●楊如冰 郭喜珂

關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況的調(diào)研報(bào)告

●楊如冰 郭喜珂

一、德州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的現(xiàn)狀及問(wèn)題

本部分的數(shù)據(jù)系作者為調(diào)研專門統(tǒng)計(jì)，統(tǒng)計(jì)區(qū)間為2015年5月1日至2016年4月30日開(kāi)庭審理的一、二審案件?？赡苌杂姓`差，特此說(shuō)明。

（一）全市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率整體較低

2015年5月1日至2016年4月30日，德州市兩級(jí)法院共開(kāi)庭審理一、二審行政案件371件，其中被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴125件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為33.69%，出庭應(yīng)訴率整體較低。2016年初，省法院統(tǒng)計(jì)了2015年5月1日至12月31日全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況，全省行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為25.7%，其中德州市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為30.7%，雖高于全省平均水平，但與負(fù)責(zé)人出庭情況較好的地市相比，相對(duì)值仍然偏低，如東營(yíng)市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭比率超過(guò)60%，濰坊市超過(guò)50%，萊蕪市超過(guò)40%②該組數(shù)據(jù)來(lái)源于山東省高級(jí)人民法院行政審判庭。，我市行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率尚存有一定差距。

此外，從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭人次來(lái)看，德州市各級(jí)行政機(jī)關(guān)作被告的案件，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭377人次③行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)出庭人次多于法院開(kāi)庭審理的行政案件數(shù)，是因?yàn)橛行┬姓讣桓娌恢挂粋€(gè)，所以法院開(kāi)庭一次可能有多個(gè)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。，實(shí)際出庭126人次，平均出庭應(yīng)訴率為33.42%，出庭應(yīng)訴率尚有較大提升空間。

（二）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況不均衡，呈現(xiàn)兩極分化態(tài)勢(shì)

全市十二個(gè)設(shè)有行政審判庭的法院，有些法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率達(dá)到百分之八十多甚至百分之百，有些法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率僅為百分之十幾到百分之三十幾，甚至有法院行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為零。

（三）負(fù)責(zé)人出庭率與地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r具有一定正相關(guān)關(guān)系

經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的縣（市、區(qū)），行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較高；經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的縣（市、區(qū)），行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率較低。

（四）負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率與行政機(jī)關(guān)級(jí)別和案件審級(jí)成反比

隨著行政機(jī)關(guān)行政級(jí)別的提高，負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率不斷降低，表現(xiàn)比較明顯的就是鄉(xiāng)、縣、市三級(jí)人民政府負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率，依次為33.33%、6.57%、0%?？h直機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為52.72%，市直機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為24.59%，也呈現(xiàn)上述規(guī)律。此外，受制于我國(guó)行政體制和既有觀念，同級(jí)政府負(fù)責(zé)人在同級(jí)法院出庭應(yīng)訴率基本為零。

我市一審案件訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率為35.83%，二審為23.43%，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率隨著案件審級(jí)的提高有所降低。

（五）正職負(fù)責(zé)人極少出庭應(yīng)訴，多為副職負(fù)責(zé)人出庭

在行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭的126人次中，正職負(fù)責(zé)人共出庭6人次，占負(fù)責(zé)人出庭總?cè)舜蔚?4.76%，且正職負(fù)責(zé)人出庭的行政機(jī)關(guān)級(jí)別較低，如派出所、市轄區(qū)婚姻登記處、縣工傷保險(xiǎn)處等。絕大部分出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人為副職負(fù)責(zé)人，共104人次，占負(fù)責(zé)人出庭總?cè)舜蔚?82.53%。

（六）行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭不出聲的現(xiàn)象比較普遍

大部分出庭應(yīng)訴的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人在庭審過(guò)程中不發(fā)一言，僅在形式上履行出庭應(yīng)訴的法定義務(wù)。只有少數(shù)分管具體業(yè)務(wù)的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人就業(yè)務(wù)問(wèn)題發(fā)表意見(jiàn)，發(fā)言的主體主要是行政機(jī)關(guān)的工作人員、法律顧問(wèn)和專職律師。此外，對(duì)行政相對(duì)人的質(zhì)詢和感情宣泄，較少行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人作出回應(yīng)或安撫。

