文|魯?shù)兰t 王正川（四川省沐川縣建和鄉(xiāng)畜牧獸醫(yī)站）

一例販賣檢疫不合格豬肉案件的查處

文|魯?shù)兰t 王正川（四川省沐川縣建和鄉(xiāng)畜牧獸醫(yī)站）

一、案件介紹

2015年5月7日晨，屠戶雄某從四川省沐川縣某鎮(zhèn)xx屠宰場偷運1頭已蓋有“△銷毀”印章的不合格胴體到沐川縣某鄉(xiāng)農(nóng)貿(mào)市場販賣，后經(jīng)當(dāng)?shù)貦z疫人員通知某動監(jiān)分所核實相關(guān)情況，某動監(jiān)分所當(dāng)即派人趕到農(nóng)貿(mào)市場，收繳了未出售完的31千克不合格肉品，并即刻制作詢問筆錄、現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄，后將雄某和收繳的不合格肉品帶回動監(jiān)分所作說服教育處理而告一段落。

二、本次案件的法律適用

1.涉案人員觸犯的法規(guī)條款?！秳游锓酪叻ā返诙鍡l“禁止屠宰、經(jīng)營、運輸下列動物和生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸下列動物產(chǎn)品：（三）依法應(yīng)當(dāng)檢疫而未經(jīng)檢疫或者檢疫不合格的”。涉案人雄某本應(yīng)對蓋有“△銷毀”章的豬肉予以銷毀，卻擅自運輸、販賣，違反了本條第三款。故處理此案件有兩個切入點：

一是關(guān)于對違反無害化相關(guān)規(guī)定的處理?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于建立病死畜禽無害化處理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2014〕47）號中明文規(guī)定“從事畜禽飼養(yǎng)、屠宰、經(jīng)營、運輸?shù)膯挝缓蛡€人是病死畜禽無害化處理的第一責(zé)任人，負(fù)有對病死畜禽及時進(jìn)行無害化處理并向當(dāng)?shù)匦竽莲F醫(yī)部門報告畜禽死亡及處理情況的義務(wù)”。由此，涉案人雄某的可擇處理符合《動物防疫法》第七十五條“違反本法規(guī)定，不按照國務(wù)院獸醫(yī)主管部門規(guī)定處置染疫動物及其排泄物，染疫動物產(chǎn)品，病死或者死因不明的動物尸體，運載工具中的動物排泄物以及墊料、包裝物、容器等污染物以及其他經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令無害化處理，所需處理費用由違法行為人承擔(dān)，可處以三千元以下罰款”。

二是關(guān)于對運輸、販賣不合格肉品的處理。根據(jù)《動物防疫法》第七十六條“違反本法第二十五條規(guī)定，屠宰、經(jīng)營、運輸動物或者生產(chǎn)、經(jīng)營、加工、貯藏、運輸動物產(chǎn)品的，由動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)責(zé)令改正、采取補救措施，沒收違法所得和動物、動物產(chǎn)品，并處同類檢疫合格動物、動物產(chǎn)品貨值金額一倍以上五倍以下罰款”。對此，仍然可對雄某處以一千元至三千元的罰款。

2.檢疫人員觸犯的法規(guī)條款。

《動物檢疫管理辦法》的第二十四條規(guī)定，“經(jīng)檢疫不合格的動物、動物產(chǎn)品，由官方獸醫(yī)出具檢疫處理通知單，并監(jiān)督屠宰場（廠、點）或者貨主按照農(nóng)業(yè)部規(guī)定的技術(shù)規(guī)范處理”。存在的問題如下：其一，既然已確定是一件經(jīng)檢疫不合格豬肉的突發(fā)性事件，檢疫人員首先應(yīng)該上報動監(jiān)分所領(lǐng)導(dǎo)，由動監(jiān)分所啟動應(yīng)急處理預(yù)案，根據(jù)研判結(jié)果再決定是否上報；其二，該動監(jiān)分所檢疫人員雖加蓋了“△銷毀”章，但并沒有出具檢疫處理通知單，沒給貨主出具一個正式定性和明確要求處理的官方通知文書，成了“有章無證”的空白操作；其三，該檢疫人員也沒去履行法定的監(jiān)督貨主規(guī)范處理不合格肉品的義務(wù)。

