陳幸歡

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶　400045)

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英國環(huán)境決策公民陪審團制度及鏡鑒

陳幸歡

(重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶400045)

摘要：本文研究了作為域外環(huán)境與公共決策領(lǐng)域普適性公眾參與制度的公民陪審團制度，在其運行邏輯中，蘊含著抽選公民陪審員和遴選專家證人、專家證人小組接受公民陪審員的詢問等基本程序。公民陪審團興起的制度背景在于社會理性對技術(shù)理性的糾偏與協(xié)調(diào)，以及代議制民主向協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變趨向。從中可以得出的啟示在于，自上而下地推動實現(xiàn)公眾與政府的有效協(xié)作和互信，以多種形式的公眾參與方式相互印證保證決策的科學(xué)性，以隨機抽選的方式保證參與者的代表性，以交互性的質(zhì)詢和討論方式保證參與質(zhì)量，充分的程序和制度保障保證參與的有效性。

關(guān)鍵詞：環(huán)境決策；公民陪審團；公眾參與

1英國環(huán)境決策公民陪審團制度

1.1概況、程序及典型案例

環(huán)境決策公民陪審團制度是通過隨機抽選方式，產(chǎn)生一定數(shù)量的在統(tǒng)計學(xué)意義上具有代表性的公民陪審員，在結(jié)構(gòu)化的論壇上審議專家證人提供的相關(guān)資料并詢問專家證人，通過小組會議和全體會議的形式相互討論、審議和協(xié)商，最終對審議事項形成書面意見的公眾參與方式。該制度源起于20世紀70年代末的美國和德國，脫胎于司法審判領(lǐng)域的陪審團制度，并迅速以其獨特的優(yōu)勢成為西方國家主要的政策決策公眾參與模式之一。韓國為解決專家和技術(shù)官僚主宰公共政策決策程序而普通公眾無法有效參與的弊病，于2008年開始引入公民陪審團制度，取得良好成效[1]。

從適用范圍來看，公民陪審團最初用于醫(yī)療、衛(wèi)生、保健領(lǐng)域公共政策的決策參與，后來應(yīng)用領(lǐng)域逐漸拓展至環(huán)境、資源管理、前沿技術(shù)應(yīng)用政策的決策方面。20世紀末，英美等國開始將公民陪審團制度用于解決環(huán)境及資源問題。例如，美國自1998年開始將公民陪審團制度用于對環(huán)境風(fēng)險進行排名；1997年英國的赫特福德郡和伊利地區(qū)分別應(yīng)用該制度審議廢棄物管理和濕地開發(fā)問題[2]。時至今日，在中央政府的大力提倡和推廣下，英國全國范圍內(nèi)的公共政策和項目決策，特別是環(huán)境、資源、衛(wèi)生等涉及民生領(lǐng)域的決策中，公民陪審團已經(jīng)成為常見的公眾參與形式，公民陪審團的最終意見是政策或項目獲得財政撥款的必備前提。

公民陪審團通常由11～25個公民陪審員組成，人員總數(shù)單復(fù)數(shù)不限，因需要參與決策的事項出現(xiàn)而由涉及議題的主管國家機構(gòu)主持臨時組成并隨審議事項完成而結(jié)束，在英國通常由議會組織，公民陪審員通常從需討論事項影響范圍內(nèi)的普通公眾中隨機抽選，部分做法是從當(dāng)?shù)鼐哂羞x民資格的公民中隨機抽選，公民陪審員需要涵蓋不同的性別、年齡階段和工作領(lǐng)域，以具有廣泛的代表性。英國公民陪審團的審議時間隨審議事項復(fù)雜程度的差異而各不相同，短則數(shù)日，長則數(shù)月，且并不限于工作日，實際參與審議的公民陪審員會得到一定數(shù)額的酬勞以彌補其時間和勞務(wù)支出，通常每個公民陪審團設(shè)有兩名監(jiān)督員或主持人，負責(zé)對公民陪審員和專家證人的資格進行驗證，并對公民陪審團進行程序引導(dǎo)。