二、負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴存在上述問(wèn)題的原因

（一）行政機(jī)關(guān)思想消極

1.行政機(jī)關(guān)認(rèn)識(shí)不到位，重視程度不足。有些行政機(jī)關(guān)將該制度理解為對(duì)自身的限制，有些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為勝訴的關(guān)鍵在于證據(jù)和法律，與負(fù)責(zé)人是否出庭關(guān)系不大。另外，《行政訴訟法》的規(guī)定是一種倡導(dǎo)性規(guī)定，省政府辦公廳《意見(jiàn)》也是原則性規(guī)定，均未規(guī)定負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的后果，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭與否都不會(huì)對(duì)本單位或本人造成任何實(shí)質(zhì)影響，故不能引起行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的重視。

2.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人主觀上不愿出庭應(yīng)訴。一是面子問(wèn)題。認(rèn)為當(dāng)被告十分尷尬難看，不愿坐到被告席上。擔(dān)心庭審表現(xiàn)不佳，在原告面前丟了面子。二是不平衡心理。法律規(guī)定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴，但并未規(guī)定對(duì)方當(dāng)事人必須出庭應(yīng)訴，部分行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人心理上感覺(jué)不對(duì)等。原告可以隨意表達(dá)情緒，甚至對(duì)出庭負(fù)責(zé)人進(jìn)行語(yǔ)言謾罵和人身攻擊，但行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人卻不可如此，也使負(fù)責(zé)人產(chǎn)生強(qiáng)烈的不平等感。三是出庭應(yīng)訴壓力較大。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不掌握龐雜的行政法律法規(guī)，不熟悉庭審流程，擔(dān)心因此敗訴。

3.行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人心存其他顧慮。首先，出庭應(yīng)訴的往往是副職負(fù)責(zé)人，對(duì)當(dāng)庭表態(tài)和發(fā)言會(huì)有顧慮。其次，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人思想上無(wú)法超脫，如工商、住建、房管等領(lǐng)域的行政相對(duì)人包括很多企業(yè)，負(fù)責(zé)人認(rèn)為如果自己出庭應(yīng)訴，會(huì)使企業(yè)覺(jué)得是整個(gè)行政機(jī)關(guān)與其對(duì)抗，如果僅委托律師出庭應(yīng)訴，可能會(huì)減弱相關(guān)企業(yè)的這種想法。再次，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)心出庭應(yīng)訴會(huì)導(dǎo)致相對(duì)人將矛頭指向自己，將自身和家人置于危險(xiǎn)之中。最后，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人內(nèi)心也會(huì)進(jìn)行得失權(quán)衡和成本-收益分析。在付出了機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人看來(lái)異常寶貴的時(shí)間、精力后，得到的卻是“不扣分”的政治收益，對(duì)他們的政績(jī)卻不能“加分”，那么出庭應(yīng)訴對(duì)他們來(lái)講就是“不劃算”的，“得不償失”，④參見(jiàn)李昊天：《反思行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人高出庭率》，載《法學(xué)論壇》第28卷第5期。這也削弱了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的積極性。

（二）法律概念不夠明確

1.“被訴行政機(jī)關(guān)”的概念不明確。一審被告顯然屬于“被訴行政機(jī)關(guān)”，這一點(diǎn)在司法實(shí)踐中沒(méi)有爭(zhēng)議。但是，當(dāng)一審被告在二審或者再審程序中訴訟地位并非被上訴人時(shí)，其是否仍然屬于“被訴行政機(jī)關(guān)”，一些行政機(jī)關(guān)存在不同理解。有些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為僅原審被告和二審或再審程序中的被上訴人屬于“被訴行政機(jī)關(guān)”，在其他情形之下均無(wú)出庭應(yīng)訴的義務(wù)，與行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不愿出庭、不敢出庭的心理相結(jié)合，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低下。

