左秋明

（重慶師范大學馬克思主義學院/重慶市人文社科重點研究基地公民道德與社會建設研究中心，重慶401331）

20世紀美國公務員道德立法研究：經(jīng)驗與啟示

左秋明

（重慶師范大學馬克思主義學院/重慶市人文社科重點研究基地公民道德與社會建設研究中心，重慶401331）

隨著行政倫理學的產(chǎn)生，行政道德立法現(xiàn)已成為西方國家反腐敗的共同選擇。這一趨勢從20世紀開始，至今仍保持著強勁的發(fā)展態(tài)勢，而且成為世界廉政建設的一大浪潮。在社會轉型期,人們對公務員道德立法缺乏正確認識,而美國以法律的形式規(guī)范公務員道德、預防腐敗犯罪的理論和實踐，對于目前我國的行政法治建設以及擬出臺的《國家反腐敗法》的立法都具有借鑒意義。本文以20世紀美國公務員道德立法英文原文為第一手資料，從法理學視角在實證研究的基礎上對美國公務員道德立法進行評析，目的是為我國行政道德立法提供經(jīng)驗和參考。

美國；行政道德立法；行政倫理；公務員道德；廉政建設

一、引論：行政道德立法——一個世界性的政治和倫理課題

人類為了生存自保而結成社會，人類社會由此產(chǎn)生；有了人類社會，就有了國家和政府。無論按照西方思想家對國家和政府成因的假想即“社會契約論”、“自然狀態(tài)論”的觀點或是任何其他理論的觀點，政府的存在對人類社會的存續(xù)和發(fā)展都是必不可少的。政府的天職——按照孫中山的說法——是“管理眾人之事”，由此“政府意味著權力”就是一個必然的推論。但正如詹姆斯·麥迪遜總統(tǒng)在“凡人和天使”演講的論述中所說：“任何政府都是由人而不是由天使建立的，也不是由天使統(tǒng)治的。天使是公正無私和理性的；而人卻是自私的政治動物，人的本性是墮落、自私、貪婪與自負，熱衷于利用政府的權力擴大私人利益?！盵1]于是政府權力如何使用以及如何限制的問題就成了一個千古永恒的話題。于是就有了阿克頓公爵（Lord Acton）“權力容易腐敗，絕對的權力導致絕對的腐敗”的至理名言以及孟德斯鳩“凡權力必然腐敗，這是一條千古不易的真理”的精辟判斷。

正是出于對政府權力濫用的恐懼和擔憂，思想家們煞費苦心地設計出了各種理論或者學說來規(guī)制政府權力。這其中就有以“制約與平衡”（check and balance）為理念的以權力約束權力的理論以及以權利約束權力的理論。這兩種理論對于制約政府權力發(fā)揮了一定的作用，但政府權力的濫用問題一直沒有得到很好的解決，即使在法治健全的西方社會也不例外，從而成為當代世界各國不得不面對的一個課題和難題。

制約權力分為兩個層面：主要的方面就是權力機構之間的制約，避免權力機構之間的不平衡，在美國主要是通過三權分立來實現(xiàn)的，這是政治哲學意義上的權力制約；二是權力在面對相對人時的濫用，主要是為了自己的私人利益而濫用權力，體現(xiàn)在公務員為私利而濫用權力的現(xiàn)象，這是行政倫理意義上的權力制約。

在美國，雖然第一個方面即權力制衡使權力濫用得到了較好的制約，但是在第二個方面即公務員為私利而濫用權力的現(xiàn)象（公務員職務行為）卻是屢禁不止。

于是，一種新的約束理論——以道德約束權力的理論——便悄然興起，這以美國最為典型，尤其是在政府道德的法制化方面，美國走在了世界前列。隨著這一理論的發(fā)展，一門新興學科——行政倫理學應運而生，并如雨后春筍般地迅猛發(fā)展起來。

在行政倫理學的推動下，美國在20世紀末出現(xiàn)了公務員道德法律化現(xiàn)象。在行政倫理學強勁發(fā)展的形勢下，美國公務員道德法治化相應地得到較大發(fā)展，到目前為止已經(jīng)建立起了比較健全完善的公務員道德規(guī)制體制和監(jiān)督機制。其實，公務員道德的法制建設并非美國一國的獨特現(xiàn)象，世界其他一些國家也都有公務員道德法規(guī)，只是美國較為典型而已。比如，加拿大、日本、韓國等許多國家都制定了公務員道德法規(guī)。加拿大頒布了《公務員利益沖突與離職后行為法》，墨西哥制定了《公務員職責法》，日本實施了《國家公共事業(yè)道德法》，意大利也出臺了國家公務員《道德法典》，法、德、英等國都先后頒布了類似的道德法典。世界經(jīng)濟發(fā)展與合作組織（OECD）發(fā)布的《公共服務道德管理原則》建議中提出：為推進公共服務的道德行為，成員國需要采取行動，應該給公職人員提供明確的道德規(guī)范和指南，確保體制和制度的良好運行。

美國公務員道德立法的理論和實踐，可以為我國的行政道德建設特別是行政道德法治化建設提供有益借鑒。就中國目前的行政道德建設狀況而言，公務員違法犯罪現(xiàn)象已經(jīng)得到很大遏制，涉及的問題更多的可能是行政道德問題。如果單純用黨紀黨規(guī)來處理，顯然法理依據(jù)不夠。這就需要借鑒國外經(jīng)驗特別是美國經(jīng)驗，并結合中國實際和經(jīng)驗，創(chuàng)立出行政道德建設的中國特色和中國模式。

二、20世紀美國行政道德發(fā)展概要

20世紀的美國政府道德改革分為五個不同時期。第一個時期從19世紀后期至20世紀70年代初，被稱為“改革時代”（The Reform Era）。在這一時期，改革者試圖把政治與行政分開，并建立專業(yè)化的公務員隊伍。道德改革的第二個時期是“新公共行政時代”（New Public Administration），它反映了發(fā)生于20世紀60年代的巨大的社會、政治和文化變革，正是這些變革刺激了“新公共行政時代”的確立。這一時期的特點是，對職業(yè)公務員賦予了更大的個人責任。在80年代后期，當公共行政學者重新發(fā)現(xiàn)了“改革時代”的道德原則時，重點再次返回到改革時代。這一時期的主要任務是，維持政府在一個反政府時代的積極形象。這一時期被稱為第三個時期，即“道德重建時期”（The Reconstruction Era），因為它試圖使進步中的公共行政的經(jīng)典理念再次具有相關性。如果不是由大衛(wèi)·奧斯本和西奧多·蓋布勒在1992年發(fā)表《重塑政府》而發(fā)起的對傳統(tǒng)公共行政進行的深刻挑戰(zhàn)，“道德重建時期”可能今天仍不會到來。一些公共行政學者認為，該書主張的進取政府被一些公共行政學者認為是對中立公共行政的價值觀和道德觀的挑戰(zhàn)。因此，該時期又稱為“道德再造時代”（the Reinvention Era）?，F(xiàn)在公共行政道德研究的第五個時代正在進行中，這個時期叫做“唯靈論時代”或者“精神主義時代”（Spiritualism）。