從程序規(guī)范來看，公民陪審團的運行通常分為七個步驟：

一是與議題相關(guān)的主管部門抽選公民陪審員和遴選專家證人。這里以英國愛丁堡市成立的城市空氣污染控制公民陪審團為例進行詳細介紹(以下簡稱為愛丁堡公民陪審團)，愛丁堡市因為經(jīng)濟的快速發(fā)展及機動車數(shù)量的增長，出現(xiàn)了嚴重的城市空氣污染問題，無法達到國家要求的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，為此愛丁堡市議會組織公民陪審團對該問題進行審議，最先啟動的是歷時三天的公民陪審員抽選程序，1200封調(diào)查函被隨機派發(fā)到愛丁堡市年滿16周歲的選民手中，該調(diào)查函詢問受訪者有無參加該公民陪審團的意愿，最終從350名有參加意愿的選民中選出了14名陪審員參加公民陪審團。14名公民陪審員來自不同的性別、年齡階段和工作領(lǐng)域，其中男女各7人；16～24歲的1人、25～34歲的4人、35～44歲的2人、45～54歲的2人、55～65歲的2人、65歲以上的3人；職業(yè)分布中，專業(yè)人士3人、技術(shù)人員2人、腦力勞動熟練工3人、體力勞動熟練工2人、非熟練技能者及其他類別的工作者分別有2人；并從愛丁堡市議會環(huán)境和消費服務(wù)部、城市發(fā)展部、愛丁堡大學(xué)、清潔空氣國家學(xué)會、地球之友組織、運輸研究所、愛丁堡商會、石油研究所等機構(gòu)遴選了9名專家證人[2]。

二是專家證人小組向公民陪審員介紹審議事項的情況和技術(shù)背景，并接受公民陪審員的詢問。公民陪審員就相關(guān)問題可以任意詢問專家證人，專家證人當(dāng)場給出答復(fù)，在陪審全過程中遇有疑問均可隨時詢問專家證人。

三是公民陪審員分別進行分組和全體討論及審議。公民陪審員可以綜合運用各種其認為必要的方式去感知了解審議事項，并在此基礎(chǔ)上形成自己的意見?！肮衽銓弳T運用其所有的感知器官去有效獲取關(guān)聯(lián)信息，包括對審議對象的觀察、實地走訪和體驗、聽取專家證人介紹、小組討論傾聽他人發(fā)言，并在此基礎(chǔ)上思考爭議焦點，是最重要的改變其觀點的方式[3]?！睘楸ＷC程序的公正性和追溯性，公民陪審團的部分程序會被錄音或錄像。給予愛丁堡公民陪審員五個改善空氣質(zhì)量的選項，并需要從中選出兩個優(yōu)先項。五個備選項分別為：改變交通出行的支付方式、改進私家車出行的替代方式、確保城市以減少駕駛私家車出行的方式發(fā)展、在城市某些區(qū)域限制或鼓勵私家車出行、提高基礎(chǔ)交通設(shè)施的運行效率。公民陪審團也可以提出該選項之外切實可行的改善空氣質(zhì)量的方案[2]。

四是公民陪審團經(jīng)過充分協(xié)商后達成一致意見，并出具書面的最終報告。全部的審議細節(jié)和結(jié)論將被記錄在陪審團的最終報告中，如不能達成一致則根據(jù)多數(shù)人的意見出具最終意見。愛丁堡公民陪審團審議的最后一天，14個公民陪審員中的13個經(jīng)過商議達成了一致意見，并根據(jù)多數(shù)人的意見出具了最終報告，報告中除了選出五個選項中的兩個優(yōu)先項之外，還提出了公民陪審員個人認為行之有效的解決措施，該報告也記錄了公民陪審團討論和審議的全部過程[2]。

五是最終報告發(fā)布大會。在發(fā)布大會上主管機構(gòu)的代表接收最終意見書并進行評論，并說明將如何使用該最終意見書，專家證人小組也可對最終意見書發(fā)表評價。愛丁堡公民陪審團中，專家證人小組在審閱最終報告之后對本次公民陪審團程序給予評價，認為公民陪審員雖不具有專業(yè)知識，但能通過閱讀材料、聽取報告、詢問專家等方式正確地理解所要討論的問題，并在此基礎(chǔ)上給出自己的意見[2]。

六是對公民陪審員就審議質(zhì)量進行問卷調(diào)查。調(diào)查的內(nèi)容包括程序設(shè)置是否合理，進行審議前是否對審議事項充分知情，專家證人的情況介紹及對詢問的答復(fù)是否詳細和公正，審議過程是否有充分的時間保證，表達意見的權(quán)利是否得到充分保障等。愛丁堡公民陪審團對陪審員進行的關(guān)于陪審程序質(zhì)量的不記名調(diào)查評估問卷中，13個公民陪審員完成了調(diào)查問卷，調(diào)查問卷中共有7個問題，要求公民陪審員給予肯定性或否定性的答復(fù)，除了一個公民陪審員對于最后一個問題給予了否定性答復(fù)外，對于其他問題參與評估的公民陪審員均給予了肯定的答復(fù)[2]。