三、本例案件產(chǎn)生的原因分析

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所存在的問題。

（1）鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫力量薄弱。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢疫人員編制少，沒有形成一支強有力的精干隊伍。沐川縣有19個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，195個行政村，總?cè)丝?5.95萬人，其鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧獸醫(yī)站、動監(jiān)分所是兩塊牌子一班人馬，全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)畜牧站總計在編在職56人，大站3～5人，小站2人，除去老弱病殘的老職工外，每個站能干工作的僅剩1～3人。但因產(chǎn)地和屠宰檢疫均需熬夜加班，又長期缺乏正常輪換休息，且為專業(yè)技術(shù)性極強、勞動強度極高的復(fù)雜工作。就生豬屠宰檢疫程序而言，其工作步驟過程長、工作總量大，特別是沐川縣要求檢疫員對每頭豬實行“五步十三刀”，這就需要檢疫員運用廣泛的畜牧獸醫(yī)專業(yè)知識及時準(zhǔn)確地識別各種疾病的早期病變，把疑似病變動物產(chǎn)品整體從中剔除出去。這需要專業(yè)技術(shù)，需要時間，更需要大量的人力去具體實施。

（2）鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所職能不清。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所作為縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的派駐機(jī)構(gòu)，只能以縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的名義執(zhí)法，而名義執(zhí)法是無處罰權(quán)的巡查監(jiān)督執(zhí)法，即不涉及違法行為處理的日常監(jiān)督管理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所既不能借縣動物衛(wèi)生監(jiān)督所的名義也不能以自己的名義實施行政處罰等執(zhí)法行為，否則將構(gòu)成超越職權(quán)的違法行為。因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所既不屬于縣級國家行政機(jī)關(guān)，也不完全具備受委托組織的資質(zhì)條件，故有《動物檢疫管理辦法》第五條“動物衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)指派官方獸醫(yī)按照《動物防疫法》和本辦法的規(guī)定對動物、動物產(chǎn)品實施檢疫，出具檢疫證明，加施檢疫標(biāo)志”的明確規(guī)定。但凡涉及畜牧動監(jiān)類違法案件（鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所僅有協(xié)助調(diào)查取證權(quán)），鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所應(yīng)依法按程序?qū)⑵湟平豢h動監(jiān)所處理，而不是越權(quán)亂執(zhí)法亂處理，以免給人一種“不在其位，而謀其政”的錯亂感覺和不良影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所需要吃透法律法規(guī)的精神要義，厘清其職責(zé)邊界，把握好分寸，不能越俎代庖，而應(yīng)找準(zhǔn)自己的角色定位。

（3）鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所工作未明確重點。沐川縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所主要負(fù)責(zé)八大板塊的工作：一是大力搞好畜牧生產(chǎn)發(fā)展和實施農(nóng)技推廣、動物保險；二是依法負(fù)責(zé)組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)動物計劃免疫、強制免疫、疫情監(jiān)測的實施；三是履行動物和動物產(chǎn)品檢疫及其動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法；四是負(fù)責(zé)投入品安全監(jiān)管及建立溯源追蹤檔案；五是實施漁業(yè)發(fā)展和漁政管理；六是依法承擔(dān)對鄉(xiāng)村獸醫(yī)、飼料、獸藥、種畜禽經(jīng)營等條塊的監(jiān)督管理；七是進(jìn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身各項站務(wù)的管理；八是協(xié)助或服從鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府臨時安排、調(diào)度。因鄉(xiāng)鎮(zhèn)站（動監(jiān)分所）其人員數(shù)量配備與本鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作量不匹配，原鄉(xiāng)鎮(zhèn)人員編制不能滿足當(dāng)今現(xiàn)實工作的需求，形成“小馬拖大車”局面，影響了動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法這塊重點工作。

（4）對檢疫人員管理欠規(guī)范。雖全縣畜牧獸醫(yī)人員大專以上文化程度占80﹪，其中專、高中合占20﹪，但十年前的專業(yè)知識、法律法規(guī)已經(jīng)不能完全適合應(yīng)用到當(dāng)下畜牧技術(shù)推廣、行政執(zhí)法操作中。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所首先應(yīng)多次開展集中培訓(xùn)，特別是對相關(guān)法律開展學(xué)習(xí)和鞏固，逐步提高整個執(zhí)法隊伍的素質(zhì)，提高個人自身的法制觀念，做到打鐵還需自身硬。其次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)分所應(yīng)建章立制，以制度管理人，以制度考核人，形成人本管理制度化。其三，繼續(xù)開展機(jī)關(guān)作風(fēng)整頓，樹立公仆意識，轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)，真正把“反四風(fēng)”教育落到實處。