2.“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍過(guò)窄。最高人民法院在《關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱“《適用解釋》”）第5條規(guī)定：行政訴訟法第3條第3款規(guī)定的“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”，包括行政機(jī)關(guān)的正職和副職負(fù)責(zé)人。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的，可以另行委托一至二名訴訟代理人。按照通俗理解，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人僅包括法定代表人和擔(dān)任副職領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人。但是現(xiàn)實(shí)比法律預(yù)設(shè)的要復(fù)雜，實(shí)踐中有些人既非行政機(jī)關(guān)正職負(fù)責(zé)人，也非副職負(fù)責(zé)人，卻分管某些方面的業(yè)務(wù)并參與行政機(jī)關(guān)的決策，如公安局的政委、副政委，有些行政機(jī)關(guān)的黨委委員、工會(huì)主席等，囿于法律和司法解釋的規(guī)定，上述人員出庭應(yīng)訴卻不能視為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

3.名義上作出行政行為的機(jī)關(guān)和行政行為的實(shí)施機(jī)關(guān)不一致時(shí)，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的界定不科學(xué)。在國(guó)有土地上房屋征收案件中，作出征收決定的機(jī)關(guān)是市、縣級(jí)人民政府，但市、縣級(jí)政府并不直接實(shí)施房屋征收與補(bǔ)償工作，而是確定具體的房屋征收部門組織實(shí)施，通常是本級(jí)政府的住建部門。在工傷認(rèn)定市級(jí)統(tǒng)籌之后，工傷認(rèn)定決定均以德州市人力資源和社會(huì)保障局的名義作出，但實(shí)際上由各縣市區(qū)人力資源和社會(huì)保障局調(diào)查并作出決定。還有一些土地登記和房產(chǎn)登記案件，權(quán)利證書(shū)上載明的登記機(jī)關(guān)是同級(jí)人民政府，但實(shí)際辦理機(jī)關(guān)卻是國(guó)土部門和房產(chǎn)管理部門。上述情形下，名義上作出被訴行政行為的機(jī)關(guān)并不了解該行政行為的具體情況，實(shí)施行政行為的行政機(jī)關(guān)更加了解案情。按照現(xiàn)有規(guī)定，應(yīng)由名義機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，但這樣既不利于法庭調(diào)查和爭(zhēng)議解決。而實(shí)施機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴，又缺乏視同負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的依據(jù)，被訴行政行為實(shí)施機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴面臨著尷尬的局面。

（三）缺乏有效制度保障

1.法律規(guī)定過(guò)于柔軟。《行政訴訟法》第3條第3款“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭”之規(guī)定，直接架空了被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度，負(fù)責(zé)人是否出庭應(yīng)訴完全取決于自覺(jué)。另外，該條款僅規(guī)定了行為模式，未規(guī)定法律后果，缺乏國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施，實(shí)際上弱化成一種倡導(dǎo)性規(guī)范。

2.法律之外缺乏有效措施省政府辦公廳《意見(jiàn)》要求行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，應(yīng)由本人就不能出庭應(yīng)訴的原因作出書(shū)面說(shuō)明；并要求健全工作制度，科學(xué)進(jìn)行考核評(píng)議，加強(qiáng)行政應(yīng)訴隊(duì)伍建設(shè)。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不能出庭應(yīng)訴的，很少有負(fù)責(zé)人以自己的名義作出書(shū)面說(shuō)明，往往是以行政機(jī)關(guān)的名義向法院作出書(shū)面說(shuō)明。且德州市尚未制定行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作規(guī)定，也未將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入依法行政工作考核體系，只有個(gè)別縣區(qū)出臺(tái)了行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)規(guī)定。在這種情形下，很多行政機(jī)關(guān)并未著力推動(dòng)該制度貫徹落實(shí)。

