黃蘭芳

（中山大學政治與公共事務管理學院，廣州510275）

農村自治重心下移改革生效了嗎
——以廣東清遠為考察對象

黃蘭芳

（中山大學政治與公共事務管理學院，廣州510275）

近年來，我國很多地方的行政村村民自治“山窮水復疑無路”，自然村草根自治卻是“柳暗花明又一村”。正是這種自治績效的差異，催生了基層社會對于村民自治有效實現(xiàn)形式的嶄新探索，廣東省清遠市就是著力通過村民自治重心下移復歸自然村自治傳統(tǒng)，推進行政與自治的適度分離，推進村民自治的性質復歸與功能復位。本文研究發(fā)現(xiàn)，“清遠改革”在取得了一定成效的同時，也面臨著一系列亟待突破的瓶頸。清遠實驗能否達成預期的改革目標或許尚需更長時間檢驗，但清遠實驗至少為我國村民自治制度改革提供了一個探索的方向和路徑選擇。

清遠實驗；自治重心下移；村民自治；治理效果

一、研究背景與問題提出

“公地悲劇”、“囚徒困境”和“集體行動”等經典理論概括出了公共事務治理遭遇的挑戰(zhàn)，對此，市場機制與行政管制都非治本之策，世界范圍內的社會自治反倒提供了諸多有效治理的經典案例。[1]但我國農村地區(qū)的村民自治卻在經過了30多年制度變遷與實踐發(fā)展后逐步的走向了式微，發(fā)展前景不容樂觀，馮仁（2011）等部分學者甚至發(fā)出了“村民自治已死”的感慨，對于村民自治的研究也由一門顯學而變得“已經過時了”。[2]究其原因，主要還是由于30年來以行政村為組織基礎的村民自治，出現(xiàn)了行政抑制自治、他治替代自治、自治流于形式。也就是說，過度行政化導致村民自治的發(fā)展“山重水復疑無路”。在此背景下，不少地方開展了農村社會治理創(chuàng)新的改革探索，其中，早在2012年清遠就在全國率先開展了自治重心下沉到自然村的農村社會治理創(chuàng)新實踐，受到了學術界和各級政府的廣泛關注。2014年2月1日，中共中央、國務院《關于全面深化農村改革加快推進農業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》指出：“探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式，農村社區(qū)建設試點單位和集體土地所有權在村民小組的地方，可開展以社區(qū)、村民小組為基本單元的村民自治試點?！盵3]2015年2月1日，中共中央、國務院《關于加大改革創(chuàng)新力度加快農業(yè)現(xiàn)代化建設的若干意見》指出：“需要探索符合各地實際的村民自治有效實現(xiàn)形式，擴大以村民小組為基本單元的村民自治試點?！盵4]2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，要求各地在有實際需要的地方，開展多種形式的以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點。這些可謂是為新形勢下鄉(xiāng)村改革指明了方向。周慶智（2014）認為，從現(xiàn)實來看，只有從經驗事實中才能進行創(chuàng)造性的探索和富有成果的制度變革，否則，所謂的“模式”可能是為了政治權衡或政績競賽而設計出來的，而非從長期實踐中總結出來的。[5]基于對農村自治制度改革的長期觀察和研究經驗，筆者認為清遠實驗具有一定的典型性和代表性。因此，本文研究的核心問題是：清遠自治重心下移具有怎樣的改革初衷，又有怎樣的社會土壤？清遠自治重心下移到自然村的改革是否取得了預期的目標，掣肘因素是什么？進一步深化改革的方向和重點是什么？

二、文獻回顧

關于傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的治理形式，學界存在一定的分歧。但不管是鄉(xiāng)紳自治，還是官紳共治，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村自治無疑是以自然村為組織基礎的治理體系。上世紀80年代發(fā)軔于廣西合寨村的村民自治最初也是以自然村為組織基礎的社會自組織行為，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》（1987年）中也有“村民委員會一般設在自然村”的條款。[6]只是后來在政府主導的推進過程中，為與人民公社時期“人民公社-生產大隊-生產小隊”的組織架構相銜接，普遍選擇在生產大隊一級成立村委會，實施村民自治。[7]毛丹（1998）認為，理論上講，這種自治組織及其主要的自治規(guī)則，基本起源于國家力量的規(guī)范，而不是社會自主發(fā)育與生長的結果。甚至有學者指出，實施村民自治，國家不是縮小了在農村的駕馭范圍，而是改變了對農村的駕馭方式。[8]用吳理財（2006）的話來說，村民自治是“把黨和國家的政策、要求變?yōu)槿罕娮杂X行動的機制”。[9]同時，彭大鵬（2009）指出，從某種意義上說，村民自治是國家政權在鄉(xiāng)村社會重建的一種方式，只不過這一重建過程一開始就具有一種張力：是通過管制社會來獲得穩(wěn)定和權威，還是通過保障農民自治權來獲得秩序與承認。而當國家管理與村民自治所占有的權力與資源極不對稱的時候，村民自治就成了一種由村民自己投票選出一個以執(zhí)行國家任務為己任的“班子”。[10]