七是后續(xù)的推廣和跟蹤程序。公民陪審團通常都會設(shè)有一個規(guī)劃指導(dǎo)小組，其職責(zé)是在最終報告發(fā)布后，向社會傳播和推廣該報告，并跟蹤監(jiān)督主管機構(gòu)在后續(xù)事項中對該報告的應(yīng)用情況。

1.2公民陪審團興起的制度背景

(1)社會理性對技術(shù)理性的糾偏與協(xié)調(diào)。近代以來，伴隨著西方國家利用科技取得的輝煌成就，人類日漸迷信科技甚至將科技奉為真理而無條件地遵從，技術(shù)理性的泛濫導(dǎo)致政策決策領(lǐng)域逐漸演變?yōu)閷＜业膶兕I(lǐng)地，公眾參與和社會理性被排斥出決策領(lǐng)域?！暗殡S著二戰(zhàn)后對原子彈的反思、20世紀60年代以《寂靜的春天》為代表的對技術(shù)的反思，人們對科學(xué)的全面樂觀逐漸消退，從對專家單一話語權(quán)的懷疑出發(fā)，70年代后逐漸走向強調(diào)公眾參與的民主模式的探索[4]?！痹诖吮尘跋拢c技術(shù)理性相對應(yīng)的社會理性日漸得到重視，以實現(xiàn)決策的有效性并提高公眾的接受度，以社會理性為基礎(chǔ)的公眾參與制度逐漸成為公共決策中的普遍性實踐，公民陪審團制度憑借調(diào)和技術(shù)理性和社會理性的獨特優(yōu)勢逐漸在眾多公眾參與制度中勝出。

(2)代議民主向協(xié)商民主的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過30余年的發(fā)展，協(xié)商民主理論已經(jīng)成為西方國家最為流行和最具影響力的民主理論之一。協(xié)商民主理論也是支撐公民陪審團制度不斷發(fā)展的理論基礎(chǔ)和理念基礎(chǔ)[5]。自20世紀60年代開始，不斷高漲的社會運動促使西方國家不斷思考和探尋解決的對策。另一方面，代議制民主中間接民主模式的運行，使得多數(shù)西方國家的公民日漸認為政治成為強勢主體的競技場，公眾參與選舉的熱情不斷衰退，選舉的公民參與率也有下滑的趨勢，這使得西方國家開始反思如何修正民主模式，而作為參與型民主的協(xié)商民主模式適時地順應(yīng)了這種需要。公眾參與是協(xié)商民主的重要形式。經(jīng)過公眾有效參與，通過協(xié)商民主做出的決策更能為公眾所接受，從而可以消解部分社會運動。

2中國環(huán)境決策公眾參與制度的弊端

2.1宏觀的制度運行方面

(1)公眾與政府之間缺乏互信導(dǎo)致公眾參與效果有限。當(dāng)前中國環(huán)境群體性事件頻發(fā)的一個重要原因就在于民眾和政府之間缺乏互信，2014年11月18日發(fā)生在?？谑腥?zhèn)的麻風(fēng)病康復(fù)醫(yī)院環(huán)境群體性事件就是典型例證。現(xiàn)代醫(yī)學(xué)已經(jīng)證明麻風(fēng)病不具備傳染性，但傳統(tǒng)理念認為麻風(fēng)病十分可怕，雖然海口市相關(guān)部門多方進行科普，但當(dāng)?shù)孛癖姴扇”芏灰姷确绞郊右耘懦?，因而收效甚微。因此想要在中國?gòu)建有效運行的環(huán)境決策公眾參與制度，必須在政府與公眾之間建立起互信。

(2)缺乏多元參與方式的相互印證導(dǎo)致決策科學(xué)性難以保證。中國環(huán)境決策公眾參與多采用征求意見、座談會或聽證會等單一形式，但每種公眾參與形式都有其固有的優(yōu)缺點。問卷調(diào)查具有樣本采集量大從而可以進行定量分析的優(yōu)點，但難以進行定性分析；而座談會或聽證會則具有因交流直接考慮充分而可以進行定性分析的優(yōu)點，但難以出具定量的結(jié)論。通過單一公眾參與方式收集到的公眾意見不可避免地具有片面性，在全面性難以得到保證的公眾意見基礎(chǔ)上做出的環(huán)境決策，其科學(xué)性也難以保證。

