題，具有普遍意義。

本案在討論海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局為呂紹竹辦理退休審核行為是否合法時(shí)，審理中存在兩種處理意見：

一種意見認(rèn)為，根據(jù)《中華人民共和國(guó)居民身份證法》和公安部《關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施居民身份證使用和查驗(yàn)制度的請(qǐng)示的通知》（【89】公發(fā)15號(hào)）的相關(guān)規(guī)定，居民身份證是國(guó)家法定的證明公民個(gè)人身份的證件，居民身份證登記的項(xiàng)目包括姓名、性別、民族、出生日期、常住戶口所在地住址、公民身份號(hào)碼等信息，具有一定的權(quán)威性，并可用作辦理聘用、雇傭和離退休手續(xù)，除非確有證據(jù)證明該居民身份證記載的時(shí)間與客觀事實(shí)不符。而部門規(guī)章不能對(duì)抗效力更高的法律規(guī)定，本案應(yīng)適用居民身份證法而非部門規(guī)章。本案中，呂紹竹的居民身份證載明其出生時(shí)間是1962年12月25日，2013年1月其申請(qǐng)退休時(shí)，已達(dá)到50周歲法定退休年齡，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局應(yīng)為其辦理退休手續(xù)。

第二種意見認(rèn)為，勞社部發(fā)（1999）8號(hào)《關(guān)于制止和糾正違反國(guó)家規(guī)定辦理企業(yè)職工提前退休有關(guān)問(wèn)題的通知》文件規(guī)定：“對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定，實(shí)行居民身份證與職工檔案相結(jié)合的辦法。當(dāng)本人身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案最先記載的時(shí)間為準(zhǔn)?！痹撘?guī)定作為勞動(dòng)保障部門制定的指導(dǎo)如何計(jì)算退休時(shí)間的專門規(guī)范性文件，對(duì)居民身份證與職工檔案記載年齡產(chǎn)生分歧時(shí)作出了明確的規(guī)定，呂紹竹檔案中1987年招工表最早記載其出生時(shí)間為1964年11月29日，且其檔案中職工登記表、就業(yè)培訓(xùn)結(jié)業(yè)表、體檢表、工資表均記載為1964年11月出生，2013年1月其申請(qǐng)退休時(shí)，尚未達(dá)到50周歲法定退休年齡，海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局對(duì)其退休申請(qǐng)未予辦理，并不違法。