在農村治理體系創(chuàng)新研究方面，劉偉、張曉瓊等人（2016）以山東日照的“全國農村社區(qū)管理和服務創(chuàng)新實驗區(qū)”建設為樣本，研究其創(chuàng)新農村社區(qū)治理體系的成績，比如，創(chuàng)建了組織、自治、服務、保障等“四大體系”，比較了“四大體系”在理論上的局限性和實踐中的優(yōu)越性及不足，比如，黨組織和社區(qū)體系的關系問題，支部書記和村委會辦公室主任的關系等系列組織體系問題尚未理順。[11]這也是當前許多地方農村社區(qū)建設面臨的普遍性問題。也有政府官員提出了一些解決問題的措施，比如廣西民政廳蒙昭平認為，針對村委會行政化傾向嚴重與自治不足的問題，可以通過成立“黨小組、互助會和理事會”構成的“一組兩會”來化解矛盾，完善村民自治。[12]盧福營（2014）對浙江后陳村村務監(jiān)督委員會進行研究，發(fā)現(xiàn)其分權制約、過程監(jiān)督、制度規(guī)范、信息溝通等創(chuàng)新方式對鄉(xiāng)村治理的權力失控等治理危機起到很好的協(xié)同共治效果，他提出“農村基層社會組織重建既要遵循治理現(xiàn)代化的要求，又要結合農村社會實際，突出整合性與法治性，特別是要從數(shù)量增減型整治轉向系統(tǒng)整合型創(chuàng)新，從行政管控型整治轉向法制化創(chuàng)新”。[13]張強（2016）比較了全國各地農村基層組織創(chuàng)新的探索，認為廣東清遠的黨組織下移到村民小組是重構農村基層組織體系行政化模式的代表，解決了行政村干部干事不積極、村民自治難等問題；他還認為廣州番禺“村兩委+村民代表議事制”、廣西貴港“一組兩會”、江西九江“行政村兩委+自然村村民事務理事會”等探索是對農村基層組織體系自治化模式的完善，相比清遠的自治重心下移，不存在法律障礙，且實施成本低、公民參與程度高，更容易推廣實施。[14]王金紅（2014）以南?！按甯木印睘閭€案，探討研究了基層治理重構的改革問題，也跟其他學者一樣，提出南海的“村改居”實踐中遇到的現(xiàn)實問題，比如，地方政府在推進“村改居”與基層治理創(chuàng)新過程中遇到與全國性法律與政策的相關規(guī)定相沖突的情況，是否應該有所突破？治理績效與社會活力不兼得時，如何兼顧？等等。[15]

實踐中看，社會自我發(fā)育的自然村自治演變?yōu)檎y(tǒng)一推進的行政村自治，這就使得民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等直接民主形式因自治規(guī)模在地域與人數(shù)上的雙重擴展而難以有效開展，村民自治陷入了操作困境。[16]另一方面，徐勇（2011）等人認為，村民自治長期處于各種行政任務壓力下的“緊約束”狀態(tài)，村委會具有很強的“準行政性”，自治的空間很小，[17]這又導致在村民自治的過程中行政抑制自治，他治替代自治，自治流于形式。而從實踐結果來看，村民自治30年的發(fā)展也是差強人意。就廣東而言，從1998年村民自治實施以來，在實現(xiàn)了“晚起步、高起點”的同時，也相繼發(fā)生了“太石村事件”、“烏坎事件”等震驚全國的與村民自治績效不佳密切相關的群體性事件。村民自治的發(fā)展因此也引起了社會的關注，遭到了社會尤其是學界越來越多的質疑。那么，村民自治實施過程中產生的這些問題，是村民自治制度本身導致的問題，還是村民自治發(fā)展不充分、推進不到位而產生的問題，胡平江（2014）以佛岡縣作為分析對象，運用西方的自治理論，提出應該把自治重心下沉，放到原來的村民小組里。他認為，村民自治重心下移是利用傳統(tǒng)資源化解農村村民自治過程中傳統(tǒng)治理基礎與現(xiàn)代國家建構相脫節(jié)問題的一種全新探索。[18]而肖唐鏢（2014）則認為自治僅在村一級推行是沒有出路的，提出自治應該上移，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、甚至縣級推行。[19]筆者認為，自治重心的改革不僅需要理論上的推演與論證，更需要到實踐中去找尋經驗素材并進行理論提升。

三、清遠改革的樣本呈現(xiàn)

清遠市地處粵北山區(qū)，是廣東省最為年輕的、面積最大的，地級市。緊鄰珠三角的清遠經濟發(fā)展比較落后，大部分是農業(yè)區(qū)，且以低緩山地為主。整體而言，清遠農村行政村范圍較大，行政村下轄自然村或村民小組較多，且多以自然村聚居的形式分布。這些年來各級政府在農村公共服務投入上力度很大，但公共服務設施都在村委會所在的村，有的自然村距離村委會十幾公里，許多村民很難享受到村委會的公共服務設施。行政村“兩委”面對相對龐大的服務對象，在提供農村公共服務、加強社會管理方面，往往鞭長莫及，導致農村社會治安形勢嚴峻，農村群眾上訪信訪不斷。2012年底，清遠市啟動了旨在激活自治的村民自治重心下移改革以及與之同步推進“三個重心下移”為核心的農村綜合改革。

（一）改革緣由：三個基礎

清遠改革有著怎樣的改革初衷，又有怎樣的社會土壤憑借。對改革的進程進行梳理，不難發(fā)現(xiàn)，清遠改革是一場問題導向的改革，更是一場基于清遠社會土壤的改革。

1.改革的歷史憑借：宗族自治。中國自古就有句俗語，“天高皇帝遠”。我國華南地區(qū)自古就是皇權統(tǒng)治的邊緣地區(qū)，自然就更容易在中央集權的專制主義政體下形成一個極富彈性的鄉(xiāng)紳自治的社會空間。[20]從云臺乃至村莊所屬的佛岡縣的有史料可循的歷史中也可以看出，傳統(tǒng)時期這里的確是一個自治的鄉(xiāng)土社會。

傳統(tǒng)的華南鄉(xiāng)村社會一直是學界研究的熱點，單就針對廣東地區(qū)的研究就可以說是汗牛充棟。從陳翰笙先生廣東農村經濟調查基礎上完成的《中國的地主與農民——華南農村危機研究》，到葛學溥教授在潮州鳳凰村調研基礎上寫成的《華南的農村生活——家族主義社會學》，再到弗里德曼的《中國東南的宗族組織》，都是解讀傳統(tǒng)華南鄉(xiāng)土社會的力作。而葉顯恩、譚棣華的《明清珠江三角洲農業(yè)商品化與墟市的發(fā)展》、《關于清中葉珠江三角洲宗族的賦役征收問題》，黃國信的《明清廣東“鎮(zhèn)”之考釋》，葉顯恩的《從族譜看珠江的宗族倫理與宗祖制的特點》，劉志偉的《地域空間中的國家秩序：珠江三角洲沙田——民田格局的形成》，以及蕭鳳霞的《文化活動與區(qū)域社會經濟的發(fā)展：關于中山小菊花會的考察》，也都是研究華南傳統(tǒng)宗族社會的優(yōu)秀作品。但從既往研究中我們也可以看出，無論是經濟學還是人類學，在對于廣東傳統(tǒng)社會的研究中出于研究的便利還是大多聚焦在了珠三角一地，對粵北地區(qū)的研究還是較少。但在當?shù)乜h志中，相關論述很多：