3.行政機(jī)關(guān)法制部門組織協(xié)調(diào)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴力度有限。省政府辦公廳《意見(jiàn)》規(guī)定，“各級(jí)、各部門法制機(jī)構(gòu)要切實(shí)承擔(dān)起組織出庭應(yīng)訴工作的職責(zé)，統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)本地區(qū)、本部門的出庭應(yīng)訴工作?！毙姓C(jī)關(guān)的法制部門在本行政機(jī)關(guān)中處于弱勢(shì)，有些行政機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)不獨(dú)立（和辦公室合署辦公），隊(duì)伍不穩(wěn)定，還承擔(dān)大量其他工作，人員和業(yè)務(wù)能力不足。有些行政機(jī)關(guān)法制部門感覺(jué)領(lǐng)導(dǎo)不會(huì)出庭應(yīng)訴，也不敢理直氣壯地去要求。

（四）法院自身努力不夠

除了上述三方面主要原因，法院自身努力不到位是行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況不理想的次要原因。一是法院對(duì)自身作用認(rèn)識(shí)不到位。有些法院認(rèn)為法律和司法解釋已經(jīng)對(duì)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴義務(wù)和負(fù)責(zé)人的范圍作出了明確規(guī)定，無(wú)需法院督促或采取措施，一定程度上放任了被訴行政機(jī)關(guān)的隨意態(tài)度。二是溝通交流不到位。有些法院未就這一制度與行政機(jī)關(guān)開(kāi)展交流，未能引起行政機(jī)關(guān)對(duì)該項(xiàng)制度的重視。三是采取措施不到位。有些法院任由被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率低位徘徊，持續(xù)保持“消極”、“中立”的態(tài)度，未研究采取有效措施，導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴率持續(xù)走低。

三、促進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的建議

（一）從立法、司法層面明確相關(guān)概念，規(guī)范理解適用

1.明確“被訴行政機(jī)關(guān)”的概念。根據(jù)《行政訴訟法》第3條第3款的規(guī)定，被訴行政機(jī)關(guān)應(yīng)指行政機(jī)關(guān)作為一審被告的情形，作為第三人的行政機(jī)關(guān)并非原告起訴的對(duì)象，自然不在此列。從行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的立法目的和審級(jí)關(guān)系⑤從審級(jí)關(guān)系來(lái)看，第一審程序和第二審程序是對(duì)同一法律關(guān)系、同一行政爭(zhēng)議、同一行政行為和同一案件的審判，第二審程序是第一審程序的繼續(xù)發(fā)展和保障，爭(zhēng)議尚未解決，案件尚無(wú)定論，被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)繼續(xù)出庭應(yīng)訴。進(jìn)入再審程序的行政案件也終究會(huì)回到一審或者二審程序中，因此一審被告負(fù)責(zé)人仍然應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。來(lái)看，在二審和再審程序中，無(wú)論一審被告以何種訴訟地位出現(xiàn)，其負(fù)責(zé)人仍應(yīng)繼續(xù)出庭應(yīng)訴。

2.適當(dāng)擴(kuò)大“行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人”的范圍。在德州市兩級(jí)法院開(kāi)庭審理的行政案件中，除了被訴行政機(jī)關(guān)的正、副職負(fù)責(zé)人之外，黨組成員、工會(huì)主席、公安機(jī)關(guān)的政委和副政委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、縣級(jí)人大常委會(huì)副主任以及紀(jì)委書(shū)記均有出庭應(yīng)訴。實(shí)際上，行政機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作，黨的機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)高度重合，這種情況在政府組成部門表現(xiàn)尤甚。⑥政府的法定代表人往往兼任同級(jí)黨委副書(shū)記，很多政府組成部門的黨委書(shū)記兼任行政機(jī)關(guān)法定代表人，黨委的負(fù)責(zé)人實(shí)質(zhì)上也是行政機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人，在同級(jí)行政機(jī)關(guān)中具有舉足輕重的決策權(quán)，如某縣質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局由紀(jì)檢書(shū)記負(fù)責(zé)行政執(zhí)法。因此，建議將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人擴(kuò)大到同級(jí)黨委的負(fù)責(zé)人，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的范圍相對(duì)擴(kuò)大到“參與分工”和“參與決策”的人員兩大類，而不論其在同級(jí)黨委或者行政機(jī)關(guān)中擔(dān)任的具體職務(wù)。