（5）動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法宣傳不到位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所應(yīng)根據(jù)工作環(huán)境、工作對象的差異，以不同的方式方法宣傳《動物防疫法》《食品安全法》等法律法規(guī)，提升社會公眾對動物產(chǎn)品質(zhì)量安全的疫病風(fēng)險認(rèn)識，增強對動物及動物產(chǎn)品必須依法檢疫的法律意識。把宣傳《動物防疫法》同當(dāng)?shù)剡`法歷史事件的處理結(jié)合起來，把違法行為同法律責(zé)任（法律適用）結(jié)合起來，讓違法行為人暴露在公眾的視線內(nèi)，使全社會更加了解、關(guān)注、認(rèn)同、支持鄉(xiāng)鎮(zhèn)動檢工作，保持依法治牧、依法治疫的高壓態(tài)勢，實現(xiàn)正反面教育的威懾作用，從而有效減少經(jīng)營戶的違法沖動。

2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所處理類似違法案件的歷史承襲效應(yīng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所對待類似偷運、販賣病死或疑似染疫或經(jīng)檢疫不合格的動物及其動物產(chǎn)品時應(yīng)首先應(yīng)把相關(guān)情況調(diào)查了解清楚，確認(rèn)實屬涉嫌違法行為則應(yīng)立即完成詢問筆錄、現(xiàn)場檢查（勘驗）筆錄等文字材料的準(zhǔn)備，并將此案上報縣動監(jiān)所作進(jìn)一步處理。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所自己沿襲歷史操作，職能不清，越權(quán)處理違法案件，違法免除了違法行為人的法律責(zé)任，即便違法行為人在“半推半就”的狀態(tài)中履行了違法標(biāo)的物無害化處理，因其違法成本極低，針對法律教育而言卻是口服而心不服，易逐漸養(yǎng)成屢教不改的劣性。當(dāng)今鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所代為處理違法案件確是越權(quán)，但若不處理則有不作為或失職之嫌。相反，（對違法案件不聞不理）不處理將意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)分所在群眾心目中、管理對象中再也沒有任何期許和存在的價值，今后的動物衛(wèi)生監(jiān)督執(zhí)法工作又將如何開展。這類職能不清的狀況也將繼續(xù)影響動監(jiān)分所今后工作的正常開展，隨時產(chǎn)生歷史承襲效應(yīng)。

3.縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所存在的難點問題?？h動物衛(wèi)生監(jiān)督所依據(jù)法律法規(guī)對縣域內(nèi)動物防疫、檢疫、診療、種畜禽等方面的行政許可、行政處罰、行政強制等執(zhí)法行為實行依法行政，對轄區(qū)內(nèi)所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的官方獸醫(yī)、其他獸醫(yī)從業(yè)人員、動物防疫、檢疫、飼料、獸藥、種畜禽、動物診療機(jī)構(gòu)等實施監(jiān)督管理。單就產(chǎn)地檢疫和屠宰檢疫而言，存在以下問題：其一，縣動監(jiān)所職能模糊不清，未建立也沒對外公開動物及動物產(chǎn)品檢疫管理的權(quán)力清單和責(zé)任清單及其自身對違法案件的辦案流程，淡化了縣動監(jiān)所負(fù)責(zé)檢疫管理、查處涉及畜牧動檢領(lǐng)域內(nèi)各類違法案件、指導(dǎo)監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)動監(jiān)所檢疫的工作職責(zé)；其二，縣級動物衛(wèi)生監(jiān)督所執(zhí)法人員太少，卻又事多繁雜，針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的違法案件實屬“分身無術(shù)”，導(dǎo)致“遠(yuǎn)水救不了近火”；其三，執(zhí)法成本太高，辦公經(jīng)費又吃緊，很不適合遠(yuǎn)距離來回處理。

綜上所述，某動監(jiān)分所查處偷運并販賣經(jīng)檢疫不合格豬肉案系經(jīng)營戶違反了《動物防疫法》相關(guān)規(guī)定，理應(yīng)依法受到相應(yīng)的懲處，但主要因縣鄉(xiāng)兩級動監(jiān)機(jī)構(gòu)未能把各自的權(quán)力清單和責(zé)任清單亮劃出來，職能邊界不清，未嚴(yán)格依照法定權(quán)限履行職責(zé)，違法行為人處于免責(zé)的真空地帶，法律可執(zhí)行性與威懾性得不到正常的體現(xiàn)、彰顯，會給食品衛(wèi)生安全和動物疫病防控帶來巨大的風(fēng)險和隱患?？h鄉(xiāng)兩級動監(jiān)機(jī)構(gòu)各自或多或少存在不同的問題，但縣級農(nóng)業(yè)主管部門若首先將亮劃權(quán)力清單和責(zé)任清單、厘清職能盡早提上解決日程，堅持查與處分段處理，方能一解百解，以便各就其位，各司其職。