●姜樹政

以《山東省多元化解糾紛促進條例》助推訴調有效銜接更好地滿足群眾多元解紛需求

●姜樹政*

2016年7月22日，山東省十二屆人大常委會第二十二次會議表決通過了《山東省多元化解糾紛促進條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》共65條，系統(tǒng)總結了近年來全省各地推進多元化糾紛解決機制建設的實踐經驗，借鑒吸收了國內外多元化糾紛解決機制發(fā)展的有益成果，是國內第一部關于完善多元化糾紛解決機制、促進糾紛多元化解工作的省級綜合性地方法規(guī)，有很強的前瞻性、開創(chuàng)性和實踐性，對指導全省多元化解糾紛工作具有重要的現(xiàn)實意義。作為國家審判機關，人民法院負有依法解決各類矛盾糾紛的重要職責，學習好、宣傳好、貫徹好《條例》，是人民法院義不容辭的責任。下面，結合《條例》內容，就人民法院參與和推進多元化解糾紛工作談幾點認識和體會。

一、精準把握人民法院在多元化解糾紛體系中的角色定位

全面深化多元化糾紛解決機制改革，是提升社會治理水平、推進全社會多層次多領域依法治理的重大改革舉措。十八屆四中全會將多元化糾紛解決機制改革確定為一項重要的改革任務。2015年12月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關于完善矛盾糾紛多元化解機制的意見》，從頂層設計高度對多元化糾紛解決機制建設做出了戰(zhàn)略安排。為貫徹落實好四中全會和中央改革精神，最高人民法院于2016年6月29日出臺《關于人民法院進一步深化多元化糾紛解決機制改革的意見》，確立了“國家制定發(fā)展戰(zhàn)略、司法發(fā)揮引領作用、推動國家立法進程”的工作思路，并明確了司法在多元化糾紛解決機制中的引領、推動和保障作用。就人民法院的職責定位，《條例》第8條規(guī)定“人民法院應當依法履行審判職責，建立健全訴訟與非訴訟對接的糾紛化解機制，促進在程序適用、效力確認、法律指導等方面的有機銜接，推動糾紛多元化解。”從中央、最高法院文件精神以及《條例》規(guī)定看，在多元化糾紛解決機制不斷深入發(fā)展的趨勢中，人民法院作為解決社會糾紛的重要力量，在多元化解糾紛體系中的地位日益凸顯。概括來說，應發(fā)揮好司法引領、司法推動和司法保障三大職能。

（一）發(fā)揮引領作用，確立糾紛解決規(guī)則。當代司法的基本功能是定分止爭、化解矛盾。人民法院肩負著打擊犯罪、保護人民、維護社會穩(wěn)定、正確處理人民內部矛盾和糾紛的神圣職責，其國家審判機關的特殊地位，決定了依法履行審判職能是其在多元化糾紛解決機制中發(fā)揮作用與功能的基本形式和途徑。同時，司法裁判的特征是以規(guī)則之治化解糾紛，在依法裁判糾紛的同時，對社會矛盾糾紛化解還具有良好的導向作用。人民法院在多元化解糾紛體系建設中，既應借助司法活動進行社會啟蒙，通過嚴謹、公正的案件審理，向社會宣示法治理念，幫助社會公眾形成理性的糾紛解決預期，促進社會現(xiàn)代法律意識的培養(yǎng)，引導社會理性解決糾紛；又應以公正裁判確立糾紛解決規(guī)則的范式，為非訴訟糾紛化解提供有效參照，塑造糾紛解決主體及糾紛當事人的行為模式。