3.依法限制行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人身份。司法實(shí)踐中，縣級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的主任、副主任也曾出庭應(yīng)訴。根據(jù)《憲法》規(guī)定，地方各級(jí)人民代表大會(huì)是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)設(shè)立常務(wù)委員會(huì)。人大常委會(huì)是專門權(quán)力機(jī)關(guān)，并不直接參與行政機(jī)關(guān)的具體事務(wù)，因此，縣級(jí)以上地方人大常委會(huì)主任和副主任出庭應(yīng)訴，不應(yīng)視為行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。同理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席和副主席出庭應(yīng)訴也不應(yīng)視為被訴行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。

4.明確“委托工作人員出庭應(yīng)訴”的主體?！缎姓V訟法》第3條第3款還規(guī)定“不能出庭的，應(yīng)當(dāng)委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭?！钡⑽疵鞔_規(guī)定由誰(shuí)出具委托書(shū)。司法實(shí)踐中，絕大部分行政機(jī)關(guān)是以本機(jī)關(guān)的名義委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴，也有極少數(shù)行政機(jī)關(guān)是以法定代表人的名義委托工作人員出庭應(yīng)訴。參與新《行政訴訟法》立法工作的全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任信春鷹認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)法定代表人委托行政機(jī)關(guān)相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。⑦信春鷹：《中華人民共和國(guó)行政訴訟法釋義》，法律出版社2014年版，第14頁(yè)。筆者同意該種觀點(diǎn)，即如果被訴行政機(jī)關(guān)無(wú)一負(fù)責(zé)人能出庭應(yīng)訴的話，應(yīng)當(dāng)由法定代表人以個(gè)人的名義委托相應(yīng)的工作人員出庭應(yīng)訴。省政府辦公廳《意見(jiàn)》亦如此規(guī)定。

（二）從黨委、政府層面出臺(tái)相應(yīng)措施，確保制度落實(shí)

1.內(nèi)部推動(dòng)，出臺(tái)具體規(guī)定。行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴制度的貫徹落實(shí)，關(guān)鍵在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自上而下大力推進(jìn)。為了貫徹落實(shí)《行政訴訟法》的規(guī)定和省政府辦公廳《意見(jiàn)》要求，一些縣率先出臺(tái)了負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的工作規(guī)定和意見(jiàn)，對(duì)哪類案件由行政機(jī)關(guān)的正職負(fù)責(zé)人出庭，哪類案件由行政機(jī)關(guān)副職負(fù)責(zé)人出庭作出了規(guī)定，并細(xì)化考核措施，落實(shí)行政案件備案制度，⑧如陵城區(qū)委出臺(tái)了《關(guān)于深入推進(jìn)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，寧津縣政府法制辦出臺(tái)了《關(guān)于行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見(jiàn)》，齊河縣政府法制辦出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作的意見(jiàn)的通知》，要求各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)嚴(yán)格落實(shí)行政負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作。在一些地區(qū)已經(jīng)收到良好效果。建議在全市范圍內(nèi)，以市委組織部和市委政法委的名義聯(lián)合出臺(tái)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的相關(guān)意見(jiàn)、規(guī)定或工作辦法，對(duì)全市各級(jí)人民政府和各級(jí)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作作出明確規(guī)定，提出剛性要求。