道光三十年（1850年）十月，邱東培聚眾數(shù)百人占據(jù)潖江一帶，清遠知事馬映階和守備羅璋前往彈壓，追至湯塘大埔田，遭到邱培東等人的預先埋伏，后求救于佛岡兩岳（上下岳）鄉(xiāng)紳，率鄉(xiāng)民200多人兩路夾攻，邱方敗退。光緒四年（1878年），清遠歐就起、姚庚人等率200余人占據(jù)佛岡廳城數(shù)日，吉河鄉(xiāng)十三堡鄉(xiāng)紳率勇圍城，最終克復全城，活捉百余人。[21]

當然，清遠改革不僅僅是對傳統(tǒng)時期自治的復歸，而是對于自治發(fā)展歷史的三個回歸。（1）復歸傳統(tǒng)歷史時期的自然村自治傳統(tǒng)。清遠村民自治下移是要復歸歷史時期的自然村自治傳統(tǒng)，復歸地域相近、文化相關、利益相連的村落共同體，發(fā)揮傳統(tǒng)元素尤其是宗族力量在鄉(xiāng)村治理中的良性作用，再度激活村落內部的內生性自治力量，從而在現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理改革中融入傳統(tǒng)的因素、發(fā)揮傳統(tǒng)的力量，實現(xiàn)鄉(xiāng)村自治的重構與鄉(xiāng)村社會的善治。（2）復歸村民自治初期的自然村自治傳統(tǒng)。上世紀80年代發(fā)源于廣西和寨村的村委會本身就是在歷史長期形成的自然村（當?shù)胤Q之為屯）為基礎基于村民的內在需要形成的社會自組織。[22]當時，也正是自然村層面豐富的社會資本存量給予了村民自治發(fā)展的持久動力。幾乎與廣西和寨村同時的發(fā)生在廣東清遠、浙江溫州的、四川廣元的一些村民自治的萌芽形式也都是以自然村為基本單元的。只是在后來政府主導的村民自治推廣過程中，為了與人民公社體制相對接，才將村民自治單位由自然村層面拓展到了行政村層面，普遍是在建制村層面設立村委會。清遠的改革就是要重新借助自然村內部的社會資本，再次構建社會連接機制，在最合適的單元重啟自治、發(fā)育自治。（3）復歸人民公社解體后的管理區(qū)治理機制。清遠市村民自治下移改革后著力構建的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—片區(qū)—村”農村架構，與廣東省上世紀90年代實行的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)—管理區(qū)—村”建構有很大的相似之處，也與當時其他省份的村公所體制有著內在的一脈相承。只是最大的區(qū)別在于以前的管理區(qū)重點在于管制，現(xiàn)在的片區(qū)黨政公共服務站則側重于服務功能；之前的體制重在建制村一級的直接行政村，現(xiàn)在的改革主要激活基層自治。

2.改革的社會土壤：自然村自治。在行政村村民自治陷入發(fā)展困境的同時，很多地方在自然村與村民小組層面的草根自治卻呈現(xiàn)出了強勁的活力，為村民自治的發(fā)展貢獻了經典案例，也為村民自治的改革提供了全新路向。

以清遠市佛岡縣為例，該縣大田村沿襲人民公社時期生產小隊管理機構“隊委”的名稱，由村民小組長、副組長以及村里的老黨員、老隊長等關心公益事業(yè)的人組成了全新內涵的草根自治組織“隊委”，負責大田自然村內的公共事務?！瓣犖弊灾谓M織設置非正式化，組織人員非固定化，體制機制非制度化，組織運行非行政化，是一種極具內生動力的自治體系創(chuàng)新，一種根植于鄉(xiāng)土社會的草根自治形式。幾十年來，大田村在“隊委”的領導下，通過自然村自治實現(xiàn)了村莊建設整體劃一、村莊經濟快速發(fā)展、村容村貌衛(wèi)生整潔、村莊居民和諧共處。2013年，在已有成績的基礎上，大田申請成為了名村建設示范村，并在“隊委”的基礎上成立了村莊理事會，在實現(xiàn)草根自治制度化、規(guī)范化的同時，通過集約、流轉土地發(fā)展現(xiàn)代生態(tài)農業(yè)，實現(xiàn)了農業(yè)經營體制的創(chuàng)新；通過自籌自建修建文化室、雜物房等，實現(xiàn)了村居環(huán)境的提升；通過自主選評進行“美麗家庭”評選，實現(xiàn)了村莊文化氣質的提升。自然村自治讓大田村呈現(xiàn)出了強勁的發(fā)展活力。對于從隊委到理事會的變遷，理事長戈國星有自己的理解：

“都一樣呀，以前有什么事也就是那幾個人在一起商量的，反正村子里關心的也就這些人，別人也不熱心。只不過現(xiàn)在政府搞改革，就成立理事會，其實跟以前也是差不多的，都是一樣的道理”。

佛岡縣上西村村民小組的農村土地所有權在村民小組一級，土地分配也在村民小組范圍內進行。但近年來，農村土地集體所有的制度設計與“增人不增地、減人不減地”的土地政策在具體的實施過程中發(fā)生沖突。情況各異的村民根據(jù)不同的立場來解讀中央土地政策，維護自身土地權益，產生了較大的矛盾，上西村村民小組也陷入了土地分配的困局。對此，行政村村委會乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都應對乏力，但上西村村民小組卻通過激活鄉(xiāng)村社會微自治機制，在村民小組內自主達成改革共識、自主形成改革方案、自主分配改革成果，在維持土地產權相對穩(wěn)定的基礎上，通過創(chuàng)新土地收益分配機制來適度調節(jié)農戶間的土地收益，取得了較好的成效。村小組破解了大困局，微自治解決了大難題，上西村村民小組正是通過在擁有集體土地所有權的村民小組一級激活村民自治進而探索出了中國新一輪“土改”中的“上西模式”。上次村民小組長講起這一改革倒是平靜得很。