今天，美國公共行政學者們處于爭論之中，這種爭論將很可能為21世紀建立一個新的道德范例。公共行政的道德改革議程開始于“改革時代”，而實際上在19世紀末就已出現(xiàn)。20世紀60年代和70年代的喧囂時代給新公共行政及其革命性的道德平臺以生命。在20世紀80年代和90年代早期出現(xiàn)了兩種方式的調(diào)和，即人們所稱的“道德重建時期”。這個議程很快為“重塑運動”及后來對它的批判所淹沒，一種新的道德共識正在形成中。

在1995年，人們都將他們看到的現(xiàn)象評價為公共管理的一種危機——一種“共同體感和社會充當一種集體企業(yè)的能力的下降”和一種“價值和公共行政道德的衰退?！盵2]假設的解決辦法包括更大的履職責任、公平采購和公平雇用措施、對舉報人更大的獎勵及授權、對道德法規(guī)和行為準則的強化。[3]對個體的公共管理者而言，學者們強烈地要求他們接受對其公共行為的個人責任，并衡量計劃及其設定的政策動議的道德性。學者們還強調(diào)這種認識，即：與一種個人保護和公眾反應一樣，遵守行為的選擇、口頭的反對及辭職也是可行的。[4]

美國正在進入公共行政道德的一個新時代。在這個時代，績效和道德將被給予同等重視。一些再造理論家們所稱的績效管理就將能確保公共行政道德的適當水平的這一觀點遭到反對。然而，弗雷德里克遜和其他人的認為公共企業(yè)家精神從一種道德視角來說太危險、應該作為一種可行的公共管理策略而加以拒絕的主張也會被人們拒斥。

公共企業(yè)家精神對滿足公眾對更高質量、更負責任的低成本政府的需求來說變得日益重要。然而，大多數(shù)政府官員目前尚未完全具備確定一種特殊的政策革新能夠包含的道德風險和危險的能力。為了解決這個技術缺陷，學者們主張在公共政策及行政學校里開展更全面的道德課程。這應該是一個積極的在職培訓計劃不可缺少的部分，而這個計劃必須是公共行政管理協(xié)會及其職員在公共機構工作的其他職業(yè)協(xié)會所倡導議程的中心內(nèi)容。

道德的公共行政可以在各個時代公共道德的教訓上建立。從改革時代，人們需要對公眾利益的明確意識及建立道德行為的職業(yè)規(guī)范的努力。新公共行政時代，人們需要適應個人責任的核心概念及復雜組織中對個體的道德命令。

對政府作用（里根觀點）及政府能力（奧斯本觀點）的攻擊要求人們重新思考政府在社會中的位置和政府的任務。這些都要求考慮確保公共管理者都有一個道德基礎的需要。人們也需要參與到弗雷德里克遜對公共行政目的的辯論中去。人們渴望參加這些基礎性討論：什么是價值、理想目標和公共管理者道德？它與其說是對將引導美國進入21世紀的一個新的、更加道德、有效率的公共政府的研究及私有化的重視，倒不如說是對教育、能力及個人責任的一種強調(diào)。

三、美國主要公務員道德法規(guī)

目前各國行政道德立法情況各有不同，但其形式大致可分為三種：專門行政道德法典、憲法、行政法和刑法典中的有關規(guī)定以及職業(yè)守則及法律實施細則。但從總的發(fā)展趨勢看，行政道德法規(guī)的形式趨向于專門道德法典。目前美國公務員道德立法的情形亦如此。

美國公務員道德法規(guī)或準法律性規(guī)范主要有：1958年美國國會參眾兩院通過的《政府工作人員十項道德規(guī)范》、1965年5月林登·約翰遜總統(tǒng)以第11222號執(zhí)行令頒布的《行政官員道德綱要》、1978年美國國會通過卡特總統(tǒng)簽署的《政府道德法》、1985年7月11日國會兩院共同通過的《政府工作人員道德行為準則》、1989年布什任總統(tǒng)時，政府對《政府道德法》進行了修訂，又發(fā)布了12674號行政命令《聯(lián)邦政府道德改革法》、1991年政府道德署頒布了《美國行政部門雇員道德行為準則》、1992年聯(lián)邦政府道德署頒布了《行政部門雇員道德行為準則》。其他還有《國務院官員道德行為準則》、《美國眾議院議員和雇員道德行為準則》、《美國國防部人員行為準則》。另外，美國還出臺了《文官法》和《文官法實施細則》。聯(lián)邦及各州還頒布有道德改革法案，如《1989美國政府道德改革法案》（The United States Government Ethics Reform Act）、2006年田納西州的《政府道德改革法案》（Governmental Ethics Reform Act）、2009年紐約州的《政府道德改革法案》（Governmental Ethics Reform Act）。

四、美國公務員道德法規(guī)的基本內(nèi)容

美國公務員道德法規(guī)從宏觀上可以分為聯(lián)邦級立法和州級立法兩類。聯(lián)邦級立法主要集中在《聯(lián)邦政府道德法規(guī)匯編》[5]中；州級立法主要表現(xiàn)在各州立法中，目前美國有48個州①頒布有關公務員道德的法規(guī)。

（一）聯(lián)邦級立法

《美國政府道德法》是一部關于如何保持政府廉潔的大法，1978年美國國會通過，卡特總統(tǒng)簽署。該法規(guī)定在聯(lián)邦政府各系統(tǒng)內(nèi)建立個人財產(chǎn)申報制度，并對政府官員離職后的從業(yè)行為作出了詳細規(guī)定。1989年，老布什政府對該法進行了修訂，頒布了《美國政府道德改革法》，將官員離職后從業(yè)行為受限的范圍擴大到國會議員和國會高級官員，對行政部門官員離職后行為的限制條款也作了修改，還規(guī)定中下級官員也要申報個人及親屬的財產(chǎn)。②1992年，聯(lián)邦政府道德署頒布了《美國行政部門雇員道德行為準則》，在禮品、利益沖突、濫用職權、兼職、職外活動等多方面作了詳細規(guī)定，并附有大量實例。③這是一部跨部門的法律，是對前兩部法律的進一步細化和完善，集中體現(xiàn)了從政的道德要求和行為規(guī)范。

《美國政府道德法》規(guī)定，除安全和秘密工作人員外，受理機關應將政府官員申報之財產(chǎn)資料置于公開場所，供公眾查閱，予以影印，只要不是利用這些信息從事違法活動，任何公民都可以書面形式申請查看或復印官員的申報材料，從而使廣大民眾可以隨時根據(jù)其收支變化的異常，對他們進行廣泛監(jiān)督。這滿足了普通民眾對知情權的主張，進一步增強了政治生活的透明度，為公民正確行使政治權利和監(jiān)督公共權力提供了可行途徑，已經(jīng)成為現(xiàn)代民主政治的基本慣例。

根據(jù)《美國政府道德法》，設立了政府道德署。該署原為人事管理局的下屬部門，依法獨立后，專司行政部門的廉政建設，是聯(lián)邦政府廉政建設的領導和指導機構。政府各部門都設立分支機構，稱為道德官員辦公室，負責公職人員財產(chǎn)申報和離職后的從業(yè)管理等工作。政府道德署署長經(jīng)參議院同意后由總統(tǒng)任命，任期五年。