2.加強(qiáng)考核，納入考核指標(biāo)。由于缺乏行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人不出庭應(yīng)訴的不利后果之規(guī)定，無(wú)法有效督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的績(jī)效考核通過(guò)對(duì)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的組織人事關(guān)系控制，對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行法律起到巨大的督促作用。正如托馬斯·海貝勒所言，“績(jī)效考核同樣亦是一種社會(huì)控制內(nèi)部化、促使地方干部遵守國(guó)家價(jià)值觀的拘束手段，上級(jí)政府可以通過(guò)績(jī)效考核灌輸?shù)胤礁刹康膬r(jià)值觀?！雹帷驳隆惩旭R斯·海貝勒、雷內(nèi)·特拉培爾：《政府績(jī)效考核、地方干部行為與地方發(fā)展》，王哲譯，載《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2012年第3期?；诳?jī)效考核的強(qiáng)大功能，建議在全市將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況納入依法行政工作考核體系，并具體規(guī)定考核不達(dá)標(biāo)的不利后果。

3.加強(qiáng)學(xué)習(xí)培訓(xùn)，提高負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴能力。一是加強(qiáng)學(xué)習(xí)，提高認(rèn)識(shí)。全市各級(jí)政府及行政部門進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)習(xí)《行政訴訟法》及省政府辦公廳《意見(jiàn)》，高度重視行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴工作，并將該項(xiàng)工作作為依法行政、建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容貫徹落實(shí)。二是加強(qiáng)行政法律知識(shí)培訓(xùn)，提高行政機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人的依法行政意識(shí)和依法行政水平。三是加強(qiáng)行政應(yīng)訴知識(shí)和庭審技巧的培訓(xùn)，消除行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人的“畏懼”心理。四是觀摩行政案件庭審，熟悉庭審流程，徹底消除行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的壓力，使行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人盡快完成從“被動(dòng)出庭”到“主動(dòng)出庭”的轉(zhuǎn)變。

4.由組織部門約談相關(guān)行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人。黨的組織部門是主管組織、干部工作的職能部門，負(fù)責(zé)對(duì)干部的監(jiān)督和考核，有權(quán)提出調(diào)整配備的意見(jiàn)和建議，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的調(diào)整配備具有相當(dāng)程度的話語(yǔ)權(quán)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部具有強(qiáng)大的監(jiān)督作用。建議根據(jù)干部管理權(quán)限，由組織部門約談制度執(zhí)行不力的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，應(yīng)該能夠起到立竿見(jiàn)影的效果。

（三）法院自身積極作為，保障法律實(shí)施

一方面，化“消極”為“積極”，加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)。法院在司法活動(dòng)中應(yīng)保持“消極”、“中立”的立場(chǎng)，但是在法律宣傳和保障法律實(shí)施方面，卻有積極作為的空間。法院應(yīng)充分利用現(xiàn)有的溝通交流機(jī)制如聯(lián)席會(huì)議制度，把握時(shí)機(jī)，積極宣傳，使行政機(jī)關(guān)在思想上更加重視。及時(shí)向黨委（政法委）報(bào)告該項(xiàng)工作的進(jìn)展情況，并通報(bào)市政府法制辦。另外，在案件開(kāi)庭審理前，除了在應(yīng)訴通知書(shū)中注明行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴事項(xiàng)外，隨傳票發(fā)送行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴通知書(shū)，附《行政訴訟法》第3條和《適用解釋》第5條，確保被訴行政機(jī)關(guān)知道負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴的義務(wù)。

另一方面，立足審判職能，采取多項(xiàng)措施。一是為行政機(jī)關(guān)觀摩行政案件庭審提供便利。二是充分利用司法建議這一法律監(jiān)督方式，就行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況及存在的問(wèn)題向被訴行政機(jī)關(guān)發(fā)送司法建議，督促行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人積極出庭應(yīng)訴。三是積極協(xié)助行政機(jī)關(guān)組織培訓(xùn)，選派行政審判經(jīng)驗(yàn)豐富的行政法官為行政機(jī)關(guān)及負(fù)責(zé)人授課。四是舉行新聞發(fā)布會(huì)，將行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人出庭應(yīng)訴情況予以公開(kāi)，使行政機(jī)關(guān)貫徹執(zhí)行《行政訴訟法》的情況接受社會(huì)監(jiān)督。

（作者單位：德州市中級(jí)人民法院）

責(zé)任編校：山瑩