“其實就是沒有辦法，被逼出來的。那國家的政策是不能調田，而且那個砂糖橘種下去了，你也不能三兩年就砍呀。但是，那些沒有田的就會天天上門來鬧，那時候我每天都是頭疼的。最后沒有辦法了，就只能硬想出這么個法子。這樣大家都能滿意，一定程度上解決了問題?！?/p>

官塅圍村也是佛岡縣的一個自然村。1998年村民自治在廣東省推行后，官塅圍村基本沿襲人民公社時期的組織架構，對上歸屬樓下行政村，內部分為四個村民小組，形成了“村委會—村民小組”的自治組織架構，而在自然村層面既無自治組織，又無自治機制，自然村公共事務處理與官塅圍村居建設難以形成合力，限制了村莊的整體發(fā)展。2011年，官塅圍村在換屆選舉中提出增選一名村長，與四個村民小組的小組長組成自然村層面的自治班子，負責統(tǒng)籌整個自然村的發(fā)展。三年來，官塅圍自然村自治有效的整合了自然村內部四個村民小組的資源，將村莊幾百畝水田集約并統(tǒng)一對外流轉，創(chuàng)新了農業(yè)經營體制，提升了村民家庭收入。村居建設方面，官塅圍村也是抓住了名鎮(zhèn)名村建設的契機，實現(xiàn)了村居環(huán)境的改善，促進了村莊整體的發(fā)展。官塅圍村正是通過自然村自治成為了遠近聞名的和諧村、明星村。當然，官塅圍村的改革成功也與關鍵人物分不開。

“那就是我們村的老黨員，今年80多歲了，他就是我們村的定海神針呀。那你想想，現(xiàn)在做點什么事都不容易，大家都會是七嘴八舌的，意見不統(tǒng)一。我們村就是最后他出來說話，都是一個村的，不能再這樣四分五裂的，要合在一起發(fā)展。然后他就是支持我做這個村莊，因為有他的那個威望在，所以這個事才能搞成”。

上述幾個村村民自治有著共同的內在機理。（1）他們都是在自然村或村民小組這一地域相近、文化相關、利益相連的單位內激活自治。華南地區(qū)的村民小組或自然村大多都是以家族繁衍為發(fā)展脈絡而自然形成的村落共同體，具有天然的地緣、血緣、族緣、業(yè)緣等聯(lián)系紐帶，是較為緊密的地域共同體、文化共同體、社會共同體。相對于行政村而言，村民小組與自然村屬于“熟人社會”，群眾之間有直接的利益關系、一定的信任關系和較強的心理認同感，參與公共事務管理的利益驅動力更強，行為方式更加理性，作為自治單位的基礎也更加牢固。[23]因此，三個地方的自治探索既連接了自然村自治的傳統(tǒng)，又關照了自然村作為一個社會共同體更容易實現(xiàn)自治的現(xiàn)實。（2）他們都是群眾自發(fā)的草根自治實踐，也正是這種一定程度上摒棄了行政化的草根性賦予了自然村自治以強大的生命力。而這些特點本身也就是村民自治作為一種群眾性自治而應由的制度特質，只是因為在發(fā)展的過程中逐步的行政化，才導致了行政村村民自治的式微。

3.改革的導火索：烏坎事件。廣東省村民自治在經歷了“晚起步、高起點、高速度”之后，也陷入了發(fā)展困境。尤其是廣東省經濟發(fā)展走在全國前列，存在著大量的征地、拆遷問題，積累了許多矛盾。根據(jù)中國社會科學院的統(tǒng)計，近13年間，百人以上群體性事件共871起，華南地區(qū)就占300多起，是全國高發(fā)地區(qū)。而在這其中，廣東又以占全國總數(shù)30.7%的比例居首，著名的烏坎事件、陸豐事件都發(fā)生于廣東省轄區(qū)內。尤其是2011年的烏坎事件，成為了中國村民自治發(fā)展史上的標志性事件，也成為了中國2011年的一個“坎”。烏坎村位于廣東省汕尾市陸豐縣，近年來，在當?shù)鼐用癫恢榈那闆r下，3200畝土地陸續(xù)被村委會與當?shù)卣鲑u，村民未能得到應得補償。2011年，村里僅存的一塊土地被賣給地產開發(fā)商，從而激起了村民的強烈不滿，并最終發(fā)生了震驚海內外的群體性事件。2012年12月20日，廣東省委成立工作組，以最大的努力、誠意解決村民的合理訴求，盡快恢復法制秩序和社會管理秩序，烏坎事件和平解決，烏坎群眾也在重新選出自己的自治組織之后走向了理性維權的道路。烏坎事件的發(fā)生可以說是近年來鄉(xiāng)村治理諸多問題的一次總爆發(fā)，是超速發(fā)展中的“廣東煩惱”，[24]是新形勢下傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理模式已經難以適應經濟社會發(fā)展要求的重要體現(xiàn)。烏坎事件揭示的問題不在于一次群體性事件；同樣，烏坎事件作為一次群體性事件的解決并不意味著烏坎事件的解決，烏坎事件反映出來的問題需要在一個更大的格局中去思考、去解決。

妥善處置了“烏坎事件”之后，汪洋同志作出指示：村級基層組織建設最核心的問題是完善村級組織治理機制，要抓緊研究起草完善村級組織治理機制的文件。2012年8月15日，全省村級基層組織建設工作會議在廣州召開，正式啟動了廣東省新一輪的村級組織改革。汪洋同志也提出廣東省村級組織建設“力爭五年內領先全國”。2012年9月29日，中共廣東省委辦公廳正式印發(fā)了《廣東省加強村級基層組織建設五年計劃》（以下簡稱“五年計劃”），廣東省的新一輪村級組織改革探索也由此拉開了帷幕。

村民自治是我國農村基層黨內民主和人民民主最廣泛、最生動、最有效的實踐，是黨領導億萬農民建設中國特色社會主義民主政治的偉大創(chuàng)造。通過村民自治的廣泛實踐，喚醒農民群眾的參與熱情,實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務，極大地推動了農村經濟社會的全面發(fā)展?，F(xiàn)階段，加強村級基層組織建設，一定要注重完善村級民主自治機制，真正做到村民的事情村民定、村民的事情村民管、村民的事情村民監(jiān)督。[25]