（二）發(fā)揮推動作用，促進解紛資源整合。作為解決糾紛的專門機關，人民法院在社會糾紛化解體系中處于核心地位，在促進社會矛盾糾紛解決資源整合方面具有天然優(yōu)勢。人民法院應借助其司法能力、司法經驗之專長，充分發(fā)揮其優(yōu)勢，推動不同糾紛解決方式的銜接互補和各類解紛資源的整合統(tǒng)一。推動解紛平臺的建設，按照《條例》要求，積極推動建立糾紛多元化解綜合性服務平臺、專業(yè)性糾紛多元化解公共服務平臺、訴訟與非訴訟方式對接平臺，整合解紛資源，形成解紛合力。推動解紛隊伍的壯大，加強對非訴調解的指導，積極引導和支持工會、婦聯(lián)、共青團、法學會等組織以及人大代表、政協(xié)委員、專家學者、律師等參與糾紛解決，促進解紛隊伍從經驗型、個別化向職業(yè)化、多元化轉變。推動解紛方式的創(chuàng)新，借助信息技術平臺，推動建立在線調解、在線立案、在線司法確認、在線審判、電子督促程序等信息平臺，打造糾紛解決方式的“快車道”。

（三）發(fā)揮保障作用，確保機制良性發(fā)展。當前，在我國訴訟外糾紛解決機制建構還不是十分完善的情況下，推動多元化解糾紛體系的完善成熟，需要充分發(fā)揮司法的保障作用，為非訴訟糾紛解決方式提供有力的后盾支持。一方面，司法保障體現(xiàn)在訴訟與非訴訟的優(yōu)勢互補上。非訴解紛方式非規(guī)范性、非權威性和非正式的特點，導致其在糾紛化解能力、效力以及動力等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，而這些方面恰好是訴訟解紛方式的優(yōu)勢所在。因此，推進多元糾紛解決體系建設，需要人民法院在彌補能力、保障效力和激發(fā)動力方面有所作為。另一方面，司法保障體現(xiàn)在“和為貴”氛圍的營造上?！爸尾∮谖葱巍笔羌m紛解決的最高境界。人民法院在多元糾紛解決工作中，應始終把握這一理念，積極倡導“和為貴”的傳統(tǒng)文化，鼓勵當事人通過溝通、談判、協(xié)商方式化解糾紛，營造誠信友善、理性平和、文明和諧、創(chuàng)新發(fā)展的社會氛圍。

二、不斷拓寬訴調有效銜接的渠道和途徑

多元化糾紛解決機制改革作為司法改革的一項重大舉措，已充分顯現(xiàn)出無可比擬的優(yōu)越性和認可度。不僅有利于修復社會關系、實現(xiàn)社會穩(wěn)定，還能幫助法院分流案件，有效緩解現(xiàn)階段巨大的訴訟壓力。然而，任何一項制度的建立和完善，都要遵循其發(fā)展的客觀規(guī)律，并非一蹴而就。為更好地推進多元化糾紛解決機制建設、促進訴調有效銜接，使其成為有效化解矛盾的常態(tài)化機制，人民法院應在以下幾個方面狠下工夫。

（一）著力加強訴調對接平臺建設，在抓“實際應用”上下工夫。在建設多元化糾紛解決體系進程中，法院的作用主要體現(xiàn)在搭建多元化解糾紛的平臺即訴調對接平臺上，這個平臺搭建好后廣泛開放，各種社會上的糾紛解決力量都可以到這個平臺上來，法院提供各種幫助。因此，要把建設功能完備、形式多樣、運行規(guī)范的訴調對接平臺作為人民法院推進多元化糾紛解決機制改革的主要抓手，繼承發(fā)揚“楓橋經驗”，加強與各調解組織之間的工作對接，不斷豐富訴調對接平臺的功能與內涵。加強內部對接平臺建設，進一步完善已建成的訴調對接中心功能設置，建立指導分流室、人民調解室、司法確認室、法官工作室“四室”，明確各自職責，有序銜接開展工作；在訴調對接中心設立專業(yè)化糾紛調解室，支持人民調解組織和各類行業(yè)性、專業(yè)性調解組織派員入駐，專職從事委派或委托調解工作，推動各類常見、多發(fā)糾紛的快速化解，使訴調對接中心成為人民法院開展多元化解糾紛工作的主要陣地。推動外部對接平臺建設，依托鎮(zhèn)街綜治維穩(wěn)中心建立糾紛多元化解綜合性服務平臺，在交通事故、醫(yī)療、保險、勞動爭議、建筑工程等糾紛比較集中的領域共建專業(yè)性糾紛解決平臺，把各行各業(yè)凝聚到多元化糾紛解決機制中來，充分發(fā)揮各部門、各行業(yè)、各組織的行業(yè)優(yōu)勢、專業(yè)優(yōu)勢和工作優(yōu)勢，低成本、高效率地為群眾化解矛盾糾紛。

