顏冬鈮

（上海交通大學(xué)法學(xué)院，上海200030）

公用征收案件中的實質(zhì)正當程序
——美國法的啟示

顏冬鈮

（上海交通大學(xué)法學(xué)院，上海200030）

美國法上的“實質(zhì)正當程序”要求政府行使公權(quán)力需要充分的理由或足夠的正當性依據(jù)以限制政府做出恣意武斷、不合理的行為給個人權(quán)利和自由造成損害。雖然實質(zhì)正當程序隨著洛克納時代的終結(jié)在美國已經(jīng)全面衰落，但在城市更新和土地使用規(guī)制領(lǐng)域類的案件中仍然具有適用的可能。Kelo案從主觀目的和客觀過程對征收決定的實質(zhì)正當性要求進行了論證，而在后Kelo時代的公用征收案件中，實質(zhì)正當程序成為財產(chǎn)權(quán)人在司法救濟中對抗征收權(quán)的不當行使并維護自己合法權(quán)益的方法和手段，各州法院更是對“恣意武斷行為”和“非誠實善意行為”的認定進行了更為具體的構(gòu)建。美國實質(zhì)正當程序判斷框架中的思路和要素對我國如何在公用征收案件和行政程序制度中保障被征收人的權(quán)益具有啟示意義。

公用征收；公共利益；公共使用；實質(zhì)正當程序；司法審查

一、引言

在我國征收制度的法律框架中，公共利益是啟動征收權(quán)的實質(zhì)性要件，同時也是政府從事征收征用活動的最終目的之所在。[1]但是在地方政府招商引資對土地進行開發(fā)的過程中，出于地方發(fā)展、政績壓力等情況，政府有時雖以“公共利益”為目的進行征收，被征收土地后續(xù)卻被用于商品房或商業(yè)辦公樓的開發(fā)，這極易引起被征收人對個案中征收是否符合公共利益的質(zhì)疑。①而當被征收人訴諸法院之后，雖然法律法規(guī)為公共利益的實質(zhì)內(nèi)容提供了具體基礎(chǔ)，但在司法實踐中至今尚未出現(xiàn)成型且統(tǒng)一的審查標準，法院也傾向于遷就政府的決定。②[2]在這種情況下，被征收人該如何在司法救濟中通過行使有效的方法和手段來保障自己的財產(chǎn)權(quán)益成為了亟待研究的命題。

美國的征收制度同樣也需要面對這一問題。當聯(lián)邦最高法院對征收的“公共使用”要件③[3]進行審查時，均傾向于采用較為寬松的合理審查標準，并對立法機關(guān)作出的征收決定保持了遵從。④其中，2005年的Kelo v.City of New London案[4]（以下簡稱“Kelo案”）在客觀上引起了美國全國對于“公共使用”的激烈討論。[5]根據(jù)兩份民意調(diào)查結(jié)果，大部分民眾對Kelo案的判決結(jié)果持反對態(tài)度。[6]該案同樣引起了聯(lián)邦各級和各州法院對“公共使用”要件審查標準和財產(chǎn)權(quán)益保障的深度反思。[7]

值得注意的是，在后Kelo時代涉及公用征收合法性審查的聯(lián)邦和各州案件中，出現(xiàn)了相當數(shù)量的被征收人以提出涉案征收違反“正當程序”，尤其是“實質(zhì)正當程序”的方式要求法院宣告征收決定違法。在這些案件中，法院基于實質(zhì)正當程序的規(guī)范內(nèi)涵和具體的案件事實做出了詳細的論證和判斷。實質(zhì)正當程序的規(guī)范依據(jù)來自于憲法第五和第十四修正案中的正當程序條款，⑤只有“政府行為”才會引發(fā)司法對正當程序原則的審查。[8]不同于形式正當程序所意涵的聽取意見和舉行聽證會等程序規(guī)則和要求，實質(zhì)正當程序主要探討的是政府是否具有充分的理由（adequate reasons）來對公民的權(quán)利進行限制和剝奪，也就是政府行使公權(quán)力需要足夠的正當性依據(jù)（sufficiency of justification）。[9]一般認為，正當程序條款的目標就是為了限制政府恣意武斷、不合理（arbitrary and unreasonable）的行為給個人權(quán)利造成的損害。[10]同時不能忽略的是，美國法院在個案中對正當程序條款的運用，不僅對下級法院，更會對立法機關(guān)以及行政機關(guān)產(chǎn)生重大的實質(zhì)影響，立法機關(guān)和行政機關(guān)會依據(jù)相關(guān)案件中法院對正當程序的論證來調(diào)整行政行為的程序規(guī)則以使其更加符合正當程序的要求。[11]在此意義上，正當程序作為一項重要的法律原則，在行政程序法上也得到了忠實的體現(xiàn)。

從后Kelo時代的案件來看，實質(zhì)正當程序在客觀上成為財產(chǎn)權(quán)益人在司法救濟中對抗征收權(quán)的不當行使并維護自己合法財產(chǎn)權(quán)益的方法和手段。若法院在查明了具體的案件事實后認為征收主體在作出征收決定的過程中違反了實質(zhì)正當程序，就可以通過宣告征收決定違法從而保障被征收人的合法權(quán)益。即使回溯至Kelo案，雖然正當程序并不是Kelo案的爭議焦點，但在多數(shù)意見和協(xié)同意見中都出現(xiàn)了部分正當程序判斷的要素。

學(xué)界目前對Kelo案的研究主要集中于“公共使用”司法審查標準本身及其歷史演變，[12][13][14][15]卻鮮少關(guān)注到法院在審查公用征收之時所運用到的審查方法和其他判斷原則，及其背后所體現(xiàn)的司法保障財產(chǎn)權(quán)的限度。本文關(guān)注于公用征收案件中的實質(zhì)正當程序，選取了后Kelo時代各州最高法院在審查公用征收案件時對實質(zhì)正當程序進行了充分論證和說理的具有代表性的案件，并同時結(jié)合Kelo案和Kelo案之前美國法院對實質(zhì)正當程序進行規(guī)范內(nèi)涵建構(gòu)的相關(guān)線索，試圖整理和歸納美國法院是怎樣在具體個案中適用實質(zhì)正當程序的判斷框架和判斷要素來對征收進行合法性審查的。最后本文期望可以回歸中國的公用征收和行政法的框架，為實質(zhì)正當程序在其中找到可能的落腳點。

在我國，法院已經(jīng)在沒有制定法依據(jù)的情況下在行政審判實踐中引入了正當程序原則。⑥從這些案件所反映的法院對正當程序的普遍理解來看，目前我國法院基本還只是停留在形式正當程序的層面。[16]對此，我們有必要反思美國法上的實質(zhì)正當程序在我國行政法體系和征收制度中是否具有被適用的空間，以此是否可以減少損害被征收人權(quán)益的不當征收行為，并使處于弱勢地位的公民特別是集體經(jīng)濟組織中農(nóng)民的合法權(quán)益得到保護。同時，還有必要從司法審判回溯至行政過程，思考我國的征收程序是否能以“實質(zhì)正當程序”為基本理念在程序規(guī)則上作出相應(yīng)調(diào)整以達到“正當”的要求和標準，減少不當?shù)恼魇招袨閷π姓ㄖ刃虻墓秸x價值所造成的破壞。