正是在“烏坎事件”為導火索的廣東村級基層組織建設大潮下，廣東開啟對農村基層治理的探索和實踐。清遠市領先一步，在全省乃至全國范圍內率先試點村民自治重心下移改革，將村民自治重心由建制村下移到自然村與村民小組一級。

（二）改革舉措：三個重心下移

2012年11月26日，《中共清遠市委、清遠市人民政府關于完善村級基層組織建設推進農村綜合改革的意見（試行）》出臺，提出通過推進黨組織設置重心下移、村民自治重心下移、農村公共服務重心下移的“三個重心下移”，構建扎根群眾的村級黨組織體系、民事民治的基層自治組織體系和便民利民的農村公共服務體系，使基層黨組織領導的基層群眾自治機制逐步得到完善。2013年1月起，清遠以英德市西牛鎮(zhèn)、連州市九陂鎮(zhèn)、佛岡縣石角鎮(zhèn)作為試點鎮(zhèn)，按照“三個重心下移”的思路穩(wěn)步開展完善基層黨組織領導的基層群眾自治機制工作，取得初步成效。

“三個重心下移”改革的核心就是村民自治重心下移改革，就是要打破當前村民自治體系的行政化桎梏，到行政力量更為薄弱、社會資本存量更為豐富的自然村或村民小組一級去培育自治，從而探索新時期村民自治的有效實現(xiàn)形式。當然，清遠村民自治重心下移改革也是向歷史尋根、向基層要力的一場改革。

1.基層黨組織下移。強化黨組織對基層自治組織的領導，將原來“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-村黨支部”的黨組織設置方式，調整為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委-黨總支部-黨支部”的設置方式，將黨組織設置延伸到村民小組（自然村）一級。以黨組織設置下移為龍頭，引導村民依法對原行政村規(guī)模進行調整，建立更有利于群眾自治、經濟發(fā)展的農村社區(qū)。2013年7月始，清遠3個試點鎮(zhèn)在符合條件的行政村建立黨總支共42個，黨總支下以1個或若干村民小組（自然村）為單位建立黨支部；2014年2月，試點鎮(zhèn)在建立村民小組（自然村）黨支部的基礎上，在1個或若干個村民小組（自然村）上建立了村委會，行政村數(shù)量由原來的共42個依法調整為共390個。建立健全黨領導的村級基層組織運作機制。村集體經濟較薄弱的地方一般實行村黨組織書記、村委會主任、村集體經濟組織負責人“一肩挑”。村集體經濟發(fā)達或較發(fā)達的地方可以實行“政經分離”，即村黨組織書記和村委會主任不兼任村集體經濟組織負責人，村黨組織推薦村黨組織副書記、委員或符合條件的專業(yè)人士通過法定程序擔任村集體經濟組織負責人。①

2.村民自治組織下移。明確界定村委會是村民自我管理、自我教育、自我服務的自治組織，主要職能是辦理本村的公共事務和公益事業(yè)、生產發(fā)展、村莊規(guī)劃建設、矛盾調解、政務協(xié)助、民意表達等事務，引導村民依法依規(guī)制定村規(guī)民約，提高自治水平。建立政府工作入村準入機制，政府部門新增需由村級基層組織承擔的工作，按照“權隨責走”、“費隨事轉”的原則，賦予相應職權和撥付專項經費。市縣財政統(tǒng)籌安排“一事一議”獎補項目資金，為村辦理公益事業(yè)提供支持。引導鄉(xiāng)鎮(zhèn)加大對農村公共財政投入和資源整合力度，鼓勵條件成熟的鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌農村社會治安管理和環(huán)境衛(wèi)生治理。②

3.公共服務重心下移。以解決群眾辦事難為重點，在全市建設縣鎮(zhèn)村三級社會綜合服務網絡平臺。3個試點鎮(zhèn)根據(jù)各自面積、人口等共劃分了42個片區(qū)，相應建立42個農村社會綜合服務站。社會綜合服務站通過三級聯(lián)網辦理、下放審批權限、實行代辦制度等措施，集中開展便民利民的全程代辦服務。鎮(zhèn)黨委政府需要下沉到村的工作，原則上由社會綜合服務站兜底負責。通過集中開展便民利民的全程代辦服務，切實解決基層黨員群眾辦事難的問題，有效提升農村基本公共服務水平，解決服務群眾“最后一公里”問題。

清遠村級組織改革主要在3個試點鎮(zhèn)舉行。2014年3月份，隨著村“兩委”換屆工作的基本結束，3個試點鎮(zhèn)的村級組織改革在制度架構上也基本成型。以佛岡縣石角鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)社區(qū)之外的17個村民委員會、165個自然村，485個村民小組。村級組織改革后，原有17個村委會調整為17個片區(qū)，成立17個黨總支部與黨政公共服務站，片區(qū)下設106個村民委員會，實施村民自治。

在具體改革過程中，試點鎮(zhèn)內部村民委員會的調整也存在一定的差異。佛岡縣石角鎮(zhèn)最大限度的尊重民眾意愿，實行“一村一策”，將各村村級組織設置調整方案提交村民會議討論通過。③其中，該鎮(zhèn)岡田村將村民自治單位全部下移到村民小組一級，在原來17個村民小組的基礎上，成立了17個村民委員會。而石鋪村則是按照2005年合村并鎮(zhèn)前的布局將當初合并在一起的兩個村進行拆分，成立兩個村委會。其他大多村莊則是根據(jù)地域相近、文化相連、利益相關的原則進行劃分與設置，基本上將村民自治下移到了自然村一級。各村村民委員會規(guī)模的調整，主要基于村莊集體經濟狀況、村莊歷史文化傳統(tǒng)以及群眾的普遍意愿。岡田村在17個村民小組基礎上成立新的村委會，主要是因為岡田是縣城村，各村民小組集體經濟發(fā)展較好，具備自治的經濟基礎。大田村與旁邊的瓦前爎村組成新的自治村，則主要是因為兩個村歷史上就曾同屬一個村民小組，兩村居民雖不同姓，紅白喜事卻也是相互走動的。總之，村民委員會的規(guī)模調整方案都是在村干部充分討論的基礎上提出方案，再由村民表決通過的。而在具體調整規(guī)模上的差異也體現(xiàn)了不同村莊的實際情況以及各村村民的不同考慮，當然，這種差異也使得改革試點村內部存在差異，形成了比較，更有利于探索村民自治的有效實現(xiàn)形式。