（二）州級立法

美國州級道德法規(guī)的主要內(nèi)容集中在以下幾個方面：利益沖突（Conflict of Interest）、有關政府的合同（Contracting With Government）、雙重職務（Dual Office Holding）、道德監(jiān)督（Ethics Oversight）、禮物收受規(guī)定（Gifts）、游說（Lobbying）、道德培訓（Ethics Training）、財產(chǎn)申報（Financial Disclosure）、酬金（Honorariums）、裙帶關系（Nepotism）、代理政府事宜代理（Representing Others Before Government）、“旋轉門”（Revolving Door）④。

因為各州內(nèi)容不同，但在聯(lián)邦政府法規(guī)的總體精神指導下各州的規(guī)定又是大同小異的。州立法的目的在于根據(jù)各州的具體情況對聯(lián)邦道德法規(guī)的執(zhí)行作一些補充性和強調(diào)性的規(guī)定。

根據(jù)美國聯(lián)邦政府道德署編輯的《聯(lián)邦政府道德法規(guī)匯編》，美國公務員道德法規(guī)的基本內(nèi)容主要有以下九個方面：利益沖突法、1978年聯(lián)邦政府道德法、采購及合同、禮物及出差費用、員工雇用規(guī)定、政府財產(chǎn)及公告、確定事項稅務征收、政府行政行為及綜合事項的規(guī)定。[6]

《1978年聯(lián)邦政府道德法》主要有以下內(nèi)容：財產(chǎn)申報（FinancialDisclosure）、資產(chǎn)處理、回避、后就業(yè)限制（又稱為“旋轉門”（Revolving Door））、采購及合同（Procurement and Contracting）、禮物收受及差旅費（Gifts and Travel）、聯(lián)邦雇員雇用規(guī)定（employment）政府財產(chǎn)及公告（Government Property and Information）、對某些事項的稅務征收規(guī)定（Taxes in Certain Matters）、政治性活動（Political Activities）、綜合法規(guī)（Miscellaneous Statutes）。

（三）道德改革法案

除了道德法規(guī)外，美國聯(lián)邦及各州還出臺有道德改革法案，主要有：《1989美國政府道德改革法案》（The United States Government Ethics Reform Act）、《2009紐約州政府道德改革法案》（Governmental Ethics Reform Act Of 2009）、《2006田納西州政府道德改革法案》（Governmental Ethics Reform Act Of 2006）。

五、美國公務員道德立法的監(jiān)督管理

“徒法不能自行?！狈芍贫ǔ鰜硪院螅枰芾砗捅O(jiān)督才能發(fā)揮應有的作用，美國公務員道德立法也不例外。美國公務員道德法規(guī)的健全和完善不僅表現(xiàn)在立法上，更重要的，還表現(xiàn)在它有著完善的管理機制和監(jiān)督機制。這些機制很好地保障了美國公務員道德法律的運行和落實。

美國政府為對道德立法進行管理，在1978年7月設置了專門機構“聯(lián)邦政府道德署”，又稱“政府道德辦公室”，簡稱OGE（the united states office of government ethics），隸屬于人事管理局。當時，這種隸屬關系在理論上也具有自身的落腳點。因為道德辦公室的主要的職責也正是對各級行政人員在廉潔等方面的管理，而這一管理應該從屬于人事管理。但是，這一隸屬關系會帶來問題：道德辦公室在各個方面均受人事管理局的領導，這嚴重影響到道德辦公室作為監(jiān)督部門而應有的工作上的獨立性。也正是由于這種設置存在一定的局限性，在1989年進行的機構改革中，美國聯(lián)邦政府于1989年10月對政府道德辦公室進行了機構改革，將其升格為一個具有獨立性的政府機構，其主任也由總統(tǒng)提名并經(jīng)國會批準，直接向總統(tǒng)、國會、國務院負責。任期與總統(tǒng)任期不同步，以保持獨立性。正是這一機構改革，使得道德辦公室具有前所未有的獨立性，從而保證執(zhí)法的公平、公正。當然，除了聯(lián)邦政府外，眾議院和參議院也分別設立了眾議院官員行為規(guī)范委員會和參議院道德特別委員會，它們直接隸屬于眾議院和參議院。同樣，在美國的許多州和市的議會和政府，也設有道德辦公室或道德委員會，如德克薩斯州就由于游說集團利用金錢影響政治家的丑聞而于1992年設立了道德委員會。除此之外，行政系統(tǒng)每個部門都要任命一名指派的部門道德官，來協(xié)調(diào)并管理本單位的相關道德事宜。政府道德辦公室負責總統(tǒng)屬下的430萬名公務員關于倫理道德方面的宏觀管理項目。它有權對有關政府行為的法律進行解釋。其工作重點是掌管包括總統(tǒng)在內(nèi)的美國最高級的3000名公務員的財產(chǎn)收入的申報工作，并有責任及時公布包括總統(tǒng)在內(nèi)的高級公務人員的財產(chǎn)申報資料，同時為公眾查閱這些資料提供方便。它具有很大的權力，包括就高級公務員的行政倫理和廉政等方面的問題召開聽證會。

美國公務員道德法規(guī)及準法規(guī)性的規(guī)范性文件的監(jiān)督機制表現(xiàn)在兩個方面：一是外部監(jiān)督，二是內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是指新聞媒體的監(jiān)督。眾所周知，美國是實行立法、行政、司法三權分立的國家，其實，有人認為美國實際上是國會、總統(tǒng)、最高法院以及新聞界⑤四權分立的國家，強調(diào)的就是新聞界通過挖掘新聞、評述時事而在制約政府官員權力方面所起到的作用。這是因為新聞界對政黨和選舉、公眾輿論以及對政府政策有著巨大的影響力。正因為如此，新聞界被譽為“無冕之皇”。內(nèi)部監(jiān)督主要來自聯(lián)邦政府道德署的監(jiān)督，聯(lián)邦政府道德署設有道德監(jiān)督官，對公務員的道德行為進行監(jiān)督。

六、美國公務員道德立法的特征

美國公務員道德立法有著多重深刻的背景，這里主要說明其中兩個主要因素：其一，受以韋伯為代表的“科層官僚制”為主的科層制理論影響的美國行政體制的機械性所帶來的道德缺失；其二，一些政治丑聞，特別是尼克松水門事件所暴露的美國政府官員的道德問題日益嚴重。第一個因素主要表現(xiàn)為：科層制偏重效率，而較少關注官員的道德問題，由此引起了官員道德和良知的喪失。第二個因素則是美國公務員道德立法的直接誘因。

（一）公務員道德法律化

在西方，道德和法律被歸屬于兩個不同的領域，前者是以社會輿論和內(nèi)心自律為運行機制的規(guī)范手段；后者是以強制及懲罰為特征的外力手段。公務員道德法律化，就是集二者于一體，具有反腐倡廉的獨特優(yōu)勢。它將政府官員和一般公職人員的行為準則法律化、程序化，使他們的道德規(guī)范不再僅僅依靠本人信念和覺悟來維持，而是通過國家法律的權威性來保證。水門事件后的歷屆美國政府為贏得人心都精心打造從政道德這張牌，并不斷修正、完善從政道德的法律法規(guī)，內(nèi)容涉及選舉、財產(chǎn)申報、接受禮品、利益沖突、公務以外活動、離職后從業(yè)行為等。通過連續(xù)的道德立法，上述諸方面的從政道德要求不斷被細化規(guī)范化，可操作性越來越強。這是美國公務員法律制度建設的一大特點。