二、實質(zhì)正當程序的判斷要義

在19世紀中后期的美國司法實踐中，法院就已經(jīng)突破正當程序條款的形式意義而對爭議的政府行為加以實質(zhì)的評判，[17]而“實質(zhì)正當程序”真正的鼎盛時期是在19世紀后期到1937年間，也即所謂的“洛克納時代”（the Lochner era）。因此，若要討論實質(zhì)正當程序，1905年的Lochner v.New York案[18]（下稱“Lochner案”）便是其中無法回避的案件。Lochner案是討論“實質(zhì)性正當程序”理論的典型案例，[19]只有整理出其中經(jīng)典的實質(zhì)正當程序判斷框架和要素之后，才能為后續(xù)討論公用征收案件中的實質(zhì)正當程序鋪下基礎(chǔ)。

（一）實質(zhì)正當程序?qū)彶榈慕?jīng)典案件：Lochner案

Lochner案的爭議焦點在于，紐約州《面包坊法案》中對面包、蛋糕烘培等行業(yè)從業(yè)者每周工作時間作出最高限制的規(guī)定，是否因為干擾了雇主和雇員之間簽訂勞動合同的自由而違反了正當程序條款。

在佩卡姆大法官的多數(shù)意見中，法院首先肯定了《面包坊法案》所規(guī)制的合同自由屬于憲法第十四修正案中正當程序條款所保護的“自由”范疇，因而法院可以用正當程序原則對該法案是否違憲進行審查。至于實質(zhì)正當程序的內(nèi)涵和要義，法院認為，其判斷標準在于，州立法機關(guān)是否公平、合理、恰當?shù)剡\用（a fair，reasonable and appropriate exercise）了規(guī)制權(quán)（police power）。從反面來說，如果州立法機關(guān)的行為是不合理、不必要、恣意武斷地對個人權(quán)利和自由的干涉（an unreasonable，unnecessary and arbitrary interference），那么這是違反實質(zhì)正當程序的。雖然其中規(guī)制權(quán)的概念和范圍仍然不是十分明確，但其大致是與公共安全、衛(wèi)生、道德和福祉等內(nèi)容（the safety，health，morals and general welfare of the public）實質(zhì)相聯(lián)的。

若對Lochner案中的判斷要義進行歸納，可以看到，法院在審查一項立法或行政行為是否違反正當程序條款時，不僅局限于程序上的“正當”，更是要求立法或行政行為的做出必須具有充分理由，若爭議行為屬于“不合理、不必要、恣意武斷”的范疇，那么同樣是對正當程序的違反。

具體而言，首先是法院對政府行為所意圖達成的目標本身進行審查，確保政府做出爭議行為是為了達成有效的公共目標（a valid public purpose）。在確保該目標合法且恰當（appropriate and legitimate）的同時，該目標也必須是州立法機關(guān)管轄權(quán)也就是規(guī)制權(quán)范圍內(nèi)的事項。其次，法院還需審查立法機關(guān)意圖達成立法目標所使用的手段是否有效，也就是手段和目標之間是否具有直接關(guān)聯(lián)，這也是“實質(zhì)相聯(lián)”的要義所在，是法院從“手段—目標”有效性的角度對政府行為所進行的審查。

上述實質(zhì)正當程序的審查方法在洛克納時代中被法院大量使用以限制政府在經(jīng)濟領(lǐng)域方面的規(guī)制行為，[20]但此后“洛克納”在美國憲法史上逐漸成為司法濫用和司法專制的代名詞。[21]對實質(zhì)正當程序的質(zhì)疑和批評一直不斷，[22]學(xué)界最有代表性的觀點就認為“實質(zhì)正當程序”在措辭上本就是自相矛盾的，就好比說“綠粉紅”。[23]但不可否認的是，雖然實質(zhì)正當程序歷經(jīng)了起伏，但它確實一度是美國司法實踐的歷史上保護“經(jīng)濟利益”，或稱“經(jīng)濟自由”的重要條款，并且在理論上它仍然作為一項非常重要的法律原則而存在。[24]

洛克納時代隨著1937年之后美國聯(lián)邦法院作出的兩個案件的判決⑦而宣告終結(jié)，從那之后幾乎沒有經(jīng)濟規(guī)制類立法因為侵犯合同自由而被最高法院宣布違反實質(zhì)正當程序。法院明確表示當憲法未列舉的權(quán)利和自由受限時，應(yīng)采取合理審查標準，只要涉案行為和合法的政府目的實質(zhì)關(guān)聯(lián)，那么就符合了正當程序的要求；對手段的要求也只要達到合理相關(guān)程度即可。[25]由此，實質(zhì)正當程序在美國全面衰落，如今只有在除財產(chǎn)權(quán)以外的少數(shù)憲法權(quán)利領(lǐng)域才會被適用。[26]

（二）城市更新案件中的實質(zhì)正當程序?qū)彶椋篍uclid案

美國城市更新和土地使用規(guī)制領(lǐng)域的標志性案件Village of Euclid v.Ambler Realty Co.案[27]（以下稱“Euclid案”）也是在洛克納時代由美國聯(lián)邦最高法院所作出的判決。Euclid案是在歷史上首次由聯(lián)邦最高法院確定區(qū)劃制度合憲性的案件，同時也奠定了美國土地使用法律制度的基礎(chǔ)，其重要性不言而喻。其中法院對實質(zhì)正當程序的論述也對后世土地使用規(guī)制領(lǐng)域中的其他案件具有影響。

1922年Euclid村的議會機構(gòu)通過一項分區(qū)法案，對特定地區(qū)設(shè)置了綜合性分區(qū)規(guī)劃，限制了特定土地的使用用途。而Ambler公司于1922年之前就獲得了該土地的所有權(quán)，因此認為該分區(qū)法案的通過未經(jīng)正當程序侵犯了自己合法使用土地的權(quán)益，因而違反了正當程序條款和平等保護條款。

在Euclid案的判決中，法院對正當程序的一個重要判斷標準是區(qū)劃法案的制定者必須在綜合報告中呈現(xiàn)經(jīng)過了謹慎考量（painstaking consideration）的證據(jù)，并且如果區(qū)劃制定者沒有給出充分理由使法院相信該區(qū)劃法案的目標和規(guī)劃權(quán)范圍內(nèi)的公共健康、安全、道德、公共福祉實質(zhì)相聯(lián)（substantial relation），那么該區(qū)劃法案就是恣意武斷且不合理的（arbitrary and unreasonable），法院可以宣告其違憲。