四、清遠實驗的效果與困境

（一）清遠實驗的效果評價

佛岡村以村民自治下移為核心的村級組織改革，在鏈接傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會自治的同時，解決至少是緩解了當前村民自治行政化嚴重、其他組織干預等問題，無論是對于村民自治本身的理論發(fā)展與實踐推進，還是對于整個鄉(xiāng)村治理而言，都具有重要的價值。時任中央農辦主任陳錫文在調研清遠農村綜合改革后指出，“在加強農村社會治理、發(fā)揮農民主體作用上，清遠找到了很好的鑰匙”。2016年10月1日，中央辦公廳、國務院辦公廳聯(lián)合印發(fā)“31號文”即《關于以村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點方案》，要求各地開展多種形式的村民自治試點。這也意味著村民自治重心下移的試點成為了國家意志，將在更大范圍內推廣。

1.優(yōu)化自治單元，探索了村民自治層級。村民自治單位下移，將村民自治放到自然村或村民小組一級，就使得村民自治真正的落地，也是村民自治由政府建構的行政村自治到社會發(fā)育的自然村自治的一種回歸，這也就從根本上夯實了村民自治的社會基礎，為村民自治的健康發(fā)展奠定了基礎。村民小組也就成了一個基本的行動單位。[26]同時，理論和經驗都證明，民主形式與民主層級有關。直接民主適應于較小范圍和較低層級。[27]縮小村民自治單位，在一個較小的范圍內實行自治，將有助于民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等直接民主形式的開展，進而推進選舉式民主向參與式民主的轉變。當然，選舉式民主到參與式民主的遞進也有助于在更多的民主環(huán)節(jié)更好地鍛煉村民的民主能力，從而更好地實現(xiàn)自治。清遠市村民自治重心下移后的首屆“兩委”選舉中就呈現(xiàn)出了“兩高”現(xiàn)象。一是群眾參選率高，本屆換屆選舉參選率達到96.7%，比上屆的91.5%提高了5.2個百分點，很多常年在外的選民返鄉(xiāng)投票。二是“兩委”成員競選激烈程度高，很多十多年來未換過村民小組長的村落在今年的選舉中產生了全新的班子。訪談時，有村民這樣說到：

“村民的選舉積極性肯定是上來了呀，你想想，都是一個隊的，都有自己房的人。選舉的時候，很多住在佛岡的都回來了，就是專門叫回來投票的。旁邊村還有搬到佛岡住的回來競選呢，而且最后也當選了”。

華中師范大學中國農村研究院院長徐勇教授也指出：

“清遠農綜改不僅破解了村委會行政化難題，突破了‘政村分離’的村民自治瓶頸，還真正實現(xiàn)村民自治落地，由村委會核心向村民核心轉變”。

2.連接自治傳統(tǒng)，挖掘了鄉(xiāng)村自治元素。將村民自治重心下移到自然村或村民小組一級，實質上也是對鄉(xiāng)土社會自然村自治傳統(tǒng)的一種復歸。傳統(tǒng)社會的鄉(xiāng)紳自治就是在千百年自然形成的自然村層面的自治。尤其是對于華南社會而言，鄉(xiāng)村自治更是根植于宗族社會之中。上世紀80年代以來，華南社會自然村層面的社會自治得到了很大程度的復興。村民在建宗祠、修族譜、清明拜山、春節(jié)祈福等事務中逐步孕育出了自治的精神，鍛煉了自治能力。而且，這種自治還有從傳統(tǒng)宗族與信仰事務向公共事務拓展的趨勢。村民自治重心下移，也就是一種連接自治傳統(tǒng)的努力，通過將村民自治重心下移到自然村與村民小組一級，援借鄉(xiāng)土社會傳統(tǒng)自治元素，挖掘鄉(xiāng)村社會自治內生動力，為草根自治形式提供制度化平臺，以加快民間傳統(tǒng)事務自治向現(xiàn)代公共事務自治的拓展，推進村民自治的健康發(fā)展。對此，主管新農村工作的副縣長有很好的想法：

“你看，這個村里的祠堂呀，他們有一個固定的機制。村里有個小牌牌，寫著每一戶戶主的名字，每天輪到誰就掛到誰家的門口，輪到了就去祠堂上香，并負責打掃祠堂的衛(wèi)生。這個機制在村子里都已經成為了習慣。我們就是想做一些嘗試，能不能將這些東西延伸到公共事務領域，讓自治在更大范圍內發(fā)揮作用”。

在清遠駐村調研長達3個月并形成17萬字調研報告的郝亞光教授指出：

清遠農村宗族具有整體性、共同性、秩序性和等級性的特點，清遠農村能夠把土地整合、房屋統(tǒng)一建設，在其它地區(qū)都是一般做不到的。將宗族的積極因素挖掘和利用起來，對清遠農綜改具有重要作用。

3.行政自治分離，建構了村民自治環(huán)境。清遠市村級組織改革通過村民自治下移實現(xiàn)了行政與自治的分離，他治與自治的厘清。行政與自治分離，就解決了長期以來的村民自治組織過度行政化的問題，進而實現(xiàn)了農村村民自治與政府行政管理的有效銜接與良性互動。[28]訪談中有村民就這么認為：

“以前的那個村委會沒什么用的，那就是些當官的呀，你隊里有個什么事他們也不來的，都是隊長處理。書記一年到頭見不到幾次的，我們村還算是好的，像那些偏遠的隊，書記當3年都不一定去過。就是書記來了，他也找不到門，還是要隊長幫著做工作”。

他治與自治的厘清則是通過基層黨組織設置調整、基層黨建方式轉變、黨對基層領導方式的轉變來解決長期以來的“兩委”關系問題，從而實現(xiàn)黨的領導與村民自治的良性對接。由此，通過村民自治單位下移，行政與自治的適度分離，清遠市在改革過程中為村民自治創(chuàng)造了更為寬松的環(huán)境與更為廣闊的空間，從而促進了村民自治的健康發(fā)展，破解長期困擾村民自治發(fā)展的問題。這對于村民自治的良性運轉與整個鄉(xiāng)村自治的重建具有重要的意義。