2.2微觀的制度設(shè)計方面

(1)參與者遴選方式不透明導(dǎo)致代表性存疑。通過客觀透明的機制遴選具有代表性的參與者，是座談會、聽證會等公眾參與方式取得成功的基礎(chǔ)和前提，中國法律法規(guī)對環(huán)境決策公眾參與的座談會、聽證會代表的產(chǎn)生方式?jīng)]有細化、明確的規(guī)定，實踐中往往通過自薦、相關(guān)組織推薦加主管機構(gòu)審核的方式產(chǎn)生，該遴選方式存在操作過程不透明和參與者代表性不廣的問題。作為公眾參與基礎(chǔ)的代表遴選機制的缺陷，也直接制約了中國環(huán)境決策公眾參與質(zhì)量的提高。

(2)缺乏交互性協(xié)商討論方式導(dǎo)致參與質(zhì)量不高?！董h(huán)境保護公眾參與辦法》第四條規(guī)定了環(huán)境保護主管部門可以通過組織召開座談會、專家論證會、聽證會等方式征求公民、法人和其他組織對環(huán)境保護相關(guān)事項或者活動的意見和建議，但對于參與者形成自己意見的具體方式?jīng)]有進行細化規(guī)定。通常做法中參與者個人聽取主管部門的情況介紹后形成自己的意見，而缺乏相互協(xié)商討論的環(huán)節(jié)，這就導(dǎo)致了參與者意見的客觀性和全面性難以得到保證。

(3)缺乏規(guī)范的程序和制度導(dǎo)致參與有效性不足。一是環(huán)境公眾參與的組織者為環(huán)境保護主管部門，其中立性和超然性存在疑問；二是親身感知擬議事項方式的缺乏，通常參與者只能通過主管部門的情況介紹來了解擬議事項，而缺乏質(zhì)詢、踏勘、觀察、辯駁等多元感知方式；三是參與者個人利益保障機制的缺乏，參與者參與環(huán)境決策必然付出時間和精力成本，但目前對于參與者的物質(zhì)和精神激勵缺乏明確規(guī)定；四是公眾參與制約機制的缺乏，目前仍然處于鼓勵性的提倡階段，缺乏有效制約機制；五是缺乏對于環(huán)境公眾參與意見使用情況的跟蹤和監(jiān)督機制。

3英國環(huán)境決策公民陪審團制度對中國的啟示

3.1宏觀的制度運行方面

(1)以自上而下方式助推政府與公眾協(xié)作互信。公民陪審團制度之所以在英國得到廣泛適用，除了該制度自身的優(yōu)勢外，與中央政府自上而下的強力推廣密不可分?！坝衽銓張F迅速流行的一個原因在于中央政府對政策制定者和公眾之間對話的支持和要求，2007年戈登·布朗成為英國首相后，他支持公民陪審團成為公眾參與的關(guān)鍵方式，中央政府要求在英國全國范圍內(nèi)使用公民陪審團[6]。”英國公民陪審團制度經(jīng)過多年運行，不僅成為公眾參與的有效方式，而且成為英國公眾和政府之間實現(xiàn)有效協(xié)作和建立互信的優(yōu)質(zhì)平臺。因此借鑒英國公民陪審團制度，構(gòu)建適合中國國情的公眾參與機制并自上而下地推行，不但是促進協(xié)商民主的重要途徑，也是實現(xiàn)民眾和政府之間互信的現(xiàn)實需要。

(2)以參與方式的多元印證保證決策的科學(xué)性。為彌補公民陪審團制度有效性和公正性存在不確定性的缺陷，以英國為代表的西方國家在普遍適用公民陪審團制度的同時，采用隨機評估、民意調(diào)查等以調(diào)查為基礎(chǔ)的方式作為相互印證的公眾參與方式。這些方式可以對采集到的數(shù)據(jù)進行定量分析，并且對受訪者時間和成本的要求不高，所采集的樣本數(shù)量也更大，其定量的數(shù)據(jù)分析可以和公民陪審團定性的最終建議相互印證。綜合利用不同公眾參與方式獲得的數(shù)據(jù)和結(jié)論，決策者可以全面有效地了解和判明公眾的意見，并在此基礎(chǔ)上做出符合公眾利益的決策。

3.2微觀的制度設(shè)計方面

(1)以隨機抽選的方式保證參與者的代表性。隨機抽選的模式源于雅典政治制度中的500人議事大會，該議事大會中的500位議員就是通過抽簽的方式隨機產(chǎn)生的，而沒有其他附加條件的限制。沒有一個制度可以涵括所有民眾使其有機會參加政治決策，公民陪審團通過隨機樣本的抽選程序以達到廣泛的代表性[5]。中國公眾參與實踐中參與者的代表性問題是制約參與質(zhì)量的瓶頸之一，因此借鑒英國公民陪審團的隨機抽選程序，保證中國公眾參與制度的代表性，是完善中國公眾參與制度的方向。