雖然Euclid案的判決在原理上否認了區(qū)劃制度的違憲性，但同時也為公民在個案中用實質(zhì)正當程序來挑戰(zhàn)具體區(qū)劃法案的合憲性留下了適用的空間，如果區(qū)劃法案沒有和公共健康、安全、道德、公共福祉等建立起實質(zhì)相關(guān)的聯(lián)系，那么該區(qū)劃法案就有可能因為屬于“恣意武斷、不合理”的范疇而被法院認定為侵犯了財產(chǎn)權(quán)人的財產(chǎn)和自由。而這也是實質(zhì)正當程序在城市更新和土地使用規(guī)制案件中可被適用的先例依據(jù)。在Euclid案之后由聯(lián)邦最高法院所判決的其他案件，如Nectow v.City of Cambridge[28]中，這一點也得到了強化。

即使是在2005年之后的后Kelo時代，實質(zhì)正當程序的的訴訟請求仍然在大量的公用征收類案件中可以被找到，無論法院的判決結(jié)果是什么，至少通過司法的反復(fù)確認、判斷和說明，實質(zhì)正當程序在此意義上成為財產(chǎn)權(quán)益人對抗城市更新中公權(quán)力不當行使的武器。而這也體現(xiàn)在學(xué)者對城市更新類和土地使用規(guī)制類案件的整理和歸納中。[29]甚至有的學(xué)者認為，應(yīng)當重新認識實質(zhì)正當程序在城市更新和土地使用規(guī)制案件中的重要地位，讓它可以全面發(fā)揮保護財產(chǎn)權(quán)人的功能。[30]

三、公用征收案件中實質(zhì)正當程序的新發(fā)展

在美國的公用征收案件中，特別是隨著后Kelo時代全國立法和司法的反思浪潮，“實質(zhì)正當程序”成為財產(chǎn)權(quán)人保護自己合法財產(chǎn)權(quán)益的利器。有的法院明確闡釋，在對征收的發(fā)動要件“公共使用”的審查中，正當程序條款和公用征收條款并不相互排斥對方的適用，甚至在對私有財產(chǎn)權(quán)人的保護上存在著交叉重疊的內(nèi)容。因此，在對公共使用要件的審查中，正當程序條款應(yīng)被法院納入判斷征收合法性的考察范圍。[31]

Kelo案雖然在很大程度上繼承了Berman案和Midkiff案對公共使用的合理審查標準和對立法決定保持遵從的司法態(tài)度，但是在多數(shù)意見和協(xié)同意見中，還是可以看出法院并未放棄對征收決定必須達到實質(zhì)正當性的審查要求。

（一）Kelo案中對征收決定實質(zhì)正當性的考量

位于康涅狄克州的新倫敦市，幾十年來長期處于經(jīng)濟蕭條中。在此背景之下，康涅狄克州和新倫敦市當局都迫切想要在該市特別是特朗布爾堡地區(qū)開展經(jīng)濟復(fù)興活動。1998年2月，輝瑞制藥公司宣布將在特朗布爾堡的相臨區(qū)域投資3億美元用以建造自己的研究中心。當年5月，在市議會的授權(quán)之下，新倫敦發(fā)展公司最終制訂了針對特朗布爾堡區(qū)的綜合性發(fā)展規(guī)劃，涵蓋酒店、濱江大道、辦公樓等建設(shè)工程。新倫敦發(fā)展公司發(fā)展規(guī)劃的目標旨在通過輝瑞制藥的投資，為特朗布爾堡地區(qū)甚至是整個新倫敦市帶來商業(yè)契機，以觸發(fā)經(jīng)濟的全面復(fù)興，并實現(xiàn)增加工作崗位、稅收等目的，同時為市民創(chuàng)造休閑、消遣的空間。被征收人的不動產(chǎn)就位于特朗布爾堡地區(qū)內(nèi)。

Kelo案中對征收是否符合實質(zhì)正當程序的考量仍然是放置于對綜合性規(guī)劃的審查中，這依然處于Euclid案和Berman案的延長線上，法院在對征收是否符合公共使用要件進行審查時考慮到了立法機關(guān)作出規(guī)劃決定的過程是否達到實質(zhì)正當性的要求。

首先在Kelo案的多數(shù)意見中，斯蒂文斯大法官將新倫敦市制定綜合性發(fā)展規(guī)劃的“周詳考量過程”（the thorough deliberation）納入征收合法性的判斷范圍中。具體而言，在制訂和審核規(guī)劃的過程中，新倫敦市經(jīng)過了謹慎、全面、周詳?shù)目紤]，并且在主觀上相信通過此發(fā)展規(guī)劃可以為當?shù)厣鐓^(qū)帶來可觀的收益，包括但不限于工作崗位和稅收收入的增加。

而在Kelo案的協(xié)同意見中，肯尼迪大法官認為，法院應(yīng)該審查政府行為是否是合理的（reasonable），以及其意圖是否是為了達成公共目的。協(xié)同意見接著列舉了案件中的幾個關(guān)鍵事實：首先，從雙方主體的交涉記錄來看在規(guī)劃制訂的當時，新倫敦市當局和新倫敦發(fā)展公司對本市衰退蕭條的經(jīng)濟狀況已經(jīng)有充分的認識并且存在改變這種狀況的主觀目的；其次，在絕大多數(shù)私受益主體如新建辦公樓的承租人都尚不明確的情況下康涅狄克州就已經(jīng)批準對該計劃投入公共資金；第三，新倫敦市是在審查了眾多申請者之后才從中挑選出具體的私人開發(fā)者來承擔規(guī)劃中的具體項目建設(shè)。

從上述論證中，我們可以歸納出法院對規(guī)劃過程中的實質(zhì)正當性進行審查的幾個方面：首先，從主觀目的上來說，沒有證據(jù)表明新倫敦市是專門為了某特定私主體的利益而制定該規(guī)劃，相反新倫敦市正是在認識到本市經(jīng)濟衰退蕭條的基礎(chǔ)上，為了改變這樣的經(jīng)濟狀況，才希望通過借助私主體輝瑞制藥公司對特朗布爾堡地區(qū)的投資來實現(xiàn)經(jīng)濟上的全面復(fù)興；其次，從整個發(fā)展規(guī)劃被制訂的客觀過程來看，征收方新倫敦市并非倉促、隨意地作出征收決定，而是經(jīng)過了全面且慎重的考慮，并詳細地調(diào)查和論證了特朗布爾堡地區(qū)的情況。因此，法院認可了新倫敦市規(guī)劃和征收行為的合法性和正當性。

（二）后Kelo時代各州法院對實質(zhì)正當程序的發(fā)展

在Kelo案之后，各州法院不僅從形式正當程序，包括公告[32][33]和聽證程序[34]來對征收的合法性進行判斷，同樣也倚重實質(zhì)正當程序?qū)φ魇者M行審查。