（二）監(jiān)督體系健全完備

法律制度建設不僅要解決有法可依的問題，還應解決有人執(zhí)法和如何執(zhí)法的問題。綜觀美國廉政法律制度建設，在立法強調(diào)從政道德、規(guī)范從政行為的同時，一般都明確規(guī)定法律法規(guī)的落實載體，即設立配套的廉政監(jiān)察機構負責監(jiān)督相應法律法規(guī)的執(zhí)行。美國《政府道德法》對財產(chǎn)申報的種類、人員、內(nèi)容、審查以及利益沖突的解決等作了詳細的規(guī)定，同時要求設立聯(lián)邦政府道德署，政府各部門也要設立道德官員辦公室，并對這些專門機構的職能、權限和運作程序作出規(guī)定，從而使執(zhí)法主體、執(zhí)法內(nèi)容和監(jiān)督對象統(tǒng)一于一部法律之中。這種立法與執(zhí)法的統(tǒng)一、法律體系與監(jiān)察體系的配套一致，即使廉政監(jiān)察機構的存在有法律依據(jù)，其針對性、專業(yè)性和權威性更強，也使法律法規(guī)的執(zhí)行有了組織保證。

（三）嚴厲懲處公務員道德違法行為

美國廉政法律制度建設還注重對違反從政道德的行為依法嚴厲懲處。在諸多法律法規(guī)中，都將違反從政道德的行為規(guī)定為刑事犯罪，公職人員一旦違反道德準則，不僅面臨行政處分，還要被提起公訴，刑事問罪。例如，美國《利益沖突法》是一部刑事法律，規(guī)定了相應的罰金和有期徒刑。[7]《政府道德法》也規(guī)定：違反離職后從業(yè)限制的行為，可處以1年監(jiān)禁（情節(jié)嚴重者處5年監(jiān)禁）或5萬美元的罰金或兩項并罰。該法還規(guī)定，對拒不申報、謊報、漏報、無故拖延申報個人財產(chǎn)者，司法部可對其提起民事訴訟，法院可判處1萬美元以下的罰款，對故意提供虛假信息的人，可提起刑事訴訟，判處最高25萬美元的罰款或5年監(jiān)禁。對違反從政道德行為課以嚴厲的法律制裁，體現(xiàn)了法律的權威性和執(zhí)法的嚴肅性，起到懲處和教育效果。

這些特點反映了美國政府道德水平的下滑，甚至是某種程度的道德危機，體現(xiàn)了西方社會認知科學理性的衰弱和對東方社會人文價值理性的渴望。

七、20世紀美國公務員道德立法的法理學評析

美國公務員立法是一個費時費力但又確有成效的龐大系統(tǒng)工程。在整個美國廉政實踐中，有兩個因素發(fā)揮了重大作用，一個是專業(yè)精神，二是道德規(guī)范的制定，尤其是道德法治化。這兩個因素都有助于制約官員的行政行為。在提倡有道德的行政行為方面，美國做好了兩件事：一“立”，即樹立官員的公民道德，一“破”，即無視公共利益的行政腐敗。其值得借鑒之處是：一是“一大一小”，加大道德立法的力度，減小人情的干擾；二是“多管齊下，各自獨立”，對政府的內(nèi)部監(jiān)督及外部監(jiān)督要多元化，還要分頭獨立進行；第三是“堅持兩化”，即道德管理的常規(guī)化、制度化。

（一）多重維度中的美國公務員道德立法

美國出現(xiàn)公務員道德立法這一現(xiàn)象，并不表明美國政府意欲將道德提高到多高的水平，恰恰相反，它表明，在一個行政權力極度膨脹的“物欲社會”和以“科層制”為主要管理模式而缺乏道德雨露滋潤的機械性法治社會中，⑥美國政府官員或者雇員道德水準降到何種低下的程度。因此，公共行政道德的嚴重喪失是導致美國公務員道德立法的直接原因。從這一角度講，美國公務員道德立法實乃不得已而為之，這是從現(xiàn)實角度的分析。

從美國現(xiàn)行政治制度來看，腐敗的發(fā)生與美國權力分散制度和選舉制度的商業(yè)性有著必然的聯(lián)系。集團的利益博弈和兩黨競選的結果也會影響美國公務員道德立法的進程。被西方稱為“民主典范”的競選制度如今變成了無情的政治斗爭和道德角逐。在2005年，占少數(shù)派的民主黨在美國國會的最新一場政治較量中取得了勝利。美國國會眾議院以壓倒性的406票對20票，推翻了不久前剛修改過的道德準則。民主黨抨擊新準則的目的在于庇護共和黨領袖湯姆·迪萊，阻止對其政治操守丑聞的調(diào)查。⑦從此例可以看出，政治對道德立法的影響之大。

兩黨競選是美國政治的重大事件，圍繞競選而展開政治斗爭是司空見慣的事情。一方競選人為了獲得選票可謂是殫精竭慮，手段使盡，只要能達到目的，甚至到了不擇手段的地步，尼克松當年制造的“水門事件”就是一例。

出現(xiàn)政治受集團利益博弈左右這一現(xiàn)象，民族歷史文化的因素不能不說是一個重要的因素。美國在建國之初就形成了一種“契約社會”的傳統(tǒng)，這種傳統(tǒng)對美國的政治、法律、文化等有著非常深遠而深刻的影響。美國的很多現(xiàn)象幾乎都可以從這里得到解釋。同時，眾所周知，美國是一個移民國家，是一個各民族的大雜燴，有人稱其為“民族的大熔爐”（melting-pot）。從地理上講，不僅有最早來自歐洲的移民，還有亞洲、非洲等的移民；從種族上講，不僅有白人，還有土著居民印第安人、黑人、黃色人種等，在這里幾乎能看到世界上所有的民族的影子。這造成美國民族文化的一個重要特點：多元性。⑧這種多元性的文化的碰撞不僅使美國成為世界上最具創(chuàng)造力的地方，而且對美國人的道德觀念及價值觀產(chǎn)生了重要影響，并且也很大程度上影響了美國的法律。多元的宗教信仰、多元性道德觀念、多元化的價值觀又勢必會影響到政治法律制度。[8]

因此，美國法律不能夠像中國那樣統(tǒng)一，多元化是一個重要原因之一。法律的制定是不同的利益集團和階級集團相互爭吵、相互博弈的結果。所謂的美國憲法是“被吵出來的憲法”指的就是這一點。

就公務員道德立法而言，也擺脫不了這一多元性文化傳統(tǒng)的影響。以公務員道德立法中最重要的部分——《利益沖突法》——為例。利益沖突主要就是執(zhí)政黨與在野黨之間的利益沖突，原因在于：美國的兩黨競選對利益沖突有很大影響，哪個政黨執(zhí)政，就意味著利益重心會傾向于哪個黨所代表的利益集團。在這種情況下，利益沖突實際上就變成了執(zhí)政黨與公共利益之間的沖突。