（二）著力規(guī)范訴調對接流程，在抓“實質化解”上下工夫。訴訟與非訴訟糾紛解決方式有效銜接的關鍵是完善訴調對接的程序安排和各個環(huán)節(jié)的緊密銜接。要堅持“分層遞進”的糾紛解決理念，對起訴到法院的糾紛，推行“診、調、裁、審”四步走工作流程，實現(xiàn)糾紛的有序分流和高效化解。加強訴訟輔導工作，對申請立案的當事人，首先由指導分流室的輔導法官進行訴訟風險評估，與當事人細算親情、信譽、時間、經濟、風險“五筆賬”，引導當事人理性選擇最適合的糾紛解決方式。健全完善委派調解或委托調解機制，暢通委派、委托調解流程，加強溝通協(xié)調，明確權責義務，堅決防止“委托不出去、邀請不進來”“轉了一圈又回來”等問題發(fā)生。完善調解與速裁的銜接，實行案件繁簡分流，在訴調對接中心法官工作室配備“法官+人民調解員+書記員”的速裁團隊，對簡易糾紛先進行訴前調解，訴前調解不成的，直接立案后進行速裁。

（三）著力健全訴調對接工作機制，在抓“務實高效”上下工夫。完善規(guī)范的訴調對接機制，是訴訟與非訴訟糾紛解決方式有機銜接、優(yōu)勢互補、相互協(xié)調的重要保證。當前，要繼續(xù)健全特邀調解制度和律師調解制度，完善特邀調解組織和特邀調解員名冊，廣泛吸納律師加入特邀調解員名冊，充分發(fā)揮他們的特長和優(yōu)勢，開展好接受法院委派或委托調解工作。積極探索建立鑒定評估前置、民商事糾紛中立評估等機制，完善司法鑒定前置的做法，將建筑工程、醫(yī)療糾紛、交通事故等案件司法鑒定程序前置到訴前，并在鑒定意見做出后第一時間跟上訴前調解工作。充分運用“互聯(lián)網+”思維，促進各類糾紛解決機制的跨界融合，創(chuàng)新在線糾紛解決方式，通過在線咨詢、在線協(xié)商、在線調解等方式，實現(xiàn)糾紛網上化解，通過科技讓人民群眾足不出戶解決糾紛，減少訴累、節(jié)約成本、提高效率，讓社會公眾真真切切地感受司法的公正高效。

（四）著力強化司法保障，在抓“合力形成”上下工夫。多元化糾紛解決機制牽涉面廣，涉及到多元主體和方方面面，必須在黨政主導和綜治協(xié)調下，更加充分地發(fā)揮法院的引領、推動和保障作用，形成社會多層次多領域齊抓共管的解紛合力。人民法院要充分發(fā)揮司法資源優(yōu)勢，定期征集非訴調解組織的培訓需求，采取現(xiàn)場指導、法律講座、專題培訓、庭審觀摩、提供典型案例等形式，加強對非訴調解人員的針對性培訓；圍繞群眾最關心、最直接、最實際的衣食住行等方面的法律問題深入開展普法宣傳、法律服務、答疑解惑和矛盾化解等工作，從源頭上化解和減少糾紛。要切實保障訴外解紛成果，對訴前調解成功當事人申請司法確認的，依托司法確認室，從接收材料、立案登記、審查確認實行“一站式”服務，及時通過司法確認賦予調解協(xié)議強制執(zhí)行效力。要加強多元化糾紛解決機制的宣傳，使普通群眾充分認識到多元解紛的特點和優(yōu)勢，自覺自愿地選擇非訴方式解決糾紛。同時，要積極爭取政策支持和經費保障，加強特邀調解員隊伍建設，為法院和人民法庭的人民調解室，選好配強人民調解員，實行“以案定補”，發(fā)放辦案補貼，充分調動人民調解員的工作積極性。