羅德島州最高法院明確把立法機關(guān)恣意、武斷、非誠實善意的征收行為（arbitrary，capricious or bad faith takings）[35]納入實質(zhì)正當程序的考察范圍。以下本文就將以Kelo案之后各州最高法院的具有代表性和典型性的案件為材料，從法院對“恣意武斷行為”和“非誠實善意行為”的認定入手進行整理和歸納。

1.恣意武斷行為的認定

在恣意武斷行為的具體構(gòu)成上，德克薩斯州最高法院在City of Austin v.Whittington案[36]（以下簡稱“Austin案”）中認為，若征收方在作出征收決定時沒有經(jīng)過任何論證和評判，也沒有考慮征收當時的具體的事實和情形，那么這種不合理的征收行為就構(gòu)成“恣意武斷”行為。

在Austin案中，因拓展本市會議中心和建造地區(qū)空氣冷凝廠的需求，奧斯汀市議會決定征收一塊位于會議中心旁的相鄰?fù)恋?。本案中的被征收人認為，奧斯汀市議會并沒有在征收決定的過程中考慮任何其他可能性的替代方案，因此該征收行為是恣意武斷的。針對被征收人的該主張，德克薩斯州最高法院認為，當立法機關(guān)同時面對兩種可能的征收方案時，只要征收方經(jīng)過了適當?shù)目紤]（due consideration），那么無論另一種征收方案是否會更加具備可行性，法院都不能認為立法機關(guān)已經(jīng)作出的征收決定是恣意和武斷的。

從上述這段論述中，可以概括出兩個方面的含義。首先，對恣意武斷的征收行為的認定，德克薩斯州最高法院的審查強度只要求立法機關(guān)在作出決定之時經(jīng)過了“適當考慮”的過程。這是對實質(zhì)正當程序下“充分理由”進行擴展的結(jié)果。但即使是“適當考慮”這樣相對寬泛的限制，法院對其還有進一步的審查要求。在Austin案中，德克薩斯州最高法院對比了1987年的一個先例。⑧[37]在這個案件中，因為征收主體并沒有考慮到高壓電力線路對學(xué)生所造成的健康風險，因此其行為是“恣意武斷”的。但是在本案中，因為要件事實的不同，征收所擬減損的原所有權(quán)人的權(quán)益，并不具備類似于1987年案件中征收對學(xué)生的健康權(quán)益造成傷害這樣的必備考慮因素，因此立法機關(guān)對于征收決定的考慮是適當?shù)模⒉粯?gòu)成“恣意武斷”。在此意義上可以說，法院對“適當考慮”更進一步的判斷是在于審查立法機關(guān)在征收決定的過程中是否考慮了所有的必備要素。當征收所擬減損的利益類型不同時，如Austin案中的土地所有權(quán)和1987年案件中的人身健康權(quán)，法院對“適當考慮”中必備要素的要求是不同的，在此法院做出了區(qū)分式的處理。

其次，不能因為客觀上存在能夠更好達成征收目標的其他對象或手段，就對立法機關(guān)的決定施以苛責，認為其行為構(gòu)成了“恣意武斷”。法院在這里所要表達的是，司法不能夠代替立法機關(guān)去決定什么是更好的實現(xiàn)公共行政任務(wù)的手段。這也和Kelo案和Midkiff案中法院所認為的“對公共使用進行判斷時受審查的應(yīng)該是征收的目的而非征收的完成機制”這一點是一脈相承的。

在由華盛頓州最高法院做出的PUD案[38]中，法院認為如果征收方在作出決定的過程中，根據(jù)具體事實和情形達到了“誠實、公平、適當考慮”的標準，那么此時的征收行為也不構(gòu)成“恣意武斷”，法院應(yīng)當認同征收決定的合法性。

在該案中，征收方某公用事業(yè)管理方想要征收不動產(chǎn)所有人的土地，用以存放大型發(fā)電設(shè)備，其所陳述的公共使用目的是為了使本區(qū)發(fā)電廠的電力生產(chǎn)、運輸?shù)冉?jīng)營活動更為順利地展開；但是本案中的被征收人認為，征收方只是為了防止因移動發(fā)動機而帶來的經(jīng)濟負擔和市場價格波動等己方利益而進行征收。華盛頓州最高法院卻認為，征收方儲存發(fā)電機是為了應(yīng)對在能源危機的情況下向市場提供電力，征收方呈現(xiàn)了足夠的證據(jù)證明自己對能源危機的擔憂并進行了充分的說明，而這正是做出該征收行為的理由。相反，被征收人并沒有能夠提供足夠的證據(jù)來證明征收方?jīng)]有盡到“適當考慮”的義務(wù)。在判決中，雖然華盛頓州最高法院在構(gòu)成要件上并沒有像德克薩斯州最高法院那樣構(gòu)建具體的恣意武斷行為的認定標準，但卻著重強調(diào)了證明恣意武斷行為的證據(jù)要求。同樣對“恣意武斷行為”提出證據(jù)方面的要求還有明尼蘇達州最高法院的State v.Kettleson案[39]和弗吉尼亞州最高法院的Hoffman Family，L.L.C.v.City of Alexandria案[40]等。

2.非誠實善意行為的認定

在Austin案中，德克薩斯州最高法院認為，“非誠實善意”行為是公權(quán)力“超越忽視程度或未達盡職”的行為。另外，法院還認為只有當征收主體具備故意損害私有財產(chǎn)所有者的非法意圖（an intent to injure），或是其他不當動機（improper motive）時才構(gòu)成非誠實善意行為。在此意義上，立法機關(guān)的決定即使不是最佳方案，但只要其在主觀上不具備損害或傷害的故意，它所做出的征收行為就不應(yīng)當屬于非誠實善意行為的范疇。

針對在Austin案中被征收人所提出的征收行為將使會議中心旁的賓館在停車服務(wù)方面受益這一觀點，法院認為賓館所獲得的停車空間利益，只是征收的附帶利益。奧斯汀市之所以選擇征收不動產(chǎn)所有人的土地用作停車場而不是建造大型停車庫是出于節(jié)約整個項目工程建造成本的考慮。因此奧斯汀市議會沒有忽視不動產(chǎn)所有人的正當權(quán)益，也沒有損害財產(chǎn)權(quán)人的故意和其他不當目的。在這樣的考量下，征收決定并沒有構(gòu)成“非誠實善意”的行為。

在羅德島州最高法院的RIEDC案中，法院從要件事實中征收方和被征收人雙方曾簽署的民事協(xié)議入手對征收行為是否誠實善意進行判斷。在該案中，征收方出于各項發(fā)展考慮意圖獲得某機場一處停車場的臨時地役權(quán)，取消原來的代客泊車服務(wù)并作其他獨占使用，認為這樣的征收可以促進經(jīng)濟和商業(yè)發(fā)展，同時保證該機場的商業(yè)和娛樂活動由更為適合的主體提供。