更為重要的是，美國民族文化的多元性還有一個更嚴重的后果：不能形成較為統(tǒng)一的道德觀，缺乏民族道德凝聚力、親和力和吸引力，結果就形成了這樣一種局面：個個信奉利益至上，人人視金錢萬能。在腐敗現(xiàn)象發(fā)生和存在的相關條件中，社會道德方面的原因也不容忽視。社會輿論的冷漠、人類良知的扭曲和道德“底線”的潰散，往往就是腐敗的開始。因此，在美國很難看到有像雷鋒、焦裕祿、孔繁森、郭明義等這樣的道德模范人物，民族道德凝聚力、親和力和吸引力的乏力是主要原因。

除了政治制度和民族歷史文化的因素外，美國建國的政治哲學對公務員道德立法也有著較大影響?？陀^地講，美國公務員道德立法不能說沒有美國國父們的富有耀眼光彩的政治哲學的功勞。以華盛頓、漢米爾頓、麥迪遜、杰斐遜、杰伊等為代表的美國開國先祖?zhèn)儚囊婚_始建國甚至是沒有建國的時候，就意識到了對政府權力的潛在危害及政府道德的極端重要性，并以身作則，⑨而且對美國政府的將來作了用心良苦的規(guī)劃。

美國是當今世界唯一的超級大國，而美國強盛的一個重要或根本方面就在于其“內(nèi)在強盛”，即其政治制度在制約權力方面的優(yōu)越性。美國政治制度的建立依賴于美國國父們卓越的政治理念及政治哲學思想，這些政治哲學思想集中反映在《聯(lián)邦黨人文集》（The Federalist Papers）中。10○

《聯(lián)邦黨人文集》所貢獻的最主要的政治哲學思想有：

1.有限政府論

這一理論不是美國人的原創(chuàng)發(fā)明，而是明顯受到洛克等的思想影響的痕跡。[9]從國家和政府的角度來看，《聯(lián)邦黨人文集》旨在建立一個自由主義的強國家（有效政府），作者們認為他們要建立的政府應當以自由為原則，但是“在組織一個人統(tǒng)治人的政府時，最大困難在于必須首先使政府能管理被管理者，然后再使政府管理自身?！?1○可以從有效政府和有限政府兩個維度去概括作者們的所有努力，有效政府即“使政府能管理被統(tǒng)治者”，有限政府即“使政府管理自身”（當然，實際上包括對政府的外在和內(nèi)在的雙重控制）。簡言之，作者們的訴求有兩個：其一，控制（管理）人民；其二，控制（管理）政府（國家）。而從權力和權利的角度來看，《聯(lián)邦黨人文集》旨在一方面建構有益于其公民的高效和強大的現(xiàn)代國家，另一方面約束國家的權力并避免濫用這種權力而對公民形成傷害，也即使公民的權利得到最有效的保障。

革命是一場權力對自由（Power v.Liberty）的斗爭，但在建立國家時，人們發(fā)現(xiàn)權力對自由的矛盾仍未解決，因為政府本身就是權力，仍然存在著權力對自由的問題尚待解決，建國也必須解決權力對自由的問題。對于建國，美國的國父們有一個共同的思想，那就是：政府的存在本身就是人性的一種恥辱，因為人性是渴望自由的，對人類而言，自由是主要的價值，但同時，人性中又有“惡”的一面，政府的存在又是必要的。被稱為“美國獨立之父”的托馬斯·潘恩說：“不論是什么樣的社會，都是一種善；但政府——即使是最好樣的——也僅僅是一種必要的惡?！盵10]另一位“美國政治科學之父”約翰·亞當斯則說：“我們在決定什么形式的政府是最好的政府之前，必須先考慮政府的目的是什么。關于這一點，所有的理論政治家都會同意，政府的目的是社會的幸福，正如同所有的神學學者和倫理哲學家都會同意個人的目的就是個人的幸福。由這一原則可以得出以下推理：凡能給最大多數(shù)的人以最大程度的幸福的政府就是最好的政府?！薄坝捎诠埠褪亲詈玫恼?，若能對社會中的各種權力作出特定的安排，或換一句話來說，如果某種形式的政府能最好地保證公正和嚴格地執(zhí)行法律，那它就是最好的共和國?！盵11]這些理論成為麥迪遜所擬的憲法的基本精神，也成為美國建國的指導思想。

美國的開國元勛們關于“有限政府”的這一建國理念表明了美國政府對控制政府權力的極度重視，是美國在20世紀末出現(xiàn)政府道德立法的重要原因之一。

美國精神的主要方面包括：自由、平等、公正、公民權利、言論自由。[12]美國法律的完善和健全是通過持續(xù)不斷的個案抗爭，加上美國獨立的司法裁決，還有更重要的美國媒體及輿論的力量形成的巨大壓力來完成的。12○

2.惡之人性論

一般認為《聯(lián)邦黨人文集》的分析是建立在人性惡的人性論基礎上的。作者們認為，“用這種方法來控制政府的弊病，可能是對人性的一種恥辱。但是政府本身若不是對人性的最大恥辱，又是什么呢？如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對政府有任何外來的或內(nèi)在的控制了”，[13]他們相信并力圖使各人的私人利益可以成為公眾權利的保護者，他們并不信任良好的動機，而強調(diào)要“用相反和敵對的關心來補足較好動機的缺陷”。比如在對政府的控制問題上，比之人民對政府的控制，作者們更青睞“以野心對抗野心”，更側重于在制度設計上利用人的私心以達到保護公共利益的目的（例如各部門的成員在他們的公職報酬方面應該盡可能少地依賴其他部門的成員）。實際上作者們認為，防止專制最終還是要依賴政府官員利益和本質的野心的彼此抵消。

《聯(lián)邦黨人文集》的人性論也有對于人性中公正、善良的一面的信賴，“正如人類有某種程度的墮落，因而需要對它持某種程度的慎重和不信任的態(tài)度一樣，人性中還有某些其他品質是值得予以尊重和信任的”，[14]而且作者們強調(diào)“共和政體要比任何其他政體更加以這些品質的存在為先決條件”。[15]作者們認為“政府的目的是正義”，“每部政治憲法的目的就是，或者說應該是，首先為統(tǒng)治者獲得具有最高智慧來辨別最高道德進而追求社會公益的人；其次，采取最有效的預防措施使這些人保持其美德并繼續(xù)享有公眾的信任”。[16]《聯(lián)邦黨人文集》中對政治領導人以及人民的正直和美德的討論至少與對如何彌補智慧和美德的不足的討論一樣多。

需要說明的是，在20世紀末美國出現(xiàn)公務員道德立法的浪潮，約束行政權力只是其目標之一（當然是最重要的方面），另外如何保證政府官員盡職盡責地履行行政職責、實現(xiàn)行政目標也是公務員道德立法的初衷之一。

總之，作者們一方面直面人性的陰暗面，在設計制度時充分估量了人的自私自利而加以各種防范；另一方面，作者們強烈倡導政治中的美德、公益，強調(diào)要使“賢者在職，能者在位”，美國的自由與安全都依賴于人民特別是精英們的美德以及“激勵美國人民的警惕性和勇敢精神——培養(yǎng)自由又為自由所培養(yǎng)的那種精神”。事實上，文集繼承了共和主義的傳統(tǒng)，認為良好政體的運轉必須依靠制度與美德之雙輪，文集對德性、美德、卓越的精神的強調(diào)隨處可見。