(2)透過交互性協(xié)商與討論保證參與質(zhì)量。在知識傳遞領(lǐng)域，英國化學(xué)家和哲學(xué)家波蘭尼提出了默會知識的概念。默會知識是指“難以言傳的具有個人性的知識，例如游泳者并不能簡單闡釋清楚自己如何能浮在水面上[7]?！蹦瑫R作為專家知識結(jié)構(gòu)中不可或缺的部分很難通過書面的形式直接傳遞給受眾，而必須通過現(xiàn)場講解、接受詢問和相互討論的方式才有傳遞的可能，對于因為專家專業(yè)話語和受眾缺乏專業(yè)話語理解能力而產(chǎn)生的交流障礙，英國卡迪夫大學(xué)社會學(xué)教授柯林斯給出的建議是培養(yǎng)專門的交流型專家，作為轉(zhuǎn)譯和促進溝通的專業(yè)人士實現(xiàn)專家證人和參與者、公眾之間的有效交流[8]。借鑒英國公民陪審團中專家證人現(xiàn)場介紹并全程接受詢問的制度設(shè)計，同時培養(yǎng)和引入交流型專家，中國公眾參與的質(zhì)量才能得到保證。

(3)規(guī)范程序與制度保障參與的有效性。一是由中立的部門組織公民陪審團。在公民陪審團的組織和運行中，所議事項的主管機關(guān)僅僅是中立的組織者和協(xié)助者，地位中立和超然，而由公民陪審員相互協(xié)商，最終達成一致意見。二是參與過程中多種感知與知情方式的綜合運用?！肮衽銓張F提供了一個機制，在該機制中協(xié)商公民得以產(chǎn)生，該類型的公民可以隨意地在公共和私下的協(xié)商中使用各種方式[9]?！惫衽銓弳T在綜合運用傾聽、詢問、質(zhì)詢、踏勘、觀察、辯駁、討論、協(xié)商等方式的基礎(chǔ)上形成的意見才對決策具有參考價值。三是對于公民陪審員個人利益的保障。在給予適當(dāng)物質(zhì)補償?shù)耐瑫r，對于參與者的精神激勵和價值肯定同樣重要。實證研究顯示公民陪審員參加陪審團的動機包括對于陪審程序的好奇心、對關(guān)系自己利益的決策進行參與的促動、作為公民奉獻社會的責(zé)任心、自己的建議被付諸實施的成就感、相信自己的決策將會對未來類似事情的決策產(chǎn)生影響等，或者是上述幾種的混合物[10]。四是保證公民陪審團制度切實運行的制約機制。在英國，公民陪審團的最終意見是政策或項目獲得財政撥款的必備前提，這使得公民陪審團程序成為無法規(guī)避的必經(jīng)程序。五是對于公眾參與所形成結(jié)論運用情況的跟蹤和監(jiān)督。公民陪審團中設(shè)置的專門監(jiān)督小組將負責(zé)對最終報告面向社會進行宣傳推廣，并對后續(xù)的運用情況進行跟蹤和監(jiān)督，并借助公眾和輿論監(jiān)督的力量保證最終報告的意見能在決策中得以執(zhí)行。

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(責(zé)任編輯沈蓉)

UK’s Jury System for Environmental Decision-making and Its Reference

Chen Xinghuan

(School of Law，Chongqing University，Chongqing 400045，China )

Abstract：This paper studies the jury system that is one of the general public participation practice in environmental decision-making system in abroad. It contains select citizens’ juror and panel of expert witnesses and other essential processes.Jury system lies in the background of the coordination of social rationality and technological rationality，as well as changes in representative democracy towards deliberative democracy. Inspiration can be drawn from it is that，the promotion of the public trust and effective collaboration with the government promotion，public participation in various forms to ensure scientific decision-making，in a random manner to ensure representativeness of the participants，to ensure participation quality through interactive questions and discussion ways，to ensure the effectiveness of participation through adequate procedures and institutions.

Key words:Environmental decision-making；Jury；Public participation

中圖分類號:D912.6

文獻標(biāo)識碼:A

作者簡介：陳幸歡(1982-)，男，湖南湘潭人，重慶大學(xué)環(huán)資法專業(yè)博士生，江西省高級人民法院法官；研究方向：環(huán)境治理、環(huán)境與資源保護法學(xué)。

收稿日期：2016-02-02

基金項目：國家社科基金西部項目“環(huán)境風(fēng)險規(guī)制的法律限度與秩序重構(gòu)研究”(14XFX018)。