在該案中，法院注意到了一個事實，即征收主體和被征收人之間曾經(jīng)達成一項條款，表明在雙方合作協(xié)議失效之前，征收方可以通過協(xié)議購買獲得該停車場經(jīng)營權(quán)。法院認為，在這項條款存在的情形下，征收方動用征收權(quán)，以“公平補償”所獲得的臨時地役權(quán)在價格上所付出的成本要遠低于依據(jù)原合同條款所付出的成本。這也就意味著，當征收主體存在其他方式能夠獲得財產(chǎn)權(quán)時，卻動用征收權(quán)以更為優(yōu)勢的價格獲得不動產(chǎn)權(quán)益。在這樣的情況下，征收主體在征收中所獲得的“增加收入”乃至“節(jié)約成本”的私人利益才是征收的真正目的。這同時還構(gòu)成假意征收（pretextualtakings）。在對案件進行闡述的時候，羅德島州最高法院還不忘以本案事實和Kelo案做對比，認為在Kelo案中新倫敦市在制定發(fā)展計劃的時候做到了誠實善意和盡職調(diào)查（good faith and due diligence）的要求，而這也是本案和Kelo案在案件事實上的重要區(qū)別。本案中雙方協(xié)議條款的存在阻卻了征收方主觀上的“誠實善意”。

另外，在紐約州上訴法院的Kaur v.New York State Urban Development Corp.案[41]（以下稱為“Kaur案”）中，法院對司法遵從立法的審查態(tài)度和實質(zhì)正當程序之間關(guān)系進行了闡述。在Kaur案中，征收方把被征收地區(qū)認定為“破敗”而進行征收，計劃在這塊地區(qū)上建設(shè)屬于哥倫比亞大學(xué)的多用途教育、市容項目。

在判決中，紐約州上訴法院首先肯定了消除城市中的破敗情形是恰當?shù)陌l(fā)動征收權(quán)的原因，而對于什么是“破敗”和“公共目的”是立法決定范圍之內(nèi)的事項，司法應(yīng)該對此保持遵從。這同紐約州上訴法院在不久之前所判決的Goldstein案[42]中所確立的司法審查態(tài)度是保持一致的。一項事業(yè)是否屬于公共目的或公共使用應(yīng)當由代表人民的立法機關(guān)通過政策制定程序來決定。只有當對于某塊地區(qū)是否屬于“破敗”超越了立法“合理差異”（reasonable difference of opinion）的范圍和程度時，法院才能進行評判。

可以說，Kaur案仍然主張對“破敗”和“公共使用”適用寬松的審查標準，但即使是在這種論證基點上，法院仍然認為立法機關(guān)不能非理性地、無依據(jù)地、或被收買地作出這些決定，只有當上述情形不存在時，司法才能對立法的“公共使用”和“破敗”決定保持尊重。這就是司法遵從的審查態(tài)度和實質(zhì)正當程序之間的關(guān)系，即使法院認為“公共使用”或“公共目的”是立法決定范圍之內(nèi)的事項，但在立法專斷決定的過程中，仍然不能違反實質(zhì)正當程序的要求。只有當立法決定的過程達到實質(zhì)正當性的要求，司法才能遵從立法機關(guān)對公共使用實體內(nèi)容的決定。在Kaur案中，征收方已經(jīng)考慮了被征收街區(qū)的客觀情況包括經(jīng)濟、環(huán)境等各個層面的事實因素，還分別雇傭了兩個獨立機構(gòu)來對被征收街區(qū)進行調(diào)查和評估。這些事實是紐約州上訴法院在判斷征收行為有無達到實質(zhì)正當性要求時所考量的重要因素。

縱觀Kelo案和后Kelo時代各州最高法院在公用征收案件中的實質(zhì)正當程序?qū)彶?，對于實質(zhì)正當程序的判斷要素更為具體化。無論對恣意武斷行為還是對非誠實善意行為，法院不僅要求立法機關(guān)在作出征收決定之時進行充分理由的論證和說明，更是強調(diào)了征收方主觀上不能存在故意或不當目的的企圖。但同時因為立法機關(guān)作出征收決定時的“主觀內(nèi)容”通常是難以探究的，法院在個案的判斷中借助于對行為客觀過程的審查來探究征收方的主觀目的和意圖，如征收決定作出之前征收主體有無獲得財產(chǎn)的其他民事途徑、在征收決定作出的過程中征收方是否對必備要素考量窮盡以及是否經(jīng)過盡職調(diào)查等多個方面的事實要素，來對征收過程的實質(zhì)正當性進行把控，這也使得實質(zhì)正當程序的認定在個案中更加具備可操作性。

四、結(jié)語：對中國的啟示

有學(xué)者認為，征收條款是憲法中最為明顯的“洛克納式條款”。[43]在規(guī)范內(nèi)涵上，1984年的Hawaii Housing Authority v.Midkiff案將“公共使用”的審查標準拓展到“和可想象的公共目的理性相關(guān)”，[44]很多學(xué)者如理查德愛潑斯坦、布魯斯阿克曼都認為“公共使用”要件已經(jīng)失去了其在憲法中規(guī)范功能，[45]甚至奧康納大法官在Kelo案的反對意見中也表達了同樣的憂慮。[46]而這一點和后Lochner時代正當程序條款之下的“合理性要求”在司法審查強度上呈現(xiàn)了相同的程度，即極大地遵從了立法機關(guān)的決定而拒絕介入立法決定范圍之內(nèi)的事項作出司法的二次判斷。

實質(zhì)正當程序為何在洛克納時代可以在判決中得到廣泛的適用，有復(fù)雜的時代因素所在。出于經(jīng)濟發(fā)展和對自由主義經(jīng)濟和市場的保護的需要，[47]司法需要介入并限制政府滲入各個領(lǐng)域的經(jīng)濟規(guī)制行為。雖然在1937年之后實質(zhì)正當程序因為和司法濫用劃上等號因而被美國法院逐漸拋棄，但是其規(guī)范內(nèi)涵中的許多要素卻在后來得到保留，只是不再以“實質(zhì)正當程序”名義得到發(fā)展，如對爭議目標否在規(guī)制權(quán)范圍之內(nèi)的審查、對手段和目標之間有效性的審查。也就是司法仍然要求政府行為需要達到實質(zhì)正當性的標準和要求。特別是在本文所關(guān)注的公用征收領(lǐng)域中，即使是在21世紀的今天，當個別州在審查征收的合法性時已經(jīng)開始對之前適用的寬松標準進行了深度反思的情況下，[48]再探討實質(zhì)正當程序在公用征收案件中的適用空間，是具有意義和價值的。同樣在中國，在如火如荼的城市化和城市更新過程中，因征收行為引起的暴力事件和司法爭訟不斷，在此情況下，實質(zhì)正當程序也許可以承擔一定的對財產(chǎn)權(quán)人保護的功能。