（二）何種道德被法律化——從行政道德金規(guī)則視角的分析

在美國的早期文化中，清教倫理在美國人占據(jù)著相當大的地位，后來隨著行政權力的日益增長和膨脹，原來的倫理道德觀念受到了削弱，各種腐敗行為顯露出來。美國的政治制度成了“由天才設計由蠢才操作的制度”，[17]公務員行政道德素質低下，缺乏應有的基本行政道德素養(yǎng)，利益而不是有道德的行政行為成為他們的追求。在這種情況下，行政職業(yè)道德的加強就成為十分緊迫的問題，行政道德立法也就成為日程上的重要問題。

進入20世紀70年代以后，美國行政道德立法才開始進入正式議程，出臺了許多行政道德法規(guī)，主要涉及利益沖突、禮品收受、后就業(yè)行為限制、政治性捐獻、采購行為等，這些行為都會影響到公共利益。這些法規(guī)是此前的行政道德行為準則的進一步具體化和法律化，是行政職業(yè)的最低道德行為的法律化，或者說是對行政職業(yè)道德的強化。

行政職業(yè)道德規(guī)范是行政職業(yè)自身性質所要求的行政職業(yè)從業(yè)人員應該遵守的道德行為準則，是隨著現(xiàn)代社會分工特別是隨著現(xiàn)代民主政治的發(fā)展逐漸形成的行業(yè)道德規(guī)范。由于行政職業(yè)的獨特性，行政職業(yè)道德規(guī)范也具有特殊性。一方面表現(xiàn)在行政職業(yè)不同于其他職業(yè)，它代表政府，以國家權力為工具來開展工作，這就使其管理職能大大超過其服務職能。雖然現(xiàn)代行政理念要求建立服務型政府，但實際上管理職能還是相當強大；另一方面，行政職業(yè)所涉及的范圍及領域很廣泛。一個現(xiàn)代國家中一面是廣大的市民社會，另一面就是政府，行政行為的影響滲透到社會的各個方面。這就決定了行政職業(yè)道德的極端重要性。

普遍的觀點認為，道德是利他行為，但無害于他人的行為其實也是一種道德行為，這是道德金規(guī)則的最低原則。[18]美國公務員道德法規(guī)背后的立法意圖就是一種道德原則。13○這個道德原則要求公務員的行為不能損害公共利益，這是公共行政的一種“最低限度的道德”。丹尼爾·湯普遜總結了道德進程及道德重建時代出現(xiàn)的各種障礙后指出，如果行政道德的目的是為了促進政府道德原則的進化，那么一種基于中立性和結構上的道德建構必須被拋棄。湯普遜將這些道德原則界定為：“當人們以一種方式——這種方式可能會嚴重影響其他人的福祉——行事的時候，人們應該尊重的權利和職責；并且，當集體的政策和做法影響個體、社會及整體的福祉時，集體的政策和做法應該滿足的條件?！盵19]

前面已經(jīng)對人際中的道德金規(guī)則作了分析，它包含“無害原則”和“有益原則”。從金規(guī)則的角度來講，美國公務員道德立法是行政道德金規(guī)則“人所不欲，己莫為之”的強化，目的在于加強公務員的道德素質，使行政行為成為一種有道德的行為，而并不是對公務員的“高尚要求”和“拔高要求”，換句話說，它是對公務員的最基本、最起碼的道德要求，不是高層次的道德要求。

金規(guī)則的無害原則要求個體的人不能損害其他個體的利益。就公務員而言，其職業(yè)性質決定了其行為的特殊性，即公益性，這種公益性要求公務員不能因私利而損害公共利益，不能損害國民的福祉，否則就違反了政府成立的目的和初衷——為社會服務和為公眾謀福利。這就好比，某一個體侵害了另一個體的利益而使本來具有獨立人格的個體喪失了作為獨立平等的主體資格一樣，違反了民法追求平等的哲學初衷。

（三）法律如何具有“道德性”——從法律道德性視角的分析

法律道德性是自然法學關注的重要問題，富勒在《法律的道德性》中首先提出了“法律的道德性”的概念，并詳細論述了法律和道德之間的內(nèi)在關系。他認為沒有道德性的法律，不可能得到人們的接受和遵守。與此同時，中國人也在談論法律的道德性問題。但是，中國人談論的”法律道德性”與西方法理學有很大不同。按照蘇力先生的觀點，個人道德一直是中國傳統(tǒng)的“司法理論”或“司法哲學”的基本問題之一，道德性是在這一層面進入中國傳統(tǒng)“司法”的。而西方學者討論的所謂的法律的道德性問題完全不同，概括起來是自然法和實證法的沖突問題。因此，蘇力將中國傳統(tǒng)社會案件審理中所涉及的道德稱為“司法者的道德性”，把西方法理學強調(diào)的道德稱為“法律或司法的道德性”。[20]

這一觀點的確抓住了問題之關鍵?？v觀中西對法律道德性的討論，歸結起來，“法律的道德性”是在以下四層含義上進行論證的：法律的實體內(nèi)容、法律的程序、法律的狀態(tài)及屬性、法律的實現(xiàn)（司法）。由于相關性問題所限，此處只論證法律內(nèi)容的道德性問題。

衡量一個法律是否具有道德性的最重要的依據(jù)就是法律的內(nèi)容，因此才有了良法與惡法的爭論，爭論的焦點集中在法律的內(nèi)容上。

其實，法律的內(nèi)容歸根結底就是要解決“哪些道德被法律化了——最高道德或是底線道德？”的問題。

德富林14○認為以下四種情況不應予以法律強制：（1）不危及社會統(tǒng)一的個人自由；（2）不超出社會公眾的容忍程度；（3）個人隱私；（4）只限于最低限度的道德。

哈特則對道德作了基本道德與非基本道德的劃分。基本道德指那些對任何社會的存在都是不可缺少的限制和禁令，也就是霍布斯和休謨所概括的社會生活所必需的最低限度的道德。比如限制使用武力、信守承諾、禁止盜竊和詐騙行為等，非基本道德如禁止通奸、同性戀、婚前同居等屬于非基本道德，并不為一切社會所必需，也很難說是某一社會所必需的。他指出，道德不像德富林所說的有那么大的作用，非基本道德即私德的行為，并不會導致社會崩潰。而且道德總是發(fā)展的，我們不能固守傳統(tǒng)道德，社會應允許“道德實驗”。就道德實施中法律的強制性的地位而言，法律所強制實施的是嚴重的違反道德行為，而不管是哪個領域，如賣淫，達到一定的程度，比如公開賣淫或攜帶傳染病賣淫，法律就要進行干預。道德對法律的依賴，主要就表現(xiàn)在法律能以強制的方式迫使一些人接受公認的道德觀念和道德共識以及能以反面的事例對人們進行道德教育。所以說，法律強制是實現(xiàn)道德要求的必不可少的輔助手段。