三、妥善處理實現(xiàn)訴調有效銜接的辯證關系

隨著多元化糾紛解決機制的建立和發(fā)展，各種糾紛解決手段不斷豐富和完善，在參與多元化解糾紛工作中如何正確把握主要矛盾和次要矛盾，實現(xiàn)糾紛化解的最佳效果，是必須認真加以思考的問題。結合《條例》中法院的職責定位以及近年來的工作實踐，人民法院參與多元化解糾紛工作，必須妥善處理好以下幾個方面的辯證關系。

（一）處理好堅持黨政主導和法院推動的關系。構建具有中國特色的多元化糾紛解決體系，要始終堅持黨的領導，充分發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調各方的領導核心作用。同時，多元化糾紛解決機制改革是一項系統(tǒng)工程，涉及到諸多國家機關、綜治組織和其他社會團體等等。因此，要確保多元化糾紛解決機制工作的順利開展，必須依靠黨政主導、綜治協(xié)調來統(tǒng)籌全局，協(xié)調好各方面的關系。特別是在《條例》制定出臺后，人民法院作為多元化糾紛解決機制中不可或缺的主體，應按照《條例》明確的工作職責，堅持在黨委統(tǒng)一領導下，加強與各部門、各組織的協(xié)調溝通，充分調動綜治組織、行政機關和調解人員的積極性，保障多元化解糾紛工作的有序開展。

（二）處理好調解精力投放與審判力量不足之間的關系。當前，“案多人少”問題在各地法院普遍存在。開展多元化解糾紛工作，雖然需要法官深入基層、深入群眾開展法律宣傳、指導調解等工作，占用了法官的一些精力，但是從長遠來看，在這一過程中，通過法官對群眾的教育、對調解組織的培訓和指導，人民群眾的法律意識得到增強，人民調解組織調解能力得到提高，這些對矛盾糾紛的化解都會起到良好促進作用。假設社會矛盾的總量不變，訴前解決糾紛數(shù)量的增加，就相當于減少了法院訴訟案件數(shù)量，從而緩解了司法壓力。此外，對于一些復雜的社會矛盾，雖然經過層級過濾仍不能解決，但是通過各個層面糾紛化解主體的共同努力，糾紛化解方向大體一致，矛盾處理結果出入不大，即使最終訴到法院，也會使雙方的權利義務關系比較清晰明確，利益沖突明顯緩和，從而在很大程度上減輕了法院處理的難度和信訪壓力。

（三）處理好疏導矛盾糾紛與尊重群眾訴權之間的關系。立案登記制改革后，推行多元化解糾紛工作容易讓群眾產生誤解，即到法院提起訴訟，法院不但不受理，還將糾紛分流給其他調解組織調解，是不是法院在推脫責任。群眾誤解的主要原因是對群眾的引導不夠。因此，在工作中，一定要針對不同糾紛的不同情況，通過有效疏導、充分釋明，引導社會公眾樹立“訴訟是解決糾紛的最后選擇，但不一定是最佳選擇”的觀念，讓群眾自覺選擇非訴方式化解糾紛，才能避免群眾對多元化糾紛解決機制產生抵觸情緒和誤解。在實踐操作中，有兩個問題需要注意：一是分流疏導的自愿性。不論是當事人對訴前調解程序的選擇、對訴訟權利的行使，還是對實體權利的處分，法院都應當尊重當事人的真實意思表示；二是對分流疏導糾紛的跟蹤。在分流疏導糾紛前，應明確相關行政機關和社會組織內部具體承擔調處職能的機構，做到分流疏導糾紛對口接、對口調，并明確分流糾紛的處理期限，調解不成或期間屆滿，非訴調解機構應及時將糾紛轉回法院，進入訴訟程序。

責任編校：馮波

*作者系濰坊市中級人民法院黨組書記、院長。