那么接下來的問題是，實質(zhì)正當程序在我國行政法體系中是否有可能的落腳點？

嚴格說來，美國憲法中的正當法律程序應(yīng)該被稱為“正當法律過程”。[49]在Kelo案中，最高法院所考察的其實是征收主體作出征收決定的過程在實質(zhì)上是否達到了正當性的要求，而這已經(jīng)遠遠超越了正常程序條款中“程序”字義所包涵的形式意義。這在上文所整理的各州法院的判決中也所有體現(xiàn)。因為美國法的實質(zhì)正當程序原則上對征收決定的程序意義進行了突破，而對征收決定過程和征收行為的實質(zhì)正當性提出要求，所以在思考我國行政法框架內(nèi)該如何定位實質(zhì)正當程序的問題時，本文認為，首先需要回到行政行為的違法要件中進行討論。

2014年的新《行政訴訟法》第七十條對撤銷判決的情形作出了明確的規(guī)定，即“行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（一）主要證據(jù)不足的；（二）適用法律、法規(guī)錯誤的；（三）違反法定程序的；（四）超越職權(quán)的；（五）濫用職權(quán)的；（六）明顯不當?shù)??！边@是行政訴訟法中判斷行政行為是否違法的基本標準?！缎姓V訟法》中此條關(guān)于審查依據(jù)的規(guī)定，可以看作是對行政行為合法要件的回答，[50]并且與一般行政法教材中所認為的行政行為的合法要件或違法要件在內(nèi)容上呈現(xiàn)了相當?shù)囊恢滦?。[51][52]其中對實質(zhì)正當程序最為關(guān)鍵的切入點在于“濫用職權(quán)”和“明顯不當”上。

首先需要澄清的是“濫用職權(quán)”和“明顯不當”的適用前提。對于詞義上與“實質(zhì)正當”更為接近的“明顯不當”，其中較有代表性的觀點認為，“明顯不當”體現(xiàn)了行政訴訟法對“實質(zhì)合法”的觀念引入，但是為維護司法審查根據(jù)之間的和諧，“明顯不當”的適用范圍最好限于裁量問題。[53]同樣對于“濫用職權(quán)”的適用范圍，也有不少學(xué)說認為濫用職權(quán)就等于濫用裁量權(quán)。[54][55]在美國對實質(zhì)正當程序進行適用的案件中，并沒有明確提出其適用前提必須是裁量權(quán)行使的范圍。同時即使是在我國學(xué)者的上述理論之下，在客觀的司法實踐中，濫用職權(quán)標準適用的情形較為混亂，且大多與行政裁量無關(guān)，[56]這都意味著在我國法院對“濫用職權(quán)”和“明顯不當”進行審查標準的建構(gòu)中并不需要因為適用前提的混亂而放棄借鑒美國實質(zhì)正當程序判斷框架和判斷要素中的相關(guān)內(nèi)容。由于“明顯不當”是2014年《行政訴訟法》新加入的內(nèi)容，因此對于“濫用職權(quán)”和“明顯不當”的規(guī)范內(nèi)涵和審查標準還有待進一步的構(gòu)建甚至是重塑。

其次，從征收主體的主觀目的上來看，實質(zhì)正當性要求法院查明征收主體作出征收決定的真正目標，在主觀上不能存在侵害相對人財產(chǎn)權(quán)的主觀故意或其他不當企圖，如用“公共利益”來掩蓋不被憲法所允許的“使私人受益”的真實目的。Kelo案的判決中包含著聯(lián)邦最高法院對立法者動機和意圖的嚴格限制。[57]同樣，在我國征收制度框架中，“公共利益”是征收權(quán)發(fā)動的合法要件和最終目標，因此，對征收真實目標的查明是判斷征收是否符合公共利益要件的第一步，這是對公共利益要件審查的必要步驟。另外從行政行為的違法要件來看，實質(zhì)正當程序下法院對征收方主觀目標的審查要求和我國學(xué)者在早期對“濫用職權(quán)”審查標準構(gòu)建中所提出的必須追究行政權(quán)力的意圖、動機這一觀點不謀而合。[58]

再次，當征收主體作出征收決定的主觀意圖難以被探究時，實質(zhì)正當程序要求法院從征收決定作出的客觀過程入手，來考察征收主體是否經(jīng)過了全面慎重或適當考慮的過程。至于如何判斷“適當考慮”，法院則可以審查征收主體在個案中是否窮盡考慮了相關(guān)必備要素。而對相關(guān)因素的考慮，同樣也是學(xué)界對“濫用職權(quán)”內(nèi)涵的另一種認識，[59]同時在“王麗萍訴中牟縣交通局行政賠償糾紛案”等案件中，也出現(xiàn)了法院因行政機關(guān)未考慮相對人財產(chǎn)安全等相關(guān)因素而認定被訴行政行為是“濫用職權(quán)”的情形。在此意義上，美國實質(zhì)正當程序中對相關(guān)因素窮盡考慮的司法審查要求，同樣也可以對我國如何在司法救濟中構(gòu)建約束行政機關(guān)不當征收行為的機制和體系帶來啟示。另外，美國德克薩斯州最高法院判決的Austin案還針對因征收被減損權(quán)益是人身權(quán)還是財產(chǎn)權(quán)的不同，區(qū)分了不同案件事實下相關(guān)考慮因素的不同，而這也可以回到我國對公民基本權(quán)利保護的框架中找到不同利益之間可能存在的高低位階。

最后，法院在實質(zhì)正當程序的要求下對目標本身、以及“目標—手段”之間有效性的審查，又和比例原則傳統(tǒng)“三分法”中的適當性原則在判斷上呈現(xiàn)了相通之處。具體而言，適當性原則是指當行政機關(guān)的行為無法推進或有助于達成特定的行政目標，就屬于選擇了不適當手段而違背了適當性的原則。[60]有趣的是，適當性原則本身的內(nèi)涵就蘊含著“正當”之義，在理清兩者之間關(guān)系的同時，還需要對法院是否可以在適用比例原則的過程中融入美國法上實質(zhì)正當程序的判斷要素進行回答。

除了在行政審判的視野中對實質(zhì)正當程序的適用進行討論外，正如在美國，司法案件中法院對正當程序的認識客觀上會影響征收決定作出的行政程序規(guī)則，我們同樣需要回溯至行政過程，來探討作為基本理念的正當程序該如何引導(dǎo)我國征收程序進一步完善和改進，從保護被征收人合法權(quán)益的角度出發(fā)來限制行政機關(guān)作出征收決定的恣意以達到實質(zhì)正當性的要求。