耶律內(nèi)克15○則進一步提出法律是最低限度的道德之說，他把道德分為廣義的道德和狹義的道德，認為廣義的道德包括法律，狹義的道德指法律之外的部分。法律與道德的關系是，在某些方面二者重合，法律是社會中最低的道德，法律與一個社會最低層次的道德——該社會中最起碼的道德——基本同一，是社會秩序所必不可少的，法律之外的道德是“道德的奢望”，法律是實現(xiàn)這種道德要求的必不可少的強制性手段及衡量、質疑道德要求的具體標準。這里有一個問題需要說明，“最低限度的道德”的標準是什么？按照道德金規(guī)則的要求就是“無害原則”，即“己所不欲，勿施于人”。

自然法學家視法律與道德在本質上是統(tǒng)一的，認為法律是一種特殊的道德，一種實現(xiàn)道德的必不可少的手段。由此進一步強調(diào)說，法律必須具有道德性，不具有道德性的法律不是真正的法律。也就是說，由于生活于社會狀態(tài)下的理性人所發(fā)現(xiàn)的彼此之間和平相處的法則就是“己所不欲，勿施于人”的道德法則，因此，道德性就是人的社會性與理性的結合，自然法也就是道德律。[21]

就法律的內(nèi)容而言，從道德金規(guī)則的角度，被制定為法律的應該是不符合“無害原則”的有害行為，但又不是全部“有害行為”，即圖1中直線Lt以上的區(qū)域，處于直線Lt以下、X軸以上的區(qū)域則根據(jù)具體情況一般是不能成為法律的，否則會有使法律嚴酷化的嫌疑；而X軸以下的區(qū)域是絕對不能被法律管制的。這有點類似于富勒的“義務的道德”與“愿望的道德”的劃分。[22]

圖1 行為學視野中的道德與法律關系示意圖

八、結論：經(jīng)驗與啟示

美國公務員道德立法是一種政治現(xiàn)象，也是道德現(xiàn)象，更是法律現(xiàn)象。一方面，美國公務員道德立法降低了法律對社會危害性行為特別是對政治公權力的危害性行為的容忍度，提高了道德底線的標準。人性的發(fā)展特別是人性在面對政治公權力誘惑時的極具脆弱性表明，在道德對人性無能為力時，法律必須及時介入，以便矯正人性，以防其變形扭曲。人類崇尚美德和人性的自我完善，這并沒錯，在這個意義上，美德倫理學應該獲得發(fā)展和完善。但片面地強調(diào)道德教化和人性自律也是有害的。作為他律手段的法律必須及時發(fā)揮作用，共同面對日益復雜的各色人性。這是美國公務員道德立法給我們的經(jīng)驗。另一方面，我們也應該看到，美國公務員道德立法更是一個復雜的政治工程和社會工程，耗費了巨大社會資源，為此付出了巨大代價和社會成本，卻是卓有成效的。

美國以法律的形式規(guī)范公務員道德、預防腐敗犯罪的做法卓有成效，它給我們以下啟示：（1）要建立并完善我國公務員道德法律體系；（2）要建立并完善公務員道德監(jiān)督機構；（3）要建立并完善公務員道德培訓機制。這些對于目前我國正在進行的行政道德法治建設特別是《國家反腐敗法》的立法都具有借鑒價值。

與美國相比，我國是一個后發(fā)展中國家，各項制度建設相對滯后。雖然我們有五千年文明史，也有有關官德建設的很多好的經(jīng)驗，但主要表現(xiàn)為政策手段和道德策略居多，利用法律來約束官德的理論和實踐均顯不足，特別是行政倫理學作為新興科學的研究和理論嚴重不足。根據(jù)作者的研究和了解，目前針對公務員道德問題，我國還沒有進入法律層面，主要是依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)進行處理。16○而黨規(guī)黨紀更多是一種政策層面的東西，其約束力具有彈性，這也在很大程度上制約了對公務員道德問題的規(guī)制效果，同時，使用黨內(nèi)法規(guī)處理行政道德違法問題的法理依據(jù)也顯不足。

可喜的是，在中央全面推進依法治國的大背景下，國家最近幾年特別重視公務員道德建設問題，迅速加強了行政道德法治建設的力度，突出表現(xiàn)在國家監(jiān)察委員會的成立。17○2016年10月27日，十八屆六中全會公報發(fā)布，其中指出：“各級黨委應當支持和保證同級人大、政府、監(jiān)察機關、司法機關等對國家機關及公職人員依法進行監(jiān)督。”這是首次將監(jiān)察機關與人大、政府等并列提出。

這些重大舉措的實施充分說明，黨和國家已經(jīng)認識到行政道德法治建設對于反腐敗的重要意義，并在借鑒西方國家行政道德建設的經(jīng)驗的同時，力改單一依靠道德教育的傳統(tǒng)做法，著力推進形成中國特色的道德與法律并舉的行政道德建設新模式。就學術研究而言，我國應大力發(fā)展行政倫理學學科建設，推進行政倫理學的快速發(fā)展，從理論上為行政道德法治化建設提供智識支撐。

注釋：

①這些州包括紐約、科羅拉多、田納西、阿拉巴馬、阿拉斯加、亞利桑那、阿肯色、加利福尼亞、康涅狄格、特拉華、弗羅里達、喬治亞、愛達荷、伊利諾伊、印第安納、艾奧瓦、堪薩斯、路易斯安那、肯塔基、緬因州、馬里蘭、馬薩諸塞、密執(zhí)安、明尼蘇達、密西西比、密蘇里、蒙大拿、內(nèi)布拉斯加、內(nèi)華達、新罕布什爾、新澤西、新墨西哥、北卡羅來納、南卡羅來納、北達科他、俄亥俄、俄克拉荷馬、俄勒岡、賓夕法尼亞、羅得島、南達科他、德克薩斯、猶他、佛蒙特、弗吉尼亞、華盛頓、西弗吉尼亞和威斯康辛等。

②《美國政府行為道德改革法》的主要內(nèi)容是：（1）政府三大機構高級官員所獲取的額外收入不得超過本人工資的15%；（2）政府工作人員必須公開個人資產(chǎn)的實價和收入來源；（3）禁止政府工作人員和司法官員在政府發(fā)給的薪金之外再索取酬金；（4）禁止政府官員在盈利企業(yè)董事會中擔任職務；（5）高級行政官員、司法官員和立法官員在他們離職后的第一年內(nèi)中，不得與他們原先工作的機構發(fā)生聯(lián)系；（6）行政和司法人員在他們離開公職的兩年內(nèi)，不得泄露尚未公開的政府情報的詳細內(nèi)容；（7）當選的政府官員不得將多余的競選經(jīng)費挪為己用；（8）政府雇員不得接受那些希望從政府采取的行動中謀求好處的人所贈送的禮物或值錢的實物。See US Government Ethics Reform Act Of 1989.

③《美國行政部門雇員道德行為標準》的主要內(nèi)容是：（1）接受外界的饋贈的規(guī)定；（2）雇員之間的饋贈的規(guī)定；（3）秉公辦事的規(guī)定；（4）濫用職權的限制性規(guī)定；（5）政府外活動的規(guī)定。See US Government Ethics Standards.