4.理順治理層級，推進了官民共同治理。現(xiàn)有鄉(xiāng)村治理體系“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府-行政村-村民小組”是順承人民公社時期“人民公社-生產大隊-生產小隊”的結果，所不同的是，從生產小隊到村民小組，其自我管理職能減弱，這也就形成了村莊治理上的“村實組虛”，而從集體經濟的角度而言，則是“村虛組實”，二者存在脫節(jié)問題。村民自治單位下移，上層是基層政府與片區(qū)黨政公共服務中心，下層成立以自治為主的村級自治組織，這就理順了基層治理層級。而在功能方面，政府與作為政府派出機構的黨政公共服務中心主要是對接行政事務、提供公共服務。村民自治組織則主要是完成社區(qū)內的公共事務。再加上基層黨組織的方向性領導，這就在基層社會形成“官民共治”局面，即在黨的領導和政府主導下，群眾廣泛參與，共同管理國家和社會。[29]

（二）清遠實驗的困境

1.再度行政化的可能。清遠村民自治重心下移是基層群眾的自發(fā)探索，是對原有草根自治形式的制度化與規(guī)范化的過程。其主要目的是為了通過自治下移實現(xiàn)行政與自治的適度分離，從組織設置與制度設計上解決“村民自治不自治”的困境。在新的農村治理體系中，行政工作與公共服務主要由片區(qū)黨政公共服務平臺承接，村民自治組織主要負責村莊的公共事務。要建立政府工作入村準入機制，政府部門新增需由村級基層組織承擔的工作，按照“權隨責走”、“費隨事轉”的原則，賦予相應職權和撥付專項經費。但就實際情況來看，清遠市屬于粵北山區(qū)，各級財政較為緊張，原有行政村村委會的工作經費大多由村集體經濟負擔，村民小組長承擔行政事務的務工補貼也都是在小組內部解決。因此，政府財政能否承擔起鄉(xiāng)村行政工作與公共服務的費用，成為改革能否成功的關鍵。如果財政支付不能跟進，大量的行政事務將隨之下移到新的村委會，自然村自治也就有了再度行政化的可能。此外，在自然村層面，本來是寄希望自然村建制更充分發(fā)揮村民自治功能。但是，自然村的村干部和村務管理仍然寄希望于政府配置治理資源，乃至撥付工資。如果不提供資源，自然村干部缺乏積極性。如果提供資源，無疑又會增加一級治理機構，反而會增大治理成本，并造成自然村建制的再度行政化。[30]

2.與上級對接的困境。當前，上級對農村的考核都是以行政村村委會為單位的，相應的政策資金的下達也都是到這一級。清遠三個試點鎮(zhèn)的村民自治下移到了自然村與村民小組，但上級考核短時間內很難跟進。[22]也就是說，鄉(xiāng)村治理中資源配置、人口管理、黨員發(fā)展等等原來都是以行政村為單位，自治下移后政府行政機構與村民自治組織的對接問題較為突出。而這些問題如不能及時解決，就會影響到村莊的資源配給與服務供給。而對于上級部門而言，也需要治理理念的轉變?！耙郧拔覀円粋€鎮(zhèn)只是面對17個村委會，現(xiàn)在一下子變成了106個，變成了10倍。如何管理，怎么管理”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的困惑也一定程度上反映出了新治理體系中政府管理與村民自治銜接上的困境。當然，這種困境一定程度上也還是基層工作人員認知上的問題，存在管控思想向服務思想轉變不到位的因素。但不可否認的是，迅速增多的村民自治組織還是會在行政管理與自治組織的對接上增加大量的工作量。

3.自治精英匱乏的困境。村民自治重心下移某種程度上也是一種連接傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會自治的努力，試圖利用農村社會尤其是華南鄉(xiāng)村自然村層面較為可觀的社會資本存量，實現(xiàn)社會的有效連接，促進村民自治的良性運轉。然而，不可回避的是，當前的鄉(xiāng)村社會已然處于城鎮(zhèn)化進程之中，是一個變化發(fā)展中的鄉(xiāng)村，一個流動起來的鄉(xiāng)村。清遠市雖地處粵北山區(qū)，經濟發(fā)展水平不高，城鎮(zhèn)化進程較慢。但當?shù)卮迕裼绕涫悄贻p一帶早已走向了外出務工的道路，并逐步地開始融入到城鎮(zhèn)化進程之中。生產方式與生活方式的轉移使得年青一代不再關心村莊的公共事務，村民自治與鄉(xiāng)村社會一起陷入了發(fā)展的空心化。也就是說，村民自治試圖復歸傳統(tǒng)，然而傳統(tǒng)已然不存在。村民自治下移到自然村也難以解決年輕人參與不足、長遠發(fā)展動力不足的時代性困境。

4.宏觀環(huán)境難以避開。近年來，隨著農業(yè)稅的取消與國家對農村轉移支付力度的加大，村民自治的外部環(huán)境有了一定程度的改善。但與此同時，原有的壓力型體制卻未能有根本性的變化，村民自治的體制發(fā)展空間嚴重不足。清遠通過村民自治重心下移謀求重達自治的改革，其實就是試圖通過自治重心的下移在基層組織架構與運行機制上將行政與自治進行適度分離，在現(xiàn)行體制環(huán)境下為村民自治發(fā)展謀求一定的生存空間。也可以說，清遠實驗是向下給力，通過自治的下移一定程度上擺脫行政的過多干預，尋求自治的空間。但毋庸置疑的是，這種向下尋求一定自治空間的努力是有限度的。清遠村民自治下移過程中還是不得不完成主任、書記“一肩挑”的任務指標，不得不重視“兩委”干部交叉任職率。由此可見，微觀機制的創(chuàng)新還是離不開大的體制環(huán)境的支撐，無論是行政村自治還是自然村自治，可能都還是需要基層自治與高層民主的聯(lián)動，需要宏觀制度環(huán)境的支持。