有學(xué)者認為，應(yīng)當從征收程序中的申請、調(diào)查、聽證和決定這四個環(huán)節(jié)出發(fā)進行具體的程序設(shè)計以達到正當程序理念的要求。[61]從《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《國有土地上房屋征收與補償條例》等規(guī)范的內(nèi)容來看，對調(diào)查、聽證等已經(jīng)提供了具體化的法定要求，但其中大量的規(guī)范內(nèi)容和要件構(gòu)成仍然具有開放性，從而對相關(guān)的征收決定部門敞開了自由裁量的大門。[62]從對實質(zhì)正當程序規(guī)范內(nèi)涵的整理和歸納來看，其中有些判斷要素是可以在征收程序的相關(guān)法律規(guī)范或行政規(guī)則中得到強化或具體化以限制行政機關(guān)的恣意武斷。首先，可以在征收程序中設(shè)定行政主體“盡職調(diào)查”這一程序裝置，包括調(diào)查主體、調(diào)查程序、調(diào)查內(nèi)容、調(diào)查公告和調(diào)查結(jié)論等；其次，實質(zhì)正當程序要求下“相關(guān)考量因素”中的“相關(guān)”可以在行政程序規(guī)范中被進一步具體化，也就是在征收決定的各個程序環(huán)節(jié)中，立法或行政規(guī)則可以設(shè)置行政機關(guān)需要經(jīng)過哪些具體方面的考慮，才可被推定為沒有恣意武斷或非誠實善意地侵犯被征收人合法權(quán)益的主觀意圖和客觀表現(xiàn)。如征收機關(guān)在作出符合《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條“公共利益”要件之下“舊城區(qū)”的征收決定時所需要考慮的因素，可以包括建筑狀況、火災(zāi)、通風、照明情況等方面，這些多方面的具體技術(shù)指標可以發(fā)揮限制行政機關(guān)濫用裁量權(quán)的功能。[63]最后，“充分理由”作為實質(zhì)正當程序的重要內(nèi)涵，同樣可以在行政過程中通過程序設(shè)置予以規(guī)定。立法或行政規(guī)則可規(guī)定行政機關(guān)必須對程序環(huán)節(jié)中的各種決定說明理由，說明理由本身就是重要的程序價值，[64]并且說明理由所應(yīng)達到的“充分性”程度也可以在立法或行政規(guī)則中得到體現(xiàn)。如上述“相關(guān)考量因素”的設(shè)置就是“充分性”的一種體現(xiàn)。又比如在“聽證”程序環(huán)節(jié)中，行政機關(guān)需對聽證會上被征收人和公眾代表的意見進行實質(zhì)回應(yīng)而不能僅僅是記錄備案，這同樣有助于防止聽證程序裝置只是停留于形式層面而行政機關(guān)必須對聽證結(jié)果進行充分論述。

因為實踐中大量征收決定并不會進入司法救濟階段，因此在實質(zhì)正當程序的理念之下對征收程序進行完善同樣可以限制行政機關(guān)做出恣意武斷或非誠實善意的征收行為以保障財產(chǎn)權(quán)人的合法權(quán)益。同時，在進入司法救濟階段之后，法院也可以根據(jù)這些立法或行政規(guī)則中的具體要求和規(guī)定來進一步審查征收決定的實質(zhì)正當性。

通過對美國公用征收案件中實質(zhì)正當程序判斷框架和判斷要素的整理，可以看到，在這其中大量內(nèi)容值得被學(xué)習(xí)和借鑒。正如英國大憲章中對正當程序雛形條款的定位，離不開對正義的追求。[65]而這同樣也是我國在司法審判和行政程序規(guī)范設(shè)置中借鑒實質(zhì)正當程序時所需秉承的關(guān)鍵所在。

注釋：

1○以“商業(yè)開發(fā)”為例。以“商業(yè)開發(fā)”、“公共利益”為關(guān)鍵詞，在較為常用的北大法寶數(shù)據(jù)庫中“行政征收”的案由下進行搜索，可搜得379個案件。在這些爭議中涉及“商業(yè)開發(fā)區(qū)”、“物流產(chǎn)業(yè)區(qū)”等是否屬于“公共利益”的問題。最后搜索于2016年10月14日。

2○黃卉教授曾經(jīng)于2013年整理了司法實踐中公共利益審查的案例。筆者也對2013年之后的案例進行了補充查閱，認為黃卉教授的結(jié)論在如今仍然可以成立。

3○美國聯(lián)邦憲法第五修正案中公用征收條款規(guī)定：“未經(jīng)公正補償，私人財產(chǎn)不得被施以為公共使用的征收”（“nor shall private property be taken for public use without just compensation”）。在各州的州憲法中也普遍存在征收補償條款的內(nèi)容，雖然表述有所不同，但是大致也不超出第五修正案公用征收條款的范圍，只是在具體的要件上進行細化。而對于聯(lián)邦憲法和州憲法的效力，對公民的拘束力都是等同的，在適用上也是并行不悖的。

4○采取合理審查標準（rational-basis test）的案件包括Berman v.Parker，348 U.S.26（1954）；Hawaii Housing Authority v.Midkiff，467 U.S.229（1984）；Kelo v.City of New London，545 U.S.469（2005）.

5○第五修正案和第十四修正案中關(guān)于正當程序的表述有細微區(qū)別，前者是對聯(lián)邦政府的限制，即“未經(jīng)正當程序，任何人不得被剝奪生命、自由和財產(chǎn)”（［N］or shall any person...be deprived of life，liberty，or property，without due process of law...）；后者明確了正當程序原則對各州同樣也是適用的，即“未經(jīng)正當程序，任何人的生命、自由和財產(chǎn)不能被各州剝奪”（［N］or shall any State deprive any person of life，liberty，or property，without due process of law...）。

6○從1999年“田永訴北京科技大學(xué)案”中初見端倪，到2004年“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案”中江蘇省高級法院把“正當程序”直接寫進二審判決書，并由《最高人民法院公報》進行刊登，可見法院對正當程序的運用在我國的司法實踐中是客觀存在并持續(xù)發(fā)展的。參見“田永訴北京科技大學(xué)案”，載《最高人民法院公報》1999年第4期；“張成銀訴徐州市人民政府房屋登記行政復(fù)議決定案”，載《最高人民法院公報》2005年第3期。

7○這兩個案件分別為West Coast Hotel Co.v.Parrish，300 U.S.379（1937）；United States v.Carolene Products Co.304 U.S.144（1938）.

8○該案的基本案情是某公共基礎(chǔ)設(shè)施管理方想要征用某學(xué)區(qū)的不動產(chǎn)，來建造通過的高壓電力線路。

［1］王利明.論征收制度中的公共利益［J］.政法論壇，2009，（2）.

［2］黃卉.城市房屋征收中的“公共利益”概念及其界定［A］.中國法律中的公共利益［C］.北京大學(xué)出版社，2014：110-119.

［3］David A.Dana，Thomas W.Merrill.Property Takings［M］.New York：Foundation Press，2002：1-5.

［4］［46］Kelo v.City of New London，545 U.S.469，496（2005）.

［5］Wendell Pritchett.Beyond Kelo：Thinking about Urban Development in the 21st Century［J］.Georgia State University Law Review，2006，（22）.