④州級立法的這些規(guī)定與聯(lián)邦政府的道德法規(guī)在主要內(nèi)容或立法精神上是一致的。

⑤在英國，新聞（言論）自由被稱為“第四種權利”（the fourth rights）。

⑥法規(guī)的泛濫對美國的政治、經(jīng)濟生活產(chǎn)生了深刻的影響。政府各部門都要受到繁瑣的條規(guī)束縛，以至于他們常常忽視了自己的職責和使命，而專注于照章辦事以免去政治上的麻煩。這種唯規(guī)章是瞻的僵化管理模式，最終造成政府機構因循守舊、缺乏靈活性、效率低下和浪費嚴重。美國納稅人為了支持政府眾多的規(guī)章條例制訂機構，每年要付出十億美元。在上世紀70年代，美國政府用在制訂規(guī)章制度方面的開支增加了3倍。

⑦美國道德立法摻雜有政治較量的因素，有時是兩黨競爭甚至爭斗的結果。詳見《美國眾議院修改道德規(guī)范，共和黨領袖要遭殃》，http：//news.sina.com.cn/w/ 2005-04-29/15245786149s.shtml，2010年12月2日訪問。

⑧“我們美國這片土地不僅接納所有各國的人民，而且接納他們的思想觀念。如果抹掉世界任何一個主要民族留下的印記，我們的命運就會是另外一種樣子。意大利的哥倫布和西班牙的伊沙貝爾發(fā)現(xiàn)新大陸，為移民和商人敞開了大門；法國為我國的獨立貢獻了力量；我們的語言起源于印度；我們的宗教來自巴勒斯坦；回響在我們教堂中的贊美詩產(chǎn)生于意大利、阿拉伯沙漠、幼發(fā)拉底河畔；我們的藝術來自希臘，我們的法律取自羅馬；我們的海事法典本于俄國；英國為我們提供了代議制樣板；而北美各殖民地立旨崇高的共和聯(lián)盟也遺留給我們一系列寶貴的財富：在思想領域，教導我們要各種意見兼收并蓄；在行動領域，則留給我們那富有創(chuàng)造力的聯(lián)邦原則。因此，我國比任何其他國家都更充分地體現(xiàn)出人類的統(tǒng)一性。結論是，為了適應人類走向統(tǒng)一和融合的趨勢，社會的組織必須越來越符合自由的原則?！眾W巴馬總統(tǒng)的這一演說較為客觀地說明了美國文化的多元性。

⑨華盛頓軼事：美國首任總統(tǒng)喬治·華盛頓曾經(jīng)對一位登門求見、想撈個一官半職的舊友說過：“很歡迎你來我家做客,也歡迎你來和我談心敘舊。但我個人的感情和這件事情毫不相干。作為喬治·華盛頓,我愿意為你竭盡全力。而作為總統(tǒng)，我愛莫能助?！北蛔鸱Q為國父的華盛頓總統(tǒng)在美國人民的心目中理所當然的是道德的楷模。這個典故僅僅是他的許多廣為流傳的生平事跡之一。見Harriet McCullough：Ethics Legislation，in Terry L.Cooper，ed.，HandbookofAdministrativeEthics，New York，Marcel Dekker，Inc.，1994，pp.247-252.

⑩《聯(lián)邦黨人文集》（The Federalist Papers）被譽為美國憲法的“圣經(jīng)”，但翻譯方法不盡相同，一般譯為“聯(lián)邦黨人文集”，嚴欣淇的版本卻直接將其命名為“美國憲法原理”，雖然與原名在字面上不甚相符，卻一語點明了這本書的主旨和功能，可謂最佳譯法。見嚴欣淇《美國憲法原理》，北京：中國法制出版社，2005年版。

?原文是：“In framing a government which is to be administered by men over men，the great difficulty lies in this：you must first enable the government to control the governed；and in the next place oblige it to control itself.”見The Federalist Papers，Pennsylvania State University Press，2001，pp231-234.作者為美國前總統(tǒng)麥迪遜。

?“美國民權運動之母”羅莎·帕克斯在公交車上對不平等的抗爭引發(fā)了美國黑人爭取基本人權的浩大的民主運動，使她獲得了美國國會最高榮譽獎。她有一句名言：“我上那輛公共汽車不是為了被逮捕，我上那輛公共汽車只是為了回家?！?957年，阿肯色州的小石城剛剛宣布解除種族隔離，黑人女學生多羅茜·考茨和其他八名同學考入當?shù)刂袑W，但是遇到種種阻撓，結果，美國總統(tǒng)艾森豪威爾派1000名空降兵到該地護送這九名黑人學生入學。見尹鈦《美國精神》，北京：當代世界出版社，2008年版，第29、51頁。類似的例子還很多。

?趙汀陽認為，立法意圖是一個很能揭示問題的概念。如果說立法意圖表達為一些關于法律的“元定理”的話，那么其中有相當一部分元定理是道德原則，可能還有一些是政治原則或者是法律本身的純粹原則。在程序操作方面應該尊重法律本身的要求，否則就是有技術缺陷的法律；在觀念方面應該尊重道德要求，否則就是壞的法律。詳細觀點請參閱趙汀陽，“法律的的道德余地”，引自趙汀陽《論可能生活》（第2版），北京：中國人民大學出版社，2010年版，第235頁。

?帕特里克·德富林（Patrick Arthur Devlin，1905—1992），英國法學家，曾擔任英國上院大法官，自然法學派的代表人物，主張法律可以強制執(zhí)行道德，曾與實證法學派的哈特展開過著名的辯論。

?耶律內(nèi)克，澳大利亞律師、法學家?！胺墒亲畹拖薅鹊牡赖隆敝f闡述了法律與道德關系的一種模式。該學說認為，法律與道德在某些方面重合，法律與一個社會低層次的道德——該社會中最起碼的道德——基本同一，法是實現(xiàn)這種道德要求的必不可少的強制性手段和衡量、質疑道德要求的具體標準。

?目前我國主要的黨內(nèi)法規(guī)有《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（2003、2015）、《八項規(guī)定、六條禁令》（2012）、《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準則》（2015）、《中國共產(chǎn)黨問責條例》（2016）、《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（2016）、《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》（2016）、《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則（試行）》（2017）。

?國家監(jiān)察委不是一個黨的機構，它和黨的機構“合署辦公”；但它也不是政府機構，因為它已經(jīng)從政府機構中獨立出來，形成了一個跟政府“平行”的機構，形成“一府一委二院”的格局。因此，國家監(jiān)察委是一個國家監(jiān)督機關。十二屆全國人大常委會第二十五次會議12月25日下午表決通過《全國人民代表大會常務委員會關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點工作的決定》，決定自2016年12月26日起施行。

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（編輯：羅梁波）

F320.3

A

1009-4997（2016）06-0104-11

2016-12-20

左秋明，男，河南南陽人，法學博士，重慶師范大學馬克思主義學院副研究員，重慶市人文社科重點研究基地“公民道德與社會建設研究中心”及西南政法大學“人權研究與教育中心”研究員，研究方向：行政法學、法哲學。

本文為國家社科基金項目“公民教育與國家認同研究”（14BSH001）、重慶市社科規(guī)劃項目“道德金規(guī)則比較研究”（2015YBZX017）、重慶市人文社科項目“行政道德法治化問題研究”（15SKGX034）的階段性成果。