五、進一步的討論

清遠改革是一場源于農村實踐、源于基層群眾的探索，改革探索剛剛起步，成效還未完全顯現(xiàn)，對改革的是非評斷也還為時尚早。對于重達自治的清遠實驗而言，理論上的推演可能無法替代現(xiàn)實中的實踐，改革的成效還需通過一定時間段的自治實踐來檢驗。清遠實驗又是一場特定歷史階段里的改革嘗試。村民自治作為鄉(xiāng)村治理體系的一部分，是要隨著變化發(fā)展了的實際而不斷創(chuàng)新發(fā)展的，清遠通過自治重心下移而重達自治的改革實驗，所適應的是尚未卷入快速城鎮(zhèn)化軌道的欠發(fā)達農村地區(qū)，是傳統(tǒng)宗族文化氛圍較為濃厚的華南鄉(xiāng)土社會。隨著現(xiàn)代化進程的加速，村民自治乃至整個農村治理體系可能會走向新的高度，甚至是會轉向新的發(fā)展方向。但至少，清遠實驗在當前一定時期內契合了農村實際與農民意愿。如今，改革試點在全國范圍內進一步鋪開，也充分說明了清遠村民自治重心下移改革路向的正確性與改革績效的可期性。清遠改革的意義正如同徐勇教授在關于村民自治“第三波”的論述中所言，那就是探尋村民自治的內生動力、探求村民自治的基本單元、探索村民自治的有效形式。

清遠實驗更是一場未盡的改革。將村民自治重心下移到自然村或村民小組一級只是改革的第一步。在接下來的一段時間內。如何厘清行政與自治的關系，如何運作費隨事轉，如何通過以獎代補等措施激活鄉(xiāng)村自治，如何實現(xiàn)村民自治與政府行政的有效銜接等，都還需要通過推進相關的配套改革，來促進實現(xiàn)重達自治的目標。這些后續(xù)的配套性改革某種程度上也決定著改革的成敗。由于各地社會經濟發(fā)展水平的差異，社會基礎的不同，其治理語境也不一樣，各地不應追求同一個套路，而是要鼓勵各地探討適應自我的模式。當然，清遠實驗最大意義正是在于它是一場群眾自發(fā)的、具有內生動力的改革探索。不管改革的結局如何，清遠實驗至少還是為我國村民自治的發(fā)展提供了一種方向，一個選項。從清遠的實踐來看，進一步探索新的村民自治有效實現(xiàn)形式、進而對基層組織體系進行重構，未來應重點關注四個方面的問題：

1.村民自治重心下移不是村委會下移。村民自治重心下移在很大程度上更是一種學界認知與政府關注的轉移。其實無論從傳統(tǒng)時期，還是村民自治發(fā)源伊始，乃至直至現(xiàn)在。村民自治在廣大的鄉(xiāng)土社會一直存在，而且主要就是以自然村為組織載體。筆得所說的村民自治重心下移只是說從以前的行政村層面下移到自然村層面，從以前的民政部自上而下的一套村民自治規(guī)范拓展到更廣義的村民自治范疇。換言之，或許根本就不存在村民自治重心的下移，而只存在村民自治研究重心的下移。但是在推進的過程中，要積極防范村民自治重心下移演變?yōu)榇逦瘯乱?，從而進一步將建制村以下層面的草根自治制度化、行政化，反倒進一步抑制了村民自治。

2.村民自治重心下移不是單維度的?，F(xiàn)在強調村民自治重心下移只是因為在建制村以下的層面存在著更大的社會資本存量，比建制村更容易開展自治。村民自治重心下移的關鍵還是在于尋找村民自治的內在動力，實現(xiàn)村民自治的再度激活。但是從長遠看，村民自治還是要有一個向上生長的過程。也就是說，村民自治應該是多領域、多層次、多形式的，村民自治的最終歸宿應該是從最容易培育自治的自然村或村民小組向更廣闊的社會空間發(fā)展。在這個層面上，將村民自治重心下移或許不是一個自治的發(fā)展方向，而只是一種自治的發(fā)展策略。自治下移只是為了尋找到內動力之后更好的發(fā)展，自治的下移與城鎮(zhèn)化的推進、社區(qū)化的發(fā)展并行不悖。只要有共同利益，就會有自治。

3.村民自治重心下移不是規(guī)制性的。清遠村民自治重心下移改革是基于基層的自治內動力而推進的改革，改革具有很強的社會主觀能動性。但是另一方面，清遠又是自上而下的改革，改革有一整套的制度，對于整個試點工作也有很多規(guī)制，這就使得本來釋放社會活力的改革又有了新的枷鎖，很多更基層單位的自主創(chuàng)新受到了限制。改革在關注到更基層的自治活力的同時也存在進一步抑制基層自治的危險。由此，村民自治有效實現(xiàn)形式的探索一定要更多考慮自發(fā)性、更多允許多樣性。

4.村民自治重心下移不是形式上的。清遠村民自治重心下移改革表面上看是自治單元的探索，但實質上是對自治的內生動力的挖掘。自治的層級由建制村下移到自然村或村民小組一級并不僅僅是自治的區(qū)域與人口規(guī)模的問題，更重要的是自然村更是一個個具有宗族自治傳統(tǒng)與富含社會資本存量的共同體。在自然村或村民小組這一基本共同體內，地域相近，文化相連，利益相關，更便于開展自治。也正是在這個意義上，徐勇教授提出了村民自治的“第三波”理論，即村民自治由注重制度建設到更加注重內生動力、更加注重有效實現(xiàn)。從這個意義上講，村民自治重心下移是有效的，必將為村民自治與基層民主尋找到新的操練平臺與實現(xiàn)路徑。

注釋：

①②材料來自清遠市原組織部部長黃兆芬同志2013年8月在推進村建工作連州會議上的講話稿。

③材料來自《中共清遠市委、清遠市人民政府關于完善村級組織建設推進農村綜合改革的意見（試行）》。

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（編輯：井虹）

C912.82

A

1009-4997（2016）06-0054-10

2016-10-12

黃蘭芳（1984-），女，中山大學政治與公共事務管理學院博士研究生，研究方向：土地資源管理。