［6］Ilya Somin.Limits of Backlash：Assessing the Political Response to Kelo［J］.Minnesota Law Review，2009，（93）.

［7］Ilya Somin.The Judicial Reaction to Kelo［J］.Albany Government Law Review，2011，（4）.

［8］高秦偉.美國行政法中正當程序的“民營化”及其啟示［J］.法商研究，2009，（1）.

［9］［20］［47］Erwin Chemerinsky.Constitutional law，4th.ed.［M］.New York：Wolters Kluwer Law&Business，2013：603；602.

［10］［11］Richard Pierce.Administrative Law Treatise，4th.ed.［M］.New York：Aspen Law&Business，2002：595；559-560.

［12］汪慶華.土地征收、公共使用與公平補償——評Kelov.CityofNewLondon一案判決［J］.北大法律評論，2007，（2）.

［13］耿利航.如何界定公共利益——美國聯(lián)邦最高法院“凱洛訴新倫敦市案”的剖析和啟示［J］.法學(xué)雜志，2007，（3）.

［14］林來梵，陳丹.城市房屋拆遷中的公共利益界定［J］.法學(xué)，2007，（8）.

［15］邢益精.聯(lián)邦最高法院在財產(chǎn)征收中的公共利益標準——對美國司法實踐的一個實證考察［J］.法治研究，2009，（1）.

［16］何海波.司法判決中的正當程序原則［J］.法學(xué)研究，2009，（1）.

［17］Herbert Hovenkamp.The Political Economy of Substantive Due Process［J］.Stanford Law Review，1988，（40）.

［18］Lochner v.New York，198 U.S.45（1905）.

［19］［21］付瑤.契約自由的憲法保護［M］.中國政法大學(xué)出版社，2012：273；73.

［22］汪進元.基本權(quán)利的保護范圍：構(gòu)成、限制及其合憲性［M］.法律出版社，2013：110-112.

［23］［美］約翰哈特伊利.民主與不信任［M］.張卓名譯.法律出版社，2011：19.

［24］Geoffrey R Stone，Louis Michael Seidman，Cass R Sunstein，Mark V Tushnet，Pamela S Karlan.Constitutional law，7th.ed.［M］.New York：Wolters Kluwer Law& Business，2013：750.

［25］United States v.Carolene Products Co.304 U.S. 144，147（1938）.

［26］王名揚.美國行政法［M］.中國法制出版社，1995：380.

［27］Village of Euclid v.Ambler Realty Co.，272 U.S. 365（1926）.

［28］Nectow v.City of Cambridge，277 U.S.183（1928）.

［29］Robert Ellickson，Vicki Been.Land use controls：cases and materials，3rd.ed.［M］.New York：Aspen Publishers，2005：94-124.

［30］Brian Blaesser.Discretionary Land Use Controls：Avoiding Invitations to Abuse of Discretion，13th.ed.［M］. MN：West Group，2010：130.

［31］［32］［35］Rhode Island Economic Development Corp.v.The Parking Co.，L.P.，892 A.2d 87，97，102；104（R.I.，2006）.

［33］［38］Public Utility Dist.No.2 of Grant County v. North American Foreign Trade Zone Industries，LLC，151 P.3d 176（Wash.，2007）.

［34］Sapero v.Mayor and City Council of Baltimore，920 A.2d 1061（Md.，2007）.

［36］City of Austin v.Whittington，384 S.W.3d 766（Tex.，2012）.

［37］Houston Lighting and Power Co.v.Klein Independent School District，739 S.W.2d 508（Tex.App.-Houston［14th Dist.］，1987）.

［39］State ex rel.Com'r of Transp.v.Kettleson，801 N. W.2d 160（Minn.，2011）.

［40］Hoffman Family，L.L.C.v.City of Alexandria，634 S.E.2d 722（Va.，2006）.

［41］Kaur v.New York State Urban Development Corp.，933 N.E.2d 721（N.Y.，2010）.

［42］Goldstein v.New York State Urban Development Corp.，921 N.E.2d 164（N.Y.，2009）.

［43］［美］凱斯孫斯坦.洛克納的遺產(chǎn)［J］.張卓名譯.北大法律評論，2004，（0）.

［44］Hawaii Housing Authority v.Midkiff，467 U.S. 229，241（1984）.

［45］Wendell Pritchett.The“Public Menace”of Blight：Urban Renewal and the Private Uses of Eminent Domain［J］.Yale Law and Policy Review，2003.（21）.

［48］County of Wayne v.Hathcock，684 N.W.2d 765（Mich.，2004）.

［49］王錫鋅.正當法律程序與“最低限度的公正”——基于行政程序角度之考察［J］.法學(xué)評論，2002，（2）.

［50］何海波.行政行為的合法要件——兼議行政行為司法審查根據(jù)的重構(gòu)［J］.中國法學(xué)，2009，（4）.

［51］姜明安.行政法與行政訴訟法［M］.北京大學(xué)出版社，2005：229-230.

［52］胡建淼.行政法與行政訴訟法［M］.清華大學(xué)出版社，2008：311-334.

［53］何海波.論行政行為“明顯不當”［J］.法學(xué)研究，2016，（3）.

［54］［56］沈巋.行政訴訟確立“裁量明顯不當”標準之議［J］.法商研究，2004，（4）.

［55］施立棟.被濫用的“濫用職權(quán)”——行政判決中濫用職權(quán)審查標準的語義擴張及其成因［J］.政治與法律，2015，（1）.

［57］Franco v.National Capital Revitalization Corp.，930 A.2d 160，173（D.C.，2007）.

［58］皮宗泰，李庶成.行政審判中作為撤銷根據(jù)的超越職權(quán)和濫用職權(quán)［J］.現(xiàn)代法學(xué)，1990，（6）.

［59］余凌云.對行政機關(guān)濫用職權(quán)的司法審查——從若干判案看法院審理的偏好與問題［J］.中國法學(xué)，2008，（1）.

［60］蔣紅珍.論比例原則——政府規(guī)制工具選擇的司法評價［M］.法律出版社，2010：40.

［61］章劍生.現(xiàn)代行政法基本理論［M］.法律出版社，2014：421-422.

［62］程潔.土地征收征用中的程序失范與重構(gòu)［J］.法學(xué)研究，2006，（1）.

［63］盧超.都市更新判斷中的民主過程與司法審查——基于美國法的考察比較［J］.行政法學(xué)研究，2012，（4）.

［64］梁亞榮，劉燕.構(gòu)建正當?shù)耐恋卣魇粘绦颍跩］.中國土地科學(xué)，2008，（11）.

［65］周佑勇.行政法的正當程序原則［J］.中國社會科學(xué)，2004，（4）.

（編輯：劉暉霞）

D912.3

A

1009-4997（2016）06-0115-10

2016-12-10

顏冬鈮，女，上海人，上海交通大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)博士研究生。