本案最終確定了第二種意見，本案在研究中，對(duì)案件事實(shí)沒有爭(zhēng)議，關(guān)鍵在于對(duì)相關(guān)法律法規(guī)適用上理解。根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第91條的規(guī)定：“部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方政府規(guī)章之間具有同等效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行?！备鶕?jù)行政體系的特征，一般來(lái)說(shuō)，某一行政機(jī)關(guān)通常不會(huì)適用其他主管部門的規(guī)定，如地方勞動(dòng)保障部門在其行政管理中通常會(huì)適用其本部門的規(guī)定，不會(huì)適用公安部門的規(guī)定，同樣，公安部門在其行使公安行政職權(quán)管理中也通常不會(huì)適用勞動(dòng)保障部門的規(guī)定。本案中，公安部【89】公發(fā)15號(hào)文與勞社部發(fā)【1999】8號(hào)文，兩者皆屬于部門規(guī)章，具有同等的法律效力，在各自的權(quán)限范圍內(nèi)施行。勞動(dòng)保障部門認(rèn)定退休職工出生日期與公安行政部門戶籍、居民身份證管理并不矛盾，僅是適用范圍各不相同；而且勞社部發(fā)【1999】8號(hào)文是為規(guī)范企業(yè)職工退休審批工作，針對(duì)職工身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致的具體情況，對(duì)職工出生時(shí)間的認(rèn)定作出的專門規(guī)定，其作為勞動(dòng)保障部門指導(dǎo)如何計(jì)算退休時(shí)間的專門規(guī)范性文件，明確規(guī)定了當(dāng)居民身份證與檔案記載的出生日期不一致時(shí)的適用原則，兩者不存在法律適用不當(dāng)?shù)膯?wèn)題。同時(shí)，勞社部發(fā)【1999】8號(hào)文要求對(duì)職工的居民身份證和職工檔案同時(shí)進(jìn)行嚴(yán)格審核，確保職工的退休年齡準(zhǔn)確無(wú)誤，這是其根本的出發(fā)點(diǎn)。至于勞社部發(fā)【1999】8號(hào)文是否違反作為上位法的《中華人民共和國(guó)居民身份證法》，可以從以下三個(gè)層面分析。首先，《中華人民共和國(guó)居民身份證法》的位階屬于法律，勞社部發(fā)【1999】8號(hào)文屬于部門規(guī)章，勞社部制定該規(guī)章時(shí)不得與其相抵觸。其次，作為上位法的《中華人民共和國(guó)居民身份證法》對(duì)居民身份證所記載的內(nèi)容、性質(zhì)、用途等均作了明確的規(guī)定，但對(duì)于其記載的出生日期是否應(yīng)視為正確的、唯一的居民出生日期，并未作明確規(guī)定，而且《中華人民共和國(guó)居民身份證法》第十一條規(guī)定，居民身份證登記項(xiàng)目出現(xiàn)錯(cuò)誤的，公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)更正，換發(fā)新證。第三，勞社部發(fā)【1999】8號(hào)文明確了當(dāng)居民身份證與檔案記載的出生日期不一致時(shí)的適用原則，而這個(gè)原則應(yīng)當(dāng)是勞動(dòng)保障部門在總結(jié)長(zhǎng)期的日常工作經(jīng)驗(yàn)后而制定的?，F(xiàn)實(shí)中，很多參保人員的身份證與其檔案記載的年齡不一致，有些人甚至出于某種利益的考慮，會(huì)“偷偷”更改出生年齡而達(dá)到非法目的。行政訴訟中，在選擇適用法律、法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，應(yīng)首先辨別其功能，在功能不一致時(shí)，應(yīng)優(yōu)先適用與相關(guān)事務(wù)聯(lián)系緊密的文件。本案中，雖然《中華人民共和國(guó)居民身份證法》的效力級(jí)別高于勞社部發(fā)（1999）8號(hào)文件，但《中華人民共和國(guó)居民身份證法》不具有明確指導(dǎo)如何計(jì)算退休時(shí)間的作用，而勞社部發(fā)（1999）8號(hào)文件是勞動(dòng)保障部門制定的指導(dǎo)如何計(jì)算退休時(shí)間的專門規(guī)范性文件，因此可優(yōu)先適用后者。當(dāng)居民身份證與檔案記載的出生時(shí)間不一致時(shí)，以本人檔案最先記載的出生時(shí)間為準(zhǔn)的規(guī)定更符合公序良俗的原則，也并未違反《中華人民共和國(guó)居民身份證法》的立法宗旨和初衷。

另外，本案中呂紹竹還請(qǐng)求判令海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局賠償因不履行為其辦理審核退休的法定職責(zé)引起的經(jīng)濟(jì)損失。行政賠償只有在符合行政賠償責(zé)任構(gòu)成要件的前提下，行政機(jī)關(guān)才會(huì)對(duì)行政侵權(quán)行為造成的損害承擔(dān)賠償責(zé)任。行政賠償責(zé)任的構(gòu)成要件，一是行政機(jī)關(guān)存在違法行為；二是行政機(jī)關(guān)的違法行為給公民、法人和其他組織造成了實(shí)際的損害；三是行政機(jī)關(guān)的違法行為與公民、法人和其他組織的實(shí)際損害之間存在因果關(guān)系。行政機(jī)關(guān)若沒有違法就不能承擔(dān)行政賠償責(zé)任。本案中，呂紹竹請(qǐng)求判令海陽(yáng)市人力資源和社會(huì)保障局賠償因不履行為其辦理審核退休的法定職責(zé)引起的經(jīng)濟(jì)損失的訴訟請(qǐng)求，既無(wú)證據(jù)支持，亦不符合行政賠償?shù)姆ǘ?gòu)成要件，故依法應(yīng)予駁回。

（作者單位：煙臺(tái)市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：山瑩